–

za FA.RO. di YK & C. Sas G. Briozzo, avvocato,

–

za JS A. Celotto in L. Grazzini, avvocati,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z D. Del Gaizom in F. Meloncellijem, avvocati dello Stato,

–

za špansko vlado M. Morales Puerta, agentka,

–

za Evropsko komisijo L. Armati, L. Malferrari in M. Mataija, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 49 in 56 ter člena 106(2) PDEU ter člena 15 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo italijanskega prava FA.RO. di YK & C. Sas (v nadaljevanju: FA.RO.) in Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agencija za carine in monopole, Italija; v nadaljevanju: ADM) glede zavrnitve prošnje za vzpostavitev novega maloprodajnega mesta s tobačnimi izdelki.

3

V preambuli Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije za nadzor nad tobakom (v nadaljevanju: FCTC), ki jo je Generalna skupščina Svetovne zdravstvene organizacije sprejela 21. maja 2003 v Ženevi, katere pogodbenice so Evropska unija in njene države članice, se priznava, prvič, „da je nedvoumno znanstveno dokazano, da uporaba tobačnih izdelkov in izpostavljenost tobačnemu dimu povzročata smrt, bolezni in invalidnost“, in drugič, „da so cigarete in drugi tobačni izdelki izdelani tako, da povzročijo odvisnost ter da so mnoge njihove sestavine in dim farmakološko aktivni, toksični, mutageni in karcinogeni ter da je v glavnih mednarodnih klasifikacijah bolezni odvisnost od tobaka posebej razvrščena kot motnja“.

4

Členi od 8 do 13 FCTC so povezani z ukrepi v zvezi z zmanjšanjem povpraševanja po tobaku. Nanašajo se na zaščito pred izpostavljenostjo tobačnemu dimu, zakonsko urejanje vsebine tobačnih izdelkov, zakonsko urejanje razkrivanja informacij o tobačnih izdelkih, embalažo in označevanje tobačnih izdelkov, vzgojo, obveščanje, usposabljanje in ozaveščanje javnosti o vprašanjih, povezanih z nadzorom nad tobakom, ter na splošno prepoved oglaševanja, promocije in sponzoriranja tobaka. Člen 14 te konvencije določa ukrepe za zmanjšanje povpraševanja po tobaku v zvezi z odvisnostjo in za spodbujanje prenehanja uporabe tobačnih izdelkov, medtem ko se členi od 15 do 17 navedene konvencije, ki vsebujejo ukrepe za zmanjšanje oskrbe s tobakom, nanašajo na nezakonito trgovino s tobačnimi izdelki, mladoletne osebe kot kupce in prodajalce ter zagotavljanje podpore za nadomestne gospodarske dejavnosti.

5

V uvodnih izjavah 2, 5, 7, 8 in 66 Direktive 2006/123 je navedeno:

[…]

[…]

[…]

6

Člen 1, od (1) do (3), te direktive določa:

„1.   Ta direktiva uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev.

2.   Ta direktiva ne obravnava liberalizacije storitev splošnega gospodarskega pomena, ki so pridržane za javne ali zasebne subjekte, niti privatizacije javnih subjektov, ki opravljajo storitve.

3.   Ta direktiva ne obravnava odprave monopolov, ki opravljajo storitve, niti pomoči, ki jih dodeljujejo države članice in za katere veljajo pravila Skupnosti o konkurenci.

Ta direktiva ne vpliva na svobodo držav članic, da v skladu z zakonodajo Skupnosti opredelijo, katere so storitve splošnega gospodarskega pomena, na kakšen način naj bodo te storitve organizirane in financirane v skladu s pravili o državni pomoči ter katere posebne obveznosti bi morale zanje veljati.“

7

Člen 2(1) in (2) navedene direktive določa:

„1.   Ta direktiva se uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici.

2.   Ta direktiva se ne uporablja za naslednje dejavnosti:

[…].“

8

Člen 4 iste direktive določa:

„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

[…].“

9

Člen 9(1) Direktive 2006/123 določa:

„Države članice začetka opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti ne pogojujejo s sistemom dovoljenj, razen če so izpolnjeni naslednji pogoji:

10

Člen 10(1) in (2) te direktive določa:

„1.   Sistemi dovoljenj temeljijo na merilih, ki pristojnim organom preprečujejo, da bi samovoljno izvrševali pooblastilo za ocenjevanje.

2.   Merila iz odstavka 1 so:

11

Člen 14 navedene direktive določa:

„Države članice ne uveljavljajo naslednjih zahtev za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju:

[…]

[…].“

12

Člen 15, od (1) do (4), Direktive 2006/123 določa:

„1.   Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem predvideva katere koli zahteve iz odstavka 2, in zagotovijo, da so te v skladu s pogoji iz odstavka 3. Države članice prilagodijo svoje zakone in upravne predpise tako, da so združljivi s temi pogoji.

2.   Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem pogojuje začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti z upoštevanjem katere koli od naslednjih nediskriminatornih zahtev:

[…]

3.   Države članice preverijo, ali zahteve iz odstavka 2 izpolnjujejo naslednje pogoje:

4.   Predpisi iz odstavkov 1, 2 in 3 se uporabljajo samo v zakonodaji na področju storitev splošnega gospodarskega pomena pod pogojem, da uporaba teh odstavkov pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebne naloge, ki jim je dodeljena.“

13

Člen 16 legge n. 1293 – Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio (zakon št. 1293 o organizaciji storitev distribucije in prodaje monopolnega blaga) z dne 22. decembra 1957 (GURI št. 9 z dne 13. januarja 1958) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje iz postopka v glavni stvari (v nadaljevanju: zakon št. 1293/1957), določa:

„Javna prodaja monopolnega blaga se izvaja na maloprodajnih mestih in na podlagi dovoljenja.

Maloprodajna mesta iz prvega odstavka določi regionalni urad v skladu z merili in postopki, ki jih z odločbo določi generalni direktor avtonomne uprave državnih monopolov.“

14

Člen 19 tega zakona določa:

„Med maloprodajnimi mesti z monopolnim blagom je treba razlikovati:

[…]

[…]

Drugonavedena maloprodajna mesta se s koncesijo ali v upravljanje zasebnikom dodelijo za obdobje največ devetih let.

[…]“

15

Člen 21(1) navedenega zakona določa:

„Običajna maloprodajna mesta se vzpostavijo tam, kjer in kadar uprava meni, da je to koristno in primerno za interes za storitev.

V občinah z do 30.000 prebivalci se na novo vzpostavljena običajna maloprodajna mesta poskusno dodelijo z natečaji, namenjenimi invalidnim osebam in vojnim vdovam ter kategorijam oseb, ki so z njimi izenačene z zakonom, in osebam, odlikovanim za vojaške zasluge.

V drugih občinah in v upravnih središčih provinc se običajna maloprodajna mesta poskusno dodelijo z javno dražbo.

Maloprodajno mesto se dodeli konkurentu, ki izpolnjuje merila, določena v javnem razpisu, in ki ponudi najvišje plačilo.

Poskusno obdobje iz prejšnjih pododstavkov traja tri leta, ob koncu katerega se maloprodajno mesto, če ni ukinjeno, uvrsti v področje uporabe člena 25 in se lahko dodeli s pogajanji brez razpisa ali neposredno obstoječemu imetniku.“

16

Iz zakona št. 1293/1957 prav tako izhaja, prvič, da so posebna maloprodajna mesta vzpostavljena za zadovoljevanje posebnih potreb po storitvah na posebnih krajih, in drugič, da lahko uprava z dovoljenjem odobri prodajo monopolnega blaga, zlasti v točilnicah pijač. V zadnjenavedenem primeru se imetnik dovoljenja oskrbuje na najbližjem običajnem maloprodajnem mestu.

17

Člen 24(42) decreto‑legge n. 98 – Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (uredba-zakon št. 98/2011 o nujnih ukrepih za finančno stabilizacijo) z dne 6. julija 2011 (GURI št. 155 z dne 6. julija 2011), ki je bila z zakonom št. 111/2011 z dne 15. julija (GURI št. 164 z dne 16. julija 2011) s spremembami preoblikovana v zakon, v različici, ki se uporablja za dejansko stanje iz postopka v glavni stvari (v nadaljevanju: uredba‑zakon št. 98/2011), določa:

„Minister za gospodarstvo in finance z uredbo, sprejeto pred 31. marcem 2013, […], predpiše določbe o načinu vzpostavitve rednih in posebnih maloprodajnih mest z monopolnim blagom ter o izdaji in obnovitvi dovoljenja v skladu s temi načeli:

[…]

18

Člen 2, od (1) do (3), decreto ministeriale n. 38 – Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo (ministrska uredba št. 38 o pravilniku o ureditvi distribucije in prodaje izdelkov za kajenje) z dne 21. februarja 2013 (GURI št. 89 z dne 16. aprila 2013) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje iz postopka v glavni stvari (v nadaljevanju: ministrska uredba št. 38/2013), sprejeta na podlagi člena 24(42) uredbe‑zakona št. 98/2011, določa:

„1.   Vzpostavitev običajnih maloprodajnih mest je dovoljena, če so izpolnjeni parametri iz tega člena.

2.   Najmanjša razdalja prostora, namenjenega za novo maloprodajno mesto, od najbližjega maloprodajnega mesta, ki že deluje, je enaka ali večja od:

3.   Vzpostavitev novega maloprodajnega mesta ni dovoljena, če je v zadevnih občinah že doseženo razmerje eno maloprodajno mesto na 1500 prebivalcev, razen v občinah z manj kot 1500 prebivalci, ki tega mesta nimajo, kadar je mogoče ugotoviti dejanski in konkretni interes za storitev in če je najbližje običajno maloprodajno mesto, ki že deluje v drugi občini, oddaljeno več kot 600 metrov.“

19

Člen 3, od (1) do (6), te ministrske uredbe določa:

„1.   V skladu s členom 21 zakona [št. 1293/1957] se običajna maloprodajna mesta določijo z odločbo pristojnih uradov [ADM] v rokih in krajih, določenih glede na interes za storitev, pri čemer se bodo upoštevala zlasti območja nove stanovanjske in poslovne širitve, poseben pomen cestnih vozlišč in glavnih mestnih zbirališč prebivalstva s prebivališčem, obstoj pisarn ali proizvodnih struktur s posebnim pomenom in pogostostjo obiska, kar vse kaže na obstoj interesa za storitev, in zahtevam za prenos, ki jih prejmejo uradi.

2.   Za namene odstavka 1 pristojni uradi za vsako koledarsko leto sprejmejo dva polletna načrta za vzpostavitev običajnih maloprodajnih mest, pri čemer glede na že obstoječa maloprodajna mesta in zahteve za prenos, prejete v vmesnem času, upoštevajo potrebo po tem, da je prodajna mreža tobačnih izdelkov:

3.   Med pripravo vsakega načrta se ocenijo zahteve za prenos in predlogi za nova maloprodajna mesta, ki jih je uprava prejela v predhodnem polletju. Predlogi za vzpostavitev novih maloprodajnih mest ne ustvarjajo pravic za predlagatelje niti obveznosti za upravo.

4.   Pristojni urad pred 31. marcem in 30. septembrom pripravi osnutek načrta za vzpostavitev novih običajnih maloprodajnih mest, pri čemer zagotovi, da se vanj vključijo le predlogi za nova maloprodajna mesta, za katera obstaja potreba po storitvah, v skladu s parametri iz člena 2 in ob upoštevanju vseh drugih koristnih elementov preiskave.

5.   Pristojni urad […] za vsak osnutek polletnega načrta najpozneje do 30. aprila oziroma do 31. oktobra objavi osnutek načrta v posebnem razdelku institucionalne spletne strani [ADM]. […].

6.   Pristojni urad po tem, ko glede na vse pridobljene elemente preiskave opredeli osnutek načrta, lastnike treh najbližjih maloprodajnih mest, ki so od sedeža novega maloprodajnega mesta oddaljeni manj kot 600 metrov, obvesti o začetku postopka za vzpostavitev novih maloprodajnih mest in jim določi 15-dnevni rok za predložitev morebitnih pripomb. Po izteku tega roka pristojni urad glede na vse pridobljene elemente preiskave odobri dokončni načrt za vzpostavitev novih maloprodajnih mest in za vsako območje, ki je določeno kot primerno za to vzpostavitev, objavi obvestilo o dodelitvi na podlagi člena 21 zakona [št. 1293/1957] […].“

20

V skladu s členom 7 navedene ministrske uredbe morajo biti dovoljenja za prodajo tobačnih izdelkov utemeljena s potrebo po zagotavljanju storitve, kjer in kadar je ni mogoče zagotavljati na maloprodajnih mestih. Možnost dodelitve dovoljenja je izključena, če je pri najbližjem maloprodajnem mestu, oddaljenem manj, kot je predhodno določeno, nameščen prodajni avtomat za tobačne izdelke.

21

Družba FA.RO. opravlja gospodarsko dejavnost gostinstva in točenja pijač v občini Finale Ligure (Italija). Bila je imetnica dovoljenja za maloprodajo blaga, za katero velja državni monopol, v svojem obratu. ADM je z aktom z dne 19. novembra 2021 začel postopek za preklic tega dovoljenja, ker je glavno maloprodajno mesto, na katerem se je moral oskrbovati imetnik tega dovoljenja in ki je bilo oddaljeno manj kot 300 metrov, namestilo prodajni avtomat za cigarete, kar je bila v skladu s členom 7 ministrske uredbe št. 38/2013 ovira za ohranitev dovoljenja.

22

Družba FA.RO. je nato vložila prošnjo za vzpostavitev novega običajnega maloprodajnega mesta v svojem obratu, pri čemer je pojasnila, da potreba po tem maloprodajnem mestu izhaja iz velikega obiska potrošnikov.

23

ADM je 31. marca 2022 sprejel Sporočilo št. 6401/RU, ki je vsebovalo osnutek polletnega načrta za vzpostavitev novih običajnih maloprodajnih mest na ozemlju Ligurije, ki je bilo objavljeno 6. aprila 2022. Maloprodajno mesto, za katerega vzpostavitev je zaprosila družba FA.RO., v tem osnutku polletnega načrta ni bilo navedeno, ker pogoji v zvezi z razdaljo in prebivalstvom, določeni v členu 2 ministrske uredbe št. 38/2013, niso bili izpolnjeni. Na eni strani je bil namreč predlagani prostor od dveh drugih maloprodajnih mest oddaljen 176 m oziroma 220 metrov. Na drugi strani je v občini Finale Ligure že obstajalo 13 običajnih in posebnih delujočih maloprodajnih mest za 11.358 prebivalcev s prebivališčem.

24

Družba FA.RO. je pri Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (deželno upravno sodišče za Ligurijo, Italija), ki je predložitveno sodišče, vložila tožbo, s katero je izpodbijala navedeni osnutek polletnega načrta in končni načrt v delu, v katerem z njima ni bila določena vzpostavitev maloprodajnega mesta, za katerega vzpostavitev je zaprosila. Ta družba je med drugim trdila, da vzpostavitev novega maloprodajnega mesta v njenem obratu ne bi povzročila presežka ponudbe nad povpraševanjem, ker naj bi bilo dejanskih uporabnikov storitve stokrat več kot prebivalcev s prebivališčem zaradi množičnega dotoka obiskovalcev in gostov ob koncih tedna in med turistično sezono. V teh okoliščinah naj ADM ne bi smel samodejno uporabiti parametrov, opredeljenih v nacionalni zakonodaji, temveč naj bi moral preveriti nujnost in sorazmernost omejitev prostega dostopa do trga storitev ter ne uporabiti člena 24(42) uredbe‑zakona št. 98/2011 in člena 2 ministrske uredbe št. 38/2013, ker naj bi bila v nasprotju s členom 15(1) in (2) Direktive 2006/123.

25

Predložitveno sodišče poudarja, da je bila prošnja iz točke 22 te sodbe zavrnjena zaradi neupoštevanja meril, ki so bila v upoštevni nacionalni ureditvi določena in abstracto, brez presoje dokazov, ki jih je predložila ta družba, v skladu s katerimi trgovina s tobačnimi izdelki na zaprošenem maloprodajnem mestu naj ne bi spodbujala porasta povpraševanja, temveč, nasprotno, zadovoljila že obstoječo in pomembno potrebo po storitvah.

26

Pogoja v zvezi z razdaljo in prebivalstvom, določena v navedeni nacionalni ureditvi, pa naj bi pomenila ozemeljske in količinske omejitve v smislu člena 15(2)(a) Direktive 2006/123 in morda nista združljiva z merili iz člena 15(3) te direktive.

27

V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja, da je nujni razlog, zaradi katerega naj bi zakonodajalec sprejel take omejevalne ukrepe, varovanje zdravja ljudi pred tveganji, ki jih povzročajo tobačni izdelki. Vendar naj se ne bi zdelo, da so te omejitve v resnici primerne za odvračanje ali vsaj nespodbujanje uporabe tobačnih izdelkov, zlasti zaradi vedno večje razširjenosti prodajnih avtomatov, ki jih lahko namestijo imetniki pooblaščenih maloprodajnih mest, kar naj bi povzročilo, da so cigarete stalno dostopne potrošnikom. Poleg tega naj bi bilo za to, da bi zmanjšanje števila maloprodajnih mest na ozemlju lahko imelo odvračalni učinek, potrebno, da so najmanjše razdalje med prodajalnami tobaka določene v kilometrih in ne v metrih.

28

Nujnost meril, ki temeljijo na razdalji in prebivalstvu, naj prav tako ne bi izhajala iz Konvencije FCTC. Poleg tega naj bi bilo iz poročila Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (organ, pristojen za konkurenco in trg, Italija) razvidno, da so na eni strani omejevalni ukrepi iz postopka v glavni stvari manj namenjeni varovanju zdravja državljanov kot pa zagotavljanju dobičkonosnosti dejavnosti in da bi bilo treba na drugi strani minimalne razdalje in vse oblike načrtovanja strukture ponudbe odpraviti.

29

Vsekakor bi se lahko te omejitve izkazale za pretirane glede na cilj varovanja zdravja prek uravnoteženega razmerja med ponudbo in povpraševanjem zaradi njune togosti in povezave s podatki, ki izhajajo izključno iz uradnega registra prebivalstva.

30

Tako naj bi moral ADM po mnenju predložitvenega sodišča imeti možnost presoditi morebitne objektivne okoliščine, ki bi dokazovale, da bi vzpostavitev novega običajnega maloprodajnega mesta kljub neupoštevanju pogojev v zvezi z razdaljo in prebivalstvom ustrezala potrebi po storitvi in zato ne bi pripeljala do presežne ponudbe, zlasti kadar je krog potrošnikov, kot v obravnavanem primeru, zaradi visoke stopnje turizma veliko večji od števila prebivalcev s prebivališčem.

31

V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (deželno upravno sodišče za Ligurijo) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

32

Španska vlada v bistvu trdi, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten, ker se za položaj iz postopka v glavni stvari ne uporablja nobena od določb, katerih razlaga se zahteva. Italijanska vlada pa, ne da bi formalno podala ugovor nedopustnosti, izpodbija uporabo Direktive 2006/123 za navedeni položaj, pri čemer se sklicuje na člen 2(1) in (2) te direktive.

33

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, določenega v členu 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, ki jo bo sprejelo, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po izdaji predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato Sodišče, kadar se zastavljena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma mora odločiti (sodba z dne 8. maja 2024, Instituto da Segurança Social in drugi, C‑20/23, EU:C:2024:389, točka 24 in navedena sodna praksa).

34

Iz tega sledi, da za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga je postavilo nacionalno sodišče, samo če je očitno, da zaprošena razlaga pravila prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 8. maja 2024, Instituto da Segurança Social in drugi, C‑20/23, EU:C:2024:389, točka 25 in navedena sodna praksa).

35

V skladu z enako ustaljeno sodno prakso Sodišča v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči nujnost razlage prava Unije, ki je koristna za nacionalno sodišče, od tega sodišča zahteva, da natančno upošteva zahteve v zvezi z vsebino predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki so izrecno navedene v členu 94 Poslovnika Sodišča (sodba z dne 28. novembra 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, točka 44 in navedena sodna praksa).

36

Tako mora predlog za sprejetje predhodne odločbe, kot določa člen 94(c) Poslovnika, nujno vsebovati zlasti razloge, ki so predložitvenemu sodišču vzbudili dvom o razlagi ali veljavnosti nekaterih določb prava Unije, in pojasnitev zveze, ki po mnenju tega sodišča obstaja med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki jo je treba uporabiti v sporu o glavni stvari (sodba z dne 28. novembra 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, točka 46 in navedena sodna praksa).

37

V obravnavanem primeru predložitveno sodišče prosi za razlago členov 49, 56 in člena 106(2) PDEU ter člena 15 Direktive 2006/123.

38

Prvič, v zvezi s členoma 49 in 56 PDEU je treba opozoriti, da se določbe Pogodbe DEU na področju svobode ustanavljanja, svobode opravljanja storitev in prostega pretoka kapitala načeloma ne uporabljajo za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni na samo eno državo članico (sodbi z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 47 in navedena sodna praksa, in z dne 18. januarja 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, točka 50).

39

Sodišče, pri katerem je nacionalno sodišče začelo postopek v okviru položaja, v katerem so vsi elementi omejeni na samo eno državo članico, ne more – brez navedbe tega sodišča v tem smislu – šteti, da je predlog za razlago v predhodno odločanje, ki se nanaša na določbe Pogodbe DEU o temeljnih svoboščinah, potreben za rešitev spora, ki poteka pred navedenim sodiščem. Iz predložitvene odločbe morajo biti namreč razvidni konkretni elementi, na podlagi katerih je mogoče izkazati povezavo med predmetom ali okoliščinami spora, v katerem so vsi elementi omejeni na zadevno državo članico, in členoma 49 in 56 PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 54, in z dne 18. januarja 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, točka 52).

40

Zato je v položaju, v katerem so vsi elementi omejeni na samo eno državo članico, potrebno, da predložitveno sodišče Sodišču v skladu z zahtevami iz člena 94 Poslovnika Sodišča prikaže, zakaj kljub povsem notranji naravi spora, ki poteka pred njim, med tem sporom in določbami prava Unije v zvezi s temeljnimi svoboščinami obstaja povezava, zaradi katere je razlaga, ki se zahteva v okviru predhodnega odločanja, potrebna za njegovo rešitev (glej v tem smislu sodbi z dne 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, točka 55, in z dne 18. januarja 2022, Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, točka 53).

41

Vendar je na eni strani iz predložitvene odločbe razvidno, da so vsi elementi spora o glavni stvari omejeni na eno samo državo članico, v tem primeru na Italijansko republiko. Na drugi strani ta odločba ne vsebuje nobene navedbe, na podlagi katere bi bilo mogoče razumeti, da je predmet tega spora povezan s členoma 49 in 56 PDEU, zaradi česar bi bila njuna razlaga potrebna za rešitev navedenega spora.

42

Zato vprašanji za predhodno odločanje nista dopustni v delu, v katerem se nanašata na razlago členov 49 in 56 PDEU.

43

Drugič, v zvezi s členom 106(2) PDEU je treba spomniti, da na eni strani ta določba določa, da podjetja, pooblaščena za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena, oziroma podjetja, ki imajo značaj dohodkovnega monopola, ravnajo po pravilih o konkurenci, če uporaba takšnih pravil pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene, in da je na drugi strani njen namen uskladiti interes držav članic, da nekatera podjetja uporabijo kot orodje gospodarske ali socialne politike, z interesom Unije, da se spoštujejo pravila o konkurenci in ohrani enotnost notranjega trga (sodba z dne 24. novembra 2020, Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, točka 30 in navedena sodna praksa).

44

Predložitveno sodišče pa s tem, da zgolj navaja, da pogoja v zvezi z razdaljo in prebivalstvom pomenita omejitve, ki vplivajo na temeljne pravice in svoboščine, zagotovljene s členom 106(2) PDEU, ne pojasni povezave, ki jo je vzpostavilo med to določbo in nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari.

45

Zato vprašanji za predhodno odločanje nista dopustni niti v delu, v katerem se nanašata na razlago člena 106(2) PDEU.

46

Tretjič, v zvezi z razlago Direktive 2006/123 predložitveno sodišče navaja, da bi pogoja v zvezi z razdaljo in prebivalstvom, določena v nacionalni ureditvi, lahko pomenila ozemeljske in količinske omejitve v smislu člena 15(2)(a) Direktive 2006/123. Navedeno sodišče se sprašuje o skladnosti teh pogojev s členom 15(3) te direktive in v zvezi s tem predlaga njihovo analizo glede na zadnjenavedeno določbo. Predložitveno sodišče tako navaja povezavo, ki jo je vzpostavilo med določbami Direktive 2006/123 in nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari, ter razloge, ki so mu vzbudili dvom glede razlage te direktive.

47

Poleg tega je Sodišče že večkrat – v skladu z jezikovno, zgodovinsko, kontekstualno in teleološko razlago Direktive 2006/123 – razsodilo, da je treba določbe poglavja III te direktive, ki se nanaša na svobodo ustanavljanja ponudnikov in vključuje člen 15 te direktive, razlagati tako, da se med drugim uporabljajo za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni na samo eno državo članico (sodba z dne 20. aprila 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Občina Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, točka 40 in navedena sodna praksa).

48

Če pa ni razvidno, da razlaga določbe prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, z ugovorom v zvezi z neuporabo te določbe v postopku v glavni stvari ni mogoče ovreči domneve upoštevnosti, ki velja za postavljena vprašanja, in ga je treba preučiti v okviru vsebinske analize postavljenih vprašanj (glej v tem smislu sodbo z dne 7. marca 2024, Roheline Kogukond in drugi, C‑234/22, EU:C:2024:211, točki 27 in 29 ter navedena sodna praksa).

49

Iz tega izhaja, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe v delu, v katerem se nanaša na razlago Direktive 2006/123, dopusten.

50

Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 15 Direktive 2006/123 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dodelitev dovoljenja za maloprodajna mesta tobačnih izdelkov pogojuje s spoštovanjem pogojev v zvezi z najmanjšo geografsko razdaljo med ponudniki in s prebivalstvom, ne da bi imel pristojni javni organ možnost, da namesto teh pogojev upošteva občasno povečanje števila potrošnikov.

51

Najprej je treba ugotoviti, ali je treba Direktivo 2006/123 razlagati tako, da položaj iz postopka v glavni stvari spada na njeno področje uporabe, saj sta španska in italijanska vlada ob upoštevanju člena 1(3) oziroma člena 2(1) in (2) navedene direktive uveljavljali, da se ta direktiva ne uporablja.

52

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri razlagi določb Direktive 2006/123 upoštevati ne le njihovo besedilo, ampak tudi njihov kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del so (glej v tem smislu sodbi z dne 15. julija 2021, BEMH in CNCC, C‑325/20, EU:C:2021:611, točka 18, in z dne 12. oktobra 2023, INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, točka 43 in navedena sodna praksa).

53

Direktiva 2006/123 v skladu s svojim členom 1(3) ne obravnava odprave monopolov, ki opravljajo storitve.

54

V skladu z uvodno izjavo 8 te direktive je primerno, da bi določbe te direktive o svobodi ustanavljanja in prostem pretoku storitev veljale le do te mere, kolikor so zadevne dejavnosti odprte za konkurenco, tako da ne obvezujejo držav članic, da zlasti odpravijo obstoječe monopole za druge dejavnosti ali nekatere distribucijske storitve.

55

Iz člena 1(3) Direktive 2006/123 v povezavi z njeno uvodno izjavo 8 tako izhaja, da so s področja uporabe te direktive izključeni primeri, v katerih je opravljanje storitve izvzeto iz konkurence, ker je bil z nacionalno ureditvijo podeljen monopol za opravljanje nekaterih storitev enemu subjektu (glej v tem smislu sodbo z dne 14. novembra 2018, Memoria in Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, točka 41), in v katerih bi uporaba določb navedene direktive ogrozila obstoj tega monopola.

56

Taka razlaga člena 1(3) Direktive 2006/123 omogoča ohranitev polnega učinka tako določenega odstopanja ob spoštovanju cilja te direktive, ki je, kot izhaja iz njenega člena 1(1) v povezavi zlasti z uvodnima izjavama 2 in 5 te direktive, odprava ovir, ki ponudnikom storitev v državah članicah onemogočajo svobodo ustanavljanja, in ovir za prosti pretok storitev med temi državami, da bi se prispevalo k uresničitvi prostega in konkurenčnega notranjega trga (sodba z dne 30. januarja 2018, X in Visser, C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 104 in navedena sodna praksa).

57

V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da je z ureditvijo iz postopka v glavni stvari maloprodaja tobačnih izdelkov pridržana distributerjem, ki jih pooblastijo javni organi, in sicer prek običajnih in posebnih maloprodajnih mest ter na podlagi dovoljenj.

58

Iz tega izhaja, da dejavnost trgovine na drobno s tobačnimi izdelki, ki je zajeta s pojmom „storitev“ v smislu člena 4, točka 1, Direktive 2006/123 (glej po analogiji sodbi z dne 30. januarja 2018, X in Visser, C‑360/15 in C‑31/16, EU:C:2018:44, točka 91, in z dne 26. septembra 2018, Van Gennip in drugi, C‑137/17, EU:C:2018:771, točka 76), ni niti izvzeta iz konkurence niti dodeljena enemu samemu subjektu, temveč jo izvajajo neodvisni posamezniki. Poleg tega se ureditev iz postopka v glavni stvari nanaša na dostop različnih subjektov do trga maloprodaje tobačnih izdelkov.

59

Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 47 sklepnih predlogov, čeprav dodeljevanje koncesij za maloprodajna mesta in dovoljenj za prodajo tobačnih izdelkov vključuje izvajanje javne oblasti s strani italijanske uprave, ki odobri maloprodajna mesta in dodeli dovoljenja, ta okoliščina ne pomeni, da ta uprava sama zagotavlja maloprodajo tobačnih izdelkov, niti da se vmešava v poslovne odločitve imetnikov takih maloprodajnih mest in dovoljenj.

60

Zato ni mogoče šteti, da ureditev, s katero je maloprodaja tobačnih izdelkov pridržana distributerjem, ki jih pooblastijo javni organi, in sicer prek običajnih in posebnih maloprodajnih mest ter na podlagi dovoljenj, zajeta s pojmom „monopol, ki opravlja storitve“ v smislu člena 1(3) Direktive 2006/123.

61

V zvezi s trditvami italijanske vlade, da se Direktiva 2006/123 ne uporablja zaradi njenega člena 2(1) in (2) v povezavi z uvodno izjavo 8 te direktive, ker naj bi distributerji tobačnih izdelkov opravljali gospodarska dejavnost v splošnem interesu, ki zagotavlja delovanje davčnega monopola pri prodaji tobaka, je dovolj spomniti, da je Sodišče že razsodilo, da se pravila iz te direktive načeloma uporabljajo za storitve splošnega gospodarskega pomena, saj so s področja uporabe teh pravil izvzete le negospodarske storitve splošnega pomena (sodba z dne 11. aprila 2019, Repsol Butano in DISA Gas, C‑473/17 in C‑546/17, EU:C:2019:308, točka 43).

62

Zato je treba člen 1(3) ter člen 2(1) in (2) Direktive 2006/123 razlagati tako, da ureditev, s katero je maloprodaja tobačnih izdelkov pridržana distributerjem, ki jih pooblastijo javni organi, in sicer prek običajnih in posebnih maloprodajnih mest ter na podlagi dovoljenj, spada na področje uporabe te direktive.

63

V skladu z ustaljeno sodno prakso mora Sodišče v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču dati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. S tega vidika Sodišče lahko presodi, da je treba upoštevati določbe prava Unije, na katere se nacionalno sodišče v svojem vprašanju ni sklicevalo (sodba z dne 22. februarja 2024, Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, točka 23 in navedena sodna praksa).

64

Člen 15 Direktive 2006/123, za katerega razlago prosi predložitveno sodišče, je skupaj s členom 14 v oddelku 2 poglavja III te direktive, ki se nanaša na prepovedane zahteve ali zahteve, ki so predmet ocene, medtem ko se oddelek 1 tega poglavja nanaša na dovoljenja.

65

V zvezi s tem je v členu 4, točka 6, Direktive 2006/123 „sistem dovoljenj“ opredeljen kot „vsak postopek, kateremu [ki mu] mora ponudnik ali prejemnik slediti, da bi od pristojnega organa pridobil uradno odločitev ali odločitev z molkom organa o začetku opravljanja ali opravljanju storitvene dejavnosti“.

66

V členu 4, točka 7, te direktive pa je „zahteva“ opredeljena kot „vsak[a] obveznost, prepoved, pogoj ali omejitev iz zakonov ali upravnih predpisov držav članic ali posledično iz sodne prakse, upravnih praks ali predpisov poklicnih teles oziroma iz kolektivnih pravil poklicnih združenj ali drugih poklicnih organizacij, sprejetih pri izvajanju svoje pravne avtonomije“.

67

Sodišče je razsodilo, da se „sistem dovoljenj“ v smislu člena 4, točka 6, Direktive 2006/123 razlikuje od „zahteve“ v smislu člena 4, točka 7, te direktive, ker vključuje postopek, ki ga mora ponudnik storitev izvesti, in uradni akt, s katerim pristojni organi dovolijo dejavnost tega ponudnika (sodba z dne 22. septembra 2020, Cali Apartments, C‑724/18 in C‑727/18, EU:C:2020:743, točka 49 in navedena sodna praksa).

68

Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da se spor v postopku v glavni stvari nanaša na zakonitost zavrnitve ADM, da v polletnem načrtu za vzpostavitev novih običajnih maloprodajnih mest za tobačne izdelke na ozemlju Ligurije odobri novo maloprodajno mesto v obratu družbe FA.RO., ker pogoji v zvezi z razdaljo in prebivalstvom, določeni v nacionalni ureditvi, niso bili izpolnjeni.

69

Iz tega predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno tudi, da mora ponudnik storitev, da bi lahko tržil tobačne izdelke, v skladu z nacionalno ureditvijo iz postopka v glavni stvari pridobiti koncesijo za običajno ali posebno maloprodajno mesto ali za upravljanje tega mesta oziroma dovoljenje, ki se dodeli na podlagi postopka, določenega s to ureditvijo. Kar natančneje zadeva običajna maloprodajna mesta, se za njihovo vzpostavitev zahteva sprejetje odločbe ADM na podlagi predhodno določenega polletnega načrta. ADM pri pripravi tega načrta upošteva vložene prošnje za vzpostavitev novih običajnih maloprodajnih mest. Navedeni načrt vključuje nova maloprodajna mesta, za katera obstaja potreba po storitvi in ki izpolnjujejo pogoje, določene z upoštevno zakonodajo.

70

Kot je generalni pravobranilec v bistvu poudaril v točkah od 59 do 63 sklepnih predlogov, mora torej ponudnik storitev, da bi lahko tržil tobačne izdelke, pri pristojnem organu izvesti postopek za pridobitev uradnega akta, ki mu omogoča dostop do te dejavnosti.

71

Take značilnosti pa ustrezajo značilnostim „sistema dovoljenj“ v smislu člena 4, točka 6, Direktive 2006/123, na katere je bilo opozorjeno v točki 67 te sodbe. Organizacija maloprodaje tobačnih izdelkov je torej s pridržkom preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče, zajeta s pojmom „sistem dovoljenj“ v smislu te določbe.

72

V zvezi z ureditvijo države članice, s katero nacionalni zakonodajalec nekaterim organom nalaga izvajanje sistema dovoljenj v smislu člena 4, točka 6, Direktive 2006/123 z določitvijo pogojev za izdajo dovoljenj, ki so določena s to ureditvijo, morajo nacionalna sodišča na eni strani preučiti, ali je uporaba take določbe s strani nacionalnega zakonodajalca v skladu s členom 9 te direktive, in na drugi strani preveriti, ali so merila, ki jih je določil ta zakonodajalec in s katerimi je urejeno dodeljevanje teh dovoljenj, in dejansko izvajanje teh meril s strani organov, katerih ukrepi se izpodbijajo, v skladu z zahtevami iz člena 10 te direktive (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2020, Cali Apartments, C‑724/18 in C‑727/18, EU:C:2020:743, točka 59).

73

Predložitveno sodišče pa je v predlogu za sprejetje predhodne odločbe jasno navedlo, da ne izpodbija zakonitosti sistema dovoljenj, določenega z italijansko ureditvijo na podlagi člena 9 Direktive 2006/123, s čimer je iz obsega svojih vprašanj izključilo skladnost uporabe takega mehanizma s strani nacionalnega zakonodajalca s tem členom.

74

Zato je treba razložiti člen 10 Direktive 2006/123, da se predložitvenemu sodišču zagotovijo vse potrebne smernice, na podlagi katerih bo lahko presodilo skladnost pogojev v zvezi z razdaljo in prebivalstvom, s katerimi nacionalna ureditev pogojuje vzpostavitev novega običajnega maloprodajnega mesta za tobačne izdelke, s to določbo.

75

Pogoja v zvezi z razdaljo in prebivalstvom iz postopka v glavni stvari sta na eni strani določena v členu 24(42)(b) uredbe‑zakona št. 98/2011 in na drugi v členu 2 ministrske uredbe št. 38/2013. V skladu s prvonavedeno določbo razdalja med običajnimi maloprodajnimi mesti ne sme biti manjša od 200 metrov in je treba upoštevati razmerje enega maloprodajnega mesta na vsakih 1500 prebivalcev. V skladu z drugonavedeno določbo pa mora biti najmanjša razdalja prostora, namenjenega za novo maloprodajno mesto, od najbližjega maloprodajnega mesta, ki že deluje, enaka ali večja od 300 m v občinah z do 30.000 prebivalci, 250 m v občinah, ki imajo od 30.001 do 100.000 prebivalcev, in 200 m v občinah z več kot 100.000 prebivalci. V drugonavedeni določbi je poleg tega pojasnjeno, da razmerja eno maloprodajno mesto na 1500 prebivalcev ni treba upoštevati v občinah z manj kot 1500 prebivalci, ki nimajo maloprodajnega mesta, če je mogoče ugotoviti dejanski in konkretni interes za storitev in če je najbližje običajno maloprodajno mesto, ki že deluje v drugi občini, oddaljeno več kot 600 metrov.

76

Člen 10(1) Direktive 2006/123 pa določa, da sistemi dovoljenj iz člena 9(1) te direktive temeljijo na merilih, ki urejajo izvrševanje diskrecijske pravice pristojnih organov, da bi tem organom preprečili, da bi to pravico izvrševali samovoljno. V skladu s členom 10(2), od (a) do (g), navedene direktive morajo biti ta merila nediskriminatorna, objektivno utemeljena s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes, sorazmerna s ciljem navedenega javnega interesa, jasna in nedvoumna, objektivna, vnaprej objavljena ter, nazadnje, pregledna in dostopna.

77

Prvič, kar zadeva nediskriminatornost takih meril, ki se zahteva s členom 10(2)(a) Direktive 2006/123, je treba ugotoviti, da pogoji, ki temeljijo na minimalni razdalji med ponudniki storitev in na prebivalstvu, ne uvajajo razlikovanja glede na državljanstvo ponudnika.

78

Drugič, preveriti je treba, ali so ti pogoji v zvezi z razdaljo in prebivalstvom utemeljeni s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes, kot to zahteva člen 10(2)(b) Direktive 2006/123.

79

Iz pojasnil predložitvenega sodišča in italijanske vlade je razvidno, da je bil cilj sprejetja pogojev v zvezi z razdaljo in prebivalstvom iz postopka v glavni stvari varovanje zdravja ljudi pred tveganji, ki jih povzročajo tobačni izdelki.

80

V zvezi s tem je namreč iz člena 24(42)(a) uredbe-zakona št. 98/2011 razvidno, da je cilj opredelitve meril, katerih namen je urejanje lokacije maloprodajnih mest s tobačnimi izdelki, da bi se ob upoštevanju varstva konkurence potreba po zagotavljanju maloprodajne mreže za uporabnike, ki je enakomerno razširjena po celotnem ozemlju, uskladila s temeljnim javnim interesom glede varovanja zdravja, ki obsega preprečevanje in nadzorovanje kakršne koli ponudbe tobaka javnosti, ki ni utemeljena z dejanskim povpraševanjem po tobačnih izdelkih. Člen 3(2)(a) in (b) ministrske uredbe št. 38/2013 poleg tega določa, da mora biti prodajna mreža tobačnih izdelkov prilagojena interesu za storitev in organizirana tako, da sta zagotovljeni učinkovitost in uspešnost nadzora, ki ga izvaja uprava, za zaščito mladoletnikov, javnega reda in javne varnosti, javnega zdravja in prihodkov.

81

Kot je razvidno iz člena 4, točka 8, Direktive 2006/123, je varovanje javnega zdravja v uvodni izjavi 7 te direktive med pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni interes in ki lahko utemeljijo omejitve prostega pretoka (glej v tem smislu sodbo z dne 23. decembra 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, točka 58 in navedena sodna praksa).

82

Zato je treba ugotoviti, da varovanje zdravja ljudi pred tveganji, ki jih povzročajo tobačni izdelki, lahko upraviči omejitve glede odprtja novih maloprodajnih mest s temi izdelki.

83

Nasprotno pa v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča povsem ekonomski razlogi ne morejo pomeniti nujnega razloga v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbi z dne 15. aprila 2010, CIBA, C‑96/08, EU:C:2010:185, točka 48, in z dne 19. septembra 2017, Komisija/Irska (Dajatev za registracijo), C‑552/15, EU:C:2017:698, točka 89 in navedena sodna praksa).

84

Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 67 sklepnih predlogov, se ta ustaljena sodna praksa odraža v členu 14, točka 5, Direktive 2006/123 in njeni uvodni izjavi 66. V skladu s členom 14, točka 5, te direktive je na eni strani prepovedana uporaba ekonomskega preizkusa za vsak primer posebej, pri čemer se odobritev pogojuje z dokazom obstoja ekonomske potrebe ali povpraševanja na trgu, s presojo morebitnih ali trenutnih ekonomskih učinkov dejavnosti ali z oceno ustreznosti dejavnosti glede na cilje gospodarskega načrtovanja, ki jih je določil pristojni organ. Na drugi strani ta prepoved ne velja za zahteve po načrtovanju, ki niso ekonomske narave, temveč izhajajo iz pomembnih razlogov, ki se nanašajo na javni interes.

85

Čeprav je člen 14, točka 5, Direktive 2006/123, vključen v oddelek 2 poglavja III te direktive, ki se nanaša na prepovedane zahteve ali zahteve, ki so predmet ocene, medtem ko je člen 10 v oddelku 1 tega poglavja III, ki se nanaša na dovoljenja, sistem dovoljenj ne sme vsebovati prepovedanih zahtev, kot so zahteve, naštete v prvonavedeni določbi, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 64 sklepnih predlogov.

86

Poleg tega taka ugotovitev izhaja iz samega člena 14, točka 5, Direktive 2006/123, ki določa prepoved, da se „odobritev“ pogojuje z dokazom obstoja ekonomske potrebe ali povpraševanja na trgu.

87

Ker pa se člen 21(1) zakona št. 1293/1957 in člen 3(2)(a) in (b) ministrske uredbe št. 38/2013 sklicujeta na potrebo po prilagoditvi prodajne mreže interesu storitev in zagotavljanju prihodkov, mora predložitveno sodišče preveriti, ali merila, določena s to nacionalno ureditvijo, ne vodijo do tega, da se za vsak primer posebej uporabi ekonomski preizkus, s katerim se vzpostavitev novega običajnega maloprodajnega mesta pogojuje z dokazom obstoja ekonomske potrebe ali povpraševanja na trgu v smislu člena 14, točka 5, Direktive 2006/123.

88

V zvezi s tem, kot je razvidno iz stališč italijanske vlade, je namen pogojev, ki se nanašajo na razdaljo in število prebivalcev s prebivališčem, omejitev ponudbe na dejansko povpraševanje, tako da se na eni strani prepreči širjenje maloprodajnih mest na krajih, kjer je povpraševanje že zadovoljeno z obstoječimi maloprodajnimi mesti, na drugi strani pa, da bi bilo število maloprodajnih mest nezadostno, zaradi česar bi del povpraševanja ostal nezadovoljen, kar bi posledično spodbudilo tihotapske dejavnosti.

89

Ker se zdi, da se merila, določena z ureditvijo iz postopka v glavni stvari, tako nanašajo na določeno uskladitev ponudbe in povpraševanja, bi jih bilo mogoče opredeliti – kar mora preveriti predložitveno sodišče – kot prepovedan ekonomski preizkus v smislu člena 14, točka 5, Direktive 2006/123, če se izkaže, da je njihov cilj zagotoviti zadosten dohodek prodajalcem tobačnih izdelkov ali maksimirati pobiranje davčnih dajatev od potrošnikov teh izdelkov.

90

Če pa navedena merila ne sledijo ekonomskemu cilju, temveč so objektivno utemeljena z nujnim razlogom v splošnem interesu, kot je varovanje javnega zdravja s preprečevanjem spodbujanja potrošnje s povečano ponudbo in z odvračilnim učinkom na povpraševanje, ne bi spadala na področje uporabe te prepovedi.

91

Tretjič, spomniti je treba, da spoštovanje načela sorazmernosti iz člena 10(2)(c) Direktive 2006/123 pomeni, da je ukrep primeren za dosledno in sistematično zagotavljanje uresničitve zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi, C‑391/20, EU:C:2022:638, točka 65 in navedena sodna praksa).

92

Predložitveno sodišče mora pri ugotavljanju, ali in v kolikšni meri ureditev iz postopka v glavni stvari izpolnjuje te zahteve, objektivno, s statističnimi podatki ali na druge načine preučiti, ali je na podlagi dokazov, ki so jih predložili organi zadevne države članice, mogoče razumno presoditi, da so izbrana sredstva primerna za uresničitev zastavljenih ciljev, in ali jih je mogoče doseči z manj omejevalnimi ukrepi (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, točka 43 in navedena sodna praksa).

93

Sodišče, ki mora predložitvenemu sodišču dati koristen odgovor, pa je pristojno, da mu da oporne točke na podlagi spisa zadeve v glavni stvari in pisnih stališč, ki so mu bila predložena, tako da navedeno sodišče lahko razsodi (sodba z dne 21. decembra 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, točka 44 in navedena sodna praksa).

94

V zvezi s tem je treba ugotoviti, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 90 sklepnih predlogov, da se kombinacija pogojev v zvezi z razdaljo in prebivalstvom zdi primerna za hkratno zagotovitev oskrbe s tobačnimi izdelki na celotnem ozemlju in preprečitev nenadzorovanega naraščanja ponudbe, kar bi povzročilo povečanje porabe tobaka.

95

Poleg tega lahko nadzorovana ponudba zakonitih tobačnih izdelkov prispeva k zmanjšanju uporabe tihotapskih izdelkov, ki lahko spodbudijo porabo zaradi nižjih cen, po katerih se ponujajo, ali pomenijo dodatno tveganje za zdravje potrošnikov, če ne ustrezajo standardom, ki veljajo za tobačne izdelke, ki so izdelani ali dani na trg v državah članicah, zlasti glede sestavin in emisij teh izdelkov.

96

Vendar pa za dosledno in sistematično doseganje želenega cilja varovanja javnega zdravja edini učinek mehanizma iz postopka v glavni stvari ne bi smel biti zagotavljanje dostopnosti in razpoložljivosti tobačnih izdelkov, temveč bi moral imeti tudi odvračalne učinke na povpraševanje po teh izdelkih. Poleg tega polni učinek uporabe pogojev v zvezi z razdaljo in prebivalstvom ne bi smel biti ogrožen z drugimi ukrepi.

97

V zvezi s tem mora predložitveno sodišče ob upoštevanju zahtev, na katere je bilo opozorjeno v točki 92 te sodbe, presoditi, ali pogoj v zvezi z najmanjšo razdaljo med maloprodajnimi mesti, kot je določen v nacionalni ureditvi, v povezavi s pogojem v zvezi s prebivalstvom ob upoštevanju geografskih in demografskih posebnosti zadevne države članice zadostuje za odvračanje od porabe tobačnih izdelkov, ne da bi vodil do povečanja nezakonite ponudbe teh izdelkov.

98

Prav tako mora presoditi, ali povečanje števila prodajnih avtomatov ne ogroža polnega učinka navedenih pogojev ter doslednosti in sistematičnosti nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari v smislu sodne prakse, navedene v točki 91 te sodbe.

99

V zvezi s tem je treba poudariti, da je italijanska vlada na obravnavi pred Sodiščem trdila, da za namestitev prodajnih avtomatov veljajo enaki pogoji v zvezi z razdaljo in s prebivalstvom kot za vzpostavitev maloprodajnih mest in da lahko te avtomate namestijo le gospodarski subjekti, ki imajo koncesijo za običajno maloprodajno mesto ali dovoljenje. Subjekt naj ne bi mogel namestiti več kot enega distributerja v svojem obratu ali zunaj njega, subjekti, ki bi lahko pridobili dovoljenja, pa naj bi se lahko odločili, da po pridobitvi upravnega dovoljenja namestijo prodajni avtomat za tobačne izdelke kot alternativo temu dovoljenju.

100

Predložitveno sodišče mora preveriti, ali je tako omejena namestitev prodajnih avtomatov sredstvo za prodajo tobačnih izdelkov, ki je alternativa prodaji na običajnih ali posebnih maloprodajnih mestih ali na podlagi dovoljenj, ki mora izpolnjevati enake pogoje v zvezi z razdaljo in prebivalstvom in ne vodi do povečanja ponudbe teh izdelkov.

101

V zvezi s presojo nujnosti ukrepa, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, ki jo vključuje preučitev merila sorazmernosti iz člena 10(2)(c) Direktive 2006/123, je treba najprej poudariti, da je javno zdravje najpomembnejše med dobrinami in interesi, varovanimi s Pogodbo DEU, ter da so države članice pristojne za določitev ravni, na kateri želijo zagotoviti to varovanje, in tega, kako naj se ta raven doseže, tako da imajo države članice v zvezi s tem polje proste presoje (sodba z dne 21. decembra 2023, CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, točka 46 in navedena sodna praksa).

102

Dalje, upoštevati je treba veliko dokazano škodljivost uporabe tobačnih izdelkov zaradi učinkov, ki jih imajo ti na področju odvisnosti in pri nastanku težkih bolezni, ki jih povzročijo farmakološko aktivne, toksične, mutagene in karcinogene sestavine teh izdelkov (glej v tem smislu sodbo z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi, C‑547/14, EU:C:2016:325, točka 156).

103

Nazadnje, ni nujno, da omejevalni ukrep, ki ga odredijo organi države članice, ustreza razumevanju, ki je skupno vsem državam članicam, glede oblike varstva zadevne temeljne pravice ali zakonitega interesa. Nasprotno, nujnost in sorazmernost določb, sprejetih na tem področju, nista izključeni zgolj zato, ker je država članica izbrala drugačen sistem varstva od tistega, ki je bil sprejet v drugi državi (sodba z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi, C‑391/20, EU:C:2022:638, točka 82 in navedena sodna praksa).

104

V zvezi s tem ob upoštevanju polja proste presoje, na katero je bilo opozorjeno v točki 101 te sodbe, na podlagi okoliščine, da FCTC med ukrepi za zmanjšanje porabe tobaka ne določa ureditve, ki bi dovolitev novih maloprodajnih mest pogojevala s pogoji v zvezi z razdaljo in prebivalstvom, ni mogoče sklepati, da ureditev iz postopka v glavni stvari presega to, kar je nujno za dosego tega cilja.

105

Glede na to polje proste presoje lahko država članica, kadar meni, da je koristno uvesti ukrepe za nadzor ponudbe tobačnih izdelkov, upravičeno šteje, da občasno povečanje števila potrošnikov ni dejavnik, ki ga je treba upoštevati.

106

Upoštevanje takega občasnega povečanja bi bilo namreč v nasprotju z želenim ciljem omejitve ponudbe, ki je odvračanje od potrošnje.

107

Poleg tega italijanska vlada trdi, da sistem dovoljenj iz postopka v glavni stvari ob upoštevanju pogojev v zvezi z razdaljo in prebivalstvom, ki jih določa, v skladu s členom 3(1) in (2) ministrske uredbe št. 38/2013 določa, da je treba upoštevati zlasti območja nove stanovanjske in poslovne širitve, poseben pomen cestnih vozlišč in glavnih mestnih zbirališč prebivalstva s prebivališčem, obstoj pisarn ali proizvodnih struktur s posebnim pomenom in pogostostjo obiska. Predložitveno sodišče mora presoditi, ali je dejansko tako.

108

Četrtič, v zvezi z zahtevami iz člena 10(2), od (d) do (g), Direktive 2006/123 je treba najprej opozoriti, da zahtevi po jasnosti in nedvoumnosti (točka (d)) napotujeta na potrebo po tem, da so pogoji za dovoljenje lahko razumljivi za vse zaradi izognitve vsakršni dvoumnosti v njihovem besedilu. Dalje, zahteva po objektivnosti (točka (e)) je namenjena temu, da se vloge za izdajo dovoljenja obravnavajo na podlagi potreb teh vlog, da bi se zadevnim strankam zagotovilo, da bo njihova vloga obravnavana objektivno in nepristransko. Nazadnje, z zahtevami glede objave (točka (f)), preglednosti in dostopnosti (točka (g)) se predpostavlja, da so vse zainteresirane osebe lahko nemudoma obveščene o obstoju ureditve, ki bi lahko vplivala na začetek ali opravljanje zadevne dejavnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 22. septembra 2020, Cali Apartments, C‑724/18 in C‑727/18, EU:C:2020:743, točki 96 in 107 ter navedena sodna praksa).

109

Zdi se – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da pogoja v zvezi z razdaljo in prebivalstvom temeljita na objektivnih podatkih, sta vnaprej znana in načeloma ne moreta povzročiti težav pri razlagi ali uporabi. Ker morata biti ta pogoja izpolnjena za vzpostavitev vsakega novega maloprodajnega mesta, se zdita v skladu z zahtevami, navedenimi v prejšnji točki te sodbe.

110

Ob tem je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, in iz stališč, predloženih na obravnavi, razvidno, da okoliščina, da sta pogoja v zvezi z razdaljo in prebivalstvom izpolnjena, ne zagotavlja samodejne izdaje dovoljenja za novo običajno maloprodajno mesto.

111

Kot namreč izhaja iz člena 21(1) zakona št. 1293/1957, se običajna maloprodajna mesta vzpostavijo tam, kjer in kadar uprava meni, da je to „koristno in primerno za interes za storitev“. Prav tako člen 3(2)(a) ministrske uredbe št. 38/2013 podrobneje določa, da je treba pri sprejetju polletnih načrtov za vzpostavitev običajnih maloprodajnih mest upoštevati potrebo, da bo prodajna mreža tobačnih izdelkov „prilagojena interesu za storitev“.

112

S takim splošnim pogojem v zvezi z „interesom za storitev“, katerega vsebina je v členu 3(1) ministrske uredbe št. 38/2013 ponazorjena z neizčrpnimi primeri nekaterih od teh značilnosti in ki je dodan pogojema v zvezi z razdaljo in številom prebivalcev s prebivališčem, ki ju mora uprava upoštevati, pa je mogoče izpodbijati jasnost, nedvoumnost, objektivnost in preglednost meril, ki urejajo izvajanje diskrecijske pravice uprave, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

113

Glede na navedeno je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 10(1) in (2) Direktive 2006/123 razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dodelitev dovoljenja za maloprodajna mesta s tobačnimi izdelki pogojuje s spoštovanjem pogojev v zvezi z najmanjšo geografsko razdaljo med ponudniki in s prebivalstvom, ne da bi imel pristojni javni organ možnost, da namesto teh pogojev upošteva občasno povečanje števila potrošnikov, če so navedeni pogoji:

114

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

Člen 10(1) in (2) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu

je treba razlagati tako, da

ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki dodelitev dovoljenja za maloprodajna mesta s tobačnimi izdelki pogojuje s spoštovanjem pogojev v zvezi z najmanjšo geografsko razdaljo med ponudniki in s prebivalstvom, ne da bi imel pristojni javni organ možnost, da namesto teh pogojev upošteva občasno povečanje števila potrošnikov, če so navedeni pogoji: