1

Člen 6 ES določa:

„Zahteve varstva okolja je treba vključevati v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti Skupnosti iz člena 3, zlasti zaradi spodbujanja trajnostnega razvoja.“

2

Člen 87 ES določa:

„1.   Razen če ta pogodba ne določa drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva s skupnim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.

[…]

3.   Kot združljivo s skupnim trgom se lahko šteje naslednje:

3

Iz Smernic skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja (UL 2001, C 37, str. 3) izhaja naslednje:

4

Uvodna izjava 11 Direktive 2001/81/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2001 o nacionalnih zgornjih mejah emisij za nekatera onesnaževala zraka (UL L 309, str. 22) določa:

„Določitev nacionalnih zgornjih mej za vsako državo članico za emisije žveplovega dioksida, dušikovih oksidov, hlapnih organskih snovi in amoniaka je gospodaren način za doseganje okoljskih ciljev. Take zgornje meje emisij bodo Skupnosti in državam članicam omogočile fleksibilnost pri določanju načina njihovega upoštevanja.“

5

Pod naslovom „Nacionalne zgornje meje emisij“ člen 4 Direktive 2001/81 določa:

„1.   Države članice morajo najpozneje do leta 2010 omejiti svoje letne emisije žveplovega dioksida (SO2 ), dušikovih oksidov (NOx ), hlapnih organskih snovi (VOC) in amoniaka (NH3 ) do količin, ki ne presegajo zgornjih mej emisij iz Priloge I, upoštevajoč vse spremembe, nastale z ukrepi Skupnosti, ki se sprejmejo na podlagi poročil iz člena 9.“

6

V Prilogi I k Direktivi 2001/81 je za Kraljevino Nizozemsko določena zgornja meja emisij dušikovih oksidov (NOx ) 260 kiloton, ki jo je treba doseči do leta 2010.

7

Države članice sprejmejo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev z Direktivo 2001/81, pred 27. novembrom 2002 in o tem takoj obvestijo Komisijo.

8

Z dopisom z dne 23. januarja 2003 so nizozemski organi v skladu s členom 88(3) ES obvestili Komisijo o sistemu za trgovanje s pravicami do emisije za NOx (v nadaljevanju: zadevni ukrep). Od Komisije so zahtevali, naj sprejme odločbo, v kateri se ugotovi, da ne gre za pomoč v smislu člena 4(2) Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (UL L 83, str. 1).

9

Komisija je 24. junija 2003 sprejela Odločbo C(2003) 1761 konč. o državni pomoči N 35/2003 glede zadevnega ukrepa (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).

10

V točki 1 izpodbijane odločbe Komisija najprej opisuje zadevni ukrep. V okviru nacionalne nizozemske zgornje meje emisij NOx, določene z Direktivo 2001/81, so nizozemski organi za leto 2010 določili cilj 55 kiloton emisij NOx za njihove velike industrijske obrate, torej približno za 250 podjetij.

11

Komisija v točki 1.2 izpodbijane odločbe glede delovanja tega sistema navaja, da nacionalni zakon za vsak industrijski obrat določa emisijski standard za NOx, ki ga je treba spoštovati. Podjetje lahko spoštuje tako predpisan emisijski standard bodisi tako, da v svojem obratu upošteva ukrepe za zmanjšanje NOx, tako, da kupi pravice do emisije v drugih podjetjih, ali tako, da kombinira obe možnosti. Zmanjšanje emisij v obliki dobropisov NOx se predlaga na trgu trgovanja s pravicami do emisij med obrati, katerih emisije so nižje, kot je emisijski standard.

12

Celotna letna emisija NOx obrata, pri kateri se upoštevajo morebitni prodani ali kupljeni dobropisi NOx, mora ustrezati ravni emisije, ki je dovoljena za ta obrat. Dovoljena letna emisija – v absolutnem številu – je izračunana glede na zadevni emisijski standard in količino energije, ki jo je ta obrat porabil.

13

Ob koncu vsakega leta nizozemski organi preverijo, če so obrati spoštovali predpisani emisijski standard. Vsako leto se dobropise NOx lahko kupi, privarčuje ali posodi za prihodnja obdobja. Če obrat prekorači predpisani emisijski standard, mora presežek nadoknaditi naslednje leto. Poleg tega se temu presežku, ki ga je treba nadoknaditi, doda še 25 % z namenom, da se prekoračenj ne spodbuja. Če obrat ne spoštuje svojega emisijskega standarda, mu nizozemski organi naložijo kazen, ki mora biti učinkovita, sorazmerna in odvračilna.

14

V okviru zadevnega ukrepa podjetja ne morejo pridobiti pravice do emisij, da lahko proizvajajo. Morajo le upoštevati emisijski standard.

15

V točki 1.3 izpodbijane odločbe Komisija opisuje način izračunavanja emisijskega standarda, nato pa v točki 1.4 še razlike, ki obstajajo med sistemom „cap-and-trade“ in sistemom „dynamic cap“ vrste zadevnega ukrepa. Navaja, da se po mnenju nizozemskih organov zadevni ukrep razlikuje od druge možnosti sistema pravic, s katerimi se trguje, sistema „cap-and-trade“, v katerem se emisijske kvote dodeli podjetjem. Nova podjetja ali podjetja, ki želijo povečati svoje dejavnosti, morajo najprej doseči potrebno količino kvot. V okviru zadevnega ukrepa ta podjetja nimajo te obveznosti, ampak morajo zgolj upoštevati svoj emisijski standard, ki je odvisen od njihove porabe energije in se odmeri glede na to porabo.

16

V točkah 1.5 in 1.6 izpodbijane odločbe Komisija nato podrobno določa, da bo zadevni ukrep veljal za vsa industrijska podjetja, katerih moč je več kot 20 termičnih megavatov (MWth), ustrezno z ureditvijo Skupnosti. Nizozemski organi bodo še naprej uporabljali vrednosti omejitev emisij, ki jih določajo razne veljavne direktive Skupnosti.

17

Komisija najprej v okviru presoje zadevnega ukrepa (točka 3 izpodbijane odločbe) izpostavlja svojo prakso odločanja glede ureditve trgovanja s pravicami do emisij in razlikuje naslednja sistema:

18

Nadalje Komisija predstavi razloge, ki so jo vodili k ugotovitvi, da gre v primeru zadevnega ukrepa za državno pomoč, in sicer gre v bistvu za to, da je država brezplačno dodelila dobropise NOx določeni skupini podjetij, ki trgujejo med državami članicami. V izpodbijani odločbi je določeno, da so imeli nizozemski organi možnost, da pravice do emisije prodajo ali prodajo na dražbi. Država članica bi s tem, da je brezplačno ponudila dobropise NOx kot nematerialna sredstva, utrpela izgubljeni dobiček. Iz tega Komisija sklepa, da ta sistem predstavlja državna sredstva v smislu člena 87(1) ES. Okrepitev položaja zadevnih podjetij bi ogrozila trgovino med državami članicami.

19

Nazadnje v točki 3.3 izpodbijane odločbe Komisija preučuje združljivost zadevnega ukrepa s skupnim trgom.

20

Komisija v točki 4 izpodbijane odločbe zaključi, da je zadevni ukrep državna pomoč v smislu člena 87(1) ES in dodaja, da je ta pomoč združljiva s skupnim trgom v skladu s členom 87(3) ES in s členom 61(3)(c) Sporazuma o evropskem gospodarskem prostoru (EGP). Komisija pozove nizozemske organe, naj ji letno predložijo poročilo glede izvajanja zadevnega ukrepa in jo predhodno obvestijo o vsaki spremembi pogojev, pod katerimi se dodeli pomoč.

21

Kraljevina Nizozemska je v sodnem tajništvu Sodišča 5. septembra 2003 vložila tožbo zoper izpodbijano odločbo (zadeva C-388/03).

22

S sklepom z dne 17. februarja 2004 je predsednik Sodišča dovolil Zvezni republiki Nemčiji, da v tem postopku kot intervenientka nastopi v podporo Kraljevini Nizozemski.

23

Sodišče je s sklepom z dne 8. junija 2004 zadevo na podlagi Sklepa z dne 26. aprila 2004 o spremembi členov 51 in 54 Protokola o Statutu Sodišča Evropskih skupnosti (2004/407/ES, Euratom) (UL L 132, str. 5) odstopilo Sodišču prve stopnje.

24

Z dopisom z dne 13. decembra 2004 je Sodišče prve stopnje pozvalo Kraljevino Nizozemsko in Zvezno republiko Nemčijo, naj predložita stališča o predlogih iz sklepa Sodišča z dne 28. januarja 2004 v zadevi Nizozemska proti Komisiji (C-164/02, Recueil, str. I-1177) glede dopustnosti te tožbe. Svoja stališča sta predložili 14. oziroma 12. januarja 2005.

25

Kraljevina Nizozemska, ob intervenciji Zvezne republike Nemčije, Sodišču prve stopnje predlaga, naj:

26

Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:

27

Ne da bi uveljavljala ugovor nedopustnosti, se Komisija sprašuje, ali je ta tožba dopustna. Zatrjuje, da je izpodbijana odločba odločba o odobritvi pomoči, ki nima pravnih učinkov, ki bi lahko ogrozili interese Kraljevine Nizozemske. Ta odločba torej ne more spremeniti njenega pravnega položaja, niti ji ne more škoditi. V skladu s sodno prakso torej izpodbijane odločbe ni mogoče izpodbijati.

28

Glede tega Komisija napotuje na sklep Sodišča z dne 27. novembra 2001 v zadevi Portugalska proti Komisiji (C-208/99, Recueil, str. I-9183) ter na sodbi Sodišča z dne 18. junija 2002 v zadevi Nemčija proti Komisiji (C-242/00, Recueil, str. I-5603) in Sodišča prve stopnje z dne 30. januarja 2002 v zadevi Nuove Industrie Molisane proti Komisiji (T-212/00, Recueil, str. II-347). To sodno prakso naj bi nedavno potrdil v točki 24 zgoraj naveden sklep Nizozemska proti Komisiji v podobni zadevi.

29

Komisija ocenjuje, da Kraljevina Nizozemska preširoko pojmuje pojem dopustnosti. Ne zadostuje, da so lahko ogroženi bodoči interesi. Po mnenju Komisije je vlagatelju dopustno vložiti ničnostno tožbo le, če odločba, ki jo izpodbija, negativno vpliva na resnične in obstoječe interese. Za to pa naj v tem primeru ne bi šlo. Dejstvo, da se lahko tretje osebe, enkrat v prihodnosti, v nacionalnih postopkih pri zagovarjanju, da so ureditve, ki so primerljive z izpodbijanim ukrepom, državna pomoč, sklicujejo na izpodbijano odločbo, naj ne bi pomenilo, da izpodbijana odločba neugodno in jasno spreminja položaj Kraljevine Nizozemske.

30

Komisija meni tudi, da je treba člen 230 ES razumeti glede na člen 233 ES. Možnost vložitve tožbe na podlagi člena 230 ES bi morala obstajati le v položajih, v katerih bi, v primeru razglasitve ničnosti izpodbijane odločbe, institucija morala sprejeti določene ukrepe za izvršitev sodbe, ki bi učinkovito in konkretno spremenili pravni položaj Kraljevine Nizozemske. V tem primeru pa naj Komisiji v primeru razglasitve ničnosti ne bi bilo treba sprejeti nobenega akta, ki bi spreminjal pravni položaj Kraljevine Nizozemske.

31

Kraljevina Nizozemska meni, da je njena tožba dopustna. Zatrjuje, da je za to, da so tožbe, ki jih vložijo države članice, dopustne, dovolj, da izpodbijani ukrep povzroči pravne učinke, ki lahko ogrozijo interese teh držav članic. Torej se naj ne bi zahtevalo, da so nizozemski interesi v času vložitve tožbe resnično ogroženi. Tožbo je mogoče vložiti glede na bodoče in mogoče pravne učinke.

32

Kraljevina Nizozemska opozarja, da kvalifikacija državne pomoči vodi k uporabi členov od 17 do 19 Uredbe št. 659/1999. Zato bi Komisija lahko v prihodnosti sprejela vse potrebne ukrepe, ki bi predstavljali nevarnost za kontinuiteto in pravno varnost zadevnega ukrepa. O spremembah tega ukrepa je treba tudi obvestiti Komisijo, Kraljevina Nizozemska pa bi morala letno predstaviti poročilo o izvajanju tega ukrepa. Zvezna republika Nemčija prav tako trdi, da izpodbijana odločba ustvarja pravne učinke za Kraljevino Nizozemsko, saj za zadevni ukrep uporablja materialne in postopkovne določbe prava Skupnosti glede državnih pomoči.

33

Poleg tega Kraljevina Nizozemska trdi, da bi zatrjevana pomoč, odobrena v okviru zadevnega ukrepa, lahko upravičila odločitev glede nezdružljivosti nove pomoči v skladu z določbami o kumulaciji pomoči, določenimi v okvirih, ki jih je sprejela Komisija. Izpodbijana odločba naj bi predstavljala tudi precedens, v skladu s katerim bi v prihodnosti države članice o primerljivih sistemih morale obvestiti Komisijo. Osebe bi se lahko na izpodbijano odločbo sklicevale tudi v postopkih pred nacionalnimi sodišči.

34

Glede posledic, ki lahko izhajajo iz zgoraj v točki 24 navedenega sklepa Nizozemska proti Komisiji, Kraljevina Nizozemska, ki jo podpira Zvezna republika Nemčija, trdi, da je s tožbo v tej zadevi želela razglasitev ničnosti trditve, ki je navedena v obrazložitvi izpodbijane odločbe. V tem primeru pa naj bi bila nasprotno tožba naperjena zoper izrek izpodbijane odločbe in ne zoper enega izmed razlogov za njeno sprejetje.

35

Kraljevina Nizozemska, ki jo podpira Zvezna republika Nemčija, navaja, da je Komisiji predlagala, naj sprejme odločbo, s katero se potrdi, da zadevni ukrep ni državna pomoč. Komisija naj bi s tem, da je ugotovila, da gre za državno pomoč, njen predlog zavrnila. Po mnenju Zvezne republike Nemčije je to tudi razlika med tem primerom in primerom, v katerem je bil izdan sklep Nizozemska proti Komisiji, naveden v točki 24 zgoraj.

36

Nazadnje po mnenju Kraljevine Nizozemske ukrepi za izvršitev, določeni v členu 233 ES, ne spadajo med pogoje za dopustnost ničnostnih tožb. Komisija bi lahko po razglasitvi ničnosti izpodbijane odločbe tudi sprejela novo odločbo, s katero bi se ugotovilo, da ne gre za državno pomoč.

37

Člen 230 ES jasno razlikuje med pravico do ničnostne tožbe institucij Skupnosti in državami članicami na eni strani ter med pravico fizičnih in pravnih oseb na drugi strani, ker drugi odstavek tega člena daje med drugim vsem državam članicam pravico, da z ničnostno tožbo oporekajo zakonitosti odločb Komisije, ne da bi se izvajanje te pravice pogojevalo z utemeljevanjem pravnega interesa. Državi članici torej za utemeljitev, da je tožba dopustna, ni treba dokazati, da ji akt Komisije, ki ga izpodbija, povzroča pravne učinke. Vendar je pogoj, da se za akt Komisije lahko zahteva razglasitev ničnosti, da je njegov namen povzročitev pravnih učinkov (glej sklep Portugalska proti Komisiji, naveden v točki 28 zgoraj, točke od 22 do 24, in navedena sodna praksa).

38

V tem primeru zaradi obvestila Kraljevine Nizozemske o zadevnem ukrepu in zaradi zahteve, naj se ugotovi, da zadevni ukrep ni pomoč v skladu s členom 4(2) Uredbe št. 659/1999, Komisija v izpodbijani odločbi ugotavlja, da je ta sistem državna pomoč, ki ni združljiva s skupnim trgom.

39

Najprej naj povemo, da je v podobnih okoliščinah Sodišče tožbo države članice obravnavalo kot dopustno (sodba Sodišča z dne 26. septembra 1996 v zadevi Francija proti Komisiji, C-241/94, Recueil, str. I-4551). Čeprav je res, da Komisija v tej zadevi ni izpodbijala dopustnosti tožbe, je glede tega treba poudariti, da je nedopustnost procesna predpostavka, ki jo lahko sodišče Skupnosti vedno presoja po uradni dolžnosti. Dejstvo, da Komisija ni vložila ugovora nedopustnosti v tej zadevi torej ne pomeni, da Sodišče tega ne preizkuša.

40

Nadalje, v nasprotju z zgoraj v točki 28 navedeno sodbo Nemčija proti Komisiji, na katero se sklicuje Komisija, ta ni ugodila zahtevi Kraljevine Nizozemske, ko je opredelila zadevni ukrep kot državno pomoč.

41

Ta opredelitev je omogočila Komisiji, da je v okviru izpodbijane odločbe preučila združljivost zadevnega ukrepa s skupnim trgom. Poleg tega omogoča uporabo postopka, ki je predviden za ureditve veljavnih shem pomoči z Uredbo št. 659/1999 in med drugim s postopkom iz členov od 17 do 19 ter iz člena 21, ki državi članici nalaga, naj predloži letna poročila o veljavnih shemah pomoči. Ta kvalifikacija državne pomoči lahko vpliva tudi na dodelitev nove pomoči na podlagi določb o kumulaciji pomoči različnih izvorov, ki jih določa med drugim točka 74 smernic Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja.

42

Iz tega izhaja, da izpodbijana odločba na določen način ustvarja obvezne pravne učinke. Tožba Kraljevine Nizozemske je torej dopustna.

43

Tej ugotovitvi ne oporekajo niti navedena sodna praksa niti trditve Komisije.

44

V nasprotju z okoliščinami iz sodb Sodišča prve stopnje z dne 17. septembra 1992 v zadevi NBV in NVB proti Komisiji (T-138/89, Recueil, str. II-2181) izpodbijana odločba ustvarja pravne učinke, ki škodujejo Kraljevini Nizozemski (glej točko 42 zgoraj). Njen pravni položaj glede na člen 230 ES prav tako ni primerljiv (glej točko 37 zgoraj) s položajem tožeče stranke v tej zadevi, ki je bila podjetje, ki je moralo upravičiti pravni interes (glej točko 37 zgoraj).

45

Nadalje, čeprav je v sklepu Portugalska proti Komisiji, navedenem v točki 28 zgoraj, Sodišče tožbo razglasilo za nedopustno, je to utemeljilo s tem, da je Portugalska republika zahtevala razglasitve ničnosti izpodbijanih odločb le v delu, kjer je bila opredeljena kot naslovnica teh odločb; opredelitev, ki jo je Sodišče ocenilo kot odvečno in brez samostojnega pravnega učinka (točki 25 in 28). V tem primeru pa Kraljevina Nizozemska ugovarja kvalifikaciji državne pomoči, ki se je ne sme obravnavati kot odvečne in brez samostojnega pravnega učinka.

46

V sodbi Nuove Industrie Molisane proti Komisiji, navedeni v točki 28 zgoraj, je Sodišče prve stopnje zavrglo tožbo kot nedopustno, ker ni obstajal pravni interes, potem ko je ugotovilo, da tožeča stranka ni izpodbijala izreka odločbe, in ko je preizkusilo, ali je presoja, kateri je ugovarjala, ustvarila obvezne pravne učinke, ki bi lahko ogrozili njene interese (točki 34 in 38). V tem primeru po eni strani Kraljevini Nizozemski ni treba dokazati pravnega interesa (glej točko 37 zgoraj) in po drugi strani izpodbija izrek izpodbijane odločbe, ki vsebuje kvalifikacijo državne pomoči, ki jo izpodbija.

47

Glede te zadnje točke je treba to zadevo prav tako razlikovati od zadeve, v kateri je bil izdan sklep Nizozemska proti Komisiji, naveden v točki 24 zgoraj. V tej zadevi je namreč Kraljevina Nizozemska s tožbo zahtevala razglasitev ničnosti zadevne odločbe „v delu, v katerem [je] Komisija z njo ugotovi[la], da so [bili] prispevki, dodeljeni pristaniškim organom […] državna pomoč v smislu člena 87(1) ES“ (točka 9). Vendar te ugotovitve izrek te odločbe ni vseboval.

48

Končno je treba glede trditve Komisije, da naj bi člen 230 ES v povezavi s členom 233 ES omogočil tožbo na podlagi člena 230 ES le, kadar je treba sprejeti ukrepe za izvršitev, določene s členom 233 ES, ugotoviti, da ta razlaga ne izhaja iz sistematike Pogodbe. Člen 233 ES določa, da morajo institucija ali institucije, katerih akt je bil razglašen za ničnega ali ki so z opustitvijo ukrepanja kršile to pogodbo, sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča. Namen tega člena je jasno, da zagotovi izvršitev sodb, s katerimi je bil na podlagi člena 230 ES za ničnega razglašen akt. Vendar pa člen 230 ES svoje uporabe nikakor ne povezuje z uporabo člena 233 ES. Kot pogoja za vložitev tožbe ne postavlja tega, da ukrepe lahko sprejme institucija, katere akt se izpodbija, če je ta akt razglašen za ničnega.

49

Glede na to je treba tožbo razglasiti za dopustno.

50

Kraljevina Nizozemska navaja dva tožbena razloga, in sicer kršitev člena 87 ES in kršitev obveznosti obrazložitve.

51

Kraljevina Nizozemska, ki jo podpira Zvezna republika Nemčija, glede prvega tožbenega razloga zatrjuje, da zadevni ukrep ne ustvarja ugodnosti, financirane z državnimi sredstvi, in podredno, da pogoj selektivnosti ni bil izpolnjen.

52

Kraljevina Nizozemska ocenjuje, da obrazložitev Komisije ni pravilna, ker temelji na dodelitvi emisijskih pravic, čeprav je dejansko temelj zadevnega ukrepa določitev zakonskega okoljskega standarda. Ta enotni standard naj bi se uporabljal za vsa industrijska podjetja, katerih moč presega 20 MWth. Za podjetja naj bi predstavljal breme, ne pa ugodnosti. Značilnost sistema naj bi bila, da lahko podjetja izberejo način, kako zadostiti standardu, bodisi tako, da zmanjšajo svoje emisije, ali tako, da kupijo dobropise emisij, ki so jih zabeležila ostala podjetja. Komisija naj bi napačno izhajala iz načela, da so emisijske dobropise ustvarili nizozemski organi. Po mnenju Kraljevine Nizozemske namreč slednji nimajo pravice dodeljevati emisije, torej teh pravic ne morejo prodati na dražbi ali prodati.

53

Kraljevina Nizozemska zato opozarja, da lahko o državni pomoči govorimo le, če je prišlo do prenosa državnih sredstev. Navaja več sodb v podporo tej trditvi, med katerimi je tudi sodba Sodišča z dne 13. marca 2001 v zadevi PreussenElektra (C-379/98, Recueil, str. I-2099), v kateri naj bi Sodišče odločilo, da obveznost nakupa, ki jo določa zakon, in porazdelitev finančnih sredstev med zasebna podjetja, ki iz tega izhaja, ne povzroči nobenega neposrednega ali posrednega prenosa državnih sredstev. Po njegovem mnenju je zadevni ukrep podoben ukrepu iz te zadeve.

54

Kraljevina Nizozemska navaja, da zadevni ukrep ni primerljiv z danskim ali britanskim sistemom, v katerem organi pravice, katerih število je vnaprej določeno, podelijo brezplačno. V teh dveh primerih naj bi prodaja na dražbi ali prodaja nedvomno pomenila možnost, ki se jo lahko upošteva. Zadevni ukrep pa naj bi bil bolj podoben belgijskemu sistemu, v katerem naj dovoljenje za emisijo ali onesnaževanje, s katerim se trguje, ne bi imelo nobene vrednosti za upravičenca do tega dovoljenja v povezavi z državo in naj bi služilo le kot dokaz proizvodnje posameznega blaga ali emisije. V vsakem primeru Kraljevina Nizozemska ocenjuje, da poskusi Komisije, da bi zadevni ukrep uvrstila v eno izmed dveh kategorij, ki ju je ustvarila sama, zgolj vnesejo zmedo v razpravo.

55

Nazadnje Kraljevina Nizozemska izpodbija razlago Komisije o smernicah Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja, po katerih se izdaja dovoljenja za emisijo v določenih primerih obravnava kot državna pomoč. Izpodbija tudi dejstvo, da je v Direktivi 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL L 275, str. 32) večkrat poudarjeno, da se člen 87 ES uporabi za dodelitev pravic do emisij.

56

Zvezna republika Nemčija navaja, da ugodnost za podjetja ne obstaja. Čeprav meni, da gre v tem primeru za dodelitev pravic do emisij, naj bi te predstavljale le konkretizacijo obveznosti, da je treba spoštovati predpisano zgornjo mejo emisije. Položaj podjetij naj bi se glede na prejšnjega poslabšal. Poleg tega podjetja po njenem mnenju lahko pravice, s katerimi se trguje, dobijo samo, če se sama potrudijo, da zmanjšajo svoje emisije. Te ekonomske ugodnosti ni mogoče pripisati državi. Poleg tega se je Komisija zmotila, ko je v tem primeru uporabila merilo odpovedi državnemu prihodku, saj je to merilo nezadostno, da bi zajelo, v skladu s pravom o državnih pomočeh, brezplačno dodelitev pravic do emisije. Ta dodelitev naj bi izhajala iz pravice držav članic, da se svobodno odločijo o uvedbi stroškov in je ni mogoče enačiti, v skladu s pravom o državnih pomočeh, z odtujitvijo lastnine s strani javnih organov. Načela zasebnega investitorja v normalnih pogojih trga ni mogoče uporabiti, saj je država ponudila ekonomskim subjektom zavezujoč okvir, ne da bi bila sama udeleženka na trgu.

57

Komisija ocenjuje, da je zadevni ukrep državna pomoč, ker Kraljevina Nizozemska vsako leto brezplačno dodeli zadevnim podjetjem pravice do emisije. Država naj bi torej ustvarila nematerialna sredstva, s katerimi se lahko trguje, in naj bi jih brezplačno podarila tem podjetjem ter tako zmanjšala stroške, ki bi sicer obremenili njihov proračun.

58

Vrednost teh pravic do emisije izhaja zlasti iz dejstva, da lahko podjetje, ki meni, da bo prekoračilo svoj emisijski standard, kupi potrebne pravice in s tem prepreči, da bi mu nizozemski organi naložili kazen. S temi pravicami naj bi bilo mogoče trgovati že na začetku leta, tako da bi jih podjetje, ki bi zašlo v finančne težave, lahko prodalo. Po mnenju Komisije Kraljevina Nizozemska ne prereka ekonomske vrednosti teh pravic do emisije.

59

Komisija zatrjuje, da v tem primeru obstaja prenos državnih sredstev v obliki izgube državnih sredstev. Kraljevina Nizozemska naj bi predvidela le drugo fazo sistema, v kateri podjetja med seboj trgujejo z dovoljenji za emisije. Državna pomoč pa naj bi bila dodeljena v prvi fazi, v kateri Kraljevina Nizozemska brezplačno izda zadevnim podjetjem dovoljenje za emisije, ki jih ta lahko kasneje prodajo. Dejstvo, da nizozemski organi ustvarijo pravice, s katerimi se lahko trguje, in jih nato brezplačno dodelijo tem podjetjem, namesto da bi jim jih prodali, naj bi državi povzročilo izgubo dobička.

60

Komisija trdi, da bi lahko Kraljevina Nizozemska svoj sistem organizirala drugače in bi vsako leto prodala pravice do emisije. Celo v sistemu, ki so ga izbrali nizozemski organi, bi lahko od podjetij, katerih emisija ne dosega emisijskega standarda, odkupili neuporabljene pravice do emisije. Država bi lahko nato prodala te pravice po tržni vrednosti podjetjem, ki jih potrebujejo. Rezultat bi bil torej glede učinkov na okolje primerljiv, vendar bi bili nizozemski organi tisti, ki bi dobili skoraj vse neuporabljene dobropise. V okviru zadevnega ukrepa pa bi bila podjetja, ki imajo in prodajajo dobropise NOx, tista, ki bi dobila celotni tržni znesek.

61

Glede primerjave zadevnega ukrepa z danskim in britanskim sistemom Komisija trdi, da dejstvo, da zadevni ukrep ne določa vnaprej natančne količine pravic do emisije, s katerimi razpolaga posamezno podjetje, ni razlog, da se od ostalih dveh sistemov razlikuje do te mere, da naj ne bi šlo več za prenos državnih sredstev v smislu člena 87(1) ES.

62

Zadevni ukrep naj ne bi bil primerljiv z belgijskim sistemom in sodna praksa PreussenElektra, navedena v točki 53 zgoraj, naj se v tej zadevi ne bi uporabila.

63

Po ustaljeni sodni praksi se za kvalifikacijo pomoči zahteva, da so izpolnjeni vsi pogoji iz člena 87(1) ES. V tej določbi je določeno, da je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva s skupnim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami (glej sodbo Sodišča z dne 20. novembra 2003 v zadevi GEMO, C-126/01, Recueil, str. I-13769, točki 21 in 22, in navedena sodna praksa).

64

Da se ugodnosti lahko opredeli kot pomoči v smislu člena 87(1) ES, jih je treba dodeliti neposredno ali posredno iz državnih sredstev in jih je mogoče pripisati državi (v točki 63 navedena sodba GEMO, točka 24).

65

Pojem pomoči lahko zajema ne le pozitivne dajatve, kot so subvencije, posojila ali udeležba v kapitalu podjetij, temveč prav tako ukrepe, ki v različnih oblikah zmanjšujejo stroške, ki običajno bremenijo proračun podjetja, in so zato, ne da bi bili subvencije v pravem pomenu besede, iste narave in imajo enake učinke (glej v točki 63 zgoraj navedeno sodbo GEMO, točka 28, in navedena sodna praksa).

66

Iz tega izhaja, da je lahko državna pomoč ukrep, s katerim se posameznim podjetjem dodeli ugodnost, ki pomeni dodatno breme za javne organe v obliki dejanske odpovedi javnemu dolgu, oprostitve obveznosti plačila kazni ali drugih denarnih sankcij (v tem smislu glej sodbo Sodišča z dne 17. junija 1999 v zadevi Piaggio, C-295/97, Recueil, str. I-3735, točki 42 in 43).

67

Glede na ta načela je treba ugotoviti, ali zadevni ukrep upravičencem podeljuje ugodnost, ki se financira iz državnih sredstev.

68

Kraljevina Nizozemska zatrjuje, da zadevnim podjetjem ne dodeli pravic do emisije.

69

Glede tega je treba ugotoviti, da zadevni ukrep, drugače kot druga dva sistema, ne temelji na pravicah do emisije, ki jih je neposredno dodelila država. Komisija sicer to sama prizna v točki 3.2, prvi pododstavek, izpodbijane odločbe.

70

Vendar, čeprav je res, da Kraljevina Nizozemska neposredno ne dodeli pravic do emisije zadevnim podjetjem, se niti ne omeji na to, da jim določi emisijski standard, ki ga je treba spoštovati. Podjetjem, za katera ta standard velja, dovoli, da med seboj trgujejo s pravicami do emisije, ki posredno izhajajo iz tega standarda, v zgornjih mejah, ki veljajo za vsako posamezno podjetje. S tem da omogoči trgovanje s temi pravicami, jim da Kraljevina Nizozemska tržno vrednost. Vsako podjetje iz tega sistema lahko te pravice kadarkoli proda.

71

Glede tega je Kraljevina Nizozemska v odgovoru na vprašanja, ki ji jih je zastavilo Sodišče prve stopnje, pojasnila, da je vsak imetnik dovoljenja za emisije imel račun v registru emisij NOx in je lahko prodal vse pravice za leta, za katera je bil predpisan standard, vključno z leti, ki še prihajajo. Iz tega izhaja, da se lahko trguje z vsemi pravicami in ne samo z dobropisi, ki so jih na koncu leta zabeležila podjetja, katerih emisije NOx so bile nižje, kot je določen standard, saj so ti dobropisi predstavljali pozitivno razliko med dovoljeno emisijo NOx in dokazano emisijo NOx.

72

Kot navaja Kraljevina Nizozemska, bodo emisijski dobropisi, ki jih bodo lahko zabeležila določena podjetja na koncu leta, načeloma sad in dokaz njihovih prizadevanj. Vendar pa ti dobropisi, če v sistemu ne bi obstajala možnost trgovanja z emisijskimi dobropisi, ne bi imeli veljave na trgu. Tako podjetja s prodajo teh dobropisov ne bi mogla niti delno poplačati stroškov, ki so jim nastali zaradi zmanjšanja njihovih emisij NOx.

73

Podjetjem, katerih emisije NOx so bile višje, kot je bil določen emisijski standard, in katerih bilanca je torej ob koncu leta negativna, je zadevni ukrep dal možnost, da se z nakupom pravic do emisije od podjetij, ki so zabeležila presežek, izognejo kazni.

74

Iz tega izhaja, da trgovanje s pravicami, predpisano v okviru zadevnega ukrepa, predstavlja ugodnost za podjetja, za katera velja predpisan emisijski standard NOx.

75

Poleg tega je Kraljevina Nizozemska, s tem da je predpisala možnost trgovanja s pravicami do emisije NOx na trgu, tem pravicam dala status nematerialnih sredstev, ki jih lahko zadevna podjetja svobodno prodajajo, čeprav jih zavezuje zgornja mera, ki se uporablja za zadevno podjetje. Ta sredstva so bila torej dana brezplačno zadevnim podjetjem, čeprav bi se lahko prodala ali dala na dražbo. Kraljevina Nizozemska se je tako odpovedala državnim sredstvom.

76

V tem pogledu je bilo sklicevanje Kraljevine Nizozemske na podobnosti zadevnega ukrepa z belgijskim sistemom napačno. V odločbi z dne 25. julija 2001 o pomoči N 550/2000 – Belgija – Certifikati „Zelena električna energija“ (UL C 330, str. 3) je namreč Komisija menila, da so bili zeleni certifikati le uradni dokaz za to, da je bila proizvedena zelena električna energija in da se torej država s tem, da je te certifikate brezplačno dodelila proizvajalcem, ni strinjala z izgubljenim dobičkom.

77

Prav tako je Kraljevina Nizozemska napačno uveljavljala podobnost zadevnega ukrepa z ukrepom iz sodbe PreussenElektra, navedene v točki 53 zgoraj. Ta sistem je namreč določal, da morajo subjekti kupovati med seboj. Poleg tega se ni opiral na dovoljenje za emisijo ali onesnaževanje.

78

Zadevni ukrep je v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah od 63 do 66 zgoraj, torej ugodnost, ki se zadevnim podjetjem dodeli iz državnih sredstev.

79

Kraljevina Nizozemska, ki jo podpira Zvezna republika Nemčija, zatrjuje, da pogoj selektivnosti v tem primeru ni izpolnjen. Zadevni ukrep naj bi bil obvezen za približno 250 velikih industrijskih podjetij, ki ne spadajo v noben določen sektor proizvodnje. Ker morajo vsi veliki obrati spoštovati isti standard, se naj tej skupini podjetij ne bi dajalo prednosti.

80

Po mnenju Kraljevine Nizozemske, ki jo podpira Zvezna republika Nemčija, iz sodbe Sodišča z dne 8. novembra 2001 v zadevi Adria-Wien Pipeline in Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (C-143/99, Recueil, str. I-8365, točka 41) izhaja, da je treba primerjati glede na ostala podjetja, ki so v primerljivem dejanskem in pravnem položaju glede cilja zadevnega ukrepa.

81

Kraljevina Nizozemska poudarja, da Komisija ne navaja, glede na katera podjetja bo velikim industrijskim obratom dana prednost. Po mnenju Zvezne republike Nemčije slednji niso v položaju, primerljivem z ostalimi podjetji, če ta podjetja ne zavezujejo različne zgornje meje emisij.

82

Komisija trdi, da za vsa podjetja, ki imajo sedež na Nizozemskem, veljajo zgornje meje emisij, čeprav se zadevni ukrep nanaša na zelo majhno število nizozemskih podjetij, katerih moč je več kot 20 MWth. Le ta podjetja naj bi od nizozemskih organov brezplačno dobila pravice do emisije. Čeprav vsa ta podjetja ne proizvajajo enakih proizvodov, naj bi bil pogoj selektivnosti iz člena 87(1) ES izpolnjen.

83

S tem da se sklicuje na zgoraj v točki 80 navedeno sodbo Adria-Wien Pipeline in Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, Komisija trdi, da dejstvo, da upravičena podjetja pripadajo različnim sektorjem, ne pomeni, da je zadevni ukrep splošni ukrep ekonomske politike.

84

Kot izhaja iz člena 87(1) ES je ekonomska ugodnost, ki jo dodeli država članica, pomoč le, če daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga ter je do določene mere selektivna (v točki 80 zgoraj navedena sodba Adria-Wien Pipeline in Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, točka 34).

85

Zato državni ukrep, ki brez razlikovanja daje ugodnost vsem podjetjem na nacionalnem ozemlju, ne more biti državna pomoč (v točki 80 zgoraj navedena sodba Adria-Wien Pipeline in Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, točka 35).

86

Za namene uporabe člena 87 ES je brez pomena, da se položaj domnevnega upravičenca ukrepa izboljša ali poslabša v primerjavi s položajem, ki ga je imel po prej veljavnem pravu, ali nasprotno, se ne spremeni s potekom časa. Treba je zgolj določiti, ali, v okviru danega pravnega reda, državni ukrep lahko daje prednost „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“ v smislu člena 87(1) ES glede na ostala podjetja, ki so v primerljivem dejanskem in pravnem položaju glede cilja zadevnega ukrepa (v točki 80 zgoraj navedena sodba Adria-Wien Pipeline in Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, točka 41, in navedena sodna praksa).

87

V skladu s točko 1.5, prvi pododstavek, izpodbijane odločbe se izpodbijani ukrep uporablja za vse industrijske obrate, katerih celotna termična kapaciteta je višja od 20 MWth. V točki 3.3 izpodbijane odločbe je določeno tudi, da je zadevni ukrep namenjen različnim velikim industrijskim podjetjem in ima torej večsektorski pristop.

88

Po eni strani je treba torej ugotoviti, da za vse velike industrijske obrate torej velja zgornja meja emisije NOx, predpisana z zadevnim ukrepom, in ti lahko izkoristijo ugodnost, ki jo v okviru tega ukrepa ponuja trgovanje s pravicami do emisije. Merilo za uporabo zadevnega ukrepa je torej objektivno, brez geografske ali sektorske omejitve. Če se zadevni ukrep nanaša na podjetja, ki so največji onesnaževalci, je to objektivno merilo tudi v skladu s ciljem, ki je varstvo okolja, in z notranjo logiko sistema.

89

Po drugi strani, kot je določeno v izpodbijani odločbi, se le podjetjem iz te ureditve lahko naloži emisijski standard ali standardno stopnjo kakovosti (Performance Standard Rate (PSR)), ki se bo progresivno zmanjševala do leta 2010, v primeru nespoštovanja pa jim bo naložena kazen.

90

Zato je treba, tako glede na cilj, kot tudi glede na specifične obveznosti, ki jih zadevni ukrep nalaga velikim industrijskim obratom, povedati, da dejanskega in pravnega položaja podjetij, za katera velja ta zgornja meja emisij NOx, ni mogoče oceniti kot primerljivega s položajem podjetij, za katera se ta zgornja meja ne uporablja.

91

Glede tega je res, da je Komisija navedla, da na Nizozemskem obstajajo zakoni tako glede upravljanja z okoljem kot glede onesnaževanja ozračja, ki ne vsebujejo sistema trgovanja s pravicami do emisije, in nakazala, da za vsa podjetja veljajo enake obveznosti glede zmanjšanja emisij NOx. Vendar pa ta trditev nasprotuje opisu zadevnega ukrepa iz točke 1 izpodbijane odločbe. Iz njega namreč izhaja, da se izračun emisijskega standarda, predpisanega z zadevnim ukrepom, in kazni za prekoračitev tega standarda, nanašajo le na obrate iz te ureditve (glej točke od 10 do 16 zgoraj).

92

Komisija tudi ni predložila nobenega natančnega dokaza o tem, da so za podjetja, za katera se uporabljajo zakoni, ki jih navaja, veljale enake obveznosti, kot so obveznosti podjetij, na katera se nanaša zadevni ukrep, niti o tem, da bi se prvim naložile kazni, če teh obveznosti ne bi izpolnila.

93

Prav tako na podlagi nobenega dejstva ni mogoče šteti, da so podjetja, ki porabijo manj kot 20 MWth, v primerljivem položaju kot podjetja, na katera se nanaša zadevni ukrep. Komisija zlasti ni predložila dokazov o tem, da naj bi zanje veljala PSR.

94

Komisija tudi ni prikazala obstoja splošne ureditve, ki naj bi se uporabljala za podjetja v dejanskem in pravnem položaju, ki je primerljiv s položajem obratov, za katere velja zadevni ukrep, ki pa naj ne bi ponujal ugodnosti, ki jo predstavlja trgovanje s pravicami do emisije NOx. Zadevni ukrep torej ne odstopa od nobene splošne ureditve.

95

Dejstvo, da se število zadevnih podjetij lahko omeji na približno 250, pa samo po sebi ne zadostuje za dokaz selektivnosti ukrepa. Ta skupina podjetij, tudi če jo obravnavamo kot omejeno, predstavlja namreč vsa podjetja, ki so v danem dejanskem in pravnem položaju, ki glede na cilj ni primerljiv s položajem podjetij, ki ne pripadajo tej skupini podjetij.

96

Zadevni ukrep, gledan v celoti, torej ne daje prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga v smislu člena 87(1) ES.

97

V vsakem primeru, celo pod predpostavko, da se šteje, da izpodbijani ukrep uvaja razlikovanje med podjetji in je zato a priori selektiven, bi bilo mogoče v tem primeru ugotoviti, da naj bi to razlikovanje izhajalo iz narave ali ureditve sistema, v katerega spada (v tem smislu glej sodbo Sodišča z dne 6. septembra 2006 v zadevi Portugalska proti Komisiji, C-88/03, ZOdl., str. I-7115, točka 52, in navedena sodna praksa).

98

V skladu s sodno prakso Sodišča torej tega pogoja selektivnosti ne izpolnjuje ukrep, ki se ga, čeprav ustvarja ugodnost za svojega upravičenca, utemelji z naravo ali ureditvijo sistema, v katerega spada (v točki 80 zgoraj navedena sodba Adria-Wien Pipeline in Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, točka 42).

99

V tem primeru se namreč določanje upravičenih podjetij utemeljuje z naravo ali ureditvijo sistema zaradi njihovih velikih emisij NOx in specifičnega standarda, ki za njih velja. Ekološki vidiki upravičijo razlikovanje med podjetji, katerih emisije NOx so velike, in ostalimi podjetji (v tem smislu glej v točki 80 zgoraj navedeno sodbo Adria-Wien Pipeline in Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, točki 49 in 52). Pri izvajanju teh načel je treba upoštevati povezane določbe členov 6 ES in 87 ES.

100

Glede na zgornje navedbe zadevnega ukrepa torej ni mogoče opredeliti kot državne pomoči.

101

V takih okoliščinah je treba izpodbijano odločbo razglasiti za nično, v delu, v katerem se ugotovi, da je zadevni ukrep državna pomoč v smislu člena 87(1) ES, ne da bi bilo treba odločati o drugem tožbenem predlogu Kraljevine Nizozemske.

102

V skladu s členom 87(2), prvi pododstavek, Poslovnika Sodišča prve stopnje se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Komisija s predlogi ni uspela, se ji v skladu s predlogi Kraljevine Nizozemske naloži plačilo stroškov.

103

V skladu s členom 87(4), prvi pododstavek, tega poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Zvezna republika Nemčija nosi torej svoje stroške.

Iz teh razlogov je

SODIŠČE PRVE STOPNJE (peti razširjeni senat)

razsodilo: