–

za MO H. Carrasco, F. Molinié in M. Nguyen Chanh, odvetniki,

–

za francosko vlado R. Bénard in M. Guiresse, agenta,

–

za belgijsko vlado A. De Brouwer in L. Van den Broeck, agenta,

–

za Evropsko komisijo O. Gariazzo, G. Goddin, M. Mataija in G. von Rintelen, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 25 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL 2006, L 376, str. 36) v povezavi z Direktivo 2006/43/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. maja 2006 o obveznih revizijah za letne in konsolidirane računovodske izkaze, spremembi direktiv Sveta 78/660/EGS in 83/349/EGS ter razveljavitvi Direktive Sveta 84/253/EGS (UL 2006, L 157, str. 87), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2014/56/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 (UL 2014, L 158, str. 196) (v nadaljevanju: Direktiva 2006/43), in v povezavi z Uredbo (EU) št. 537/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o posebnih zahtevah v zvezi z obvezno revizijo subjektov javnega interesa in razveljavitvi Sklepa Komisije 2005/909/ES (UL 2014, L 158, str. 77).

2

Predlog je bil vložen v okviru spora med Haut Conseil du commissariat aux comptes (visoki svet za obvezno revizijo, Francija; v nadaljevanju: H3C) in MO, revizorjem, v zvezi z njegovim skupnim opravljanjem dejavnosti revizije in nekaterih poslovnih dejavnosti.

3

Člen 2, točka 10, Direktive 2006/43 določa:

„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve:

[…]

4

Člen 30 te direktive, naslovljen „Sistemi preiskav in kazni“, je v odstavku 1 določal:

„Države članice zagotovijo učinkovite sisteme preiskav in kazni za odkrivanje, popravljanje in preprečevanje neustreznega opravljanja obvezne revizije.“

5

Člen 30a(1) navedene direktive, naslovljen „Pooblastila za sankcioniranje“, določa:

„Države članice pristojnim organom zagotovijo pristojnosti za sprejemanje in/ali uvedbo vsaj naslednjih upravnih ukrepov in sankcij […]:

[…].“

6

Člen 32(1) in (4) iste direktive je določal:

„1.   Države članice organizirajo učinkovit sistem javnega nadzora za zakonite revizorje in revizijska podjetja na podlagi načel iz odstavkov 2 do 7 ter določijo pristojni organ, odgovoren za ta nadzor.

[…]

4.   Pristojni organ ima končno odgovornost za nadzor nad:

7

Člen 25(1) Direktive 2006/123 določa:

„Države članice zagotovijo, da za ponudnike ne veljajo zahteve, ki jih zavezujejo k izključnemu opravljanju določene dejavnosti ali omejujejo skupno opravljanje dejavnosti ali partnerstvo.

Takšne zahteve pa lahko veljajo za naslednje ponudnike:

8

Člen L. 822‑10 code de commerce (v nadaljevanju: trgovinski zakonik) je v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določal:

„Naloge zakonitega revizorja so nezdružljive:

[…]

3. s katero koli poslovno dejavnostjo, ne glede na to, ali se izvaja neposredno ali prek posrednika […].“

9

Člen L. 824‑1 tega zakonika je določal zlasti, da kakršna koli kršitev zakonskih pogojev opravljanja poklica revizorja predstavlja disciplinsko kršitev.

10

Formation restreinte du H3C (ožja sestava H3C) je bila ustanovljena na podlagi člena L. 821‑2, odstavek II, tega zakonika, ki je določal, da je pristojna za izrekanje sankcij, ki se lahko zakonitim revizorjem naložijo zaradi disciplinske kršitve, ki so jo storili.

11

Člani ožje sestave H3C kot člani kolegija H3C so spadali na področje uporabe določb loi no 2017‑55, du 20 janvier 2017, portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes (zakon št. 2017‑55 z dne 20. januarja 2017 o splošnem statutu neodvisnih upravnih organov in neodvisnih javnih organov) (JORF z dne 21. januarja 2017, besedilo št. 2). Iz tega je izhajalo, da njihovega mandata ni mogoče preklicati in da zanje veljajo predpisi poklicne etike, ki določajo različne nezdružljivosti ter v skladu s katerimi morajo člani kolegija svoje naloge opravljati dostojanstveno, vestno in pošteno, takoj preprečiti morebitno nasprotje interesov ter pri opravljanju svojih nalog ne smejo sprejemati ali zahtevati navodil od nobenega organa.

12

Člen L. 824‑13 trgovinskega zakonika je določal:

„Odločitev [H3C] se objavi na njegovem spletnem mestu. Po potrebi se javno objavi tudi v publikacijah, časopisih ali medijih, ki jih določi [H3C], v obliki objave, ki je sorazmerna s storjeno kršitvijo ali neizpolnitvijo obveznosti in naloženo sankcijo. Stroške nosijo sankcionirane osebe.

[…]“

13

Člen L. 824‑14 tega zakonika je določal:

„Sankcionirana oseba ali predsednik [H3C] po soglasju kolegija [H3C] lahko pri Conseil d’État [(Francija)] vloži tožbo v sporu polne jurisdikcije.“

14

Člen L. 311‑4 code de justice administrative (zakon o upravnih sodiščih), kakor je bil spremenjen s členom 33 loi no 2021‑1382 (zakon št. 2021‑1383) z dne 25. oktobra 2021 (JORF z dne 26. oktobra 2021, besedilo št. 2), je določal:

„Conseil d’État je na prvi in zadnji stopnji pristojen za tožbe v sporu polne jurisdikcije na podlagi:

[…]

4. Člena L. 824‑14 trgovinskega zakonika;

[…].“

15

Ordonnance no 2023‑1142 du 6 décembre 2023, relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales (odredba št. 2023‑1142 z dne 6. decembra 2023 o objavi in potrjevanju informacij o trajnosti ter okoljskih, socialnih in upravljavskih obveznostih gospodarskih družb) (JORF z dne 7. decembra 2023, besedilo št. 19) vsebuje določbe, ki se nanašajo na nadomestitev H3C s Haute autorité de l’audit (visoki organ za revizijo).

16

MO je od leta 1967 vpisan v imenik računovodskih strokovnjakov in na seznam zakonitih revizorjev.

17

MO ima neposredno ali posredno prek delniške družbe Fiducial International SA 99,9‑odstotno udeležbo v kapitalu družbe civilnega prava Fiducial SC, v kateri je poslovodja. Ta družba je matična družba multidisciplinarne skupine Fiducial, ki jo je MO ustanovil leta 1970 in nudi celovit nabor storitev podjetjem.

18

V tej skupini družba Fidexpertise SA, société fiduciaire nationale d’expertise comptable, v kateri ima MO neposredno ali posredno 98,69‑odstotno udeležbo v kapitalu ter je predsednik njenega upravnega odbora in generalni direktor, in njene hčerinske družbe opravljajo računovodsko dejavnost. Družba Fidaudit SA, société fiduciaire nationale de révision comptable, v kateri ima MO neposredno ali posredno 98‑odstotno udeležbo v kapitalu ter je predsednik njenega upravnega odbora in generalni direktor, in njene hčerinske družbe opravljajo dejavnost revizije.

19

Navedena skupina poleg tega prek hčerinskih družb družbe Fiducial SC podjetjem ponuja še vrsto drugih storitev, kot so storitve na področju varovanja, prodaje pisarniških potrebščin in pohištva, zagotavljanja informacijskih storitev, trgovanja z nepremičninami in upravljanja nepremičninskih investicijskih družb civilnega prava, bančnega sektorja in razne druge storitve. Ta skupina upravlja tudi radijsko postajo z nacionalno pokritostjo in regionalne medije.

20

Predsednica H3C je 3. januarja 2022 glavnega poročevalca H3C obvestila o dejstvih, ki bi lahko pomenila, da MO opravlja poslovne dejavnosti, ki niso združljive z nalogami revizorja.

21

Sestava H3C, ki odloča o posameznih primerih, je po preiskavi, ki jo je opravil glavni poročevalec H3C v zvezi s tem, ali MO izpolnjuje obveznosti, povezane z opravljanjem nalog zakonitega revizorja, z odločitvijo z dne 13. oktobra 2022 zoper MO sklenila uvesti postopek za izrek sankcije.

22

V skladu z očitki, ki jih je sprejela ta sestava, se je MO očitalo, da je od 3. januarja 2016 kršil člen L. 822‑10 trgovinskega zakonika, ker je neposredno ali posredno prek družb Fiducial SC in Fiducial International opravljal poslovne dejavnosti, ki jih ni mogoče opisati kot „postranske dejavnosti za poklic računovodskega strokovnjaka“ in zato niso združljive z nalogami zakonitega revizorja.

23

Glavni poročevalec H3C je 3. januarja 2023 predsedniku ožje sestave H3C poslal izvod obvestila o tem očitku, ki mu je priložil izvod poročila o preiskavi in preiskovalnega spisa, nato pa mu je 19. januarja 2023 poslal svoje končno poročilo.

24

Glavni poročevalec H3C je na seji 13. aprila 2023, na katero je bil povabljen MO, pozval, naj se MO izbriše iz registra revizorjev, naj se mu naloži denarna kazen in naj se odredi, da se ta odločitev na stroške zadevne osebe objavi v ekonomskem ali finančnem dnevniku.

25

V okviru teh disciplinskih postopkov ožja sestava H3C ocenjuje, da je treba Sodišču postaviti vprašanje o razlagi člena 25 Direktive 2006/123 v povezavi z določbami Direktive 2006/43 in Uredbe št. 537/2014.

26

Ožja sestava H3C v predlogu za sprejetje predhodne odločbe poudarja, da je „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU.

27

V zvezi s tem navaja, da je bila ustanovljena na podlagi člena L. 821‑2, odstavek II, trgovinskega zakonika, ki je določal, da je pristojna za izrekanje sankcij, ki se lahko zlasti zakonitim revizorjem naložijo zaradi disciplinske kršitve ali neizpolnitve obveznosti.

28

Člani ožje sestave H3C imajo kot člani kolegija H3C nepreklicen mandat. Prav tako zanje veljajo predpisi poklicne etike, ki določajo različne nezdružljivosti ter v skladu s katerimi morajo člani kolegija svoje naloge opravljati dostojanstveno, vestno in pošteno, takoj preprečiti morebitno nasprotje interesov ter pri opravljanju svojih nalog ne smejo sprejemati ali zahtevati navodil od nobenega organa.

29

Predložitveni organ v zvezi s postopkom za izrek sankcije zakonitemu revizorju pojasnjuje, da ne more ukrepati po uradni dolžnosti, saj se postopek lahko začne šele na predlog glavnega poročevalca H3C. Slednji je odgovoren za izvedbo preiskave, v kateri opravi zaslišanje zadevne osebe in na koncu predloži poročilo H3C. Kolegij H3C se posvetuje brez prisotnosti članov predložitvenega organa in po potrebi odloči o očitkih, o katerih glavni poročevalec H3C obvesti zadevno osebo in ki se predložijo v odločanje ožji sestavi H3C.

30

Ožja sestava H3C na javni obravnavi opravi zaslišanje zadevne osebe, ki lahko, če je potrebno, zahteva izločitev enega od članov ožje sestave, pri kateri je bila predložena zadeva, nato se posvetuje v nenavzočnosti te osebe in glavnega poročevalca H3C ter nazadnje izda obrazloženo odločitev.

31

V tem okviru lahko ožja sestava H3C zlasti izreče sankcije.

32

Sankcionirana oseba ali predsednik H3C lahko po soglasju kolegija H3C izpodbija odločitev v okviru tožbe v sporu polne jurisdikcije, ki jo vloži pri Conseil d’État (državni svet).

33

V teh okoliščinah je Formation restreinte du H3C prekinila odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložila ti vprašanji:

34

V pisnih stališčih francoska vlada trdi, da ožja sestava H3C ni „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU. Zlasti trdi, da odločitev, ki jo mora sprejeti, ni sodne narave. Poleg tega meni, da H3C kopiči regulativne naloge ter naloge sektorskega nadzora in sankcioniranja, ki jih lahko opravlja po uradni dolžnosti, kar potrjuje upravno naravo njegovih funkcij. Take ugotovitve ne omajajo pravila notranje organizacijske ureditve H3C, ki jih narekujejo zlasti francoske ustavne zahteve.

35

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče pri presoji, ali je zadevni predložitveni organ „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, kar je vprašanje, ki se nanaša izključno na pravo Unije, upošteva skupek elementov, kot so zakonska podlaga tega organa, njegova stalnost, obvezna narava njegove sodne pristojnosti, kontradiktornost postopka, njegova uporaba pravnih pravil in njegova neodvisnost (sodba z dne 3. maja 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, točka 41 in navedena sodna praksa).

36

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča prav tako izhaja, da lahko nacionalna sodišča sprožijo postopek pred Sodiščem le, če pred njimi poteka spor in če odločajo v postopku, ki bo pripeljal do izdaje sodne odločbe (sodba z dne 3. maja 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, točka 42 in navedena sodna praksa).

37

Odgovor na vprašanje, ali lahko organ sproži postopek pred Sodiščem, je tako odvisen od sestave in funkcij navedenega organa. V zvezi s tem se lahko nacionalni organ šteje za „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, kadar opravlja sodne funkcije, medtem ko mu pri opravljanju drugih funkcij, zlasti upravnih, te opredelitve ni mogoče priznati (sodba z dne 3. maja 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, točka 43 in navedena sodna praksa).

38

Iz tega sledi, da je treba za ugotovitev, ali se nacionalni organ, ki so mu z zakonom dodeljene različne funkcije, šteje za „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, preveriti, kakšna je specifična narava funkcij, ki jih opravlja v določenem normativnem okviru, v katerem Sodišču predloži vprašanje (sodba z dne 3. maja 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, točka 44 in navedena sodna praksa).

39

Sodišče je tudi pojasnilo, da je to preverjanje še posebej pomembno v primeru upravnih organov, katerih neodvisnost je neposredna posledica zahtev na podlagi prava Unije, ki jim podeljuje pristojnosti za sektorski nadzor in nadzor nad trgi. Čeprav ti organi lahko izpolnjujejo merila iz točke 35 te sodbe, je opravljanje sektorskega nadzora in nadzora nad trgi v bistvu upravne narave, saj gre za izvajanje pristojnosti, ki nimajo nič skupnega s pristojnostmi sodišč (sodba z dne 3. maja 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, točka 45).

40

Nacionalni organ lahko, tudi če glede njegove zakonske podlage, njegove stalnosti, kontradiktornosti postopka, njegove uporabe pravnih pravil in njegove neodvisnosti ni dvoma, Sodišču predloži predlog za sprejetje predhodne odločbe le, če v okviru zadeve, o kateri odloča, opravlja sodne funkcije (glej v tem smislu sodbo z dne 3. maja 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, točka 46).

41

Poleg tega gre za indice, da zadevni organ opravlja funkcije, ki niso sodne, temveč upravne, če je pristojen začeti postopke po uradni dolžnosti oziroma naložiti sankcije, prav tako po uradni dolžnosti, na področjih iz svoje pristojnosti (sodba z dne 3. maja 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, točka 48).

42

Pri presoji narave funkcij organa je treba upoštevati tudi njegovo vlogo in položaj v nacionalnem pravnem redu. Tako se mora kot „upravna“ opredeliti dejavnost organov, katerih naloga ni nadzor zakonitosti odločbe, temveč to, da se kot prvi izrečejo o očitkih, in zoper odločbe katerih je mogoče vložiti pravno sredstvo pred sodiščem (glej v tem smislu sodbo z dne 3. maja 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, točki 50 in 51 ter navedena sodna praksa).

43

Sodišče je opozorilo tudi, da lahko pojem „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU v bistvu označuje le organ, ki ima v razmerju do organa, ki je sprejel odločbo, zoper katero je bila vložena tožba, status tretje osebe (sodba z dne 3. maja 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, točka 52 in navedena sodna praksa).

44

Sodišče je nazadnje menilo, da je odločba podobna upravni odločbi, ko ne more imeti lastnosti sodne odločbe, zlasti pravnomočnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 16. septembra 2020, Anesco in drugi, C‑462/19, EU:C:2020:715, točka 48 in navedena sodna praksa).

45

Glede na zgoraj navedeno je treba v obravnavanem primeru preučiti naravo in funkcijo H3C v sistemu javnega nadzora zakonitih revizorjev, ki ga določa Direktiva 2006/43.

46

V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 32(1) te direktive od držav članic zahteva, da organizirajo učinkovit sistem javnega nadzora za zakonite revizorje in revizijska podjetja ter imenujejo pristojni organ, ki je zadolžen za ta nadzor.

47

V skladu s členom 32(4) navedene direktive ta organ prevzame končno odgovornost za nadzor nad podelitvijo dovoljenj in registracijo zakonitih revizorjev ter revizijskih podjetij, sprejemom etičnih poklicnih standardov, standardov obvladovanja kakovosti znotraj revizijskih podjetij in revizij, stalnim izobraževanjem, sistemi za zagotavljanje kakovosti ter preiskovalnimi in administrativnimi disciplinskimi sistemi.

48

Javni nadzor opravljajo pristojni organi držav članic, ki so v členu 2, točka 10, Direktive 2006/43 opredeljeni kot organi ali telesa, določena z zakonodajo, ki so pooblaščeni za pravno ureditev ter/ali nadzor zakonitih revizorjev in revizijskih podjetij.

49

Poleg tega je treba poudariti, da v skladu s členom 30(1) te direktive države članice zagotovijo učinkovite sisteme preiskav in kazni za odkrivanje, popravljanje in preprečevanje neustreznega opravljanja obvezne revizije, in da v skladu s členom 30a(1) navedene direktive države članice pristojnim organom zagotovijo pristojnosti za sprejemanje in/ali uvedbo tam naštetih upravnih ukrepov in sankcij.

50

V zvezi s pristojnostmi za nadzor in sankcioniranje, ki jih ima na podlagi prava Unije, pristojni organ, ki ga imenuje država članica zlasti na podlagi člena 32(1) Direktive 2006/43, praviloma opravlja naloge upravnega značaja.

51

Kljub upravni naravi, ki je praviloma značilna za naloge takega organa, je vseeno treba ugotoviti, kot izhaja iz sodne prakse iz točke 38 te sodbe, ali ga je treba v posebnih okoliščinah nalog, ki jih opravlja v okviru zadeve v glavni stvari, obravnavati kot „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU.

52

V zvezi s tem ima, najprej, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 42 sklepnih predlogov, H3C možnost odločati po uradni dolžnosti. Poleg tega je iz predložitvene odločbe razvidno, da se je v postopku v glavni stvari disciplinski postopek začel, ne da bi bila pri H3C prej vložena pritožba.

53

Dalje, ugotoviti je treba, da je mogoče, kot določa člen L. 824‑14 trgovinskega zakonika, zoper odločitev o sankcioniranju v okviru disciplinskega postopka, kot je ta v postopku v glavni stvari, pri Conseil d’État (državni svet) vložiti tožbo v upravnem sporu.

54

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da ima ob vložitvi take tožbe H3C status tožene stranke. Toda takšno sodelovanje H3C v postopku s tožbo, v katerem se izpodbija njegova odločitev, je indic, da pri sprejetju te odločitve H3C nima statusa tretje osebe v smislu, kot je naveden v točki 43 te sodbe.

55

Nazadnje, kot je poudarila francoska vlada v pisnih stališčih, Conseil d’État (državni svet) na prvi in zadnji stopnji odloča o pritožbah zoper odločitve o sankcioniranju z neomejeno pristojnostjo v skladu s členom L. 311‑4 zakona o upravnih sodiščih in s členom L. 824‑14 trgovinskega zakonika. Iz informacij, s katerimi razpolaga Sodišče, izhaja, da ta okoliščina v francoskem pravu pomeni, da se za to odločbo o sankcioniranju ne šteje, da je pravnomočna.

56

Res je, kot je navedel MO, da se na Sodišče v okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe obrača posebna sestava H3C, in sicer njegova ožja sestava. V zvezi s tem MO v bistvu trdi, da bi bilo treba v okviru tožb, vloženih pri Conseil d’État (državni svet), ravnanje ožje sestave ločiti od ravnanja H3C, tako glede uvedbe preiskav kot statusa te ožje sestave pri Conseil d’État.

57

Vendar je treba H3C v okviru postopkov, v katerih je bil vložen ta predlog za sprejetje predhodne odločbe – kot je v točki 43 sklepnih predlogov v bistvu navedel generalni pravobranilec – šteti za nadzorni organ kot celoto, čeprav deluje prek različnih enot znotraj svoje organizacijske strukture.

58

V zvezi s tem je namreč treba ugotoviti, da se Direktiva 2006/43 sklicuje le na „pristojne organe“ in ne razlikuje med temi organi in njihovimi različnimi sestavnimi deli. Zato na podlagi okoliščine, da se je država članica pri opredelitvi podrobnih organizacijskih pravil takšnega organa, zato da bi ločila funkciji pregona in preiskave od funkcije izreka sankcije, odločila uvesti notranji postopek, ki predvideva zaporedno posredovanje več sestavnih delov tega organa, ni mogoče ugotoviti, da odločitev, ki jo ta organ sprejme v okviru tega notranjega postopka, nima upravne narave.

59

Zlasti iz tega ni mogoče sklepati, da je zaradi notranje organizacije H3C mogoče šteti, da je njena ožja sestava „tretja oseba“ v razmerju do same H3C v smislu, kot je naveden v točki 43 te sodbe.

60

Poleg tega, kot je francoska vlada navedla v pisnih stališčih, iz nacionalne zakonodaje, ki se uporablja, izhaja, da se člen L. 824‑13 trgovinskega zakonika na odločbo ožje sestave H3C na disciplinskem področju izrecno sklicuje kot na „odločitev [H3C]“ in ne na odločitev te sestave.

61

Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da ožja sestava H3C v posebnem normativnem okviru, v katerem Sodišču predloži vprašanje, ne opravlja sodne funkcije, temveč upravno. Zato je ni mogoče šteti za „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, tako da predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je predložila, ni dopusten.

62

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim organom, ta odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je z odločbo z dne 25. maja 2023 vložila Formation restreinte du Haut Conseil du commissariat aux comptes (ožja sestava visokega sveta za obvezno revizijo, Francija), ni dopusten.