—

za Vattenfall Europe Generation AG M. Ehrmann, odvetnik,

—

za nemško vlado T. Henze in K. Petersen, agenta,

—

za Evropsko komisijo E. White in K. Herrmann, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Priloge I k Direktivi 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 (UL 2009, L 140, str. 63) (v nadaljevanju: Direktiva 2003/87), in člena 19(2) Sklepa Komisije z dne 27. aprila 2011 o določitvi prehodnih pravil za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije v skladu s členom 10a Direktive 2003/87 (2011/278/EU) (UL 2011, L 130, str. 1).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Vattenfall Europe Generation AG (v nadaljevanju: Vattenfall) in Bundesrepublik Deutschland (Zvezna republika Nemčija) glede določitve trenutka, od katerega za napravo, ki proizvaja električno energijo, velja obveznost poročanja in predaje pravic do emisije toplogrednih plinov (v nadaljevanju: pravice), ki jo določa Direktiva 2003/87.

3

Člen 2(1) Direktive 2003/87 določa:

„Ta direktiva se uporablja za emisije iz dejavnosti, naštetih v Prilogi I, in toplogredne pline, naštete v Prilogi II.“

4

Člen 3 te direktive določa:

„V tej direktivi izraz:

[…]

[…]

[…]

5

Člen 4 Direktive 2003/87 določa:

„Države članice zagotovijo, da od 1. januarja 2005 nobena naprava ne izvaja nobene dejavnosti iz Priloge I, ki povzroča emisije, določene za to dejavnost, razen če ima njegov upravljavec dovoljenje za emisijo toplogrednih plinov, ki ga je izdal pristojni organ v skladu s členoma 5 in 6, ali če je naprava izključena iz sistema Skupnosti na podlagi člena 27. To se uporablja tudi za naprave iz člena 24.“

6

Člen 6 Direktive 2003/87 določa:

„1.   Pristojni organ izda dovoljenje za emisije toplogrednih plinov, s katerim se dovoli izpuščanje toplogrednih plinov iz celotne naprave ali njenega dela, če mu je bilo zadovoljivo dokazano, da je upravljavec zmožen spremljati emisije in o njih poročati.

[…]

2.   Dovoljenja za emisije toplogrednih plinov vsebujejo naslednje:

[…]

7

Člen 10a(3) te direktive določa:

„Ob upoštevanju odstavkov 4 in 8 in ne glede na člen 10c se proizvajalcem električne energije, napravam za zajemanje CO2, cevovodom za prenos CO2 ali mestom za shranjevanje CO2 ne dodelijo brezplačne pravice.“

8

Člen 12(3) navedene direktive določa:

„Države članice zagotovijo, da vsako leto do 30. aprila upravljavec vsake naprave preda število pravic, ki niso pravice izdane v skladu s Poglavjem II, ki je enako skupnim emisijam iz te naprave v predhodnem koledarskem letu, preverjenim v skladu s členom 15, in da se te pravice nato ukinejo.“

9

Člen 14 Direktive 2003/87 določa:

„1.   Do 31. decembra 2011 Komisija sprejme uredbo za spremljanje in poročanje o emisijah […] [Ta uredba temelji] na načelih za spremljanje in poročanje, določenih v Prilogi IV, ter podrobno opredeli potenciale globalnega segrevanja ozračja za posamezne toplogredne pline v zahtevah za spremljanje in poročanje o emisijah za te pline.

Ta ukrep, namenjen spreminjanju nebistvenih določb te direktive z njenim dopolnjevanjem, se sprejme v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 23(3).

[…]

3.   Države članice zagotovijo, da vsak upravljavec naprave ali operator zrakoplova spremlja in poroča pristojnemu organu o emisijah iz te naprave ali, od 1. januarja 2010, zrakoplova, ki ga upravlja, v vsakem koledarskem letu po koncu tega leta v skladu z uredbo iz odstavka 1.

[…]“

10

V Prilogi I k Direktivi 2003/87 so naštete vrste dejavnosti, za katere se ta direktiva uporablja. Med temi dejavnostmi je med drugim „izgorevanje goriv v napravah s skupno nazivno vhodno toplotno močjo nad 20 MW (razen v napravah za sežiganje nevarnih ali komunalnih odpadkov)“.

11

V uvodni izjavi 31 Sklepa 2011/278 je navedeno:

„Ker bi morala prodaja vseh pravic na dražbi od leta 2013 postati pravilo za sektor proizvodnje električne energije, pri čemer se upošteva zmožnosti tega sektorja, da povečane stroške CO2 prenese drugam, ter da se, z izjemo prehodne brezplačne dodelitve, ne bi smele dodeliti brezplačne pravice za nikakršno proizvodnjo električne energije, ta sklep ne sme obravnavati brezplačne dodelitve pravic do emisije v zvezi s proizvodnjo ali porabo električne energije. Vendar se v skladu s členom 10a(6) Direktive [2003/87] sektorjem ali delom sektorjev, za katere velja, da so izpostavljeni visokem tveganju premestitve emisij CO2, s finančnimi ukrepi držav članic v skladu z veljavnimi pravili državne pomoči, ki jih mora na tem področju sprejeti Komisija, lahko nadomesti izgube, povezane z emisijami toplogrednih plinov, katerih stroški so bili vključeni v ceno električne energije.“

12

Člen 1 tega sklepa določa:

„Ta sklep določa prehodna pravila za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije v skladu z Direktivo [2003/87] od leta 2013 dalje.“

13

Člen 19, naslovljen „Dodelitev pravic novim udeležencem“, določa:

„1.   Za namene dodelitve pravic do emisij novim udeležencem, z izjemo dodelitev pravic napravam iz tretje alineje člena 3(h) Direktive [2003/87], države članice izračunajo predhodno letno število pravic do emisij, ki bodo brezplačno dodeljene, z začetkom običajnega delovanja naprave za vsako podnapravo posebej, kot sledi:

[…]

[…]

2.   Pri neodvisno preverjenih emisijah novih udeležencev, ki so bile povzročene pred začetkom običajnega delovanja, se dodatne pravice dodelijo na osnovi preteklih emisij izraženih v tonah ekvivalenta ogljikovega dioksida.

[…]“

14

Člen 5, prvi odstavek, Uredbe Komisije (EU) št. 601/2012 z dne 21. junija 2012 o spremljanju emisij toplogrednih plinov in poročanju o njih v skladu z Direktivo 2003/87 (UL 2012, L 181, str. 30) določa:

„Spremljanje in poročanje je popolno ter zajema vse emisije iz proizvodnih postopkov in emisije iz izgorevanja goriv iz vseh virov emisij in tokov vira, ki spadajo med dejavnosti iz Priloge I k Direktivi [2003/87] in druge ustrezne dejavnosti, vključene v skladu s členom 24 navedene direktive, ter vse toplogredne pline, določene za navedene dejavnosti, brez dvojnega štetja.“

15

Člen 20(1) te uredbe določa:

„Upravljavec določi meje za spremljanje za vsako napravo.

Znotraj teh meja upravljavec vključi vse ustrezne emisije toplogrednih plinov iz vseh virov emisij in tokov virov, ki spadajo pod dejavnosti, ki se izvajajo v napravi in so navedene v Prilogi I k Direktivi [2003/87], ter dejavnosti in toplogredne pline, ki jih vključi država članica v skladu s členom 24 [te] [d]irektive […].

Upravljavec vključi tudi emisije iz rednega delovanja in nenormalnih dogodkov, vključno z zagonom in zaustavitvijo ter izrednimi razmerami v poročevalnem obdobju, razen emisij iz premičnih strojev, namenjenih za prevoz.“

16

Člen 2(1) Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (zakon o trgovanju s pravicami do emisije toplogrednih plinov) z dne 21. julija 2011 (BGBl. I 1475, str. 3154, v nadaljevanju: TEHG) določa:

„Ta zakon velja za emisije toplogrednih plinov, navedenih v prilogi 1, del 2, ki jih povzročajo tam navedene dejavnosti. […]“

17

Priloga 1, del 2, k TEHG določa:

18

Člen 18(4) Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (uredba o dodelitvi pravic do emisije toplogrednih plinov v trgovalnem obdobju od 2013 do 2020) z dne 26. septembra 2011 (BGBl I 2011, str. 1921) določa:

„Za emisije elementov, ki jih zadeva dodelitev in ki so nastale pred začetkom rednega obratovanja, se za nove naprave razdelijo dodatne pravice na podlagi navedenih emisij, izraženih v tonah ekvivalenta ogljikovega dioksida.“

19

Iz predložitvene odločbe je razvidno, da družba Vattenfall upravlja elektrarno, ki je bila na novo zgrajena v Moorburgu blizu Hamburga (Nemčija). Nazivna vhodna toplotna moč te elektrarne na premog je 3700 MW.

20

Družba Vattenfall se je z dvema dopisoma z dne 7. avgusta 2013 in 3. septembra 2013 obrnila na Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (nemška služba za trgovanje z emisijami pri zveznem uradu za okolje, v nadaljevanju: služba za trgovanje z emisijami) ter zatrjevala, da zanjo nista veljali obveznosti trgovanja in predaje pravic iz sistema, določenega z Direktivo 2003/87 (v nadaljevanju: sistem trgovanja s pravicami), ker je bila elektrarna Moorburg še vedno v fazi gradnje.

21

Ker je služba za trgovanje z emisijami z dopisom z dne 18. septembra 2013 tako obrazložitev zavrnila, je družba Vattenfall pri Verwaltungsgericht Berlin (upravno sodišče v Berlinu, Nemčija) vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se ugotovi, da obveznost trgovanja začne veljati šele, ko upravljavec začne s poskusi obratovanja.

22

Družba Vattenfall namreč meni, da zlasti iz člena 3(u) Direktive 2003/87 izhaja, da se ta direktiva na naprave, ki proizvajajo električno energijo, nanaša šele od takrat, ko proizvajajo električno energijo za prodajo tretjim osebam. Tako naj bi bil TEHG v skladu s to določbo, saj v svoji prilogi 1, del 2, točka 2, za emisije, ki jih elektrarne izpustijo pred proizvodnjo električnega toka, ne določa uporabe sistema trgovanja s pravicami. Obveznost trgovanja s pravicami naj bi nastala šele z upravljavčevim prevzemom naprave, ki je pripravljena za uporabo, in sicer ko ta upravljavec začne s poskusi obratovanja. Ta obrazložitev naj bi bila združljiva s prilogo 1, del 2, točka 1, k TEHG, s katero naj bi se želelo zgolj zagotoviti, da so vse vrste naprav zajete s področjem uporabe TEHG, ne bi pa naj zajemala nobenih podatkov glede svojega področja uporabe ratione temporis.

23

Zvezna republika Nemčija, nasprotno, zatrjuje, da za elektrarno Moorburg, ker njena nazivna vhodna toplotna moč presega 20 MW, velja obveznost trgovanja s pravicami od takrat, ko je začela izpuščati toplogredne pline, povezane z njeno dejavnostjo, ne glede na namen izgorevanja. Dejavnost naprave naj bi se namreč začela s prvimi poskusi obratovanja in zato takrat, ko naprava iz katerega koli razloga izpušča toplogredne pline. To pravilo naj bi izhajalo iz TEHG, katerega priloga 1, del 2, točka 1, določa, da je treba upoštevati vse emisije, ki so posledica izgorevanja. Navedeno pravilo naj bi bilo skladno tako s pojmom zgorevanja iz člena 3(t) Direktive 2003/87 kot tudi s časovnimi mejami spremljanja emisij, določenimi v členu 20(1) Uredbe št. 601/2012.

24

Predložitveno sodišče v zvezi s tem poudarja, da niti nemško pravo niti pravo Unije ne vsebujeta izrecne določbe glede trenutka, od katerega za naprave, ki so začele obratovati v obdobju trgovanja od leta 2013 do leta 2020, začne veljati obveznost trgovanja s pravicami. Vendar pa naj bi bilo odgovor na to vprašanje mogoče najti v Prilogi I k Direktivi 2003/87, ki zajema „izgorevanje goriv v napravah s skupno nazivno vhodno toplotno močjo nad 20 MW“, in v členu 19(2) Sklepa 2011/278. Natančneje, čeprav se ta sklep za naprave za proizvodnjo električne energije ne uporablja, naj bi bilo mogoče iz njegovega člena 19(2) v zvezi z novimi udeleženci sklepati, da obveznost trgovanja s pravicami začne veljati pred začetkom normalnega delovanja takih naprav. Če pa ta obveznost začne veljati šele z začetkom navadnega delovanja, naj bi družba Vattenfall predala preveliko količino pravic.

25

V teh okoliščinah je Verwaltungsgericht Berlin (upravno sodišče v Berlinu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

26

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je treba Prilogo I k Direktivi 2003/87, ker uvršča „izgorevanje goriv v napravah s skupno nazivno vhodno toplotno močjo nad 20 MW“ na seznam vrst dejavnosti, za katere se uporablja ta direktiva, razlagati tako, da obveznost trgovanja s pravicami za napravo, katere namen je proizvodnja električne energije, začne veljati ob prvem izpustu toplogrednih plinov in s tem morda pred začetkom prve proizvodnje električne energije.

27

Treba je spomniti, da splošna sistematika Direktive 2003/87 temelji na strogem vodenju izdaje, posesti, prenosa in ukinitve pravic. To natančno vodenje je lastno cilju te direktive, in sicer vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami, da bi se zmanjšale emisije teh plinov v ozračju na raven, s katero bo preprečeno nevarno antropogeno poseganje v podnebni sistem, s končnim ciljem varstva okolja (glej v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, točka 28).

28

Člen 2(1) Direktive 2003/87 za izvedbo tega sistema določa, da njegovo področje uporabe zajema emisije iz dejavnosti, naštetih v Prilogi I, in toplogredne pline, naštete v Prilogi II, med katere spada med drugim ogljikov dioksid.

29

Poleg tega iz člena 4 te direktive izhaja, da države članice zagotavljajo, da nobena naprava ne izvaja nobene dejavnosti iz Priloge I k tej direktivi, ki povzroča emisije, določene za to dejavnost, ne da bi njegov upravljavec imel dovoljenje, ki ga je pristojni organ izdal v skladu s pogoji, določenimi z navedeno direktivo.

30

V skladu s členom 6(2) Direktive 2003/87 je treba za izdajo takega dovoljenja spoštovati med drugim obveznost iz člena 12(3) te direktive, v skladu s katero mora upravljavec do 30. aprila tekočega leta v ukinitev predati količino pravic, ki je enaka skupnim emisijam iz te naprave v predhodnem koledarskem letu (glej v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, točka 29).

31

Kot je razvidno iz člena 14(3) Direktive 2003/87, ta obveznost predaje temelji na poročilih, ki jih upravljavci naprav pripravijo v skladu s pravili iz uredbe, ki jo sprejme Komisija v skladu s členom 14(1) navedene direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2015, Nordzucker, C‑148/14, EU:C:2015:287, točka 31).

32

Komisija je na podlagi te določbe sprejela Uredbo št. 601/2012, katere člen 20(1), drugi pododstavek, določa, da upravljavec znotraj mej za spremljanje, ki jih je določil za vsako napravo, upošteva vse ustrezne emisije toplogrednih plinov iz vseh virov emisij in tokov virov, ki spadajo pod dejavnosti, ki se izvajajo v napravi in so navedene v Prilogi I k Direktivi 2003/87.

33

V členu 20(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 601/2012 je pojasnjeno, da se ta obveznost ne nanaša samo na emisije iz rednega delovanja, temveč tudi na tiste, ki nastanejo ob nenormalnih dogodkih, kot sta zagon in zaustavitev naprave. Ker to naštevanje ni izčrpno, je treba tudi emisije, ki nastanejo pri drugih nenormalnih dogodkih, kot so tiste, ki nastanejo v obdobju poskusnega obratovanja naprave, upoštevati pri spremljanju emisij in poročanju o njih.

34

Poleg tega je treba spomniti, da člen 3(e) Direktive 2003/87 napravo za namene te direktive opredeljuje kot nepremično tehnično enoto, v kateri poteka ena ali več dejavnosti, ki so navedene v Prilogi I k navedeni direktivi, in katere koli z njimi neposredno povezane dejavnosti, ki so tehnično povezane z dejavnostmi, ki se izvajajo na tem mestu ter bi lahko vplivale na emisije in onesnaževanje okolja (sodba z dne 9. junija 2016, Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ, C‑158/15, EU:C:2016:422, točka 25).

35

Med dejavnostmi, naštetimi v Prilogi I k tej direktivi, je dejavnost izgorevanja goriv v napravah s skupno nazivno vhodno toplotno močjo nad 20 MW, razen v napravah za sežiganje nevarnih ali komunalnih odpadkov.

36

Pojem zgorevanja pa je opredeljen v členu 3(t) Direktive 2003/87 kot oksidacija goriv ne glede na to, kako se toplota, električna ali mehanska energija, proizvedena s tem postopkom, uporablja in vse druge neposredno povezane dejavnosti.

37

Tako je okoliščina, da elektrarna, ki spada na področje uporabe Direktive 2003/87, v prvem obdobju poskusnega obratovanja, v katerem se v ozračje izpuščajo toplogredni plini, ne proizvaja elektrike, brezpredmetna, saj za obveznost predaje pravic ni potrebno, da se toplota, ki nastaja pri izgorevanju goriv, uporablja za to.

38

Iz zgoraj navedenega izhaja, da za napravo, katere namen je proizvodnja električne energije z izgorevanjem goriv in katere zmogljivost presega vrednost, ki je določena v Prilogi I k Direktivi 2003/87, veljajo obveznosti, ki jih določa sistem trgovanja s pravicami, natančneje obveznost poročanja za emisije iz vseh virov emisij in tokov virov, ki spadajo pod dejavnosti, ki se izvajajo v napravi, vključno z emisijami, ki nastanejo v obdobju poskusnega obratovanja pred začetkom normalnega obratovanja te naprave.

39

Ta razlaga Direktive 2003/87 je v skladu z njenim glavnim ciljem, ki je varstvo okolja z zmanjšanjem emisij toplogrednih plinov (glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 2016, Borealis Polyolefine in drugi, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 in od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311, točka 79), in je to, da je za opredelitev naprave kot proizvajalca električne energije v smislu člena 3(u) te direktive določen pogoj, da proizvaja električno energijo za prodajo tretjim stranem, ne more omajati.

40

Namen te določbe namreč ni opredeliti področja uporabe Direktive 2003/87, temveč prispevati k izvajanju razločevanja, pomembnega za določitev največje letne količine pravic v smislu člena 10a(5) te direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 2016, Borealis Polyolefine in drugi, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 in od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311, točke od 64 do 70).

41

Kot je Sodišče že presodilo, je treba na podlagi člena 10a(1), tretji pododstavek, in člena 10a, od (3) do (5), Direktive 2003/87 razlikovati naprave, na katere se nanaša člen 10a(3) te direktive, od preostalih naprav, ki proizvajajo emisije toplogrednih plinov. Med prvimi so med drugim proizvajalci električne energije v smislu člena 3(u) navedene direktive (sodba z dne 28. aprila 2016, Borealis Polyolefine in drugi, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 in od C‑391/14 do C‑393/14, EU:C:2016:311, točka 70).

42

Poleg tega je treba pojasniti, da okoliščina, da se te obveznosti nanašajo na upravljavca naprave, ne pomeni, da ni treba upoštevati emisij, ki nastanejo med poskusi obratovanja, ki jih izvede graditelj te naprave. Na eni strani, kot je to zatrjevala Komisija, pojem „proizvajalec električne energije“ iz člena 3(u) Direktive 2003/87 namreč ni upošteven v zvezi z začetkom veljavnosti obveznosti trgovanja s pravicami do emisije. Na drugi strani se obveznost upravljavca do poročanja in predaje nanaša tudi na te emisije, saj se sistem trgovanja s pravicami v skladu s členom 2(1) te direktive uporablja tudi za vse emisije iz dejavnosti, naštetih v Prilogi I k tej direktivi.

43

Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba Prilogo I k Direktivi 2003/87, ker uvršča „izgorevanje goriv v napravah s skupno nazivno vhodno toplotno močjo nad 20 MW“ na seznam vrst dejavnosti, za katere se uporablja ta direktiva, razlagati tako, da obveznost trgovanja s pravicami za napravo, katere namen je proizvodnja električne energije, začne veljati ob prvem izpustu toplogrednih plinov in s tem morda pred začetkom prve proizvodnje električne energije.

44

Ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje ni več treba odgovoriti na drugo in tretje vprašanje.

45

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo:

Prilogo I k Direktivi 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009, je treba, ker uvršča „izgorevanje goriv v napravah s skupno nazivno vhodno toplotno močjo nad 20 MW“ na seznam vrst dejavnosti, za katere se uporablja ta direktiva, razlagati tako, da obveznost trgovanja s pravicami za napravo, katere namen je proizvodnja električne energije, začne veljati ob prvem izpustu toplogrednih plinov in s tem morda pred začetkom prve proizvodnje električne energije.