1.

Sistem za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma v Evropski uniji določa nekatere zahteve za sisteme upravljanja tveganj v bankah. Sem med drugim spada obveznost preverjanja istovetnosti strank pred vzpostavitvijo poslovnega odnosa ali izvedbo transakcije in pridobivanja informacij o namenu poslovnega odnosa. Če to ni mogoče, se zadevne transakcije in poslovni odnosi ne smejo izvesti oziroma vzpostaviti. Intenzivnost skrbnega preverjanja je pri tem odvisna od profila tveganja strank, ki ga je treba v skladu z uvodno izjavo 22 Direktive (EU) 2015/849 ( 2 ) določiti na podlagi celostnega pristopa, ki temelji na tveganju.

2.

V obravnavanem primeru je latvijski nadzorni organ, pristojen za boj proti pranju denarja, Finanšu un kapitāla tirgus komisija (komisija za finančni in kapitalski trg, Latvija (v nadaljevanju: FKTK)), v določenem obdobju ugotovil pomanjkljivosti v sistemu upravljanja tveganj pri kreditni instituciji s sedežem v Latviji. Ta očitno ni mogla zagotoviti zahtevanega skrbnega preverjanja svojih strank. Zato je FKTK tej kreditni instituciji naložila obveznost, da ne vzpostavlja poslovnih odnosov oziroma da jih takoj prekine, če bi se izkazalo, da oseba, s katero je vzpostavila poslovni odnos po sprejetju odločbe FKTK, ni povezana z Republiko Latvijo, in če njen mesečni priliv presega določen prag. Pri tem se postavlja vprašanje, ali je tak ukrep združljiv s temeljnimi svoboščinami, in če je, v kakšnih okoliščinah in pod kakšnimi pogoji.

3.

V skladu s členom 56(1) PDEU so v okviru določb Pogodbe, navedenih v nadaljevanju, omejitve svobode opravljanja storitev v Uniji prepovedane za državljane držav članic, ki imajo sedež v eni od držav članic, vendar ne v državi osebe, ki so ji storitve namenjene.

4.

V skladu s členom 63(1) PDEU so prepovedane vse omejitve pretoka kapitala med državami članicami ter med državami članicami in tretjimi državami.

5.

Člen 65(1)(b) PDEU določa, da določbe člena 63 PDEU ne posegajo v pravice držav članic, da sprejmejo vse potrebne ukrepe za preprečevanje kršitev nacionalnih zakonov in drugih predpisov, zlasti na področju obdavčitve in bonitetnega nadzora finančnih institucij, ali določijo postopke za prijavo pretoka kapitala za namene upravnih ali statističnih informacij ali sprejmejo ukrepe, ki so upravičeni zaradi javnega reda ali javne varnosti.

6.

Četrta direktiva EU o pranju denarja 2015/849 je prenovila tretjo direktivo EU o pranju denarja 2005/60/ES ( 3 ). Peta direktiva EU o pranju denarja 2018/843 ( 4 ) v tem primeru časovno gledano še ne velja.

7.

V uvodni izjavi 22 Direktive 2015/849 je navedeno:

„Tveganje pranja denarja in financiranja terorizma ni enako v vseh primerih. Zato bi bilo treba uporabiti celosten pristop, ki temelji na tveganju. Pristop, ki temelji na tveganju, ni prekomerno permisivna možnost za države članice in pooblaščene subjekte. Vključuje učinkovitejše sprejemanje odločitev na podlagi dokazov za boljšo ciljno usmeritev na tveganja pranja denarja in financiranja terorizma, s katerimi se soočajo Unija in tisti, ki v njej delujejo.“

8.

Člen 1(1) in (2) Direktive 2015/849 določa njen predmet urejanja:

„1.   Cilj te direktive je preprečiti uporabo finančnega sistema Unije za namene pranja denarja in financiranja terorizma.

2.   Države članice zagotovijo, da sta pranje denarja in financiranje terorizma prepovedana.“

9.

Člen 5 Direktive 2015/849 določa:

„Države članice lahko na področju, ki ga ureja ta direktiva, za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma ob upoštevanju omejitev prava Unije sprejmejo ali v veljavi obdržijo strožje določbe.“

10.

Člen 7(1) Direktive 2015/849 se nanaša na oceno tveganja s strani držav članic:

„1.   Vsaka država članica sprejme ustrezne ukrepe za prepoznavo, oceno, razumevanje in blažitev tveganj pranja denarja in financiranja terorizma, ki jim je izpostavljena, pa tudi vseh zadevnih pomislekov glede varstva podatkov. To oceno tveganja redno posodablja.“

11.

Člen 8(1) Direktive 2015/849 obravnava oceno tveganja, ki jo izvajajo finančne institucije:

„1.   Države članice zagotovijo, da pooblaščeni subjekti sprejmejo ustrezne ukrepe za prepoznavo in oceno tveganj pranja denarja in financiranja terorizma ob upoštevanju dejavnikov tveganja, vključno s tistimi, ki so povezani z njihovimi strankami, državami ali geografskimi območji ter proizvodi, storitvami, transakcijami ali distribucijskimi potmi. Ti ukrepi so sorazmerni z naravo in velikostjo pooblaščenih subjektov.“

12.

Poglavje II Direktive 2015/849 ureja skrbno preverjanje strank. V oddelku 1 z naslovom „Splošne določbe“ je v členih 13 in 14 določeno standardno skrbno preverjanje strank. V skladu s členom 13(1) taki ukrepi vključujejo identifikacijo stranke (točka (a)) in dejanskega lastnika (točka (b)), oceno in po potrebi pridobivanje informacij o namenu in predvideni naravi poslovnega odnosa (točka (c)) ter stalno spremljanje poslovnega odnosa (točka (d)).

13.

Člen 14(4), prvi pododstavek, Direktive 2015/849 ureja posledice, če skrbnega preverjanja iz člena 13 te direktive ni mogoče zagotoviti:

„4.   Države članice zahtevajo, da pooblaščeni subjekt, ki ne more zagotoviti skladnosti z zahtevami skrbnega preverjanja strank, določenimi v točki (a), (b) ali (c) prvega pododstavka člena 13(1), ne izvede transakcije prek bančnega računa, ne vzpostavi poslovnega odnosa ali ne izvede transakcije ter prekine poslovni odnos in razmisli, da bi FIU podala poročilo o sumljivi transakciji v zvezi s stranko v skladu s členom 33.“

14.

Oddelka 2 in 3 poglavja II Direktive 2015/849 urejata poenostavljeno oziroma okrepljeno skrbno preverjanje strank

15.

V zvezi s poenostavljenim skrbnim preverjanjem iz člena 15(1) in (2) Direktive 2015/849 izhaja, da kadar država članica ali pooblaščeni subjekt prepozna področja manjšega tveganja ali kadar pooblaščeni subjekt preveri, ali poslovni odnos s stranko ali transakcija predstavlja nižjo stopnjo tveganja, se pooblaščenim subjektom lahko dovoli, da uporabijo poenostavljene ukrepe skrbnega preverjanja strank. Za vsakokratno oceno tveganja člen 16 Direktive napotuje na dejavnike s potencialno manjšim tveganjem iz Priloge II.

16.

Člen 18(1) Direktive 2015/849 v zvezi z okrepljenim skrbnim preverjanjem določa, da morajo pooblaščeni subjekti v primerih iz členov od 19 do 24 in pri obravnavi fizičnih oseb ali pravnih subjektov s sedežem v tretjih državah, ki jih Komisija opredeli kot tretje države z visokim tveganje, kot tudi v drugih primerih večjih tveganj, ki jih kot takšne opredelijo države članice ali pooblaščeni subjekti, za ustrezno obvladovanje in blažitev navedenih tveganj uporabljati ukrepe okrepljenega skrbnega preverjanja strank. Za vsakokratno oceno tveganja člen 18(3) napotuje na dejavnike s potencialno večjim tveganjem iz Priloge II.

17.

Oddelek 4 poglavja VI Direktive 2015/849 z naslovom „Politike, postopki in nadzor“ ureja sankcije. V skladu z drugim stavkom člena 58(1) morajo biti sankcije ali ukrepi, ki izhajajo iz izvajanja Direktive, učinkoviti, sorazmerni in odvračilni. Člen 59(2) Direktive navaja upravne sankcije in ukrepe, ki jih države članice lahko uvedejo kot minimum, v skladu s točko (c) te določbe pa še posebej lahko uporabijo umik ali začasni umik dovoljenja, kadar je to potrebno za pooblaščeni subjekt.

18.

Člen 59(4) Direktive 2015/849 omogoča tudi upravne sankcije, ki niso predvidene v tej direktivi:

„4.   Države članice lahko pristojne organe pooblastijo za izrek dodatnih oblik upravnih sankcij poleg tistih iz točk (a) do (d) odstavka 2 ali izrečejo upravne denarne sankcije, ki presegajo zneske iz točke (e) odstavka 2 in iz odstavka 3.“

19.

Prilogi II in III k Direktivi 2015/849 vsebujeta neizčrpen seznam dejavnikov in vrst dokazov morebitnega manjšega oziroma večjega tveganja. V skladu s točko 1(c) v povezavi s točko 3(a) Priloge II se države članice nahajajo na geografskem območju z manjšim tveganjem. V skladu s točko 3(b) Priloge III dejavniki geografskega tveganja, ki kažejo na morebitno večje tveganje, med drugim vključujejo tudi „države, za katere je na podlagi zanesljivih virov ugotovljeno, da imajo znatno stopnjo korupcije ali drugih kaznivih dejanj“.

20.

Člen 6(1) in (12), točka 2, Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (zakon o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma in širjenja orožja, v nadaljevanju: zakon o preprečevanju pranja denarja) z dne 17. julija 2008 (Latvijas Vēstnesis, 2008, št. 116) določa, da kreditna institucija opravi in dokumentira oceno tveganja pranja denarja ter financiranja terorizma in širjenja orožja ter na podlagi te ocene vzpostavi notranji sistem nadzora za preprečevanje pranja denarja ter financiranja terorizma in širjenja orožja. Pri tem je treba zlasti upoštevati nacionalna in geografska tveganja, to je tveganje, da stranka ali njen dejanski lastnik izkazuje povezavo z državo ali ozemljem, katerega gospodarske, socialne, pravne ali politične okoliščine lahko kažejo na visoko tveganje pranja denarja ter financiranja terorizma in širjenja orožja, povezano s to državo ali ozemljem.

21.

Poleg tega členi 5, 6, točka 13, in 7(1), točka 13, Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (zakon o komisiji za finančne in kapitalske trge z dne 1. junija 2000, Latvijas Vēstnesis, 2000, šz. 230/232), člen 45(1), točka 1, zakona o preprečevanju pranja denarja ter člena 991 in 113(1), točka 4, Kredītiestāžu likums (zakon o kreditnih institucijah z dne 5. oktobra 1995, Latvijas Vēstnesis, 1995, št. 163) določajo, da FKTK nadzira in spremlja, ali ponudniki na finančnih in kapitalskih trgih izpolnjujejo zahteve iz zakona o preprečevanju pranja denarja, ter je pooblaščena za določanje omejitev pravic in dejavnosti kreditne institucije, vključno s popolno ali delno prepovedjo opravljanja finančnih storitev, ter za določanje omejitev glede izpolnjevanja obveznosti.

22.

AS „PrivatBank“ (v nadaljevanju: PrivatBank) je kreditna institucija s sedežem v Latviji. Osebi A in B, ki sta ciprska državljana, in ciprska družba Unimain Holdings Limited so delničarji PrivatBank.

23.

FKTK je od 17. do 30. oktobra 2017 opravila inšpekcijski pregled dejavnosti PrivatBank, da bi ocenila, ali pri skrbnem preverjanju strank, ki so povezane z njenimi delničarji, in pri nadzoru njihovih transakcij izpolnjuje zakonske zahteve na področju preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma.

24.

FKTK je pri tem pregledu ugotovila, da je PrivatBank kršila predvsem določbe o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma iz latvijskega zakona o kreditnih institucijah in zakona o preprečevanju pranja denarja. Po mnenju FKTK notranji sistem nadzora banke pri skrbnem preverjanju strank in spremljanja transakcij že dlje ni bil dovolj učinkovit, da bi v banki zagotavljal skladnost z vsemi zakonskimi določbami o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma ter učinkovito upravljanje s tem povezanih tveganj. Zlasti je PrivatBank za nekatere stranke, katerih dejanski lastniki so bili njeni delničarji, uporabljala ugodnejše pogoje tako pri spremljanju transakcij obstoječih strank kot pri pridobivanju novih strank v tej skupini.

25.

S sklepom z dne 13. septembra 2019 je FKTK PrivatBank naložila globo in vrsto obveznosti (v nadaljevanju: sporni sklep). Ena od obveznosti, ki so bile naložene banki, dokler se ne izvedejo ukrepi, predvideni v sklepu, in ni pridobljeno soglasje FKTK, je bila, da ne vzpostavlja poslovnih odnosov oziroma da jih takoj prekine, če bi se izkazalo, da oseba, s katero je po sprejetju spornega sklepa vzpostavila poslovni odnos, izpolnjuje katero od naslednjih meril:

26.

PrivatBank je bila naložena tudi obveznost, da zagotovi, da znesek mesečnega priliva strank, katerih dejanski lastniki so delničarji banke ali z njimi povezane osebe, ter strank, ki spadajo v skupino z njimi povezanih strank, ne presega povprečnega mesečnega priliva posamezne stranke v letu 2019 v skladu s podatki, ki jih je predložila banka (točka 4.4.2 spornega sklepa).

27.

PrivatBank je pri Administratīvā apgabaltiesa (regionalno upravno sodišče, Latvija) vložila tožbo za odpravo spornega sklepa v delu, ki se nanaša na ugotovljeno kršitev in naloženo globo. Osebi A in B ter družba Unimain Holdings Limited so pri istem sodišču vložile tožbo za odpravo obveznosti iz točk 4.4.1.2, 4.4.1.3 in 4.4.2 spornega sklepa. Po mnenju delničarjev PrivatBank sporni sklep krši člena 18 in 63 PDEU. Omejitve, sprejete v spornem sklepu, niso temeljile na opravljanju nezakonite dejavnosti niti na predpisih o prepovedi zaradi preprečevanja pranja denarja, ki veljajo v Uniji, vključno z Latvijo. Te omejitve naj bi bile sprejete za vse fizične in pravne osebe in naj bi učinkovale nanje, tudi če ravnajo v skladu z zakonom. Banka naj bi zaradi obveznosti, da sodeluje izključno z državljani in gospodarskimi družbami iz Republike Latvije, morala vse druge osebe, vključno z državljani in gospodarskimi družbami Unije, samodejno obravnavati kot nevarne in potencialno zelo tvegane. Kot banka naj ne bi imela pravice, da se odloči drugače in s takimi osebami sodeluje.

28.

Po drugi strani pa FKTK trdi, da spornega sklepa ni mogoče šteti za omejitev prostega pretoka kapitala, ker se, prvič, nanaša le na določeno kreditno institucijo in, drugič, zadeva le omejeno skupino strank te kreditne institucije. S spornim sklepom naj tem strankam ne bi bila kratena pravica, da sredstva položijo pri kateri koli drugi kreditni instituciji z dovoljenjem v Republiki Latviji. Cilj spornih obveznosti naj bi bil preprečiti kršitve zakonodaje, ki jih je storila banka, in preprečiti morebitne prihodnje kršitve, ki bi lahko imele znatne posledice, ne le v zvezi s tveganjem, da bi bila banka vpletena v pranje denarja ali poskus pranja denarja, izogibanje mednarodnim sankcijam ali njihovo neizvrševanje, temveč tudi za ugled celotnega finančnega sektorja. Zato naj bi bil ta sklep dopustna in sorazmerna omejitev v smislu člena 65(1)(b) PDEU.

29.

V teh okoliščinah je Administratīvā apgabaltiesa (regionalno upravno sodišče, Latvija) s sklepom z dne 11. januarja 2021 odločilo, da prekine postopek in Sodišču v predhodno odločanje predloži naslednja vprašanja:

30.

Predložitveno sodišče je v odgovor na zahtevo za podrobnejše podatke, ki jo je poslalo Sodišče, 10. marca 2022 dopolnilo dejansko stanje in pri tem pojasnilo, da se ukrep iz točke 4.4.1.2 spornega sklepa ne navezuje na latvijsko državljanstvo, temveč na povezavo z Latvijo.

31.

V postopku pred Sodiščem so PrivatBank, latvijska in italijanska vlada ter Evropska komisija predložile pisna stališča glede vprašanj predložitvenega sodišča. Na obravnavi 27. aprila 2022 so svoje pripombe podali A in drugi, latvijska vlada, FKTK in Evropska komisija.

32.

Predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe je zakonitost obveznosti PrivatBank, da ne vzpostavlja poslovnih odnosov oziroma te nemudoma prekine, če ugotovi, da je partner v poslovnem odnosu oseba brez povezave z Latvijo. Te omejitve veljajo samo od določene višine mesečnega priliva: za fizično osebo od 15.000 EUR, za pravno osebo od 50.000 EUR naprej. ( 6 )

33.

Predložitveno sodišče je v odgovor na zahtevo Sodišča za podrobnejše podatke potrdilo, da se sporni sklep ne navezuje na državljanstvo zadevnih strank, temveč na njihovo povezavo z Latvijo.

34.

V nadaljevanju bom najprej zavzela stališče do vprašanja temeljnih svoboščin, ki se uporabijo (točka A), in nato do njihovega omejevanja (točka B). Nazadnje bom preučila, ali lahko cilj preprečevanja uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma utemelji tako omejevanje (točka C).

35.

Predložitveno sodišče želi najprej vedeti, ali je treba finančna posojila in kredite ter operacije na tekočih in depozitnih računih pri finančnih ustanovah in zlasti bankah šteti za „pretok kapitala“ v smislu člena 63(1) PDEU.

36.

Ker pogodbi ne vsebujeta opredelitve pojma „pretok kapitala“, je Sodišče priznalo, da ima nomenklatura pretoka kapitala iz Priloge I k Direktivi 88/361 usmerjevalno vrednost. ( 7 ) V skladu z uvodom te priloge zajema pretok kapitala, omenjen v tej nomenklaturi, vse operacije, potrebne za namene pretoka kapitala, ter operacije za odplačilo kreditov ali posojil, pri čemer seznam, ki ga vsebuje, ni izčrpen. V postavki VI Priloge I so navedene „Operacije na tekočih in depozitnih računih pri finančnih ustanovah“, postavki VIII pa „Finančna posojila in krediti“. Poleg tega ta priloga v razdelku z naslovom „Pojasnila“ določa, da se banke med drugim štejejo za „finančne ustanove“. Poleg tega je Sodišče že pojasnilo, da se poslovna dejavnost kreditiranja načeloma nanaša na prosti pretok kapitala. ( 8 )

37.

V skladu s tem je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba finančna posojila in kredite ter operacije na tekočih in depozitnih računih pri finančnih ustanovah, kot so banke, šteti za „pretok kapitala“ v smislu člena 63(1) PDEU.

38.

Kot je Sodišče že odločilo, je poleg tega dejavnost kreditiranja storitev v smislu člena 56 PDEU. Načeloma je povezana s svobodo opravljanja storitev v smislu člena 56 in naslednjih PDEU ter tudi s prostim pretokom kapitala v smislu člena 63 in naslednjih PDEU. ( 9 )

39.

Zato se postavlja vprašanje, ali je treba preučiti obe temeljni svoboščini ali pa ima glede na okoliščine postopka v glavni stvari ena od njiju prednost pred drugo.

40.

Iz člena 57(1) PDEU, v skladu s katerim so „[v] Pogodbah […] storitve ‚storitve‘ takrat, kadar se praviloma opravljajo za plačilo in kolikor jih ne urejajo določbe, ki se nanašajo na prosti pretok blaga, kapitala in oseb“, po mnenju Sodišča namreč ni mogoče izpeljati nobene splošne subsidiarnosti svobode opravljanja storitev v razmerju do prostega pretoka kapitala. ( 10 )

41.

Sodišče načeloma preizkusi ukrep, ki je povezan tako s svobodo opravljanja storitev kot tudi s prostim pretokom kapitala, zgolj glede na eno od teh dveh svoboščin, če je očitno, da je v okoliščinah obravnavanega primera ena od njiju drugotnega pomena v razmerju do druge in se nanjo navezuje. ( 11 ) Če pa ni mogoče šteti, da je ena od obeh temeljnih svoboščin v razmerju do druge popolnoma drugotnega pomena, je treba preučiti obe temeljni svoboščini. ( 12 )

42.

Sodišče je v nekaterih okoliščinah priznalo, da se dejavnost kreditiranja nanaša predvsem na svobodo opravljanja storitev. Zmanjšanje čezmejnih denarnih tokov, povezanih s temi storitvami, je bilo tako le neizogibna posledica omejitve svobode opravljanja storitev. Zato se je preizkusila samo svoboda opravljanja storitev. ( 13 )

43.

Vendar v tem primeru ni tako.

44.

V tem primeru se prepoved določenih poslovnih odnosov ( 14 ) v enaki meri nanaša tako na uporabo finančnih storitev banke kot tudi na sam pretok kapitala. Prvič, ta sklep je neposredno povezan s pretokom kapitala prek merila višine priliva, ne glede na uporabo nekaterih svetovalnih storitev. Drugič, cilj uvedenih omejitev je preprečiti čezmejne denarne tokove, katerih namen je prikriti pranje denarja. Tretjič, sklep s tem, ko se navezuje na višino priliva, prepoveduje ne le kreditnih poslov, temveč tudi vse nadaljnje poslovne odnose PrivatBank z gibanjem kapitala na računih zadevnih strank, pri katerih ni mogoče ugotoviti na splošno, ali spadajo pod svobodo opravljanja storitev, prosti pretok kapitala ali oboje. Nazadnje tudi Direktiva 2015/849 izhaja iz možnosti uporabe obeh temeljnih svoboščin na področju preprečevanja pranja denarja. ( 15 )

45.

Zato tako kot Komisija in italijanska vlada menim, da sporna omejitev poslovnih odnosov PrivatBank spada tako na področje uporabe pravil o svobodi opravljanja storitev kot tudi pravil o prostem pretoku kapitala. Zato bom v nadaljevanju odgovorila na vprašanja predložitvenega sodišča v zvezi z obema temeljnima svoboščinama.

46.

Torej lahko ostane odprto, ali in po potrebi v kakšnem obsegu bi bilo mogoče lažje omejiti prosti pretok kapitala, če bi veljal samo prosti pretok kapitala, na kar kaže zlasti besedilo člena 65 PDEU. ( 16 )

47.

Obveznost banke, da prekine ali ne vzpostavi poslovnih odnosov s strankami, ki niso povezane z državo članico, v kateri ima banka sedež, ni povezana z državljanstvom zadevnih strank. Zato ne gre za neposredno diskriminacijo na podlagi državljanstva, temveč le za posredno diskriminacijo, ki je na podlagi členov 56(1) in 63(1) PDEU prav tako prepovedana. ( 17 )

48.

Kot je navedla latvijska vlada, je treba pri tem povezavo z Latvijo razumeti kot gospodarsko ali osebno povezavo. Taka povezava lahko temelji na prebivališču, lastništvu zemljišča ali drugih dejavnikih. Tudi pri državljanih Latvije lahko te povezave z Latvijo ni, če na primer živijo v tujini in nimajo nobenih stikov z matično državo.

49.

Vendar je mogoče domnevati, da imajo državljani Latvije veliko pogosteje potrebno povezavo z Latvijo kot osebe brez tega državljanstva. Navezovanje na povezavo z Latvijo torej pripelje do tega, da so prizadete predvsem stranke, ki niso latvijski državljani.

50.

Temu posredno diskriminatornemu učinku se ni mogoče zoperstaviti niti s stališčem FKTK, da osebe, ki imajo vezi z Latvijo, in osebe, ki teh vezi nimajo, niso v primerljivem položaju. Sodišče delno ne preizkuša več merila objektivno primerljivega položaja kot dodatnega pogoja za diskriminacijo. ( 18 ) Poleg tega sem drugje že večkrat izrazila pomisleke glede uporabe tega merila, saj na koncu pripelje le do tega, da se utemeljenost preizkuša prej. ( 19 )

51.

Tako je sicer očitno, da osebe, ki so povezane z Latvijo, in osebe brez takih povezav niso v enakem položaju. Vendar to ne more biti odločilno za preverjanje obstoja omejitve svobode opravljanja storitev in prostega pretoka kapitala. Če bi se namreč dopustilo, da že samo pomanjkanje povezave z zadevno državo članico zadostuje kot objektivna razlika v dejanskem stanju, da bi se zanikal obstoj diskriminacije, bi to dejansko spodkopalo temeljne svoboščine. Njihov namen je pravzaprav omogočiti čezmejno uporabo storitev in pretok kapitala v druge države članice in tretje države. Zato so s pridržkom njihove utemeljitve prepovedane omejitve zaradi pomanjkanja povezav z določeno državo članico.

52.

Gre bolj za vprašanje, ali je sedanjo omejitev mogoče utemeljiti na podlagi razlik med domačimi in tujimi strankami. Zagotavljanje skrbnega preverjanja s strani banke je namreč pri tujih strankah težje kot pri domačih, na kar je na obravnavi opozorila FKTK. Vendar se to nanaša na upravičenost ukrepa in ne na vprašanje, ali gre za omejitev svobode opravljanja storitev in prostega pretoka kapitala.

53.

Prav tako neprepričljiv je argument latvijske vlade proti obstoju omejitve, da lahko zadevne stranke uporabijo storitve katere koli druge kreditne institucije, ki ima dovoljenje v Latviji. Bistvo svobode opravljanja storitev in prostega pretoka kapitala je namreč v tem, da se lahko upravičenci sami odločijo, s katero banko bodo vzpostavili poslovni odnos, da bi na primer izkoristili določene pogoje ali produkte.

54.

Prav tako ne more biti argument proti omejevalnemu učinku ukrepa dejstvo, da je prizadetih le nekaj strank, in sicer stranke PrivatBank brez povezave z Latvijo, ki presežejo določeno višino priliva, ali da ukrep velja le omejeno obdobje. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je prepovedana že neznatna omejitev temeljne svoboščine. ( 20 ) Poleg tega ukrep velja potencialno za vse osebe brez povezave z Latvijo, ki želijo pri PrivatBank skleniti posle nad določenim zneskom priliva. To lahko pomeni tudi veliko strank.

55.

Zato taka obveznost preprečevanja poslovnih odnosov omejuje tako svobodo opravljanja storitev kot tudi prosti pretok kapitala.

56.

S tretjim in četrtim vprašanjem, ki ju je mogoče preučiti skupaj, želi predložitveno sodišče izvedeti, ali je omejitev mogoče utemeljiti s preprečevanjem pranja denarja in financiranja terorizma ( 21 ) ter kot izjemo na podlagi člena 65(1)(b) PDEU.

57.

V skladu z ustaljeno sodno prakso je omejitev temeljnih svoboščin dopustna le, če je, prvič, utemeljena z enim od napisanih razlogov ali z nujnim razlogom v splošnem interesu in, drugič, če upošteva načelo sorazmernosti. Zlasti mora biti primerna za dosledno in sistematično zagotavljanje zastavljenega cilja in ne sme presegati tega, kar je potrebno za dosego tega cilja. ( 22 )

58.

Po navedbah FKTK in latvijske vlade je cilj omejitve poslovnih odnosov PrivatBank zlasti preprečevanje kršitev zakonodaje o preprečevanju pranja denarja s strani banke in preprečevanje prihodnjih kršitev. Namen te zakonodaje je uresničevati cilj preprečevanja uporabe finančnega sistema za pranje denarja in financiranje terorizma v skladu s členom 1(1) Direktive 2015/849.

59.

Boj proti pranju denarja in financiranju terorizma je legitimen cilj, ki lahko upraviči omejitev temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo. ( 23 ) Ker Direktiva 2015/849 predvideva minimalno harmonizacijo, ( 24 ) lahko države članice v zvezi s tem sprejmejo daljnosežnejše nacionalne določbe. ( 25 )

60.

Poleg cilja preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma je cilj sporne omejitve tudi izvrševanje zakonodaje o finančnem nadzoru na področju preprečevanja pranja denarja. Torej uresničuje tudi cilj ukrepa za preprečevanje kršitev nacionalnih zakonov in drugih predpisov na področju bonitetnega nadzora finančnih institucij, določen ( 26 ) v členu 65(1)(b) PDEU.

61.

Nacionalni ukrep je primeren za doseganje cilja, le če zagotavlja, da se ta cilj dosega dosledno in sistematično. ( 27 )

62.

Kot je latvijska vlada poudarila na obravnavi, je eno od temeljnih načel Direktive 2015/849, da morajo banke poznati svoje stranke (načelo „Know your customer“). Zato je v členu 8 te direktive določeno splošno skrbno preverjanje za banke, katerega zagotavljanje spremljajo države članice v skladu s členom 7.

63.

Res je, da Direktiva 2015/849 izhaja iz tega, da stranke iz drugih držav članic ne pomenijo večjega tveganja. ( 28 ) Vendarle imajo lahko posamezne finančne institucije težave pri pridobivanju informacij o strankah, ki v državi, v kateri odprejo bančni račun, ne opravljajo nobene gospodarske dejavnosti, v njej ne prebivajo niti nimajo tam premoženja, pa tudi sicer nimajo s to državo nobenih drugih pomembnih povezav. Ker banke težje pridobijo informacije o izvoru finančnih sredstev in poslih strank v tujini, se pojavljajo potencialno večja tveganja. Velika oddaljenost stranke od banke lahko na primer pripomore k anonimnosti poslov, kar lahko povzroči večje tveganje pranja denarja. ( 29 )

64.

Glede na prej ugotovljene pomanjkljivosti sistema upravljanja tveganj v PrivatBank in tveganje, ki ga je ugotovila FKTK v zvezi z zagotavljanjem banke, da skrbno preveri stranke s sedežem v tujini, ( 30 ) se mi zdi sporna obveznost torej ustrezen ukrep za zmanjšanje tveganja pranja denarja in financiranja terorizma.

65.

Poleg tega je FKTK na obravnavi opozorila na to, da je obstoj visokega mesečnega priliva od oseb, ki niso povezane z Latvijo, samo po sebi dejavnik tveganja. FKTK je lahko s tem, da je sporni ukrep navezala na višino mesečnega priliva, to tveganje tudi upoštevala.

66.

V nasprotju s stališčem Komisije dejstvo, da FKTK uporablja merilo višine priliva strank, da iz ukrepa izključi banke, ki niso povezane z Latvijo in imajo manjši mesečni priliv ter bi pri njih prav tako lahko bilo podano tveganje pranja denarja, ne pomeni, da ukrep ne uresničuje zastavljenega cilja dosledno in sistematično.

67.

Po eni strani imajo države članice diskrecijsko pravico pri izbiri dejavnikov tveganja, ki jih je treba upoštevati, kot je razvidno iz prilog II in III k Direktivi 2015/849. Zato seznam dejavnikov in vrst dokazov morebitnega manjšega oziroma večjega tveganja, ki ga vsebuje, izrecno ni izčrpen. To potrjuje tudi člen 5 te direktive, v skladu s katerim lahko države članice za preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma ob upoštevanju omejitev prava Unije sprejmejo strožje določbe.

68.

Drugič, Direktiva 2015/849 v uvodni izjavi 22 navaja, da tveganje pranja denarja in financiranja terorizma ni enako v vseh primerih. V skladu s tem Direktiva določa poenostavljeno skrbno preverjanje, kadar je tveganje manjše ( 31 ) ali kadar se transakcije izvajajo le občasno ali v zelo omejenem obsegu. ( 32 ) Poleg tega je ponovno navedena vrednost 15.000 EUR kot najnižja vrednost za skrbno preverjanje pri izvajanju občasnih transakcij. ( 33 ) Izbira mesečnega priliva, ki presega 15.000 EUR pri fizičnih osebah oziroma 50.000 EUR pri pravnih osebah, zato ni nesorazmerna in je poleg tega milejša, kot če bi bile zajete vse transakcije.

69.

Iz vsega navedenega izhaja, da je lahko omejitev poslovnih odnosov, kakršna je sporna, primerna za uresničevanje cilja usklajenega in sistematičnega preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma. Za to je treba dokazati, da banka zaradi oddaljenosti strank ne more zagotavljati skrbnega preverjanja in da je določitev skupine strank, ki jo zajema ukrep, skladna z ugotovljenim tveganjem pranja denarja.

70.

Poleg tega mora država članica dokazati, da navedenega cilja ni mogoče doseči z manj omejevalnimi ukrepi. ( 34 )

71.

Komisija je izrazila pomisleke glede nujnosti splošne prepovedi poslovnih odnosov s strankami brez povezave z Latvijo in obveznosti prekinitve takih poslovnih odnosov. Pred tem ukrepom naj ne bi bila opravljena individualna ocena tveganja v zvezi s posamezno stranko; lahko bi prišli v poštev milejši ukrepi, kot je okrepljeno skrbno preverjanje iz člena 18 Direktive 2015/849.

72.

Kot je pojasnjeno na začetku, je izhodišče za sistem preventivnih ukrepov v skladu z Direktivo 2015/849 ocena tveganja s celostnim pristopom, ki temelji na tveganju. Kot je nedavno poudaril generalni pravobranilec G. Pitruzzella, je ta ocena tveganja prvi pogoj za sprejetje ustreznih preventivnih ukrepov – to je ukrepov skrbnega preverjanja strank – katerih namen je preprečiti ali vsaj omejiti pranje denarja in financiranje terorizma. Brez ocene tveganja se namreč niti zadevna država članica niti, glede na okoliščine primera, zadevni subjekt ne moreta odločiti, katere ukrepe uporabiti v posameznem primeru. ( 35 )

73.

V tem okviru je treba navesti, da Direktiva 2015/849 določa tri različne vrste ukrepov skrbnega preverjanja, ( 36 ) ki jih morajo pooblaščeni subjekti glede na ugotovljeno stopnjo tveganja uporabljati za svoje stranke: standardno, poenostavljeno in okrepljeno skrbno preverjanje. ( 37 )

74.

Vsem trem vrstam skrbnega preverjanja je skupno to, da zahtevajo oceno tveganja v zvezi z zadevno stranko in temu primerno individualne ukrepe. Ocena tveganja se torej nanaša na konkretne situacije in se ne izvaja abstraktno. ( 38 )

75.

Res je, da je sporni ukrep podoben predpisu o prekinitvi poslovnih odnosov iz člena 14(4), prvi pododstavek, Direktive 2015/849. Zadnje pa predpostavlja, da banka v konkretnem primeru ne more zagotoviti enega od navedenih skrbnih preverjanj, navedenih v členu 13(1), prvi pododstavek, točke od (a) do (c). Torej mora biti zagotavljanje skrbnega preverjanja v povezavi z določeno stranko nemogoče. To potrjuje tudi sistematika, saj člen 14(4), prvi pododstavek, in fine, v zvezi s poročilom o sumljivi transakciji izrecno vsebuje besedilo „v zvezi s stranko“. V skladu s komentarjem glede sprejetja te določbe v tretjo direktivo o pranju denarja 2005/60 ( 39 ) je bil namen predloga zagotoviti, da se poslovni odnos s stranko prekine, kadar postopek identifikacije stranke ne more biti zadovoljivo izpeljan do konca. ( 40 )

76.

Zato tako kot Komisija menim, da sporni ukrep ne more temeljiti na členu 14(4), prvi pododstavek, Direktive 2015/849. Ne nanaša se namreč na določeno stranko, temveč odreja sporne obveznosti na splošno za skupino strank, opredeljeno na podlagi splošnih meril.

77.

Iz tega razloga ta ukrep ne spada v sistem skrbnega preverjanja strank v skladu z Direktivo 2015/849. Tudi s tam predvidenim okrepljenim skrbnim preverjanjem se namreč okrepi stopnja in narava spremljanja določenega poslovnega odnosa. To velja na primer za ugotavljanje izvora sredstev, uporabljenih v poslovnem odnosu ali transakciji. To skrbno preverjanje torej predpostavlja, da je treba vedno ugotavljati večje tveganje v posameznem primeru. ( 41 )

78.

Direktiva sicer dovoljuje tudi upoštevanje geografskih dejavnikov. V točki 3(b) Priloge III k Direktivi so tako kot dejavnik večjega tveganja navedene „države, za katere je na podlagi zanesljivih virov ugotovljeno, da imajo znatno stopnjo korupcije ali drugih kaznivih dejanj“. ( 42 ) Sporna omejitev zajema vsaj potencialno stranke iz takih držav.

79.

Vendar nujno vključuje tudi območja drugih držav članic, ki so v skladu z zasnovo Direktive na geografskem območju z manjšim tveganjem (Priloga II k Direktivi, točka 1(c) v povezavi s točko 3(a)).

80.

Ključno vprašanje je torej, ali je tak ukrep, ki lahko na podlagi širokega merila „nepovezanosti“ z Latvijo vpliva tudi na stranke, ki naj v skladu z Direktivo 2015/849 a priori ne bi pomenile povečanega tveganja pranja denarja ali financiranja terorizma, še vedno nujen.

81.

V tem primeru so bili po navedbah latvijske vlade v preteklosti že odrejeni milejši ukrepi, ki pa niso bili dovolj učinkoviti, da bi preprečili ugotovljena tveganja. To mora preveriti predložitveno sodišče.

82.

V skladu s sistematiko Direktive 2015/849 bi bil naslednji korak v primeru resnega, ponavljajočega se ali sistematičnega nezagotavljanja skrbnega preverjanja strank odreditev upravnih sankcij v skladu s členom 59(1) navedene direktive.

83.

Pri tem imajo države članice veliko manevrskega prostora. Določijo lahko višjo raven zaščite od tiste, ki jo je izbral zakonodajalec Unije, dovolijo ali predpišejo skrbno preverjanje strank, ki ni določeno v navedeni direktivi, ali opredelijo druge primere visokega tveganja v okviru diskrecijske pravice, ki jim je dodeljena. ( 43 ) Iz člena 59(4) Direktive tudi izhaja, da so dovoljene druge vrste upravnih sankcij, ki niso navedene v tem členu.

84.

V skladu s členom 59(2)(c) pride v poštev tudi umik ali začasni umik dovoljenja, kadar je to potrebno za pooblaščeni subjekt.

85.

Nasprotno pa se zdi prepoved oziroma obveznost prekinitve poslovnih odnosov s strankami brez povezave z Latvijo še vedno milejši ukrep.

86.

Poleg tega sta Komisija in latvijska vlada na obravnavi potrdili, da se finančne institucije v Latviji še posebej pogosto soočajo s tveganjem pranja denarja. Latvijska vlada je opozorila, da je Republika Latvija zaradi teh okoliščin izkoristila možnost oblikovanja dodatnih ukrepov.

87.

Po informacijah, ki so na voljo Sodišču, je torej za situacijo značilno, da so bili ugotovljeni posebni dejavniki tveganja in da zadevni banki grozi odvzem dovoljenja. Ni videti, da bi bilo mogoče uporabiti milejše in enako učinkovito sredstvo, kar mora preveriti predložitveno sodišče. Glede na to menim, da je tako začasno preprečevanje poslovnih odnosov s strankami brez povezave z državo članico finančnega nadzora potrebno. ( 44 )

88.

Poleg primernosti in nujnosti je treba preučiti tudi sorazmernost v ožjem smislu. ( 45 ) V skladu s tem je treba zagotoviti, da preprečevanje poslovnih odnosov s strankami brez povezave z Latvijo ne bo povzročila prekomernega posega v legitimne interese PrivatBank in njenih (potencialnih) strank. Pri tem je treba interese banke in zadevnih strank pazljivo uskladiti s ciljem preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma.

89.

Latvijski nadzorni organ je odredil, da PrivatBank prekine oziroma ne vzpostavlja poslovnih odnosov z zadevnimi strankami le za določen čas. Prepoved vzpostavljanja poslovnih odnosov je veljala šele od izdaje spornega sklepa. Dalje je bilo treba prekiniti le tiste poslovne odnose, ki so bili vzpostavljeni po izdaji tega sklepa – torej ob njegovem neupoštevanju. Poleg tega sta obe obveznosti veljali le do izvedbe nadaljnjih ukrepov, ki so bili odrejeni istočasno in so bili namenjeni odpravi nepravilnosti pri upravljanju tveganj v banki. ( 46 ) Ta časovna omejitev naj bi imela za banko disciplinski značaj, saj je lahko sama vplivala na konec omejitev. Po podatkih FKTK sta medtem nehali veljati.

90.

Poleg tega intenzivnost ukrepa v škodo PrivatBank ni nesorazmerna z zastavljenim ciljem preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma. Prvič, banka je lahko ohranila obstoječe poslovne odnose tudi s strankami brez povezave z Latvijo z visokim mesečnim prilivom, saj je prepoved veljala le za poslovne odnose, vzpostavljene po izdaji spornega sklepa. Po drugi strani pa je banka lahko vzpostavila nove poslovne odnose s strankami, ki niso bile povezane z Latvijo in pri katerih je bila višina priliva nižja od zneska, določenega v tem sklepu. V primerjavi s temi omejitvami bi bil odvzem dovoljenja banki bistveno intenzivnejši ukrep, ki ga sporna omejitev ravno preprečuje. ( 47 )

91.

Tudi sicer je PrivatBank sama krivdno prispevala k tveganemu položaju, na katerega se je moral odzvati latvijski organ za finančni nadzor, saj je po ugotovitvah FKTK v daljšem obdobju kršila zakonske določbe o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma. ( 48 )

92.

Tudi z vidika strank slabosti, povezane s preprečevanjem določenih poslovnih odnosov, ne prevladajo nad prednostmi učinkovitega boja proti pranju denarja. Prosti pretok kapitala sicer varuje svobodno izbiro kreditne institucije, vendar ne daje pravice do vzpostavljanja poslovnih odnosov z določeno banko ne glede na konkretne okoliščine.

93.

Glede na navedeno preprečevanje poslovnih odnosov s strankami, ki niso povezane z državo članico, v kateri ima banka sedež, ni v nasprotju s svobodo opravljanja storitev in prostim pretokom kapitala, če je ukrep sorazmeren s ciljem boja proti pranju denarja in terorizmu. To mora presoditi predložitveno sodišče glede na vse okoliščine posameznega primera. Sem spadajo zlasti ugotovljeno tveganje pranja denarja, ponavljanje kršitev predpisov o preprečevanju pranja denarja s strani banke in ukrepi, ki so bili v preteklosti že sprejeti in niso bili uspešni, ter trajanje omejitve in njena intenzivnost v primerjavi z drugimi enako učinkovitimi sredstvi.

94.

Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje Administratīvā apgabaltiesa (regionalno upravno sodišče, Latvija) odgovori tako: