–

za Entoma SAS F. Molinié, avocat,

–

za francosko vlado A.‑L. Desjonquères in C. Mosser, agentki,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z M. Russo in de G. Damianijem, avvocati dello Stato,

–

za Evropsko komisijo C. Hödlmayr in C. Valero, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 1(2)(e) Uredbe (ES) št. 258/97 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. januarja 1997 v zvezi z novimi živili in novimi živilskimi sestavinami (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13 zvezek, 18, str. 244), kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 596/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009 (UL 2009, L 188, str. 14) (v nadaljevanju: Uredba št. 258/97).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Entoma SAS ter ministre de l’Économie et des Finances (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Francija) in ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (ministrstvo za kmetijstvo in prehrano, Francija) glede odločbe prefekta, s katero je bilo na eni strani odrejeno, da družba Entoma odloži dajanje celih žuželk, namenjenih za prehrano ljudi, na trg, in na drugi umakne te žuželke s trga do pridobitve odobritve za njihovo dajanje na trg po presoji, namenjeni ugotovitvi, da ne pomenijo nevarnosti za potrošnike.

3

V uvodnih izjavah 1 in 2 Uredbe št. 258/97 je bilo navedeno:

4

Člen 1 te uredbe je določal:

„1.   Ta uredba zadeva dajanje novih živil ali novih živilskih sestavin na trg znotraj [Unije].

2.   Ta uredba se uporablja za dajanje na trg znotraj [Unije] živil in živilskih sestavin, ki se do sedaj še niso v pomembnem obsegu uporabljale za prehrano ljudi v [Uniji] in se razvrščajo v naslednje skupine:

3.   Po potrebi je mogoče po postopku iz člena 13(2) določiti, ali vrsta živila ali živilske sestavine sodi na področje uporabe odstavka 2 tega člena.“

5

Člen 3(1) navedene uredbe je določal:

„Živila in živilske sestavine, ki sodijo na področje uporabe te uredbe, ne smejo:

6

Člen 12 te uredbe je določal:

„1.   Kadar ima država članica na podlagi novih informacij ali ponovne presoje obstoječih informacij izčrpne razloge za mnenje, da uporaba živila ali živilske sestavine, ki izpolnjuje to uredbo, ogroža človekov zdravje ali okolje, lahko začasno omeji ali ustavi trgovanje in uporabo tega živila ali živilske sestavine na svojem ozemlju. O tem nemudoma obvesti druge države članice in [Evropsko k]omisijo ter navede razloge za svojo odločitev.

2.   Komisija v okviru Stalnega odbora za živila, kakor hitro je mogoče, preuči razloge, navedene v odstavku 1; v skladu z regulativnim postopkom iz člena 13(2) sprejme ustrezne ukrepe, namenjene potrjevanju, spreminjanju ali razveljavitvi nacionalnega ukrepa. Država članica, ki je sprejela odločitev, navedeno v odstavku 1, jo lahko ohrani, dokler ukrepi ne začnejo veljati.“

7

Uredba št. 258/97 je bila s 1. januarjem 2018 razveljavljena in nadomeščena z Uredbo (EU) 2015/2283 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2015 (UL 2015, L 327, str. 1).

8

V uvodnih izjavah 6 in 8 Uredbe 2015/2283 je navedeno:

[…]

9

Člen 1 te uredbe, naslovljen „Predmet urejanja in namen“, določa:

„1.   Ta uredba določa pravila za dajanje novih živil na trg v Uniji.

2.   Namen te uredbe je zagotoviti učinkovito delovanje notranjega trga in hkrati visoka raven varovanja zdravja ljudi in interesov potrošnikov.“

10

Člen 2 navedene uredbe, naslovljen „Področje uporabe“, določa:

„1.   Ta uredba se uporablja za dajanje novih živil na trg v Uniji.

[…]“

11

Člen 3 te uredbe, naslovljen „Opredelitev pojmov“, v odstavku 2 določa:

„Uporabljajo se tudi naslednje opredelitve:

[…]“

12

Člen 35 Uredbe 2015/2283, naslovljen „Prehodni ukrepi“, v odstavku 2 določa:

„Živila, ki ne spadajo v področje uporabe Uredbe [št. 258/97], ki so zakonito dana na trg do 1. januarja 2018 in ki spadajo v področje uporabe te uredbe, se lahko še naprej dajejo na trg, dokler se ne sprejme odločitev v skladu s členi 10 do 12 ali členi 14 do 19 te uredbe na podlagi vloge za odobritev novega živila oziroma priglasitve tradicionalnega živila iz tretje države, predložene do datuma, določenega v izvedbenih pravilih, sprejetih v skladu s členom 13 oziroma 20 te uredbe, vendar ne pozneje kot 2. januarja 2020.“

13

Člen L. 218‑5‑4 code de la consommation (zakonik o varstvu potrošnikov) je v različici, ki je veljala 27. januarja 2016, določal:

„Če se ugotovi, da je bil izdelek dan na trg brez dovoljenja, registracije ali deklaracije, ki se zahteva z ureditvijo, ki se uporablja za ta proizvod, lahko prefekt ali v Parizu prefekt policije odredi, da se njegovo dajanje na trg začasno odloži in ta izdelek umakne, dokler se ne uskladi z veljavno ureditvijo.“

14

Družba Entoma je v času dejanskega stanja iz postopka v glavni stvari tržila izdelke, sestavljene iz mokarjev, kobilic ali čričkov, pripravljene ter namenjene za prehrano ljudi v obliki celih žuželk.

15

Préfet de police de Paris (prefekt policije v Parizu, Francija) je z odločbo z dne 27. januarja 2016 odložil dajanje na trg celih žuželk, ki jih trži družba Entoma, zlasti ker ta družba za dajanje na trg ni imela odobritve, določene z Uredbo št. 258/97, in odredil umik teh žuželk s trga do odobritve njihovega dajanja na trg, izdane po presoji, namenjeni ugotovitvi, da ne pomenijo nevarnosti za potrošnike.

16

Družba Entoma je pri tribunal administratif de Paris (prvostopenjsko upravno sodišče v Parizu, Francija) vložila tožbo za odpravo te odločbe. Navedeno sodišče je s sodbo z dne 9. novembra 2017 to tožbo zavrnilo.

17

Cour administrative d’appel de Paris (višje upravno sodišče v Parizu, Francija) je s sodbo z dne 22. marca 2018 zavrnilo pritožbo družbe Entoma in razsodilo, da je bila navedena odločba sprejeta zakonito na podlagi člena L. 218‑5‑4 zakonika o varstvu potrošnikov.

18

Družba Entoma je nato zoper to sodbo vložila kasacijsko pritožbo pri predložitvenem sodišču, Conseil d’État (državni svet, Francija). V utemeljitev kasacijske pritožbe je med drugim trdila, da je cour administrative d’appel de Paris (višje upravno sodišče v Parizu) napačno uporabilo pravo, ker je presodilo, da se za izdelke, ki jih trži, uporablja Uredba št. 258/97, čeprav naj bi ti izdelki bili, ker gre za cele žuželke, ki se pojedo kot take, izključeni s področja uporabe te uredbe. Natančneje, Cour administrative d’appel de Paris (višje upravno sodišče v Parizu) očita, da je napačno razlagalo člen 1(2)(e) navedene uredbe, ker se je ta določba izrecno nanašala le na „živilske sestavine, pridobljene iz živali“, ne pa na cele živali. V zvezi s tem družba Entoma ob sklicevanju na uvodno izjavo 8 Uredbe 2015/2283 trdi, da se z vključitvijo celih žuželk v kategorijo „novih živil“, ki izhaja iz člena 3(2)(a)(v) Uredbe 2015/2283, ne pojasnjuje prejšnja opredelitev, ki je bila omejena le na dele živali, temveč spreminja njen obseg z dodatkom k prejšnji opredelitvi. Iz tega sklepa, da so bili živilski izdelki, ki jih je tržila, zakonito dani na trg pred 1. januarjem 2018 in da so zato zanje veljali prehodni ukrepi iz člena 35(2) Uredbe z dne 25. novembra 2015, ki so dovoljevali nadaljnjo ohranitev na trgu, če je bila pred 2. januarjem 2020 predložena vloga za njihovo odobritev kot „novih živil“ ali njihova priglasitev kot tradicionalnih živil, za katere velja ureditev, opredeljena s to uredbo.

19

Ministrstvo za gospodarstvo in finance trdi, da ni bilo nobenega zdravstvenega razloga za izključitev dajanja celih žuželk na trg s področja uporabe Uredbe št. 258/97, saj uživanje celih žuželk za zdravje potrošnika pomeni enako tveganje kot uživanje živilskih sestavin, pridobljenih iz živali.

20

Conseil d’État (državni svet) je štel, da ob upoštevanju različnih možnih razlag izrazov iz Uredbe št. 258/97 vprašanje, ali je treba člen 1(2)(e) te uredbe razlagati tako, da na njegovo področje uporabe spadajo živila, ki jih sestavljajo cele živali, namenjene za zaužitje kot take, pomeni resno težavo pri razlagi prava Unije.

21

V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:

„Ali je treba člen 1(2)(e) Uredbe [št. 258/97] razlagati tako, da na njegovo področje uporabe spadajo živila, ki jih sestavljajo cele živali, namenjene za zaužitje kot take, ali pa se uporablja samo za živilske sestavine, pridobljene iz žuželk?“

22

Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 1(2)(e) Uredbe št. 258/97 razlagati tako, da cele žuželke, namenjene za prehrano ljudi, pomenijo „živilske sestavine, pridobljene iz živali“, v smislu te določbe in zato spadajo na področje uporabe te uredbe.

23

Uvodoma je treba poudariti, da je to vprašanje upoštevno le v zvezi z uporabo Uredbe št. 258/97, ki se je ratione temporis uporabljala za spor o glavni stvari. Uredba št. 2015/2283, s katero je bila s 1. januarjem 2018 razveljavljena in nadomeščena Uredba št. 258/97, namreč izrecno določa, da cele živali, vključno s celimi žuželkami, spadajo na njeno področje uporabe (uvodna izjava 8 in člen 3(2)(a)(v) Uredbe 2015/2283).

24

Za odgovor na vprašanje predložitvenega sodišča je treba najprej opozoriti, da je predmet Uredbe št. 258/97 v skladu z njenim členom 1(1) dajanje novih živil ali novih živilskih sestavin na trg (glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 2016, Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, točka 17 in navedena sodna praksa).

25

Cilj člena 1(2) Uredbe št. 258/97 je opredeliti področje uporabe te uredbe, zlasti z opredelitvijo „novih živil in živilskih sestavin“. Iz besedila te določbe je razvidno, da morajo živila ali živilske sestavine za to, da se jih opredeli za „nova“ v smislu te uredbe, izpolnjevati dva kumulativna pogoja. Na eni strani se te snovi „še niso v pomembnem obsegu“ uporabljale za prehrano ljudi v Uniji pred 15. majem 1997, datumom začetka veljavnosti navedene uredbe, na drugi strani pa morajo spadati tudi v eno od kategorij, ki so izrecno opisane v členu 1(2), točke od (c) do (f), te uredbe (sodba z dne 9. novembra 2016, Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, točke od 18 do 21 in navedena sodna praksa).

26

V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče Sodišča ne sprašuje o prvem pogoju, ki je v členu 1(2) Uredbe št. 258/97 postavljen za opredelitev celih žuželk, namenjenih za prehrano ljudi, kot „novih živil in živilskih sestavin“, in sicer, da se žuželke pred 15. majem 1997 „še niso v pomembnem obsegu“ uporabljale za prehrano ljudi v Uniji.

27

Predložitveno sodišče pa dvomi o uporabi drugega pogoja, določenega v členu 1(2) Uredbe 258/97. Natančneje, izvedeti želi, ali je mogoče šteti, da je ta pogoj izpolnjen, ker je mogoče cele žuželke opredeliti kot „nova živila ali živilske sestavine“ iz razloga, da spadajo v eno od kategorij, opredeljenih v členu 1(2), od (c) do (f), navedene uredbe, in sicer v kategorijo iz točke (e) zadnjenavedene določbe, v kateri so navedene „živilske sestavine, pridobljene iz živali“.

28

V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da izraz „živilske sestavine, pridobljene iz živali“, v Uredbi št. 258/97 ni opredeljen.

29

V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pomen in obseg pojmov, ki jih pravo Unije nikakor ne opredeljuje, določiti glede na njihov običajni pomen v vsakdanjem jeziku, pri čemer je treba upoštevati kontekst, v katerem se uporabljajo, in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del so (sodbi z dne 9. novembra 2016, Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, točka 26, in z dne 26. oktobra 2017, The English Bridge Union, C‑90/16, EU:C:2017:814, točka 18).

30

Na prvem mestu, v zvezi z običajnim pomenom izraza „živilske sestavine, pridobljene iz živali“, v vsakdanjem jeziku je treba ugotoviti, da sicer ni sporno, da je treba izraz „živali“ razumeti tako, da zajema žuželke, vendar uporaba izraza „živilske sestavine“ v povezavi z izrazom „pridobljene iz živali“ vodi do ugotovitve, da je običajni pomen, ki ga je treba pripisati temu izrazu v vsakdanjem jeziku, tak, da so bile s členom 1(2)(e) Uredbe št. 258/97 zajete samo živilske sestavine, ki jih sestavljajo živalski deli, ne pa tudi cele živali (in posledično insekti).

31

Na eni strani je namreč treba v zvezi z izrazom „živilske sestavine“ navesti, da v Uredbi št. 258/97 pojem „sestavina“ ni opredeljen. Vendar se ta izraz, ne glede na to, kateri uradni jezik je uporabljen, na splošno nanaša na element, ki je del širšega sestavljenega končnega izdelka, v bistvu „živila“. Zato sestavina načeloma ni izdelek, ki se zaužije samostojno, temveč snov ali izdelek, ki se doda drugim snovem, da nastane živilo.

32

Zato ni razvidno, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 36 sklepnih predlogov, da bi bilo cele živali mogoče opredeliti kot „sestavino“, saj so te „živilo“, ne pa „živilska sestavina“. Ta razlaga je implicitno, vendar nujno potrjena s členom 1(2)(e) Uredbe št. 258/97, ki jasno razlikuje med „živili“ in „živilskimi sestavinami“, čeprav je v njem izraz „živilske sestavine“ uporabljen le takrat, kadar se nanaša na živali.

33

Poleg tega ta razlaga v bistvu ustreza tudi opredelitvi pojma „sestavina“, sprejeti v drugih zakonodajnih določbah Unije o prehrani, kot na primer v členu 2(2)(f) Uredbe (EU) št. 1169/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2011 o zagotavljanju informacij o živilih potrošnikom, spremembah uredb (ES) št. 1924/2006 in (ES) št. 1925/2006 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive Komisije 87/250/EGS, Direktive Sveta 90/496/EGS, Direktive Komisije 1999/10/ES, Direktive 2000/13/ES Evropskega parlamenta in Sveta, direktiv Komisije 2002/67/ES in 2008/5/ES in Uredbe Komisije (ES) št. 608/2004 (UL 2011, L 304, str. 18).

34

Na drugi strani se izraz „pridobljene iz živali“, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 37 in 38 sklepnih predlogov, nanaša na postopek ekstrakcije iz živali. Zato nobena razlaga tega izraza ne more privesti do tega, da bi označeval celo žival, razen če se ustvari tavtologija, v skladu s katero so cele živali „pridobljene iz“ celih živali.

35

Poleg tega se ta izraz v vseh jezikovnih različicah jasno razlikuje od izraza, „ki jih sestavljajo“, ki ima širši obseg in je naveden v členu 1(2)(d) in (e) Uredbe št. 258/97, kadar zadevne kategorije živil spadajo med „rastline“, „mikroorganizme“, „glive“ ali „alge“, ter ki omogoča vključitev živil, sestavljenih iz ene same oblike (na primer cela „rastlina“). V zvezi s tem Uredba št. 2015/2283 na svoje področje uporabe, kadar se sklicuje na „živilo, ki je sestavljeno […] iz živali ali njihovih delov“, vključuje cele živali.

36

Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da ima izraz „živilske sestavine, pridobljene iz živali“, jasen in natančen pomen. Besedilo člena 1(2)(e) Uredbe št. 258/97 se namreč ne nanaša na „cele živali“ in zato ne vključuje celih žuželk.

37

Na drugem mestu je treba poudariti, da je dobesedna razlaga te določbe v skladu tako s kontekstom, v katerega je umeščena, kot s cilji, ki jim sledi Uredba št. 258/97.

38

V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, kot v svojem stališču navaja Komisija, da ni razvidno, da bi zakonodajalec Unije z uporabo izraza „živali“ nameraval posebej zajeti žuželke, niti da je mislil na tveganja, ki jih povzroča njihovo uživanje. S sprejetjem Uredbe št. 258/97 se je namreč očitno odločil, da bo urejal le izdelke, za katere je leta 1997 predvideval, da bodo dani na trg. Kot pa je generalni pravobranilec navedel v točkah od 45 do 48 sklepnih predlogov, je uporaba žuželk v kmetijsko živilski industriji relativno nov pojav in, kot je razvidno iz uvodne izjave 8 Uredbe 2015/2283, se je navedeni zakonodajalec leta 2015 prav „na podlagi znanstvenega in tehnološkega razvoja, do katerega je prišlo po letu 1997“, odločil, da se s sprejetjem Uredbe 2015/2283 „pregledajo, pojasnijo in posodobijo skupine živil, ki predstavljajo nova živila“, in da bo izrecno vključil „cele žuželke in njihove dele“.

39

Dalje, spomniti je treba, da ima v skladu z ustaljeno sodno prakso Uredba št. 258/97 dva cilja, in sicer zagotovitev delovanja notranjega trga z novimi živili in varovanje javnega zdravja pred tveganji, ki jih ta lahko ustvarjajo (sodba z dne 9. novembra 2016, Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, točka 31 in navedena sodna praksa).

40

Glede cilja zagotavljanja visoke ravni varovanja zdravja ljudi, kot trdita francoska in italijanska vlada v svojih stališčih, bi se z zdravstvenega vidika seveda lahko zdelo nelogično, da bi se želelo pod ureditev vključiti živilske sestavine, pridobljene iz žuželk, hkrati pa izključiti cele žuželke, ker je cela žuželka sestavljena iz celote svojih delov, oboji pa so namenjeni temu, da jih potrošnik zaužije, kar bi lahko z zdravstvenega vidika povzročilo enako tveganje.

41

Vendar tako razlogovanje, ki temelji na enem od dveh ciljev Uredbe št. 258/97, ne more zadostovati za utemeljitev široke razlage nedvoumnega izraza „pridobljene iz živali“, ki bi povzročila vključitev „celih živali“ na področje uporabe te uredbe.

42

Na eni strani, kot je razvidno iz točk od 30 do 36 te sodbe, običajni pomen izraza „pridobljene iz živali“ iz člena 1(2)(e) Uredbe št. 258/97 v vsakdanjem jeziku, ki je poleg tega enak v vseh jezikovnih različicah, vodi do ugotovitve, da s tem izrazom na področje uporabe te določbe očitno niso vključene cele živali. Kot pa je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 61 sklepnih predlogov, jasnega besedila te določbe načeloma ni mogoče ovreči s teleološko razlago navedene določbe, ki bi povzročila razširitev področja uporabe te uredbe, o čemer lahko odloči le zakonodajalec Unije.

43

Kot je namreč v bistvu navedel tudi generalni pravobranilec v točkah 72 in 73 sklepnih predlogov, taka razlaga ne sme biti contra legem. Taka omejitev, ki nedvomno ustreza zahtevi po pravni varnosti in predvidljivosti prava, je bila poleg tega priznana v sodni praksi Sodišča glede načela skladne razlage nacionalnega prava (sodbi z dne 15. aprila 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, točka 100, in z dne 24. januarja 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, točka 25 in navedena sodna praksa).

44

Na drugi strani razlaga, ki vodi do izključitve celih živali, kot so žuželke, s področja uporabe Uredbe št. 258/97, nikakor ne ogroža cilja varovanja zdravja ljudi. Kot je namreč razvidno iz zgornjih ugotovitev, okoliščina, da cele žuželke ne spadajo na področje uporabe te uredbe, pomeni le neobstoj harmonizacije na ravni Unije glede pogojev za njihovo dajanje na trg in da zato na podlagi navedene uredbe ni potrebna nobena priglasitev ali dovoljenje. V skladu z ustaljeno sodno prakso pa morajo države članice, če področje ni harmonizirano ali obstajajo negotovosti, same določiti, kakšno raven varovanja zdravja in življenja ljudi nameravajo zagotavljati, in odločiti, ali je predhodno dovoljenje nujno za dajanje živil na trg, pri čemer morajo upoštevati zahteve prostega pretoka blaga znotraj Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2010, Solgar Vitamin’s France in drugi, C‑446/08, EU:C:2010:233, točka 35 in navedena sodna praksa). Zato to, da so cele žuželke izvzete iz presoje varnosti, določene v Uredbi št. 258/97, ne izključuje možnosti, da države članice v nacionalni zakonodaji določijo, da mora biti možnost nevarnosti za javno zdravje, ki bi jo lahko povzročile cele žuželke, predmet take presoje.

45

Glede na zgornje preudarke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 1(2)(e) Uredbe št. 258/97 razlagati tako, da živila, ki jih sestavljajo cele živali, namenjene za zaužitje kot take, vključno s celimi žuželkami, ne spadajo na področje uporabe te uredbe.

46

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

Člen 1(2)(e) Uredbe (ES) št. 258/97 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. januarja 1997 v zvezi z novimi živili in novimi živilskimi sestavinami, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 596/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2009, je treba razlagati tako, da živila, ki jih sestavljajo cele živali, namenjene za zaužitje kot take, vključno s celimi žuželkami, ne spadajo na področje uporabe te uredbe.