1

Evropska centralna banka (ECB) s pritožbo, ki jo je vložila na podlagi člena 9 Priloge I k Statutu Sodišča Evropske unije, predlaga razveljavitev sodbe Sodišča za uslužbence Evropske unije (drugi senat) z dne 18. septembra 2014, Cerafogli/ECB (F‑26/12, EU:F:2014:218; v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to, prvič, razglasilo ničnost odločbe z dne 21. junija 2011, s katero je namestnik generalnega direktorja generalnega direktorata pri ECB za kadrovske zadeve, proračun in organizacijo (v nadaljevanju: generalni direktorat za kadrovske zadeve) delno zavrnil prošnjo za dostop do nekaterih dokumentov, ki jo je Maria Concetta Cerafogli vložila 20. maja 2011, drugič, ECB naložilo, naj M. C. Cerafogli plača 1000 EUR, tretjič, tožbo M. C. Cerafogli v preostalem zavrnilo, in četrtič, ECB naložilo plačilo stroškov.

2

Člen 23.2 Poslovnika ECB, ki je bil sprejet s Sklepom ECB 2004/257/ES z dne 19. februarja 2004 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 5, str. 46), določa, da je dostop javnosti do dokumentov, ki jih je sestavila ali ki jih hrani ECB, urejen s sklepom Sveta ECB. Svet ECB je 4. marca 2004 sprejel Sklep ECB/2004/3 o dostopu javnosti do dokumentov ECB (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 5, str. 51).

3

Člen 7 Pogojev za zaposlitev v ECB (v nadaljevanju: Pogoji za zaposlitev) in člen 1.1.3 Pravil za zaposlene v ECB (v nadaljevanju: Pravila za zaposlene) urejata pogoje dostopa zaposlenih v ECB do svojega osebnega spisa. Natančneje, zgoraj navedeni člen 1.1.3 določa, da imajo „zaposleni pravico, da se tudi po prenehanju dela v ECB seznanijo z vsemi dokumenti v svojem spisu“.

4

Izvršilni odbor je 1. avgusta 2006 sprejel Pravila o dostopu zaposlenih v ECB do dokumentov v zvezi z njihovim delovnim razmerjem z ECB, glede katerih so obveljale nekatere spremembe po potrditvi s strani izvršilnega odbora z dne 30. septembra 2008 (v nadaljevanju: Pravila v zvezi s prošnjami zaposlenih v ECB za dostop do dokumentov). V skladu s temi pravili vse prošnje za dostop do dokumentov, za katere se Sklep ECB/2004/3 ne uporablja, obravnava generalni direktor generalnega direktorata za kadrovske zadeve. Poleg tega so s temi pravili določene nekatere izjeme od pravice do dostopa do dokumentov, ki se nanašajo zlasti na pripravljalne dokumente, interna pravna mnenja in odločbe, ki jih sprejme svet guvernerjev v zvezi s pogoji za zaposlitev v ECB.

5

V točkah od 5 do 16 in 19 izpodbijane sodbe je dejansko stanje spora predstavljeno tako:

[…]

6

M. C. Cerafogli je s tožbo, ki jo je 23. februarja 2012 vložila v sodnem tajništvu Sodišča za uslužbence in ki je bila vpisana pod opravilno številko F‑26/12, v bistvu predlagala, naj se odločba ECB z dne 21. junija 2011, s katero ji je bil zavrnjen dostop do nekaterih dokumentov, razglasi za nično, in naj se ji dodeli povračilo nepremoženjske škode, ki naj bi jo utrpela zaradi te odločbe.

7

Na prvi stopnji je M. C. Cerafogli v utemeljitev tožbe navedla pet razlogov, in sicer ugovor nezakonitosti pravil, ki se uporabijo za prošnje zaposlenih v ECB za dostop do dokumentov, kršitev načel dobrega upravljanja in preglednosti, kršitev pravice do obrambe in kršitev obveznosti obrazložitve ter nepristojnost avtorja odločbe, ki je bila sprejeta na podlagi pravil, ki se uporabijo za prošnje zaposlenih v ECB za dostop do dokumentov.

8

Sodišče za uslužbence je s sklepom z dne 15. januarja 2014 ponovno začelo ustni del postopka, da bi strankama omogočilo predložitev stališč glede dopustnosti različnih tožbenih razlogov, ki jih je navedla M. C. Cerafogli, in ugovora nezakonitosti, podanega zoper pravila, ki se uporabijo za prošnje zaposlenih v ECB za dostop do dokumentov, glede na pravila o skladnosti med predhodno pritožbo in tožbo, zlasti ob upoštevanju sodbe z dne 25. oktobra 2013, Komisija/Moschonaki (T‑476/11 P, EU:T:2013:557), ter sodb z dne 11. decembra 2008, Reali/Komisija (F‑136/06, EU:F:2008:168, točke od 47 do 51), in z dne 1. julija 2010, Mandt/Parlament (F‑45/07, EU:F:2010:72, točka 121). ECB in M. C. Cerafogli sta stališči vložili 5. oziroma 6. februarja 2014.

9

Sodišče za uslužbence je z izpodbijano sodbo ugovor nezakonitosti razglasilo za dopusten.

10

V zvezi s tem je ugotovilo:

11

Sodišče za uslužbence je v zvezi z vsebinskim preizkusom ugovora nezakonitosti razsodilo, da je M. C. Cerafogli utemeljena trdila, da so bila pravila, ki se uporabijo za prošnje zaposlenih v ECB za dostop do dokumentov, sprejeta ob koncu nezakonitega postopka, ker pred sprejetjem teh pravil ni bilo opravljeno posvetovanje s svetom zaposlenih. Zato je ugotovilo, da je ECB kršila člena 48 in 49 Pogojev za zaposlitev in da je bil tretji očitek v okviru ugovora nezakonitosti torej utemeljen, pri čemer mu ni bilo treba preizkusiti še ostalih očitkov v okviru ugovora nezakonitosti.

12

Sodišče za uslužbence je ugotovilo, da posledično ni bila zakonita tudi odločba z dne 21. junija 2011, ki je bila sprejeta na podlagi pravil, ki se uporabijo za prošnje zaposlenih v ECB za dostop do dokumentov, ne da bi bilo treba preizkusiti še preostale tožbene razloge, ki jih je navedla M. C. Cerafogli (točka 71 izpodbijane sodbe).

13

Sodišče za uslužbence je nato razsodilo, da se je M. C. Cerafogli zaradi razglasitve ničnosti odločbe, ki je bila sprejeta na podlagi pravil, ki se uporabijo za prošnje zaposlenih v ECB za dostop do dokumentov, znova znašla v položaju, ko mora čakati na končno odločitev o svoji prošnji z dne 20. maja 2011, in da takšno podaljšanje obdobja čakanja in negotovosti, ki je posledica nezakonitosti zadevne odločbe, pomeni nepremoženjsko škodo, ki je ni mogoče v celoti popraviti zgolj z razglasitvijo ničnosti te odločbe. Sodišče za uslužbence je ob upoštevanju teh okoliščin in zlasti, prvič, teže kršitve, ki je bila ugotovljena v zvezi s pravili, ki se uporabijo za prošnje zaposlenih v ECB za dostop do dokumentov, in ki je posledica tega, da ni bilo opravljeno predhodno posvetovanje s svetom zaposlenih, in drugič, dejstva, da je ECB M. C. Cerafogli že posredovala več dokumentov, ugotovilo, da bo ta škoda pravično nadomeščena, če se ECB naloži, naj M. C. Cerafogli plača 1000 EUR.

14

Sodišče za uslužbence je nazadnje ECB naložilo plačilo stroškov.

15

ECB je 28. novembra 2014 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to pritožbo.

16

M. C. Cerafogli je v določenem roku vložila odgovor na pritožbo.

17

ECB je bilo na podlagi njenega predloga dovoljeno vložiti repliko, kar je storila v za to določenem roku.

18

M. C. Cerafogli je bilo dovoljeno vložiti dupliko, kar je storila v za to določenem roku.

19

Predsednik pritožbenega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 29. junija 2015 Evropski komisiji dovolil intervencijo v podporo predlogom ECB.

20

Predsednik pritožbenega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 29. junija 2015 zavrnil predlog organizacije Union for Unity (U4U) za intervencijo v podporo predlogom M. C. Cerafogli.

21

Splošno sodišče (pritožbeni senat) je na predlog sodnika poročevalca in ker stranki nista podali ustreznega predloga v roku iz člena 207 Poslovnika Splošnega sodišča odločilo, da bo o tej pritožbi odločilo brez ustnega dela postopka.

22

ECB Splošnemu sodišču predlaga, naj:

23

Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijano sodbo.

24

M. C. Cerafogli Splošnemu sodišču predlaga, naj:

25

ECB ob podpori Komisije izpodbija upoštevnost analogije, ki jo je Sodišče za uslužbence ugotovilo med spori v zvezi s konkurenco in spori na področju javnih uslužbencev, in tri preudarke, na podlagi katerih je Sodišče za uslužbence ponovno presodilo sodno prakso v zvezi z dopustnostjo ugovora nezakonitosti, ki je bil prvič podan pred njim, in ki se nanašajo na, prvič, namen predhodnega postopka, drugič, naravo ugovora nezakonitosti, in tretjič, načelo učinkovitega sodnega varstva.

26

ECB glede tega v utemeljitev pritožbe navaja štiri razloge.

27

Prvi pritožbeni razlog se na eni strani nanaša na to, da je Sodišče za uslužbence napačno razširilo uporabo sodbe z dne 15. septembra 2011, Koninklijke Grolsch/Komisija (T‑234/07, EU:T:2011:476), na zadeve v zvezi z zaposlenimi, ker sta ti dve vrsti sporov različni in ta razširitev pripelje do napačne razlage obsega načela učinkovitega sodnega varstva ob upoštevanju člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) (prvi del), na drugi strani pa na pomanjkljivost obrazložitve (drugi del).

28

ECB drugi pritožbeni razlog utemeljuje s trditvijo, da je Sodišče za uslužbence z ugotovitvijo, da je mogoče ugovor nezakonitosti prvič navesti pred sodiščem, ne pa v okviru predhodnega postopka, kršilo namen predhodnega postopka, ki je spodbuditi mirno rešitev sporov, kar predpostavlja, da je uprava seznanjena z vsemi očitki, ki jih uveljavlja uslužbenec zoper odločbo, ki jo izpodbija (prvi del), in pravico institucije do obrambe v okviru navedenega predhodnega postopka (drugi del). Poleg tega ECB v bistvu trdi, da je Sodišče za uslužbence napačno ugotovilo, da uprava ne bi imela druge možnosti, kot da bi uporabila splošno pravilo, čeprav bi menila, da ni zakonito, in da ni upoštevalo posebnega položaja ECB, ki je tudi avtorica določb, ki se uporabljajo za zaposlene (tretji del), ter da je napačno razlagalo načelo pravne varnosti (četrti del).

29

Tretji pritožbeni razlog se nanaša na napačno presojo narave ugovora nezakonitosti in na napačno razlago člena 227 PDEU (prvi del), saj naj bi Sodišče za uslužbence v bistvu napačno ugotovilo, da ugovor nezakonitosti ne more polno učinkovati v okviru postopka z upravno pritožbo. ECB na prvem mestu trdi, da varstvo posameznika pred uporabo nezakonitega akta ne preprečuje, da se določijo merila za dopustnost v zvezi z možnostjo vložitve ugovora nezakonitosti, na drugem mestu trdi, da to, da je mogoče ugovor nezakonitosti podati zgolj posredno, ne pomeni, da tega ugovora ni mogoče podati v okviru postopka z upravno pritožbo, in nazadnje, na tretjem mestu trdi, da je potrebno, da je uprava že v predhodni fazi opozorjena na morebitno nezakonitost splošne določbe, zato da lahko izvršuje svojo pravico do obrambe in po potrebi ukrepa na podlagi pravilne pravne podlage, in to ne zgolj glede uslužbenca, ki je vložil pritožbo, ampak glede vseh zaposlenih. Po mnenju ECB je Sodišče za uslužbence tudi kršilo načelo pravne varnosti (drugi del).

30

Nazadnje, ECB s četrtim pritožbenim razlogom trdi, da je Sodišče za uslužbence napačno razlagalo načelo učinkovitega sodnega varstva in načelo sorazmernosti, ker je zlasti menilo, da je nedopustnost ugovora nezakonitosti v postopku s tožbo pred sodiščem Unije nesorazmerna sankcija za zadevnega uslužbenca, zlasti če ta ni pravnik ali nima svetovalca (prvi del), in da tako ni upoštevalo nekaterih dejstev, ki so upoštevna za to zadevo, in sicer dejstva, da je imela M. C. Cerafogli že v predhodnem postopku svetovalca (drugi del).

31

M. C. Cerafogli te trditve izpodbija.

32

Najprej je treba opozoriti, da lahko uslužbenec ECB, tako kot določajo člen 91(2) Kadrovskih predpisov, člen 42 Pogojev za zaposlitev in člen 8.1 Pravil za zaposlene, vloži pravno sredstvo pri sodišču šele takrat, ko je izčrpal predhodni postopek, ki, kar zadeva zaposlene v ECB, vključuje dve fazi, in sicer zahtevo za notranji upravni nadzor in nato predhodno pritožbo.

33

Opozoriti je treba, da se zakonitost odločbe presoja na podlagi dejanskih in pravnih elementov, ki so bili instituciji na voljo ob sprejetju navedene odločbe. Ob upoštevanju razvoja predhodnega postopka je priprava akta, s katerim institucija sprejme dokončno stališče, končana takrat, ko organ za imenovanja (v nadaljevanju: OI) sprejme odgovor na pritožbo, ki jo je vložil uslužbenec. Iz tega sledi, da se zakonitost dokončnega akta, ki posega v položaj tožeče stranke, presoja ob upoštevanju dejanskih in pravnih elementov, ki so bili instituciji na voljo ob sprejetju tega odgovora z odločbo ali zaradi molka organa, pri čemer to ne vpliva na možnost, da institucija v okoliščinah, določenih s sodno prakso, navede dodatna pojasnila v sodnem postopku (sodba z dne 21. maja 2014, Mocová/Komisija, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, točka 45).

34

Poleg tega v skladu s sodno prakso pravilo o skladnosti med pritožbo in poznejšo tožbo zahteva, da se je treba na tožbeni razlog, ki se navaja pred sodiščem Unije, sklicevati že v okviru predhodnega postopka, zato da se lahko OI dovolj natančno seznani z očitki, ki jih zadevna oseba uveljavlja zoper izpodbijano odločbo, sicer ta razlog ni dopusten. To pravilo temelji na namenu predhodnega postopka, saj je njegov cilj omogočiti mirno rešitev sporov med uradniki in upravo (glej sodbo z dne 25. oktobra 2013, Komisija/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, točki 71 in 72 ter navedena sodna praksa).

35

Zato lahko predlogi, ki jih uradniki navedejo v tožbi pred sodiščem Unije, vsebujejo le izpodbojne razloge, ki se opirajo na enak temelj kot izpodbojni razlogi iz predhodne pritožbe, pri čemer je treba pojasniti, da je mogoče te izpodbojne razloge pred sodiščem Unije razviti z navedbo tožbenih razlogov in trditev, ki niso nujno navedene v predhodni pritožbi, vendar so z njo tesno povezane (glej sodbo z dne 25. oktobra 2013, Komisija/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, točka 73 in navedena sodna praksa).

36

Vendar je treba poudariti, prvič, da je predhodni postopek neformalen in zadevnih oseb navadno v tej fazi ne zastopa odvetnik, zato uprava pritožb ne sme razlagati ozko, ampak jih mora, nasprotno, presojati široko, in drugič, da namen člena 91 Kadrovskih predpisov ter ustreznih določb Pogojev za zaposlitev in člena 8.1 Pravil za zaposlene ni strogo in dokončno zavezovati morebitnega sodnega postopka, če tožba ne spreminja niti temelja niti predmeta predhodne pritožbe (glej sodbo z dne 25. oktobra 2013, Komisija/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, točka 76 in navedena sodna praksa).

37

V skladu s sodno prakso sicer drži, da mora biti za to, da bi bil lahko dosežen cilj predhodnega postopka, OI omogočeno, da dovolj natančno pozna očitke, ki jih zadevne osebe izrazijo glede izpodbijane odločbe (glej sodbo z dne 25. oktobra 2013, komisija/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, točka 77 in navedena sodna praksa).

38

Vendar je treba pojasniti, da je nespremenljivost predmeta in temelja spora med fazo predhodne pritožbe in fazo tožbe sicer potrebna za to, da se omogoči mirno reševanje sporov, in sicer tako, da se OI že v fazi pritožbe seznani z očitki zadevne osebe, vendar razlaga teh pojmov ne sme pripeljati do tega, da se zadevni osebi omejijo možnosti učinkovitega izpodbijanja odločbe, ki posega v njen položaj (sodba z dne 25. oktobra 2013, Komisija/MoschonakiT‑476/11 P, EU:T:2013:557, točka 83).

39

Zato se pojma predmet spora, ki ustreza zahtevkom zadevne osebe, in pojma temelj spora, ki ustreza pravni in dejanski podlagi za te zahtevke, ne sme razlagati ozko (sodba z dne 25. oktobra 2013, Komisija/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, točka 84).

40

V tem kontekstu je treba posebej poudariti, da zgolj sprememba pravne podlage za izpodbijanje ne zadošča za to, da bi se za nov štel tudi njegov temelj. Tako je lahko z več pravnimi podlagami podprt en in isti zahtevek in torej tudi en in isti temelj. Drugače povedano, sklicevanje, v tožbi, na kršitev specifične določbe, ki ni bila navajana v predhodni pritožbi, ne pomeni nujno, da je bil temelj spora s tem spremenjen. Opreti se je namreč treba na vsebino navedenega temelja in ne zgolj na besedilo njegovih pravnih podlag, tako da mora sodišče Unije preveriti, ali obstaja tesna povezava med temi podlagami in ali se vsebinsko navezujejo na iste zahtevke (sodba z dne 25. oktobra 2013, Komisija/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, točka 85).

41

Poleg tega člen 277 PDEU določa, da lahko ne glede na iztek roka iz šestega odstavka člena 263 PDEU vsaka stranka v sporu, v katerem gre za pravni akt, ki se splošno uporablja in ga je sprejela institucija, organ, urad ali agencija Unije, pred Sodiščem Evropske unije uveljavlja, da se ta akt iz razlogov, navedenih v drugem odstavku člena 263 PDEU, ne uporablja.

42

Kot je Sodišče za uslužbence pravilno opozorilo v točki 45 izpodbijane sodbe (glej točko 10 zgoraj), iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je člen 277 PDEU izraz splošnega načela, ki vsaki stranki zagotavlja pravico, da za dosego razglasitve ničnosti akta, zoper katerega lahko vloži tožbo, posredno izpodbija veljavnost predhodnega akta institucije, ki je pravna podlaga za izpodbijani akt, če ta stranka ni imela pravice, da zoper ta akt vloži direktno tožbo na podlagi člena 263 PDEU, in tako trpi njegove posledice, ne da bi imela možnost predlagati razglasitev njegove ničnosti.

43

Možnost iz člena 277 PDEU za sklicevanje na neuporabo uredbe ali splošnega akta, ki pomeni pravno podlago za izpodbijani izvedbeni akt, tako ne daje samostojne pravice do vložitve tožbe in jo je mogoče uveljavljati samo posredno. Če ni izkazana pravica do vložitve glavne tožbe, se na navedeni člen 277 PDEU ni mogoče sklicevati (sodbi z dne 16. julija 1981, Albini/Svet in Komisija, 33/80, EU:C:1981:186, točka 17, in z dne 22. oktobra 1996, CSF in CSME/Komisija, T‑154/94, EU:T:1996:152, točka 16; glej v tem smislu sodbo z dne 11. julija 1985, Salerno in drugi/Komisija in Svet, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 in 10/84, EU:C:1985:318, točka 36).

44

Ker cilj člena 277 ES ni omogočiti stranki, da izpodbija uporabo katerega koli splošnega akta v korist katerega koli pravnega sredstva, mora biti obseg ugovora nezakonitosti omejen na to, kar je nujno potrebno za rešitev spora. Iz tega sledi, da mora biti splošni akt, glede katerega se uveljavlja ugovor nezakonitosti, neposredno ali posredno mogoče uporabiti v zadevi, ki je predmet tožbe, in da mora obstajati neposredna pravna povezava med izpodbijano posamično odločbo in zadevnim splošnim aktom (glej v tem smislu sodbo z dne 20. novembra 2007, Ianniello/Komisija, T‑308/04, EU:T:2007:347, točka 33 in navedena sodna praksa). Glede tega se na obstoj take povezave med drugim lahko sklepa na podlagi ugotovitve, da akt, ki se izpodbija primarno, v veliki meri temelji na določbi akta, katerega zakonitost se izpodbija (glej v tem smislu sodbi z dne 25. oktobra 2006, Carius/Komisija, T‑173/04, EU:T:2006:333, točka 46, in dne 20. novembra 2007, Ianniello/Komisija, T‑308/04, EU:T:2007:347, točka 33; glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 4. marca 1998, De Abreu/Sodišče, T‑146/96, EU:T:1998:50, točki 25 in 29).

45

Nazadnje je treba pojasniti, da nezakonitost splošnega akta, na katerem temelji posamična odločba, ne more pripeljati do razglasitve ničnosti splošnega akta, ampak samo posamične odločbe, ki iz njega izhaja (glej v tem smislu sodbo z dne 13. junija 1958, Meroni/Visoka oblast, 9/56, EU:C:1958:7, točka 2). Cilj člena 277 PDEU je namreč, kot je pravilno navedlo Sodišče za uslužbence v točki 45 izpodbijane sodbe, posameznika obvarovati pred uporabo nezakonitega splošnega akta, ne da bi se podvomilo v splošni akt, ki je postal neizpodbojen s potekom rokov iz člena 263 PDEU. Tako sodba, s katero je ugotovljena neuporaba splošnega akta, postane pravnomočna zgolj za stranke v sporu, ki je pripeljal do izdaje te sodbe (glej v tem smislu sodbo z dne 21. februarja 1974, Kortner in drugi/Svet in drugi, od 15/73 do 33/73, 52/73, 53/73, od 57/73 do 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 in od 135/73 do 137/73, EU:C:1974:16, točka 36).

46

Iz sodne prakse, na katero je opozorjeno zgoraj v točkah od 42 do 45, izhaja, prvič, da je mogoče ugovor nezakonitosti navajati zgolj posredno, in sicer ob vložitvi glavne tožbe pri sodišču Unije zoper posamično odločbo, ki posega v položaj tožeče stranke, drugič, da je potrebno, da je glavna tožba dopustna, tretjič, da je ta ugovor dopusten, samo če tožeča stranka ni imela pravice vložiti direktne tožbe zoper splošni akt, ki je povezan s posamično odločbo, ki posega v njen položaj, četrtič, da mora sodišče Unije razglasiti neuporabo splošnega akta, katerega nezakonitost je ugotovilo, in iz te neuporabe izpeljati posledice za posamični akt, ki posega v položaj tožeče stranke, in petič, da je ta ugotovitev o neuporabi pravnomočna zgolj za stranke v sporu in nima učinka erga omnes.

47

Sistematika tega posrednega pravnega sredstva, ki je povezano z vložitvijo glavne tožbe pri sodišču, upravičuje, da se ugovor nezakonitosti, ki je bil prvič podan pred sodiščem Unije, razglasi za dopusten, kar pomeni odstopanje od pravila o skladnosti med tožbo in predhodno pritožbo.

48

Opozoriti je namreč treba, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso iz zakonodajnega in sodnega sistema, ki je uveden s Pogodbo, razvidno, da spoštovanje načela zakonitosti sicer pomeni, da imajo posamezniki pravico pred sodiščem izpodbijati veljavnost splošnih aktov, vendar to načelo pomeni tudi, da morajo vsi subjekti prava Unije navedenim aktom priznati polni učinek, dokler ni pristojno sodišče ugotovilo njihove neveljavnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 13. februarja 1979, Granaria, 101/78, EU:C:1979:38, točka 5, in z dne 28. januarja 2016, Éditions Odile Jacob/Komisija, C‑514/14 P, neobjavljena, EU:C:2016:55, točka 40).

49

V skladu s členom 277 PDEU je namreč samo sodišče pristojno, da ugotovi nezakonitost splošnega akta in iz neuporabe, ki iz tega izhaja, izpelje posledice za posamični akt, ki se izpodbija pred njim, instituciji, pri kateri je vložena pritožba, pa s Pogodbama ta pristojnost ni podeljena.

50

ECB trdi, da je lahko v nekaterih primerih institucija sama avtorica splošnega akta, kot je to v obravnavani zadevi, in da torej lahko sprejme morebitne ukrepe v zvezi z ugovorom nezakonitosti, ki bi bil podan v okviru pritožbe, vložene pri njej.

51

Vendar v tem primeru ne gre za pristojnost, ki ji je podeljena s Pogodbama ali z aktom sekundarne zakonodaje, ampak za možnost, ki jo institucija lahko izkoristi.

52

Institucija bi glede na okoliščine primera sicer res lahko umaknila splošni akt, katerega avtorica je, vendar tak umik ne vključuje nikakršne ugotovitve nezakonitosti navedenega akta, ki jo lahko poda samo sodišče.

53

Poleg tega se učinki tega, da institucija umakne splošni akt, če je njegov avtor, razlikujejo od učinkov ugotovitve nezakonitosti s strani sodišča Unije: ker umik akta učinkuje retroaktivno, brez pravne podlage ostanejo vsi akti, ki so bili sprejeti na njegovi podlagi, vključno z akti, zoper katere ni bila vložena tožba, medtem ko ugotovitev nezakonitosti, ki jo poda sodišče, nima učinka erga omnes in zato povzroči zgolj nezakonitost izpodbijane posamične odločbe, splošni pravni akt pa še naprej obstaja v pravnem redu, ne da bi to vplivalo na zakonitost drugih aktov, ki so bili sprejeti na njegovi podlagi in ki niso bili izpodbijani v roku za vložitev tožbe (glej v tem smislu sodbo z dne 21. februarja 1974, Kortner in drugi/Svet in drugi, od 15/73 do 33/73, 52/73, 53/73, od 57/73 do 109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 in od 135/73 do 137/73, EU:C:1974:16, točki 37 in 38).

54

Nazadnje, morebitna razveljavitev splošnega akta – ali možnost institucije, da ob umiku splošnega akta, katerega avtorica je, določi, da se njegovi učinki delno ohranijo (sodba z dne 23. novembra 1999, Portugalska/Komisija, C‑89/96, EU:C:1999:573, točka od 9 do 11) – učinkuje zgolj za naprej in zato ne vpliva na zakonitost posamične odločbe, ki bi bila sprejeta na podlagi tega splošnega akta in bi se izpodbijala (glej v tem smislu sodbo z dne 13. decembra 1995, Exporteurs in Levende Varkens in drugi/Komisija, T‑481/93 in T‑484/93, EU:T:1995:209, točka 46).

55

Drugače povedano, institucija sicer res lahko umakne ali razveljavi splošni akt, katerega avtorica je, če meni, da ta akt ni zakonit, vendar ta umik ali razveljavitev nista enakovredna ugotovitvi nezakonitosti in učinkom te ugotovitve, ki jo lahko poda samo sodišče v skladu s členom 277 PDEU.

56

V teh okoliščinah je formalna zahteva, da se instituciji v okviru pritožbe pri njej naznani ugovor nezakonitosti splošnega akta, sicer ta ugovor pozneje pred sodiščem Unije ne bi bil dopusten, medtem ko način, na katerega lahko institucija ukrepa v zvezi z navedenim ugovorom, če je avtorica navedenega akta, ni enakovreden ugotovitvi nezakonitosti sodišča Unije, v nasprotju s sistematiko in namenom ugovora nezakonitosti.

57

Te presoje ne omajejo trditve, s katerimi ECB utemeljuje prvi del drugega pritožbenega razloga.

58

ECB ob podpori Komisije v bistvu trdi, da Sodišče za uslužbence s tem, da je potrdilo, da lahko uslužbenec ugovor nezakonitosti prvič poda pred sodiščem Unije, kar pomeni odstopanje od pravila o skladnosti, ni upoštevalo namena predhodnega postopka, ki je rešiti spor, nastal med uslužbencem in njegovo institucijo, po mirni poti.

59

Glede tega je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso načelo zakonitosti pomeni, da morajo vsi subjekti prava Unije priznati polni učinek navedenih aktov, dokler pristojno sodišče ne ugotovi njihove nezakonitosti (glej točko 48 zgoraj).

60

Institucija pa tega načela ne more zanemariti z namenom, da bi po mirni poti rešila spor, ki je nastal med njo in katerim od njenih uslužbencev, brez da bi sodišče izdalo kakršno koli odločbo v zvezi z neuporabo splošnega akta.

61

Zato Sodišče za uslužbence ni napačno uporabilo prava s tem, da je iz razlogov, ki jih je navedlo v točkah 42 in od 45 in 47 izpodbijane sodbe, ugovor nezakonitosti štelo za dopusten.

62

Zato je treba poleg prvega dela drugega pritožbenega razloga zavrniti tudi tretji in četrti del drugega pritožbenega razloga, s katerimi ECB na eni strani trdi, da je Sodišče za uslužbence napačno ugotovilo, da uprava ni imela druge možnosti kot da je uporabila splošno pravilo, čeprav je menila, da ni zakonito, in da ni upoštevalo posebnega položaja ECB, ki je v obravnavani zadevi tudi avtorica določb, ki se uporabljajo za zaposlene (tretji del), na drugi strani pa trdi, da je napačno razlagalo načelo pravne varnosti (četrti del).

63

Iz istih razlogov je treba zavrniti tudi prvi del tretjega pritožbenega razloga, s katerim ECB trdi, da je Sodišče za uslužbence napačno ugotovilo, da ugovor nezakonitosti ne more polno učinkovati v okviru postopka z upravno pritožbo.

64

Glede tega ni mogoče sprejeti nobenega od očitkov, ki so navedeni v utemeljitev tega prvega dela tretjega pritožbenega razloga.

65

Na prvem mestu ECB trdi, da varstvo posameznika pred uporabo nezakonitega akta ne preprečuje, da se določijo merila za dopustnost v zvezi z možnostjo vložitve ugovora nezakonitosti.

66

Iz ustaljene sodne prakse sicer res izhaja, da namen člena 47 Listine ni spremeniti sistem sodnega nadzora, določen s Pogodbama, in zlasti ne pravil v zvezi z dopustnostjo tožb, vloženih neposredno pri sodišču Unije (sodba z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, točka 97, in sklep z dne 29. aprila 2015, von Storch in drugi/ECB, C‑64/14 P, neobjavljen, EU:C:2015:300, točka 55).

67

Glede tega je treba navesti, da je v zvezi z možnostjo navajanja ugovora nezakonitosti v okviru spora med uslužbencem in institucijo določenih več pogojev dopustnosti: v zvezi s posrednim pravnim sredstvom je potrebno, da je bila vložena glavna tožba, da se ta glavna tožba nanaša na odločbo, ki posega v položaj uradnika, da je ta glavna tožba dopustna, da uslužbenec ni imel možnosti predlagati razglasitve ničnosti splošnega akta, ki je podlaga za odločbo, ki posega v njegov položaj, in da obstaja zadostna povezava med splošnim aktom in izpodbijano posamično odločbo.

68

Vendar je treba zaradi sistematike pravne ureditve ugovora nezakonitosti in zlasti preudarkov v zvezi z dejstvom, da lahko samo sodišče ugotovi neuporabo splošnega akta, ugotoviti, da dejstvo, da je bil ugovor nezakonitosti podan prej v fazi s pritožbo, ne more pomeniti dodatnega pogoja za njegovo dopustnost.

69

Na drugem mestu ECB navaja, da to, da je mogoče ugovor nezakonitosti podati zgolj posredno, ne pomeni, da tega ugovora ni mogoče podati v okviru postopka z upravno pritožbo.

70

Res je, da posrednost ugovora nezakonitosti ne pomeni, da tega ugovora ni mogoče podati v fazi s predhodno pritožbo. Vendar dejstvo, da ima uslužbenec pravico do vložitve tega ugovora v fazi s predhodno pritožbo, ne pomeni, da to mora storiti, ker bi bil sicer pozneje tak tožbeni razlog pred sodiščem Unije razglašen za nedopusten.

71

Na tretjem mestu ECB trdi, da je potrebno, da je uprava že v predhodni fazi opozorjena na morebitno nezakonitost splošne določbe, zato da lahko izvršuje svojo pravico do obrambe in po potrebi ukrepa na podlagi pravilne pravne podlage, in to ne zgolj glede uslužbenca, ki je vložil pritožbo, ampak glede vseh zaposlenih.

72

Opozoriti je treba, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso spoštovanje pravice do obrambe v vsakem postopku, ki je uveden zoper osebo in lahko pripelje do akta, s katerim se posega v njen položaj, temeljno načelo prava Unije in mora biti zagotovljeno, tudi če ni nobenih pravil, ki urejajo zadevni postopek. To načelo zahteva, da ima zadevna oseba možnost učinkovito predstaviti svoje stališče glede elementov, ki bi bili lahko uporabljeni proti njej pri sprejetju akta (glej sklep z dne 12. maja 2010, CPEM/Komisija, C‑350/09 P, neobjavljen, EU:C:2010:267, točki 75 in 76 ter navedena sodna praksa).

73

Poleg tega je treba opozoriti, da je ob upoštevanju razvoja predhodnega postopka priprava akta, s katerim institucija sprejme dokončno stališče, končana takrat, ko OI sprejme odgovor na pritožbo, ki jo je vložil uslužbenec (sodba z dne 21. maja 2014, Mocová/Komisija, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, točka 45).

74

Zato je treba ugotoviti, da se institucija v okviru upravnega postopka s pritožbo ne more sklicevati na pravico do obrambe, saj je avtor, ne pa naslovnik akta, ki lahko posega v položaj uslužbenca.

75

Poleg tega ECB ne prereka tega, da je njena pravica do obrambe v celoti spoštovana v sodnem postopku, med katerim lahko predstavi vse trditve, ki so po njenem mnenju upoštevne, če je v utemeljitev glavne tožbe proti njej podan ugovor nezakonitosti.

76

Iz razlogov, ki so navedeni v točkah 59 in 60 te sodbe, je treba zavrniti tudi drugi del trditev, s katerimi ECB utemeljuje ta očitek, ki ga je treba zato zavrniti v celoti, tako kot drugi del tretjega pritožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev načela pravne varnosti.

77

Zavrniti je treba tudi trditve ECB v zvezi s kršitvijo njene pravice do obrambe, s katerimi utemeljuje drugi del drugega pritožbenega razloga.

78

Ker razlogi iz točk 42 in od 45 do 47 izpodbijane sodbe zadoščajo za ugotovitev, da je upravičeno dopustiti ugovor nezakonitosti, ki je prvič podan pred Sodiščem za uslužbence, kar pomeni odstopanje od pravila o skladnosti, je treba druge trditve, ki jih navaja ECB – in s katerimi utemeljuje, prvič, prvi pritožbeni razlog, v skladu s katerim naj bi na eni strani Sodišče za uslužbence napačno razširilo uporabo sodbe z dne 15. septembra 2011, Koninklijke Grolsch/Komisija (T‑234/07, EU:T:2011:476), na zadeve, ki se nanašajo na zaposlene, saj naj bi bili ti vrsti sporov med seboj različni in da ta razširitev pripelje do napačne razlage obsega načela učinkovitega sodnega varstva ob upoštevanju člena 47 Listine (prvi del), na drugi strani pa naj bi bila obrazložitev pomanjkljiva (drugi del), drugič, prvi del četrtega pritožbenega razloga, s katerim ECB trdi, da je Sodišče za uslužbence napačno razlagalo načelo učinkovitega sodnega varstva in načelo sorazmernosti, zlasti ker je v bistvu ugotovilo, da nedopustnost ugovora nezakonitosti v postopku s tožbo pred sodiščem Unije ne bi bila sorazmerna sankcija za zadevnega uslužbenca, in tretjič, drugi del četrtega pritožbenega razloga, v skladu s katerim naj Sodišče za uslužbence ne bi upoštevalo nekaterih dejstev, ki so upoštevna za obravnavano zadevo, in sicer, da je M. C. Cerafogli že v predhodnem postopku zastopal svetovalec – šteti za brezpredmetne (glej v tem smislu sodbi z dne 2. junija 1994, de Compte/Parlament, C‑326/91 P, EU:C:1994:218, točka 94, in z dne 29. aprila 2004, Komisija/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, točka 68).

79

Zato je treba potrditi rešitev Sodišča za uslužbence, na podlagi katere je ugotovilo dopustnost ugovora nezakonitosti, ki je prvič podan pred sodiščem Unije, kar je odstopanje od pravila o skladnosti.

80

Pritožbo je torej treba zavrniti.

81

Člen 211(2) Poslovnika določa, da če pritožba ni utemeljena, o stroških odloči Splošno sodišče.

82

V skladu s členom 134(1) Poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 211(1) navedenega poslovnika, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker ECB ni uspela, se ji v skladu s predlogi M. C. Cerafogli naloži plačilo stroškov.

83

V skladu s členom 138(1) Poslovnika, ki se v pritožbenem postopku uporablja na podlagi člena 211(1) tega poslovnika, institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Komisija nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (pritožbeni senat)

razsodilo: