–

za Admiral Gaming Network Srl in Codere Network SpA F. Cardarelli in F. Lattanzi, avvocati,

–

za Cirsa Italia SpA in Gamenet SpA C. Barreca in F. Tedeschini, avvocati,

–

za NTS Network SpA C. Barreca, F. Tedeschini in A. Tortora, avvocati,

–

za Sisal Entertainment SpA in Snaitech SpA A. Lauteri in L. Medugno, avvocati,

–

za IGT Lottery SpA in Lottomatica Videolot Rete SpA, S. Fidanzia in A. Gigliola, avvocati,

–

za Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) M. Servino, avvocata,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s P. G. Marronejem in G. Palatiellom, avvocati dello Stato,

–

za Evropsko komisijo L. Armati in L. Malferrari, agenta,

1

Predlogi za sprejetje predhodne odločbe se nanašajo na razlago členov 49 in 56 PDEU ter načela varstva legitimnih pričakovanj.

2

Ti predlogi so bili vloženi v okviru sporov med družbami Admiral Gaming Network Srl (zadeva C‑475/20), Cirsa Italia SpA (zadeva C‑476/20), Codere Network SpA (zadeva C‑477/20), Gamenet SpA (zadeva C‑478/20), NTS Network SpA (zadeva C‑479/20), Sisal Entertainment SpA (zadeva C‑480/20) in Snaitech SpA, nekdanjo Cogetech SpA in Snai SpA (zadevi C‑481/20 in C‑482/20), ki so družbe, ki delujejo v sektorju iger na srečo, na eni strani, ter Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agencija za carine in monopole, Italija; v nadaljevanju: ADM) in drugimi italijanskimi organi, na drugi strani, zaradi znižanja provizij, do katerih so upravičeni gospodarski subjekti, ki izvajajo organizirano dejavnost pobiranja stav prek igralnih avtomatov.

3

Členi od 1 do 3 decreto legislativo n. 496 – Disciplina delle attività di giuoco (zakonska uredba št. 496 o ureditvi dejavnosti iger na srečo) z dne 14. aprila 1948 (GURI št. 118 z dne 22. maja 1948) določajo:

„1.   Organizacija in prirejanje spretnostnih in napovednih iger, za katere se izplača kakršna koli nagrada in pri katerih se za sodelovanje v njih predpostavlja plačilo denarnega zneska, sta pridržana državi.

2.   Organizacija in opravljanje dejavnosti iz prejšnjega člena sta zaupana ministrstvu za finance, ki lahko zagotovi njihovo upravljanje, bodisi neposredno bodisi prek fizičnih ali pravnih oseb, ki dajejo ustrezna jamstva glede svoje usposobljenosti v zvezi s tem. V tem drugem primeru so znesek nadomestila, ki se dolguje upravljavcem, in druga pravila glede upravljanja določeni v posebnih pogodbah […].

3.   Prihodki iz opravljanja dejavnosti iz prejšnjih členov se plačujejo v namensko postavko prihodkov ministrstva za finance.“

4

Italijanska republika je upravljanje igralniškega sektorja na podlagi člena 8 decreto-legge n.°282 – Disposizioni urgenti in materia di adempimenti comunitari e fiscali, di riscossione di procedure di contabilità (uredba-zakon št. 282 o nujnih določbah na področju obveznosti Skupnosti in davčnih obveznosti, izterjave in obračunskega postopka) z dne 24. decembra 2002 (GURI št. 301 z dne 24. decembra 2002) zaupala ADM.

5

Člen 110(6) regio decreto n. 773 – Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (kraljevi odlok št. 773 o enotnem besedilu zakonov o javni varnosti) z dne 18. junija 1931 (GURI št. 146 z dne 26. junija 1931) v različici, ki se uporablja za spore o glavni stvari (v nadaljevanju: kraljevi odlok št. 773 z dne 18. junija 1931), določa:

„Za zakonite igralne avtomate se štejejo:

6

Člen 14a(4) decreto del Presidente della Repubblica, n. 640 – Imposta sugli spettacoli (uredba št. 640 predsednika republike o davku na predstave) z dne 26. oktobra 1972 (GURI št. 292 z dne 11. novembra 1972, redni dodatek h GURI št. 2) v zvezi z upravljanjem teh avtomatov določa, da morajo biti ti povezani s telematskim omrežjem uprave, ustvarjenim za to, in da „[j]e treba najkasneje do 30. junija 2004 izbrati enega ali več koncesionarjev [tega omrežja], in sicer po postopku javnega naročanja ter v skladu z nacionalnimi določbami in določbami Skupnosti“, pri čemer vsak koncesionar omrežje in avtomate, za katere je odgovoren in ki so priključeni na to omrežje, upravlja v zameno za provizijo.

7

V skladu s to določbo je bil postopek za izbiro koncesionarjev izveden na podlagi javnega razpisa (GURI št. 95, posebna serija št. 5 z dne 12. avgusta 2011, str. 40), katerega točka II 1.5 v zvezi s provizijo koncesionarja določa:

„[…] Koncesija za dejavnosti, dane v koncesijo, vključuje obveznost koncesionarja, da državni blagajni in neodvisni upravi državnih monopolov da na voljo zneske, predvidene iz naslova enkratnega prispevka v korist državne blagajne, koncesijske dajatve in pologa varščine v odstotku pobranih vplačil. Koncesionar ima pravico do provizije, ki ustreza razliki med zneskom, ki izhaja iz pobiranja vplačil, ter zgoraj navedenimi zneski, dobitki, ki jih je treba razdeliti, izračunanimi na podlagi minimalnih omejitev, določenih v veljavni zakonodaji, in deležem, dolgovanim tretjim osebam, ki so zadolžene za pobiranje vplačil.“

8

Člen 14 legge n. 23 – Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita (zakon št. 23 o pooblastilu vladi v zvezi z ukrepi za pravičnejši, pregleden in k rasti usmerjen davčni sistem) z dne 11. marca 2014 (GURI št. 59 z dne 12. marca 2014) v različici, ki se uporablja za spore o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon št. 23 z dne 11. marca 2014), določa:

„1.   Vlada je pooblaščena, da z zakonskimi uredbami iz člena 1 izvede preoblikovanje veljavnih določb o igrah na srečo, tako da preoblikuje vsa veljavna pravila v obliko kodeksa predpisov o igrah na srečo, ne da bi to posegalo v organizacijski model, ki temelji na sistemu koncesij in dovoljenj, ker je nujno potreben za varstvo legitimnih pričakovanj, javnega reda in varnosti, za uskladitev interesov državne blagajne in lokalnih interesov ter splošnih interesov na področju javnega zdravja, za preprečevanje vlaganja prihodkov od kriminalnih dejavnosti ter za zagotovitev rednega plačevanja davčnih dajatev od iger na srečo.

2.   Preoblikovanje, predvideno v odstavku 1, se izvede ob upoštevanju teh načel in smernic:

[…]

[…]“

9

S členom 1(649) legge n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) (zakon št. 190 o določbah za oblikovanje letnega in večletnega proračuna države (zakon o stabilnosti za leto 2015)) z dne 23. decembra 2014 (GURI št. 300 z dne 29. decembra 2014, redni dodatek h GURI št. 99; v nadaljevanju: zakon o stabilnosti za leto 2015) je bila naložena letna dajatev na državna sredstva, ki so iz naslova provizije dana na voljo koncesionarjem in drugim gospodarskim subjektom, ki zagotavljajo upravljanje iger in pobiranje vplačil za račun države, v višini 500 milijonov EUR. Ta določba se glasi:

„Za prispevanje k izboljšanju ciljev javnih financ ter v pričakovanju temeljitega preoblikovanja nadomestil in provizij za koncesionarje in druge gospodarske subjekte v sektorju v okviru mreže za pobiranje vplačil za račun države na podlagi člena 14(2)(g) zakona št. 23 z dne 11. marca 2014 se državna sredstva, ki so iz naslova provizij na voljo koncesionarjem in osebam, ki glede na svoje pristojnosti upravljajo igre na srečo in pobiranje vplačil na avtomatih iz člena 110(6) kraljevega odloka št. 773 z dne 18. junija 1931, zmanjšajo za 500 milijonov EUR na leto od leta 2015. Zato od 1. januarja 2015:

10

Z decreto n. 388, prot. n. 4076/RU, del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (odlok št. 388 direktorja ADM, prot. N. 4076/RU) z dne 15. januarja 2015 je bilo opredeljeno število avtomatov, registriranih na vsakega koncesionarja na dan 31. decembra 2014, zneski, ki so bili posledično dolgovani, pa so bili poravnani tako, da se je breme dajatve porazdelilo sorazmerno s številom avtomatov, registriranih na vsakega koncesionarja. V skladu s členom 3 tega odloka je moral posamezni koncesionar plačati 40 % svojega deleža pred 30. aprilom 2015, 60 % pa pred 31. oktobrom 2015.

11

Člen 1(920) in (921) legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale et pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (zakon št. 208 o letnem in večletnem državnem proračunu (zakon o stabilnosti za leto 2016)) z dne 28. decembra 2015 (GURI št. 302 z dne 30. decembra 2015, redni dodatek h GURI št. 70; v nadaljevanju: zakon o stabilnosti za leto 2016) je, ker je bil z njim razveljavljen člen 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015, obseg te določbe in s tem dajatev omejil na leto 2015 (v nadaljevanju: dajatev za leto 2015). Ta določba se glasi:

„920.   Člen 1(649) [zakona o stabilnosti za leto 2015] se razveljavi.

921.   Člen 1(649) [zakona o stabilnosti za leto 2015] se razlaga tako, da se letno zmanjšanje državnih sredstev, ki so iz naslova provizij na voljo koncesionarjem in osebam, ki glede na svoje pristojnosti upravljajo igre na srečo in pobiranje vplačil na avtomatih iz člena 110(6) kraljevega odloka št. 773 z dne 18. junija 1931, uporablja za vsak gospodarski subjekt v sektorju sorazmerno z njegovo udeležbo pri delitvi provizije, in sicer na podlagi ustreznih pogodbenih sporazumov, ob upoštevanju njihovega trajanja za leto 2015.“

12

Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so družbe, ki so dejavne v sektorju iger na srečo na zakonitih igralnih avtomatih iz člena 110(6) kraljeve uredbe št. 773 z dne 18. junija 1931. Te družbe so bile izbrane kot koncesionarji mreže za pobiranje vplačil za račun države po zaključku izbirnega postopka iz točke 7 te sodbe. Vsaka od njih je pri Tribunale amministrativo regionale del Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) vložila tožbo za razglasitev ničnosti odloka direktorja št. 388 z dne 15. januarja 2015, ker naj bi se z njim precej zmanjšal njihov dobiček in naj bi bil nezakonit, saj naj bi bilo z določbami, ki se z njim izvajajo, kršeno pravo Unije ali italijanska ustava.

13

Tribunale amministrativo regionale del Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) je Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija) postavilo vprašanje glede ustavnosti člena 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015, s katerim je bila uvedena letna dajatev. Navedeno sodišče je zaradi zakonodajne spremembe, ki je bila s členom 1(920) in (921) zakona o stabilnosti za leto 2016 uvedena med postopkom, s sodbo št. 125 z dne 8. maja 2018 to vprašanje predalo Tribunale amministrativo regionale del Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij).

14

Tribunale amministrativo regionale del Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) je zaradi te zakonodajne spremembe odpravilo svoje dvome o ustavnosti in skladnosti zadevnega mehanizma s pravom Unije, tožbe tožečih strank iz postopka v glavni stvari pa je zavrnilo.

15

Te so vložile pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija).

16

Predložitveno sodišče dvomi o združljivosti zadevnih nacionalnih zakonskih določb s pravom Unije.

17

Prvič, ukrep, ki je bil naložen s členom 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015, kakor je bil razveljavljen in razložen s členom 1(920) in (921) zakona o stabilnosti za leto 2016, naj bi povzročil, da je bila tožečim strankam iz postopka v glavni stvari naložena gospodarska dajatev. Šlo naj bi za omejitev svoboščin, zagotovljenih s členoma 49 in 56 PDEU. Dajatev za leto 2015 naj bi imela retroaktivni učinek v smislu, da je bila naložena leta 2015, bremenila pa je prihodke, ustvarjene v letu 2014.

18

Predložitveno sodišče dvomi, da je mogoče šteti, da je dajatev za leto 2015 nastala zaradi nujnih razlogov v splošnem interesu. Zdelo naj bi se namreč, da je bil razlog za njeno sprejetje izključno gospodarska potreba po povečanju davčnih prihodkov države, kot izhaja iz člena 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015, v katerem je poudarjeno, da je bil cilj te dajatve „prispevanje k izboljšanju ciljev javnih financ“.

19

Drugič, zdelo naj bi se, da je bila dajatev za leto 2015 uvedena v nasprotju z načelom varstva legitimnih pričakovanj. Ta ukrep naj bi vplival na obstoječa koncesijska razmerja. Precej naj bi otežil gospodarske razmere ter naj bi bil za razumnega in pozornega podjetnika nepredvidljiv.

20

V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:

21

Sodišče je z zahtevo po pojasnilih z dne 16. novembra 2020 predložitveno sodišče pozvalo, naj pojasni svoje stališče glede nekaterih elementov, ki bi lahko vplivali na odločitev o dopustnosti njegovih predlogov za sprejetje predhodne odločbe.

22

Predložitveno sodišče je na ta poziv odgovorilo z aktom z dne 17. decembra 2020 in v bistvu najprej navedlo, da so bile tožečim strankam iz postopka v glavni stvari zadevne koncesije dodeljene v okviru postopka javnega razpisa, odprtega za vsa podjetja v Uniji. Dalje, čeprav je res, da so vse tožeče stranke iz postopka v glavni stvari italijanske družbe, pa so štiri od njih v celoti nadzorovane s strani družb iz drugih držav članic. Vsaj eno podjetje iz druge države članice je upravljavec, ki je zadolžen za pobiranje vplačil iger prek stalne poslovne enote v Italiji. Nazadnje, kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, ki je nastala zaradi dajatve za leto 2015, naj bi povzročila obrnjeno diskriminacijo koncesionarjev, ki so bili zavezani za plačilo te dajatve, v korist vseh ponudnikov primerljivih iger na srečo, ki se igrajo na spletu, med katerimi so številna podjetja iz drugih držav članic Evropske unije. Ta dajatev naj bi torej posredno ali celo neposredno vplivala na finančni izid družb iz drugih držav članic, ki delujejo na italijanskem trgu iger na srečo.

23

Predsednik Sodišča je z odločbo z dne 26. januarja 2021 te zadeve združil za pisni in ustni del postopka ter izdajo sodbe.

24

Evropska komisija je v pisnem stališču izrazila dvome o koristnosti postavljenih vprašanj za rešitev sporov o glavni stvari po razveljavitvi zakona o stabilnosti za leto 2015.

25

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, določenega v členu 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, ki jo bo sprejelo, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po izdaji predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato kadar se postavljeno vprašanje nanaša na razlago prava Unije, mora Sodišče načeloma odločiti. Zavrnitev odločanja o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga postavi nacionalno sodišče, je mogoča le, kadar je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nikakršne zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, kadar gre za hipotetičen problem oziroma kadar Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na postavljena vprašanja podalo koristne odgovore (sodba z dne 23. novembra 2021, IS (Nezakonitost predložitvenega sklepa), C‑564/19, EU:C:2021:949, točki 60 in 61 ter navedena sodna praksa).

26

V obravnavani zadevi pa je treba poudariti, da je člen 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015, na katerega se nanašata vprašanji za predhodno odločanje – čeprav je bil leta 2016 razveljavljen in se je zato uporabljal samo leta 2015 – podlaga za dajatev za leto 2015, tudi če gre za različico, kot se retroaktivno razlaga s členom 1(920) in (921) zakona o stabilnosti za leto 2016. Poleg tega bi lahko morebitna odločitev, da ta določba posega v svoboščine, zagotovljene s členoma 49 in 56 PDEU, povzročila, da bi predložitveno sodišče ugotovilo nezakonitost te dajatve. Zato ni razvidno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari ali da je problem hipotetičen.

27

Italijanska vlada pa je podvomila o dopustnosti prvega postavljenega vprašanja in trdila, da predložitveno sodišče v nasprotju s členom 94 Poslovnika Sodišča ni navedlo razlogov, iz katerih bi se lahko z znižanjem provizij in nadomestil kršila člena 49 in 56 PDEU iz razloga, da je to znižanje veljalo le za ponudnike iger na srečo, ki se igrajo na igralnih avtomatih, in ne v razmerju do drugih ponudnikov iz sektorja iger na srečo v Italiji, niti ni v zvezi s tem opravilo primerjalne analize teh različnih kategorij ponudnikov, na podlagi katere bi bilo mogoče oceniti različno obravnavanje, na katero se je tako sklicevalo.

28

V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora predlog za sprejetje predhodne odločbe, kot izhaja iz člena 94(a) in (c) Poslovnika, med drugim vsebovati „povzetek predmeta spora in upoštevnih dejstev, kakor jih je ugotovilo predložitveno sodišče, ali vsaj navedbo dejanskih okoliščin, na katerih vprašanja temeljijo“, prav tako pa „razloge, ki so predložitvenemu sodišču vzbudili dvom glede razlage ali veljavnosti nekaterih določb prava Unije, in pojasnitev zveze, ki po mnenju predložitvenega sodišča obstaja med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki jo je treba uporabiti v sporu o glavni stvari“.

29

Vendar v duhu sodelovanja, ki je v okviru postopka za predhodno odločanje prisoten v odnosih med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, to, da predložitveno sodišče ni predhodno navedlo nekaterih ugotovitev, ne vodi nujno do nedopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe oziroma enega od vprašanj iz tega predloga, če Sodišče ob upoštevanju elementov iz spisa oceni, da lahko predložitvenemu sodišču poda koristen odgovor (glej v tem smislu sodbo z dne 1. oktobra 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, točka 42 in navedena sodna praksa).

30

Čeprav je res, da bi bilo v obravnavani zadevi zaželeno, da bi predložitveno sodišče podrobneje pojasnilo razloge, iz katerih je menilo, da so bile določbe prava Unije, na katere se nanaša njegovo prvo vprašanje, v obravnavani zadevi morda kršene, iz informacij, vsebovanih v predlogih za sprejetje predhodne odločbe, izhaja, da se dajatev za leto 2015 nanaša le na imetnike koncesij za upravljanje iger na srečo, ki se igrajo na igralnih avtomatih, in njihove podizvajalce, ne pa na druge udeležence igralniškega sektorja, kot so ponudniki spletnih iger na srečo. Zato niti to, da predložitveno sodišče ni natančno opredelilo in opisalo različnih drugih kategorij ponudnikov iger na srečo, niti to, da navedeno sodišče ni podrobneje pojasnilo, v kolikšnem obsegu lahko taka omejitev, ki vpliva na področje uporabe navedene dajatve, igra vlogo pri ugotavljanju, ali je treba v obravnavani zadevi ugotoviti kršitev določb členov 49 in 56 PDEU, ne preprečujeta niti zadostnega razumevanja okoliščin, v katere se umeščajo predlogi predložitvenega sodišča, in povezav, ki bi lahko obstajale med navedenimi določbami prava Unije ter zakonodajo iz postopka v glavni stvari, niti tega, da Sodišče navedenemu sodišču zagotovi določene minimalne smernice, ki bi ga lahko vodile pri morebitni uporabi teh določb v okviru zadev, ki so mu predložene v postopku v glavni stvari.

31

Iz tega sledi, da sta vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavil Consiglio di Stato (državni svet), dopustni.

32

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člena 49 in 56 PDEU razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kot je ta iz člena 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015, ki iz razlogov, ki so izključno povezani z izboljšanjem javnih financ, nalaga dajatev, katere učinek je zmanjšanje nadomestila za omejeno kategorijo ponudnikov iger na srečo, in sicer koncesionarjev, pooblaščenih za upravljanje iger na srečo, ki se igrajo na igralnih avtomatih.

33

Opozoriti je treba, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso za omejitve svobode ustanavljanja in/ali svobode opravljanja storitev šteti vsak ukrep, ki prepoveduje, ovira ali zmanjšuje privlačnost uresničevanja svoboščin, zagotovljenih s členoma 49 in 56 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 20. decembra 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, točka 35 in navedena sodna praksa).

34

V obravnavani zadevi iz navedb predložitvenega sodišča izhaja, da je Italijanska republika v letu 2015 s členom 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015 koncesionarjem v sektorju iger, ki se igrajo na igralnih avtomatih, z dajatvijo za leto 2015 naložila skupno znižanje za 500 milijonov EUR provizije, ki jim je bila na voljo na podlagi koncesijskih pogodb, pri čemer je bilo znižanje med koncesionarje porazdeljeno sorazmerno s številom avtomatov, ki jih je vsak od njih nadzoroval na dan 31. decembra 2014, nato pa ga je vsak koncesionar razdelil med sebe in svoje podizvajalce, sorazmerno z deležem udeležbe vsakega od njih pri razdelitvi provizije.

35

Poleg tega zlasti iz pojasnil v točki 22 te sodbe izhaja, da so med koncesionarji, na katere se nanaša dajatev za leto 2015, italijanske družbe, ki jih nadzorujejo družbe s sedežem v drugih državah članicah.

36

V zvezi s tem je treba opozoriti, da svoboda ustanavljanja, ki jo člen 49 PDEU priznava državljanom držav članic in ki tem državljanom daje pravico začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba ter pravico do ustanovitve in vodenja podjetij pod enakimi pogoji, kot jih za svoje državljane določa zakonodaja države članice, v kateri se taka ustanovitev izvede, v skladu s členom 54 PDEU za družbe, ki so ustanovljene v skladu z zakonodajo države članice in ki imajo statutarni sedež, glavno upravo ali glavni kraj poslovanja v Uniji, vključuje pravico opravljati dejavnost v zadevni državi članici prek odvisne družbe, podružnice ali agencije (sodba z dne 21. decembra 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, točka 45 in navedena sodna praksa).

37

Na področje svobode ustanavljanja tako spada med drugim položaj, v katerem družba s sedežem v neki državi članici ustanovi odvisno družbo v drugi državi članici. V skladu z ustaljeno sodno prakso enako velja, kadar taka družba ali državljan neke države članice v kapitalu družbe s sedežem v drugi državi članici pridobi delež, ki mu omogoča izvajanje določenega vpliva na odločitve te družbe in na določanje njenih dejavnosti (sodba z dne 21. decembra 2016, AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, točka 46 in navedena sodna praksa).

38

Nasprotno, ker Sodišče na podlagi podatkov, s katerimi razpolaga, ne more dovolj natančno ugotoviti, v kolikšnem obsegu se lahko obravnavani položaji iz postopka v glavni stvari nanašajo tudi na člen 56 PDEU, je treba v obravnavani zadevi dati prednost preučitvi vprašanj, ki jih je postavilo predložitveno sodišče, zgolj z vidika člena 49 PDEU.

39

Italijanska vlada izpodbija to, da bi dajatev za leto 2015 lahko pomenila omejitev svobode, zagotovljene s to določbo, ker naj bi bil njen znesek prenizek, da bi imel tak učinek.

40

Opozoriti pa je treba, da je celo majhna ali manj pomembna omejitev temeljne svoboščine načeloma s PDEU prepovedana (sodba z dne 3. decembra 2014, De Clercq in drugi, C‑315/13, EU:C:2014:2408, točka 61 in navedena sodna praksa).

41

Ob tem je treba ugotoviti, da ima dajatev za leto 2015 naravo davčnega ukrepa, kot je v svojem stališču med drugim poudarila italijanska vlada in kot izhaja iz izraza „davčne dajatve od iger na srečo“ iz člena 14(1) zakona št. 23 z dne 11. marca 2014.

42

V zvezi s tem je treba resda najprej opozoriti, da čeprav neposredni davki spadajo v pristojnost držav članic, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da morajo te svojo pristojnost izvrševati ob spoštovanju prava Unije in zlasti temeljnih svoboščin, zagotovljenih s PDEU (sodba z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi, C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 34).

43

Vendar je Sodišče v tem okviru razsodilo, da neugodnosti, ki jih lahko povzroči vzporedno izvajanje davčne pristojnosti različnih držav članic – ker to izvajanje ni harmonizirano na ravni Unije – ne pomenijo omejitev svoboščin prostega pretoka, če to izvajanje ni diskriminatorno (glej v tem smislu sodbi z dne 26. maja 2016, NN (L) International, C‑48/15, EU:C:2016:356, točka 47, in z dne 9. septembra 2021, Real Vida Seguros, C‑449/20, EU:C:2021:721, točka 38). Sodišče je tako med drugim pojasnilo, da se člen 56 PDEU ne nanaša na ukrepe, katerih edini učinek je povzročitev dodatnih stroškov za zadevno storitev in ki na opravljanje storitev med državami članicami vplivajo enako kot na opravljanje storitev znotraj ene države članice (sodba z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi, C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 36 in navedena sodna praksa). Prav tako s členom 49 PDEU niso zajeti ukrepi, katerih edini učinek je povzročitev dodatnih stroškov za zadevno storitev in ki nanjo podobno vplivajo ne glede na to, ali je povsem notranja ali pa jo opravlja gospodarski subjekt, ki ga nadzira družba s sedežem v drugi državi članici.

44

Iz spisov, ki so v obravnavanih zadevah na voljo Sodišču, pa ne izhaja niti to, da je – kar mora predložitveno sodišče vseeno preveriti – z dajatvijo za leto 2015 prišlo do diskriminacije med koncesionarji v sektorju iger na srečo, ki se igrajo na igralnih avtomatih, s tem, da bi bili zaradi te dajatve čezmejni položaji obravnavani manj ugodno kot notranji položaji, niti to, v kolikšnem obsegu bi lahko navedena dajatev povzročila obrnjeno diskriminacijo – ob predpostavki, da je taka diskriminacija prepovedana z nacionalnim pravom – ker bi se zaradi te dajatve notranji položaji v primerjavi s čezmejnimi položaji obravnavali manj ugodno.

45

Prav tako ni jasno izkazano niti to – kar mora prav tako preveriti predložitveno sodišče – da bi ta ista dajatev lahko povzročila oviranje donosne uporabe igralnih avtomatov s strani obstoječih koncesionarjev s tem, da bi se tako dajala prednost drugim sektorjem iger na srečo, zlasti sektorju spletnih iger, niti to, zakaj bi bili v takem primeru čezmejni položaji diskriminirani v primerjavi z notranjimi položaji (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi, C‑98/14, EU:C:2015:386, točke od 39 do 41).

46

V tem okviru mora nacionalno sodišče ugotoviti, ali je Italijanska republika bodisi v sektorju iger, ki se igrajo na igralnih avtomatih, bodisi med tem sektorjem in drugimi sektorji iger na srečo z dajatvijo za leto 2015, naloženo ponudnikom iger, ki se igrajo na igralnih avtomatih, povzročila diskriminatorno obravnavanje čezmejnih položajev v primerjavi z notranjimi položaji glede na svoboščino, zagotovljeno s členom 49 PDEU.

47

Vprašanje morebitne upravičenosti omejitve navedene svoboščine se postavlja samo v primeru, da je ta omejitev ugotovljena.

48

V zvezi s tako upravičenostjo je treba opozoriti, da je ureditev iger na srečo eno od področij, na katerih med državami članicami obstajajo precejšnje moralne, verske in kulturne razlike. Ker to področje na ravni Unije ni harmonizirano, imajo države članice široko diskrecijsko pravico glede izbire ravni varstva potrošnikov in družbenega reda, ki je po njihovem mnenju najbolj primerna (sodba z dne 20. decembra 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, točka 39 in navedena sodna praksa).

49

Države članice zato prosto določajo cilje svoje politike na področju iger na srečo in po potrebi natančno določijo želeno raven varstva. Vendar morajo omejitve, ki jih države članice določijo, izpolnjevati pogoje, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča predvsem glede utemeljitve teh omejitev z nujnimi razlogi v splošnem interesu in glede njihove sorazmernosti (sodba z dne 20. decembra 2017, Global Starnet, C‑322/16, EU:C:2017:985, točka 40 in navedena sodna praksa). Če omejitve glede dejavnosti iger na srečo torej izpolnjujejo zadnjenavedeno zahtevo, jih je mogoče utemeljiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu, kot so varstvo potrošnikov ter preprečevanje goljufij in spodbujanja čezmerne porabe državljanov pri igranju iger na srečo (sodba z dne 22. januarja 2015, Stanley International Betting in Stanleybet Malta, C‑463/13, EU:C:2015:25, točka 48 in navedena sodna praksa).

50

V obravnavani zadevi je bila italijanska vlada na podlagi člena 14(1) zakona št. 23 z dne 11. marca 2014 pooblaščena, da „[…] izvede preoblikovanje veljavnih določb o igrah na srečo, tako da preoblikuje vsa veljavna pravila v obliko kodeksa predpisov o igrah na srečo, ne da bi to posegalo v organizacijski model, ki temelji na sistemu koncesij in dovoljenj, ker je nujno potreben za varstvo legitimnih pričakovanj, javnega reda in varnosti, za uskladitev interesov državne blagajne in lokalnih interesov ter splošnih interesov na področju javnega zdravja, za preprečevanje vlaganja prihodkov od kriminalnih dejavnosti ter za zagotovitev rednega plačevanja davčnih dajatev od iger na srečo“.

51

Člen 14(2) tega zakona je nalagal, da se to preoblikovanje izvede ob spoštovanju nekaterih načel in smernic, ki so v skladu s točko (g) te določbe med drugim obsegale „pregled nadomestil in provizij za koncesionarje in druge gospodarske subjekte v skladu z merilom progresivnosti glede na obseg pobranih vplačil“.

52

Vendar je v členu 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015 navedeno, da je prispevek, ki se zahteva od koncesionarjev iz naslova dajatve za leto 2015, namenjen „za prispevanje k izboljšanju ciljev javnih financ ter v pričakovanju temeljitega preoblikovanja nadomestil in provizij za koncesionarje in druge gospodarske subjekte v sektorju v okviru mreže za pobiranje vplačil za račun države na podlagi člena 14(2)(g) zakona št. 23 z dne 11. marca 2014“.

53

Zdi se torej, da iz besedila člena 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015 izhaja, da je bila dajatev za leto 2015 uvedena, ne da bi se italijanski zakonodajalec še skliceval na nujni razlog v splošnem interesu, kot je varstvo potrošnikov ter preprečevanje goljufij in odvisnosti od iger na srečo, saj se ta določba nanaša izključno na izboljšanje javnih financ.

54

Okoliščina, da ima omejitev dejavnosti iger na srečo postransko še pozitivne posledice za proračun zadevne države članice, pa ne preprečuje, da bi bila ta omejitev upravičena, če dejansko najprej uresničuje cilje v zvezi z nujnimi razlogi v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbi z dne 21. oktobra 1999, Zenatti, C‑67/98, EU:C:1999:514, točka 36, ter z dne 6. novembra 2003, Gambelli in drugi, C‑243/01, EU:C:2003:597, točka 62), kar mora preveriti nacionalno sodišče, vendar samo cilj zagotavljanja čim višjih prihodkov v državno blagajno ne more omogočiti omejevanja svobode opravljanja storitev (sodba z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi, C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 60 in navedena sodna praksa).

55

Iz tega sledi, da če zaradi naložitve dajatve za leto 2015 obstaja omejitev svobode, zagotovljene s členom 49 PDEU, ta dajatev očitno ni upravičena.

56

Vendar je italijanska vlada zlasti na obravnavi trdila, da se je z dajatvijo za leto 2015 – z zmanjšanjem prihodkov gospodarskih subjektov, ki ga je ta dajatev povzročila – prav tako sledilo cilju odvračanja kriminalnih združb od vdora v razmeroma donosen sektor iger na srečo, ki se igrajo z igralnimi avtomati. Glede na nenehno rast navedenega igralnega sektorja in glede na nekatere od njegovih značilnosti naj bi bil cilj te dajatve tudi varovanje zdravja igralcev pred učinki, povezanimi z igrami na srečo.

57

Če bi predložitveno sodišče v okviru preizkusa, ki ga mora opraviti, ugotovilo, da je bila dajatev za leto 2015 kljub besedilu člena 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015, ki je navedeno v točki 52 te sodbe, dejansko namenjena predvsem nujnim ciljem v splošnem interesu, bi moralo torej ugotoviti, ali omejitev, ki je določena s to dajatvijo, izpolnjuje pogoje, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča v zvezi z njeno sorazmernostjo, torej ali je primerna za uresničevanje zastavljenih ciljev in ne presega tega, kar je nujno za dosego navedenih ciljev. Poleg tega je treba v okviru tega opozoriti, da je nacionalna zakonodaja za uresničevanje navedenih ciljev primerna le, če je z njo resnično zagotovljeno dosledno in sistematično doseganje teh ciljev (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi, C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 64 in navedena sodna praksa).

58

V teh okoliščinah je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 49 PDEU razlagati tako, da če se dokaže, da nacionalna zakonodaja, s katero je naložena dajatev, katere učinek je zmanjšanje nadomestila koncesionarjem, pooblaščenim za upravljanje iger na srečo, ki se igrajo na igralnih avtomatih, pomeni omejitev svoboščine, zagotovljene s to določbo PDEU, navedena določba nasprotuje temu, da bi bila taka omejitev lahko upravičena glede na cilje, ki temeljijo izključno na preudarkih v zvezi z izboljšanjem javnih financ.

59

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba načelo varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, kakršna je ta iz člena 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015, ki med trajanjem koncesijske pogodbe med neko družbo in organom zadevne države članice znižuje provizijo, dogovorjeno v navedeni pogodbi.

60

Najprej je treba v zvezi z uporabo navedenega načela opozoriti, da če se država članica sklicuje na nujne razloge v splošnem interesu, da bi utemeljila ureditev, ki bi lahko ovirala uresničevanje svoboščine, zagotovljene s PDEU, je treba to utemeljitev razlagati tudi ob upoštevanju splošnih načel prava Unije in zlasti splošnega načela varstva legitimnih pričakovanj. Tako je mogoče zadevno nacionalno ureditev uvrstiti med izjeme, ki so določene, le če je v skladu z navedenim načelom (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi, C‑98/14, EU:C:2015:386, točki 74 in 75 ter navedena sodna praksa).

61

Iz tega sledi, da če predložitveno sodišče ugotovi, da dajatev za leto 2015 povzroča omejitev svobode ustanavljanja, zagotovljene s členom 49 PDEU, in da zato v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 57 te sodbe, preveri njeno sorazmernost, bo moralo v tem okviru upoštevati tudi zahteve, ki izhajajo iz načela varstva legitimnih pričakovanj.

62

V skladu z ustaljeno sodno prakso imajo možnost sklicevanja na načelo varstva legitimnih pričakovanj vsi gospodarski subjekti, pri katerih je nacionalni organ ustvaril upravičena pričakovanja. Vendar kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru sprejetja tega ukrepa na to načelo ne more sklicevati. Poleg tega gospodarski subjekti ne morejo upravičeno zaupati v ohranitev obstoječega položaja, ki ga lahko nacionalni organi spremenijo v okviru svoje diskrecijske pravice (sodba z dne 15. aprila 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, C‑798/18 in C‑799/18, EU:C:2021:280, točka 42 in navedena sodna praksa).

63

Vendar lahko na podlagi tega načela taki gospodarski subjekti glede na okoliščine primera še vedno upravičeno izpodbijajo način izvajanja takih sprememb (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi, C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 78 in navedena sodna praksa).

64

V zvezi s tem je Sodišče tako na primer že ugotovilo, da so lahko interesi gospodarskega subjekta, ki je veliko investiral, da bi se uskladil z ureditvijo, ki jo je pred tem sprejel zakonodajalec, zelo prizadeti zaradi predčasne ukinitve te ureditve, in to še toliko bolj, če je ta ukinitev izvedena nenadno in nepredvidljivo, ne da bi mu bilo puščeno dovolj časa za prilagoditev novemu zakonskemu položaju (glej sodbo z dne 11. junija 2015, Berlington Hungary in drugi, C‑98/14, EU:C:2015:386, točka 87).

65

Predložitveno sodišče mora preučiti, ali je nacionalna ureditev skladna z načelom varstva legitimnih pričakovanj, Sodišče pa je pri odločanju na podlagi člena 267 PDEU pristojno le za to, da temu sodišču predloži vse elemente razlage prava Unije, ki mu omogočajo presojo te skladnosti. Predložitveno sodišče lahko za to upošteva vse upoštevne elemente, ki izhajajo med drugim iz besedila, cilja in sistematike zadevnih predpisov (sodba z dne 15. aprila 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, C‑798/18 in C‑799/18, EU:C:2021:280, točka 43 in navedena sodna praksa).

66

V zvezi s tem je treba poudariti, da točka II 1.5 javnega razpisa iz točke 7 te sodbe določa, da „ima koncesionar pravico do provizije, ki ustreza razliki med zneskom, ki izhaja iz pobiranja vplačil, in zneski[, predvidenimi iz naslova enkratnega prispevka v korist državne blagajne, koncesijske dajatve in pologa varščine v odstotku zbranih vplačil], dobitki, ki jih je treba razdeliti, izračunanimi na podlagi minimalnih omejitev, določenih v veljavni zakonodaji, in deležem, dolgovanim tretjim osebam, zadolženim za pobiranje vplačil“.

67

Čeprav koncesionarji ne morejo imeti legitimnih pričakovanj glede nespremenljivosti zneskov različnih postavk dajatev in stroškov, ki so tako opredeljeni v točki II 1.5 tega javnega razpisa in ki se odštejejo od zneska, ki izhaja iz pobiranja vložkov, pa v skladu s spisom, ki je na voljo Sodišču, in kot mora preveriti predložitveno sodišče, navedeni javni razpis ne vsebuje nobene določbe o možnosti naložitve dajatve iz izključno gospodarskih in davčnih razlogov.

68

V zvezi z zakonom št. 23 z dne 11. marca 2014, za katerega italijanska vlada trdi, da je bila z njim v veliki meri napovedana dajatev za leto 2015, je treba ugotoviti, da se zdi, da ta dajatev ni bila določena v okviru reorganizacije plačil koncesionarjem, za izvedbo katere je bila s tem zakonom pooblaščena italijanska vlada. Kot izrecno izhaja iz člena 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015, je bila ta dajatev izvedena „v pričakovanju“ te reorganizacije, torej a priori zunaj nje. Poleg tega iz spisa izhaja, da ta reorganizacija zaradi izteka rokov za pooblastitev ni bila izvedena.

69

Neobstoj povezave med dajatvijo za leto 2015 in zakonom št. 23 z dne 11. marca 2014 poleg tega jasno odraža okoliščina, da je bila s členom 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015 za razliko od merila „progresivnosti glede na obseg pobranih vplačil“, ki ga je bilo treba uporabiti v okviru predvidene reorganizacije, sporna dajatev določena na nespremenljivi ravni, torej nepovezano z obsegom pobiranja vložkov, in razdeljena med koncesionarje na podlagi števila avtomatov, ki jih upravlja vsak od njih, torej spet nepovezano z obsegom pobiranja vložkov vsakega od njih.

70

Nazadnje je treba v zvezi s trditvijo tožečih strank iz postopka v glavni stvari, da je imela dajatev za leto 2015 retroaktivni učinek, opozoriti, da se je ta dajatev, sprejeta 23. decembra 2014, nanašala na znižanje plačil koncesionarjem „od leta 2015“ (glej člen 1(649) zakona o stabilnosti za leto 2015) ter da so bila z njo predvidena plačila med aprilom in oktobrom leta 2015. Zato dajatev za leto 2015 ni imela retroaktivnega učinka.

71

Vendar je res, da se zdi, da so lahko datum sprejetja navedene dajatve, njen znesek in porazdelitev bremena sorazmerno s številom igralnih avtomatov, ki je bilo 31. decembra 2014 dodeljeno vsakemu koncesionarju, v skladu z navedbami iz predložitvenih odločb kratkoročno pomembno vplivali na finančna predvidevanja teh koncesionarjev. V zvezi s tem bo moralo predložitveno sodišče po potrebi presoditi natančen obseg vpliva, ki ga je lahko imela taka začasna dajatev na donosnost naložb, ki so jih izvedli koncesionarji, ter presoditi, ali in v kolikšnem obsegu so bili navedeni koncesionarji zaradi nenadnosti in nepredvidljivosti te dajatve prikrajšani za čas, ki je potreben za prilagoditev temu novemu položaju.

72

V teh okoliščinah je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da če se v primeru takega nacionalnega ukrepa uporablja člen 49 PDEU, je treba načelo varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da načeloma ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki med trajanjem koncesijskih pogodb, sklenjenih med družbami in upravo zadevne države članice, začasno zmanjšuje plačilo koncesionarjem, določeno v navedenih pogodbah, razen če je glede na obseg vpliva tega zmanjšanja na donosnost naložb, ki so jih izvedli koncesionarji, ter glede na morebitno nenadnost in nepredvidljivost tega ukrepa očitno, da navedenim koncesionarjem ni bil omogočen potreben čas za prilagoditev temu novemu položaju.

73

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo: