–

za T. A. C. T. Chiuariu, avocat,

–

za Agenția Națională de Integritate (ANI) D. Chiurtu, O. Iacob in F.-I. Moise, agenti,

–

za romunsko vlado E. Gane in L. Liţu, agentki,

–

za poljsko vlado B. Majczyna, agent,

–

za Evropsko komisijo L. Nicolae, P. J. O. Van Nuffel in M. Wasmeier, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Odločbe Komisije 2006/928/ES z dne 13. decembra 2006 o vzpostavitvi mehanizma za sodelovanje in preverjanje napredka Romunije pri izpolnjevanju posebej določenih meril na področjih reforme pravosodja in boja proti korupciji (UL 2006, L 354, str. 56) ter člena 15(1), člena 47 in člena 49(3) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med osebo T. A. C. in Agenția Națională de Integritate (ANI) (nacionalna služba za integriteto, Romunija) glede poročila te službe, v katerem je bilo ugotovljeno, da ta oseba med svojim mandatom župana ni spoštovala pravil o navzkrižju interesov na upravnem področju.

3

Odločba 2006/928 je bila v okviru pristopa Romunije k Evropski uniji, ki je bil predviden za 1. januar 2007, sprejeta zlasti na podlagi členov 37 in 38 Akta o pogojih pristopa Republike Bolgarije in Romunije in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 2005, L 157, str. 203, v nadaljevanju: Akt o pristopu), ki je začel veljati 1. januarja 2007. V uvodnih izjavah od 1 do 6 in 9 te odločbe je navedeno:

[…]

4

Člen 1 Odločbe 2006/928 določa:

„Romunija vsako leto do 31. marca, prvič pa do 31. marca 2007, Komisiji predloži poročilo o svojem napredku pri izpolnjevanju posameznih meril [ciljev] iz Priloge.

Komisija lahko kadar koli zagotovi tehnično pomoč na podlagi različnih dejavnosti ali zbere in izmenja podatke o merilih [ciljih]. Poleg tega lahko Komisija v ta namen kadar koli organizira strokovne misije v Romunijo. Romunski organi v tem okviru zagotovijo potrebno podporo.“

5

Člen 2 te odločbe določa:

„Komisija bo prvič junija 2007 Evropskemu parlamentu in Svetu sporočila svoje pripombe in ugotovitve o poročilu, ki ga je predložila Romunija.

Komisija bo nato po potrebi ponovno predložila poročilo, vsekakor pa najmanj vsakih šest mesecev.“

6

Člen 4 navedene odločbe določa:

„Ta odločba je naslovljena na vse države članice.“

7

V Prilogi k tej odločbi je navedeno:

„Merila [Cilji] iz člena 1, ki jih mora izpolniti Romunija:

8

Člen 25 legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (zakon št. 176/2010 o integriteti pri opravljanju javnih funkcij in nalog, o spremembi in dopolnitvi zakona št. 144/2007 o ustanovitvi, organizaciji in delovanju nacionalne službe za integriteto ter o spremembi in dopolnitvi drugih zakonskih aktov) z dne 1. septembra 2010 (Monitorul Oficial al României, del I, št. 621 z dne 2. septembra 2010) določa:

„(1)   Dejanje osebe, ki je izdala upravni akt, sklenila pravni akt, sprejela odločitev ali sodelovala pri sprejetju odločitve in pri tem kršila zakonske obveznosti v zvezi z navzkrižjem interesov ali s položajem nezdružljivosti, je disciplinska kršitev in se kaznuje v skladu s predpisi, ki se uporabljajo za zadevno nalogo, funkcijo ali dejavnost, če z določbami tega zakona ni določeno drugače in če dejanje ne vsebuje elementov kaznivega dejanja.

(2)   Oseba, ki je bila razrešena ali odstranjena s funkcije v skladu z določbami odstavka 1 ali v zvezi s katero sta bila ugotovljena navzkrižje interesov ali položaj nezdružljivosti, nima več pravice opravljati javno funkcijo ali nalogo, ki je predmet določb tega zakona, razen voljenih funkcij in nalog, v obdobju treh let od datuma razrešitve ali odstranitve z zadevne javne funkcije ali naloge oziroma od datuma prenehanja mandata po samem zakonu. Če je oseba opravljala funkcijo, na katero je bila izvoljena, enake funkcije ne more več opravljati tri leta po datumu prenehanja mandata. Če oseba na datum ugotovitve nezdružljivosti ali navzkrižja interesov ne opravlja več javne funkcije ali naloge, začne triletna prepoved po zakonu teči od datuma, ko je ocenjevalno poročilo postalo dokončno, ali od datuma, ko je postala sodna odločba, s katero je bilo potrjeno navzkrižje interesov ali položaj nezdružljivosti, pravnomočna in je ni bilo več mogoče izpodbijati.

[…]“

9

Člen 66(1) legea nr. 286/2009 privind Codul penal (zakon št. 286/2009 o kazenskem zakoniku) z dne 17. julija 2009 (Monitorul Oficial al României, del I, št. 510 z dne 24. julija 2009) v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari (v nadaljevanju: kazenski zakonik), določa:

„Dodatna kazen prepovedi izvrševanja nekaterih pravic zajema prepoved izvrševanja ene ali več naslednjih pravic v obdobju od enega do petih let:

10

Člen 301 kazenskega zakonika, naslovljen „Navzkrižje interesov“, v odstavku 1 določa:

„Dejstvo, da javni uradnik pri opravljanju svojih funkcij stori dejanje ali sodeluje pri sprejemanju odločitve, kar je neposredno ali posredno omogočilo pridobitev premoženjske koristi zanj, za njegovega zakonca, enega od staršev ali enega od staršev po svaštvu do drugega kolena […], se kaznuje s kaznijo zapora od enega do petih let in dodatno kaznijo prepovedi izvrševanja pravice do opravljanja javne funkcije.“

11

Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je bila 22. junija 2016 izvoljena za župana občine MN (Romunija) za obdobje 2016/2020.

12

ANI je v ocenjevalnem poročilu z dne 25. novembra 2019 ugotovila, da tožeča stranka iz postopka v glavni stvari ni spoštovala pravil o navzkrižju interesov na upravnem področju. V času svojega mandata naj bi namreč z združenjem, katerega ustanovna članica in podpredsednica je bila žena tožeče stranke, sklenila posodbeno pogodbo, na podlagi katere je bila temu združenju za obdobje petih let podeljena pravica do brezplačne uporabe nekaterih prostorov v lasti občine za namene kulturnih dejavnosti.

13

Če bi to poročilo, ki velja kot ugotovitev obstoja navzkrižja interesov pri tožeči stranki iz postopka v glavni stvari, postalo dokončno, zlasti če ga ta ne bi izpodbijala, bi njen mandat prenehal po samem zakonu in bi ji bila v skladu z nacionalnim pravom naložena dodatna prepoved opravljanja voljenih javnih funkcij v obdobju treh let.

14

Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je 19. decembra 2019 pri Tribunalul București (okrožno sodišče v Bukarešti, Romunija) vložila tožbo za odpravo tega poročila, pri čemer je zlasti trdila, da pravo Unije nasprotuje nacionalni zakonodaji, na podlagi katere se osebi, v zvezi s katero se ugotovi, da je pri njenem ravnanju obstajalo navzkrižje interesov, samodejno naloži sankcija, kot je prepoved opravljanja katere koli voljene javne funkcije v obdobju treh let, ki je ni mogoče prilagajati glede na resnost storjene kršitve.

15

Ker se je navedeno sodišče izreklo za nepristojno za odločanje o tej tožbi, je bila zadeva predložena predložitvenemu sodišču, Curtea de Apel Timișoara (pritožbeno sodišče v Temišvaru, Romunija).

16

Zadevno sodišče najprej navaja, da zadeva iz postopka v glavni stvari spada na področje prava Unije, ker se z zakonom št. 176/2010 izvaja drugi cilj iz Priloge k Odločbi 2006/928. Prav tako naj bi bila ANI ustanovljena za uskladitev s tem ciljem.

17

Navedeno sodišče nato poudarja, da v skladu s členom 25 tega zakona v primeru ugotovitve obstoja navzkrižja interesov v zvezi z osebo, ki opravlja voljeno javno funkcijo, ki je postala pravnomočna, mandat te osebe preneha po samem zakonu. Poleg tega naj bi se dodatna prepoved opravljanja teh funkcij v obdobju treh let, določena v odstavku 2 tega člena, izvajala samodejno, brez analize nujnosti te prepovedi ali njene diferencirane uporabe glede na resnost kršitve. Na podlagi sodne prakse Curtea Constituțională (ustavno sodišče, Romunija) naj bi se navedena prepoved nanašala na vse voljene javne funkcije iz člena 1 navedenega zakona, ne glede na izraz „enaka funkcija“, uporabljen v tej določbi. Poleg tega naj niti prenehanja mandata niti prepovedi opravljanja voljenih javnih funkcij ne bi bilo mogoče izpodbijati pred sodiščem, saj lahko sodišče, ki odloča o zakonitosti ocenjevalnega poročila ANI, le preveri, ali dejanja, ki se očitajo zadevni osebi, pomenijo navzkrižje interesov ali ne, ne more pa se izreči o sankcijah, ki iz tega izhajajo.

18

Predložitveno sodišče še navaja, da čeprav v obravnavani zadevi zoper tožečo stranko iz postopka v glavni stvari ni bilo ugotovljeno nobeno kaznivo dejanje, člen 301(1) kazenskega zakonika določa kaznivo dejanje navzkrižja interesov, ki se prav tako kaznuje z dodatno kaznijo prepovedi izvrševanja pravice do opravljanja javne funkcije, določeno v členu 66(1) tega zakonika. Navedeno sodišče zato meni, da je treba ugotoviti, ali je treba tako kot to zadnjenavedeno kazen tudi prepoved opravljanja voljenih javnih funkcij, določeno v členu 25(2) zakona št. 176/2010, presojati glede na načelo sorazmernosti kazni, zagotovljeno s členom 49 Listine, in če je odgovor pritrdilen, ali to načelo nasprotuje taki sankciji.

19

Nazadnje, navedeno sodišče meni, da je treba preveriti, ali člen 15(1) in člen 47 Listine nasprotujeta nacionalni določbi, s katero je ta sankcija samodejno naložena za vnaprej določeno obdobje treh let, ne da bi sodišče lahko analiziralo njeno nujnost ali obseg glede na konkretne okoliščine dane zadeve.

20

V teh okoliščinah je Curtea de Apel Timişoara (pritožbeno sodišče v Temišvaru) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

21

ANI in romunska vlada izpodbijata dopustnost vprašanj za predhodno odločanje. Na eni strani trdita, da se Listina ne uporablja za spor o glavni stvari, ker ne gre za izvajanje prava Unije v smislu člena 51(1) te listine. Na drugi strani dodajata, da postavljena vprašanja niso upoštevna in da je izpostavljen problem povsem hipotetičen, ker je predmet spora o glavni stvari zgolj odprava ocenjevalnega poročila, v katerem je bilo pri tožeči stranki iz postopka v glavni stvari ugotovljeno navzkrižje interesov, in se ta spor ne nanaša na vprašanje sankcij.

22

Opozoriti je treba, da je področje uporabe Listine, kar zadeva ravnanje držav članic, opredeljeno v njenem členu 51(1), v skladu s katerim se določbe Listine uporabljajo za države članice, ko izvajajo pravo Unije. Ta člen 51(1) potrjuje ustaljeno sodno prakso Sodišča, v skladu s katero se temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravni red Unije, uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, v drugih položajih pa ne (sodba z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča), C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18, EU:C:2019:982, točka 78 in navedena sodna praksa).

23

V obravnavani zadevi je iz navedb predložitvenega sodišča in obrazložitvenega memoranduma zakona št. 176/2010 razvidno, da se s tem zakonom izvaja drugi cilj iz Priloge k Odločbi 2006/928, in sicer ustanovitev službe za integriteto, ki bo odgovorna za preverjanje premoženjskega stanja in potencialnih navzkrižij interesov ter za izdajanje zavezujočih sklepov, na podlagi katerih se lahko sprejmejo odvračilne sankcije.

24

Kot je razsodilo Sodišče, so cilji iz Priloge k tej odločbi za Romunijo zavezujoči, tako da za to državo članico velja posebna obveznost, da jih doseže in da sprejme ustrezne ukrepe za njihovo uresničitev. Prav tako se mora navedena država članica izogniti izvajanju vseh ukrepov, ki bi lahko izpolnitev teh ciljev ogrozili (glej v tem smislu sodbo z dne 18. maja 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România in drugi, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točka 172).

25

Poleg tega je z navedeno odločbo Romuniji naložena obveznost, da se učinkovito in neodvisno od tega, ali gre za škodovanje finančnim interesom Unije, bori proti korupciji, zlasti korupciji na visoki ravni, ter da določi učinkovite in odvračilne sankcije za kršitve, ki pomenijo dejanja korupcije na splošno (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19, EU:C:2021:1034, točki 189 in 190 ter navedena sodna praksa).

26

V tem okviru je Sodišče prav tako pojasnilo, da ima Romunija svobodo pri izbiri sankcij, ki se uporabijo in ki so lahko v obliki upravnih sankcij, kazenskih sankcij ali kombinacije obojih, pri čemer je ta pristojnost omejena z načeli sorazmernosti, enakovrednosti in učinkovitosti (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19, EU:C:2021:1034, točki 191 in 192 ter navedena sodna praksa).

27

Iz teh preudarkov izhaja, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 21 sklepnih predlogov, da je zakon št. 176/2010, zlasti njegov člen 25, ukrep za izvajanje prava Unije v smislu člena 51(1) Listine, tako da se ta listina uporablja v okviru postopka v glavni stvari.

28

Kar zadeva predmet spora o glavni stvari, v skladu z ustaljeno sodno prakso za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča zastavijo v pravnem in dejanskem okviru, za opredelitev katerega so odgovorna sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preverja, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o predlogu nacionalnega sodišča samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 13. novembra 2018, Levola Hengelo, C‑310/17, EU:C:2018:899, točka 28 in navedena sodna praksa).

29

V obravnavani zadevi je predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe pojasnilo, da če bi bilo treba zakonitost ocenjevalnega poročila, navedenega v točki 12 te sodbe, potrditi z zavrnitvijo tožbe, o kateri to sodišče odloča, bi bilo tožeči stranki iz postopka v glavni stvari na podlagi člena 25(2) zakona št. 176/2010 samodejno prepovedano opravljanje voljenih javnih funkcij v obdobju treh let, ne da bi lahko to prepoved izpodbijala v drugem sodnem postopku.

30

Torej ni očitno, da razlaga določb Listine nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari ali da je problem hipotetičen.

31

Iz tega izhaja, da so vprašanja za predhodno odločanje dopustna.

32

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 49(3) Listine razlagati tako, da se uporablja za nacionalno zakonodajo, s katero je po končanem upravnem postopku določen ukrep prepovedi opravljanja kakršne koli voljene javne funkcije v vnaprej določenem obdobju treh let zoper osebo, v zvezi s katero je bilo ugotovljeno navzkrižje interesov pri opravljanju take funkcije.

33

Člen 49(3) Listine, ki določa, da kazen ne sme biti nesorazmerna s kaznivim dejanjem, se nanaša na sankcije kazenske narave. Zato je treba preučiti, ali ima taka prepoved kazensko naravo (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, točka 90).

34

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča v zvezi z razlago člena 50 Listine, ki je bila prenesena na člen 49(3) te listine, so za presojo kazenske narave sankcije upoštevna tri merila. Prvo merilo je pravna opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, drugo je sama narava kršitve, tretje pa stopnja strogosti sankcije, ki se lahko izreče zadevni osebi (glej v tem smislu sodbi z dne 6. oktobra 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, točka 91, in z dne 22. marca 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, točka 25 in navedena sodna praksa).

35

Tudi za kršitve, ki v nacionalnem pravu niso opredeljene kot „kazenske“, lahko namreč taka narava kljub temu izhaja iz same narave zadevne kršitve in stopnje strogosti sankcij, ki se lahko zaradi nje naložijo (sodba z dne 22. junija 2021, Latvijas Republikas Saeima (Kazenske točke), C‑439/19, EU:C:2021:504, točka 88 in navedena sodna praksa).

36

Čeprav je predložitveno sodišče tisto, ki mora ob upoštevanju teh meril presoditi, ali ima ukrep iz postopka v glavni stvari kazensko naravo v smislu člena 49(3) Listine, pa lahko Sodišče, ko odloča o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, poda pojasnila, ki to sodišče usmerjajo pri njegovi presoji (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, točka 92 in navedena sodna praksa).

37

V zvezi s prvim merilom, ki se nanaša na opredelitev kršitve v nacionalnem pravu, je tako iz besedila člena 25(1) zakona št. 176/2010, ki vsebuje sklicevanje na „disciplinsko kršitev“, kot iz nacionalne sodne prakse, navedene v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, zlasti iz sodne prakse Curtea Constituțională (ustavno sodišče), razvidno, da se v romunskem pravu niti prenehanje mandata po samem zakonu, če se ugotovi navzkrižje interesov, niti prepoved opravljanja vseh voljenih javnih funkcij, ki dopolnjuje to prenehanje, ne štejeta za kazenski sankciji. Poleg tega je iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, razvidno, da se ta ukrepa naložita na podlagi upravnega postopka. Res je sicer, da je v romunskem pravu določeno tudi kaznivo dejanje navzkrižja interesov, vendar se sankcije, ki so določene iz tega naslova, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 31 sklepnih predlogov, naložijo na podlagi ločenega in neodvisnega postopka.

38

Drugo merilo, ki se nanaša na samo naravo kršitve, zahteva, da se preveri, ali zadevni ukrep sledi zlasti represivnemu cilju, kar je značilno za sankcijo kazenske narave v smislu člena 49 Listine (glej v tem smislu sodbi z dne 22. junija 2021, Latvijas Republikas Saeima (Kazenske točke), C‑439/19, EU:C:2021:504, točka 89, ter z dne 6. oktobra 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, točka 94 in navedena sodna praksa).

39

V obravnavani zadevi je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe in stališč strank pred Sodiščem razvidno, da je namen zakona št. 176/2010 zagotoviti integriteto in preglednost pri opravljanju javnih funkcij in nalog ter preprečiti institucionalno korupcijo ter da ukrep prepovedi opravljanja voljenih javnih funkcij, kakršen je ta, ki se lahko naloži v postopku v glavni stvari, spada v širši sklop ukrepov, ki se dopolnjujejo pri uresničevanju tega cilja, in zato prispeva k uresničevanju ciljev, določenih z Odločbo 2006/928. Tako je cilj te prepovedi, enako kot cilj ukrepa prenehanja mandata po samem zakonu, ohraniti pravilno delovanje in preglednost države s tem, da se trajno doseže prenehanje položajev navzkrižja interesov.

40

Glede tega, Evropsko sodišče za človekove pravice je v zvezi s prepovedjo kandidiranja na volitvah in opravljanja voljenih funkcij, s katero se uresničuje tak cilj in ki se nanaša na svobodno odločanje voljenih organov, razsodilo, da ta prepoved ni kaznovalne narave, tudi če je izrečena po kazenski obsodbi za dejanja korupcije (glej v tem smislu ESČP, 18. maj 2021, Galan proti Italiji, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, točki 85 in 97, ter ESČP, 17. junij 2021, Miniscalco proti Italiji, ECLI:CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, točki 64 in 73).

41

Ob upoštevanju teh elementov in glede na sodno prakso, navedeno v prejšnji točki, je mogoče ugotoviti, da se z ukrepom prepovedi opravljanja voljenih javnih funkcij v obdobju treh let, kakršen je ta, ki ga je mogoče naložiti v postopku v glavni stvari, uresničuje cilj, ki je predvsem preventivne narave, ne pa represivne.

42

V zvezi s tretjim merilom, ki se nanaša na stopnjo strogosti sankcije, je treba poudariti, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 33 sklepnih predlogov, da s takim ukrepom ni naložena kazen odvzema prostosti ali denarna kazen, ampak se z njim prepove prihodnje opravljanje določenih dejavnosti, in sicer voljenih javnih funkcij, ki se nanašajo na omejeno skupino oseb s posebnim statusom. Ta prepoved je tudi časovno omejena in se ne nanaša na aktivno volilno pravico.

43

Dodati je treba, da se v skladu s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice sankcije, podobne ukrepu iz postopka v glavni stvari, na splošno ne štejejo za dovolj resne, da bi jim bila pripisana kazenska narava, zlasti če ni poseženo v aktivno volilno pravico (glej v tem smislu Evropska komisija za človekove pravice, 13. januar 1997, Tapie proti Franciji, CE:ECHR:1997:0113DEC003225896, str. 5, ter ESČP, 18. maj 2021, Galan proti Italiji, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, točki 96 in 97).

44

Na podlagi teh preudarkov se zdi, da nobeno od treh meril, navedenih v točki 34 te sodbe, ni izpolnjeno in da zato prepoved opravljanja voljenih javnih funkcij, določena z nacionalno zakonodajo iz postopka v glavni stvari, nima kazenske narave, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.

45

Če pa ta ukrep ni kazenske narave, ga ni mogoče presojati glede na člen 49(3) Listine.

46

Glede na navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 49(3) Listine razlagati tako, da se ne uporablja za nacionalno zakonodajo, s katero je po končanem upravnem postopku določen ukrep prepovedi opravljanja kakršne koli voljene javne funkcije v vnaprej določenem obdobju treh let zoper osebo, v zvezi s katero je bilo ugotovljeno navzkrižje interesov pri opravljanju take funkcije, če ta ukrep nima kazenske narave.

47

Najprej, iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da je drugo vprašanje postavljeno za primer, da bi bilo treba za prepoved opravljanja voljenih javnih funkcij, določeno v členu 25(2) zakona št. 176/2010, šteti, da ima kazensko naravo. Kot pa izhaja iz preudarkov, navedenih v točkah od 32 do 46 te sodbe, se zdi, da ta prepoved – s pridržkom preverjanj, ki jih mora opraviti predložitveno sodišče – nima take narave, tako da se člen 49(3) Listine ne bi uporabljal.

48

Kljub temu je treba navesti, da mora biti nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari, ker se z njo, kot je bilo navedeno v točki 27 te sodbe, izvaja pravo Unije, vsekakor v skladu z načelom sorazmernosti kot splošnim načelom prava Unije.

49

V skladu z ustaljeno sodno prakso je namreč načelo sorazmernosti eno od splošnih načel prava Unije, ki jih mora nacionalna zakonodaja, ki spada na področje uporabe prava Unije ali s katero se to pravo izvaja, spoštovati, tudi če zakonodaja Unije na področju sankcij, ki se uporabljajo, ni harmonizirana (glej v tem smislu sodbi z dne 11. aprila 2019, Repsol Butano in DISA Gas, C‑473/17 in C‑546/17, EU:C:2019:308, točka 39 in navedena sodna praksa, ter z dne 8. marca 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Neposredni učinek), C‑205/20, EU:C:2022:168, točka 31 in navedena sodna praksa).

50

V skladu z ustaljeno sodno prakso je za spoštovanje načela sorazmernosti potrebno, da je ukrep primeren za dosledno in sistematično zagotavljanje uresničitve legitimnega cilja, ki mu sledi, in da ne presega tistega, kar je primerno in nujno za dosego tega cilja, pri čemer neprijetnosti, ki jih povzroča, ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (glej v tem smislu sodbi z dne 25. januarja 2018, F, C‑473/16, EU:C:2018:36, točka 56, ter z dne 7. septembra 2022, Cilevičs in drugi, C‑391/20, EU:C:2022:638, točka 65 in navedena sodna praksa).

51

Kar zadeva upravne ali represivne ukrepe, dovoljene z nacionalno zakonodajo, ti ne smejo presegati tega, kar je primerno in nujno za uresničitev ciljev, ki jim legitimno sledi ta zakonodaja (sodba z dne 24. februarja 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli in Ministero dell’Economia e delle Finanze, C452/20, EU:C:2022:111, točka 37 in navedena sodna praksa). Zlasti mora strogost naložene sankcije ustrezati resnosti kršitve, ki se želi z njo sankcionirati (sodba z dne 12. septembra 2019, Maksimovic in drugi, C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 in C‑148/18, EU:C:2019:723, točka 39 in navedena sodna praksa).

52

V teh okoliščinah je treba, da bi se predložitvenemu sodišču dal koristen odgovor, drugo vprašanje preoblikovati tako, da se z njim v bistvu sprašuje, ali načelo sorazmernosti nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa ukrep prepovedi opravljanja kakršne koli voljene javne funkcije v vnaprej določenem obdobju treh let zoper osebo, v zvezi s katero je bilo ugotovljeno navzkrižje interesov pri opravljanju take funkcije.

53

V obravnavani zadevi je treba najprej opozoriti, da je namen zakona št. 176/2010, katerega člen 25(2) določa prepoved opravljanja voljenih javnih funkcij v obdobju treh let, zagotoviti integriteto in preglednost pri opravljanju javnih funkcij in nalog ter preprečiti institucionalno korupcijo. Cilji tega zakona, ki prispevajo k doseganju ciljev iz Priloge k Odločbi 2006/928, so torej legitimen cilj, ki ga Unija priznava.

54

Čeprav je predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za razlago in uporabo nacionalnega prava, tisto, ki mora v primeru, da bi potrdilo zakonitost ocenjevalnega poročila iz postopka v glavni stvari, dokončno presoditi, ali je glede na navzkrižje interesov, ugotovljeno v tem poročilu, ta sankcija primerna, nujna in sorazmerna za uresničitev tega legitimnega cilja, lahko Sodišče vseeno poda pojasnila, ki navedeno sodišče usmerjajo pri tej presoji (glej v tem smislu sodbo z dne 24. februarja 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli in Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, točka 40 in navedena sodna praksa).

55

V zvezi z vprašanjem, ali je navedena sankcija primerna za dosledno in sistematično zagotavljanje uresničitve legitimnih ciljev, ki se jim sledi, je treba opozoriti, da se ta sankcija naloži po ugotovitvi ANI, ki je postala dokončna, da je pri osebi, ki opravlja voljene javne funkcije, kot je mandat župana – tako kot tožeča stranka v postopku v glavni stvari – nastal nezakonit položaj navzkrižja interesov med opravljanjem njenih funkcij, in sicer kot dodatna sankcija k prenehanju mandata te osebe po samem zakonu.

56

Samodejna naložitev teh sankcij tako omogoča trajno prenehanje ugotovljenega položaja navzkrižja interesov z ohranjanjem delovanja države in zadevnih voljenih organov. Poleg tega se zdi, da določitev tako prenehanja mandata po samem zakonu kot tudi samodejne prepovedi opravljanja kakršne koli voljene javne funkcije v dovolj dolgem vnaprej določenem obdobju osebe, ki izvršujejo izvoljeni mandat, lahko odvrne od tega, da se znajdejo v takem položaju, in jih spodbuja k spoštovanju njihovih obveznosti na tem področju.

57

Iz tega izhaja, da se prepoved opravljanja voljenih javnih funkcij v obdobju treh let, določena z nacionalno zakonodajo iz postopka v glavni stvari, zdi primerna za uresničitev legitimnega cilja, ki mu sledi ta zakonodaja.

58

V zvezi z nujnostjo te sankcije je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, razvidno, da je romunski zakonodajalec to prepoved in njeno triletno trajanje določil ob upoštevanju nedvomne resnosti dejstev, ki pomenijo položaj navzkrižja interesov, z vidika delovanja države in družbe. Tako je navedena prepoved naložena zaradi kršitve, ki jo stori oseba, ki opravlja voljeno javno funkcijo – kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari – in ki je nedvomno resna.

59

Romunski zakonodajalec je v členu 301(1) kazenskega zakonika določil tudi kaznivo dejanje navzkrižja interesov, ki se kaznuje z zaporno kaznijo in dodatno kaznijo prepovedi opravljanja voljenih funkcij v različnem trajanju od enega do petih let.

60

Dodati je treba, da je treba pri vprašanju, ali nacionalna zakonodaja, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, presega meje tistega, kar je nujno za uresničitev cilja zagotavljanja integritete in preglednosti pri opravljanju javnih funkcij in nalog ter preprečevanja institucionalne korupcije, upoštevati obseg navzkrižij interesov in raven korupcije v nacionalnem javnem sektorju. V zvezi s tem je treba opozoriti, da se z zakonom št. 176/2010 izvaja drugi cilj iz Priloge k Odločbi 2006/928, ki je za Romunijo zavezujoč in s katerim se želi doseči, da bi iz prisilnih odločb ANI izhajale odvračilne sankcije. Ta odločba določa tudi obveznost te države članice, da se učinkovito bori proti korupciji.

61

Glede na preventivno komponento zadevnega ukrepa, katere namen je zlasti odvračanje oseb, ki opravljajo javne funkcije, od vsakršnega posega v integriteto njihove funkcije, pa je določitev vnaprej določenega trajanja tega ukrepa v takem nacionalnem okviru nujna, da se zagotovi njegova učinkovitost.

62

Poleg tega je prepoved opravljanja voljenih javnih funkcij, določena v členu 25(2) zakona št. 176/2010, časovno omejena in se uporablja le za nekatere kategorije oseb, ki opravljajo posebej določene funkcije. Natančneje, oseba, ki kot župan opravlja voljeno funkcijo, kot je to v primeru tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, ima pomembne pristojnosti in pooblastila, njena naloga pa je zastopanje njenih sodržavljanov.

63

Ta prepoved se poleg tega nanaša le na omejene dejavnosti, in sicer na voljene javne funkcije, in ne preprečuje opravljanja katere koli druge poklicne dejavnosti, zlasti v zasebnem sektorju.

64

Iz tega sledi, da glede na okvir, v katerega je umeščena nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari, ta zakonodaja v delu, v katerem je z njo naložena sankcija neizvoljivosti v vnaprej določenem obdobju treh let, ne presega tega, kar je nujno za uresničitev legitimnega cilja, ki mu sledi.

65

V zvezi s sorazmernostjo zadevnega ukrepa in zlasti primernostjo njegove strogosti glede na resnost kršitve je treba opozoriti na pomen boja proti korupciji v javnem sektorju v nekaterih državah članicah in na prednost, ki jo je romunski zakonodajalec dal temu cilju, ki – kot je navedeno v obrazložitvenem memorandumu zakona št. 176/2010 – pomeni resnično zahtevo romunske družbe, ki je prav tako naložena z Odločbo 2006/928.

66

Zato glede na resnost škodovanja javnemu interesu, ki je posledica dejanj korupcije in navzkrižja interesov – tudi tistih manj pomembnih – s strani izvoljenih predstavnikov v nacionalnem okviru s povečanim tveganjem korupcije, prepoved opravljanja voljenih javnih funkcij v vnaprej določenem obdobju treh let, določena s to nacionalno zakonodajo, načeloma ni nesorazmerna s kršitvijo, ki naj bi se z njo sankcionirala.

67

Kljub temu pa zaradi okoliščine, da glede trajanja te prepovedi ni določena nobena možnost prilagoditve, kot naj bi to potrjevala sodna praksa Înalta Curte de Casație şi Justiție (vrhovno kasacijsko sodišče, Romunija), ni mogoče izključiti, da se lahko v nekaterih izjemnih primerih ta sankcija izkaže za nesorazmerno glede na kršitev, ki jo sankcionira.

68

Tako bi bilo namreč lahko takrat, kadar ugotovljeno nezakonito ravnanje glede na zastavljeni cilj izjemoma ne bi imelo elementov resnosti, medtem ko bi bil vpliv navedene sankcije na osebni, poklicni in ekonomski položaj zadevne osebe posebej resen.

69

Tako mora v obravnavani zadevi predložitveno sodišče, če bo zakonitost ocenjevalnega poročila iz postopka v glavni stvari potrjena, glede na vse upoštevne okoliščine preveriti, ali je strogost sankcije, ki se naloži tožeči stranki iz postopka v glavni stvari na podlagi člena 25(2) zakona št. 176/2010, ob upoštevanju cilja, ki mu sledi ta zakon, primerna glede na resnost navzkrižja interesov, ugotovljenega v tem poročilu.

70

Če ne bi bilo tako, bi moralo navedeno sodišče to zakonodajo, kolikor je mogoče, razlagati tako, da omogoča naložitev sorazmerne sankcije, ki pa ostaja učinkovita in odvračilna, s čimer bi bila spoštovana Odločba 2006/928.

71

Spomniti je namreč treba, da morajo nacionalna sodišča, kolikor je mogoče, nacionalno pravo razlagati v skladu s pravom Unije in da ‐ čeprav obveznost skladne razlage ne more biti podlaga za razlago nacionalnega prava contra legem ‐ morajo ta nacionalna sodišča, vključno s sodišči, ki odločajo na zadnji stopnji, po potrebi spremeniti ustaljeno sodno prakso, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s pravom Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 8. maja 2019, Związek Gmin Zagłębia Miedziowego, C‑566/17, EU:C:2019:390, točki 48 in 49, ter z dne 4. marca 2020, Telecom Italia, C‑34/19, EU:C:2020:148, točka 60 in navedena sodna praksa).

72

Glede na zgoraj navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba načelo sorazmernosti razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki določa ukrep prepovedi opravljanja kakršne koli voljene javne funkcije v vnaprej določenem obdobju treh let zoper osebo, v zvezi s katero je bil ugotovljen obstoj navzkrižja interesov pri opravljanju take funkcije, če glede na vse upoštevne okoliščine uporaba te zakonodaje pripelje do naložitve sankcije, ki ustreza resnosti kršitve, ki se z njo sankcionira, ob upoštevanju cilja zagotavljanja integritete in preglednosti pri opravljanju javnih funkcij ter preprečevanja institucionalne korupcije. To ne bi bilo tako, kadar ugotovljeno nezakonito ravnanje glede na ta cilj izjemoma ne bi imelo elementa resnosti, medtem ko bi bil vpliv tega ukrepa na osebni, poklicni in ekonomski položaj te osebe posebej resen.

73

Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 15(1) in člen 47 Listine razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, ki določa ukrep prepovedi opravljanja kakršne koli voljene javne funkcije v vnaprej določenem obdobju treh let zoper osebo, v zvezi s katero je bilo ugotovljeno navzkrižje interesov pri opravljanju take funkcije.

74

Člen 15(1) Listine določa pravico do dela in do opravljanja svobodno izbranega ali sprejetega poklica. Poleg tega spada svobodno opravljanje poklicne dejavnosti med splošna načela prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 29. marca 2012, Interseroh Scrap and Metals Trading, C‑1/11, EU:C:2012:194, točka 43 in navedena sodna praksa).

75

ANI in romunska vlada menita, da pravica do opravljanja voljenih javnih funkcij ne spada na področje uporabe člena 15(1) Listine, ker je pravica do izvolitve del političnih pravic, kar naj bi potrjevala sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice. Komisija prav tako trdi, da se zdi, da ukrep prepovedi opravljanja voljenih javnih funkcij, na katerega se nanaša postopek v glavni stvari, ne spada na področje uporabe te določbe, saj volilni postopek ne zajema pravice določene osebe do opravljanja takih funkcij.

76

V zvezi s tem je res, da je člen 15(1) Listine formuliran široko, kar potrjuje uporaba izrazov „vsakdo“, „delo“ in „poklic“.

77

Poleg tega je v skladu s Pojasnili k Listini o temeljnih pravicah (UL 2007, C 303, str. 17) pravica do izbire poklica, na katero se nanaša ta določba, priznana v sodni praksi Sodišča, izhajajoči zlasti iz sodb z dne 14. maja 1974, Nold/Komisija (4/73, EU:C:1974:51, točke od 12 do 14), z dne 13. decembra 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, str. 3727), in z dne 8. oktobra 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, točka 8). Navedena določba se prav tako zgleduje po členu 1(2) Evropske socialne listine, podpisane 18. oktobra 1961 v Torinu in revidirane 3. maja 1996 v Strasbourgu, ki zahteva učinkovito varstvo pravice delavca, da se preživlja s poklicem, ki ga je svobodno izbral, in po točki 4 Listine Skupnosti o temeljnih socialnih pravicah delavcev, sprejete na zasedanju Evropskega sveta v Strasbourgu 9. decembra 1989, v kateri je navedeno, da ima vsakdo pravico do svobodne izbire in opravljanja poklica v skladu z določbami, ki urejajo vsak poklic. Tako ima člen 15(1) Listine, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 85 sklepnih predlogov, široko področje uporabe tako ratione personae kot ratione materiae.

78

Vendar to področje uporabe, naj bo še tako široko, ne vključuje pravice, da se v določenem obdobju izvršuje voljeni mandat, pridobljen po izvedenem demokratičnem volilnem postopku, kakršen je županski mandat.

79

To razlago potrjuje dejstvo, da je člen 15 Listine vsebovan v njenem naslovu II, „Svoboščine“, medtem ko sta posebni določbi v zvezi s pravico biti voljen na volitvah, in sicer člena 39 in 40 Listine, ki se nanašata na pravico voliti in biti voljen na volitvah v Evropski parlament oziroma na občinskih volitvah, vsebovana v ločenem naslovu, to je naslovu V, „Pravice državljanov“.

80

Tudi sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice potrjuje tako razlago, saj je to razsodilo, da je pravica do izvrševanja voljenega mandata, pridobljenega po končanem volilnem postopku, politična pravica, plačilo za katero je zgolj njen korelat (glej v tem smislu ESČP, 8. november 2016, Savisaar proti Estoniji, CE:ECHR:2016:1108DEC000836516, točki 26 in 27).

81

Iz tega sledi, da pravica do opravljanja voljenih javnih funkcij, med drugim funkcije župana, ne spada na področje uporabe člena 15(1) Listine, tako da se v obravnavani zadevi tožeča stranka iz postopka v glavni stvari ne more uspešno sklicevati na to določbo.

82

Kot izhaja iz člena 53 Listine, taka razlaga vseeno ne posega v možnost držav članic, da uporabijo ugodnejši standard varstva pravice do dela in svobodnega opravljanja poklicne dejavnosti, ki je priznan v njihovi nacionalni ustavi, če ta uporaba ne ogroža ravni varstva, določenega z Listino, kot jo razlaga Sodišče.

83

Člen 47 Listine v prvem odstavku določa, da ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu, v drugem odstavku pa podrobneje določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče.

84

Priznanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva v smislu tega člena 47 v določeni zadevi predpostavlja, da se oseba, ki to pravico uveljavlja, sklicuje na pravice ali svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, oziroma da je zoper to osebo uveden kazenski postopek, ki pomeni izvajanje prava Unije v smislu člena 51(1) Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 22. februarja 2022, RS (Učinek sodb ustavnega sodišča), C‑430/21, EU:C:2022:99, točka 34 in navedena sodna praksa).

85

Tako je v obravnavani zadevi, saj je prepoved opravljanja voljenih javnih funkcij v vnaprej določenem obdobju treh let, ki bi bila naložena tožeči stranki iz postopka v glavni stvari, če bi bila potrjena zakonitost ocenjevalnega poročila, ki ga je pripravila ANI, določena z zakonom št. 176/2010, s katerim se, kot je razvidno iz točke 27 te sodbe, izvaja pravo Unije. Člen 47 Listine se torej uporablja za zadevo v glavni stvari.

86

Kar zadeva vsebino te določbe, je načelo učinkovitega sodnega varstva, ki je vsebovano v njej, sestavljeno iz različnih elementov, ki zajemajo zlasti načelo enakosti orožij in pravico do dostopa do sodišč (sodba z dne 30. junija 2016, Toma in Biroul Executorului Judecătoresc Horaţiu-Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, točka 42 in navedena sodna praksa).

87

Pravica do učinkovitega pravnega sredstva v smislu člena 47 Listine med drugim pomeni, da ima imetnik te pravice dostop do sodišča, ki je pristojno za zagotavljanje spoštovanja pravic, ki mu jih zagotavlja pravo Unije, in v ta namen za preučitev vseh pravnih in dejanskih vprašanj, upoštevnih za rešitev spora, o katerem odloča (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2020, État luxembourgeois (Pravica do pravnega sredstva zoper zahtevo za informacije na davčnem področju), C‑245/19 in C‑246/19, EU:C:2020:795, točka 66 in navedena sodna praksa).

88

V obravnavani zadevi pravica do učinkovitega pravnega sredstva, določena v členu 47 Listine, predpostavlja, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 100 sklepnih predlogov, da lahko predložitveno sodišče opravi nadzor nad zakonitostjo ocenjevalnega poročila ANI, ki se nanaša na tožečo stranko iz postopka v glavni stvari, ter po potrebi to poročilo in sankcije, naložene na njegovi podlagi, odpravi.

89

Iz spisa, ki je na voljo Sodišču, pa je razvidno, da ocenjevalna poročila, ki jih je pripravila ANI, vsebujejo opis dejstev, stališče zadevne osebe in presojo elementov, ki pomenijo ugotovljeno navzkrižje interesov. Poleg tega je predložitveno sodišče pristojno, da v okviru nadzora, ki ga mora opraviti nad ocenjevalnim poročilom iz zadeve v glavni stvari, preuči vsa upoštevna pravna in dejanska vprašanja ter da torej po tem nadzoru potrdi ali ovrže obstoj navzkrižja interesov. Prav tako bi bilo navedeno sodišče, če bi ugotovilo, da je navedeno ocenjevalno poročilo nezakonito, pristojno za njegovo odpravo in posledično za razveljavitev ukrepov prenehanja mandata in prepovedi opravljanja voljenih javnih funkcij, ki sta bila naložena na njegovi podlagi.

90

Poleg tega mora predložitveno sodišče, kot je razvidno iz točk 69 in 72 te sodbe, preveriti, ali je v obravnavani zadevi izpolnjena zahteva po naložitvi sorazmerne sankcije, ki izhaja iz prava Unije.

91

Nazadnje, kot je prav tako navedel generalni pravobranilec v točki 102 sklepnih predlogov, spis, ki je na voljo Sodišču, ne vsebuje nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče dvomiti o učinkovitosti pravnih sredstev, določenih v romunskem pravu, ali o skladnosti nacionalne zakonodaje iz postopka v glavni stvari s členom 47 Listine.

92

Glede na navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti tako, da:

93

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo: