1.

Obravnavani predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče, Češka republika), priča o tem, da je določeno pravno vprašanje v zadevi, naslovljeni na Sodišče, pogosto skrito za na videz nedolžnim, celo vsakdanjim dejanskim stanjem v postopku v glavni stvari: od ponudnika, ki je prirejal stave, se je zahtevalo, da preneha poslovati zaradi občinske uredbe, ki je prepovedovala opravljanje takšnih storitev v delu mesta, v katerem se nahaja. Ta ponudnik trdi, da ima stranke iz drugih držav članic. Ali ta okoliščina zadošča, da se začne uporabljati svoboda opravljanja storitev v skladu s členom 56 PDEU?

2.

Ta zadeva se torej nanaša na bistvo materialnega področja uporabe temeljne svoboščine notranjega trga.

3.

Razmejitev takšnega področja uporabe je nadvse pomembna; gre za eno najstarejših vprašanj prava EU, ki vedno znova odpira nove vidike. Ne glede na raznolikost dejanskih stanj v takšnih zadevah, ( 2 ) jim je skupno to, da se nanašajo na samo bistvo notranjega trga in gospodarskega ustroja Unije. Gospodarski subjekti in njihove stranke so odvisni od odgovorov na ta vprašanja v enaki meri kot države članice. Področje uporabe temeljnih svoboščin določa obseg, v katerem države članice pri njihovih (nacionalnih) političnih ciljih veže pravo EU na področju skupnega trga, in s tem svobodo, ki jo imajo gospodarski subjekti: če na primer države članice ne zavezuje svoboda opravljanja storitev, ji je v določenem primeru na voljo veliko večji obseg možnih ukrepov, kot pa če bi jo zavezovala. Nasprotno, če je država članica vezana, je obseg možnih ukrepov ponudnikov storitev in njihovih uporabnikov veliko večji.

4.

Ustrezni procesni vidik tega materialnega vprašanja je, da zadeve nacionalnih sodišč, v katerih se dejstva v postopkih v glavni stvari nanašajo le na posamezno državo članico, niso dopustne v delu, v katerem se nanašajo na razlago temeljnih svoboščin.

5.

V obravnavani zadevi Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče) sprašuje o področju uporabe svobode opravljanja storitev v skladu s členom 56 PDEU v položaju, v katerem je čezmejni element okoliščina, da stranke prečkajo mejo, da bi koristile (če je to ustrezen izraz glede iger na srečo) zadevne storitve v Češki republiki.

6.

V teh sklepnih predlogih zastopam stališče, da to vprašanje z materialnega vidika spada na področje uporabe svobode opravljanja storitev v smislu člena 56 PDEU. V skladu s tem bom Sodišču predlagal običajno razlago svobode opravljanja storitev in ustrezne sodne prakse. Natančneje, Sodišču bom predlagal, da trenutno ni razloga za omejevanje področja uporabe te temeljne svoboščine v položajih, v katerih se zadevni ukrepi pravno in dejansko uporabljajo brez razlikovanja. Sodišču bom zato predlagal, da se upre morebitni skušnjavi, da bi področje uporabe ratione materiae člena 56 PDEU razlagalo ožje kot do zdaj. Menim, da ni prostora za uporabo „sodbe Keck za storitve“: Sodišče ne bi smelo izpeljati analogij iz tiste zadeve. ( 3 )

7.

V skladu s členom 50(4) zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (zakon št. 202/1990 o loterijah in podobnih igrah; v nadaljevanju: zakon o loterijah), ki je veljal v letu 2013, lahko občina sprejme zavezujoč splošni akt v obliki uredbe, v kateri se določi, da se lahko stave, loterije in podobne igre prirejajo samo na krajih in ob času, določenih v uredbi, ali pa lahko določi, v katerih krajih v občini in ob katerem času je prirejanje teh loterij in drugih podobnih iger prepovedano, oziroma se lahko v celoti prepove prirejanje loterij in drugih podobnih iger v celotni občini.

8.

Zakon o loterijah opredeljuje tudi stave, loterije in podobne igre.

9.

V skladu s členom 50(4) zakona o loterijah je mesto Děčín (Češka republika) izdalo Obecně závazná vyhláška č. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (občinska uredba št. 3/2013 o ureditvi prirejanja stav, loterij in podobnih iger). Z uredbo se je v skladu z zakonom prepovedalo prirejanje stav, loterij in drugih podobnih iger po vsem mestu. Hkrati je bil v prilogi 1 k uredbi seznam natančnih naslovov v Děčínu, kjer je vodenje igralnic dovoljeno.

10.

BONVER WIN, a. s. (v nadaljevanju: BONVER WIN) je češka gospodarska družba, ki je prirejala igre na srečo v mestu Děčín na podlagi dovoljenja, ki ga je podelilo Ministerstvo financí ČR (ministrstvo za finance, Češka republika).

11.

Z uveljavitvijo občinske uredbe št. 3/2013 je dejavnost družbe BONVER WIN pomenila kršitev te uredbe, saj njeni prostori niso bili na enem od naslovov s seznama v prilogi k tej uredbi.

12.

Z odločbo z dne 22. oktobra 2013 je ministrstvo za finance družbi BONVER WIN odvzelo licenco za prirejanje iger na srečo, ker ni bila v skladu z občinsko uredbo št. 3/2013.

13.

Družba BONVER WIN je zoper to odločbo vložila upravno pritožbo, ki je bila zavrnjena z odločbo ministra za finance z dne 22. julija 2014.

14.

Družba BONVER WIN je nato zoper to odločbo pri Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi, Češka republika) vložila tožbo, ki je bila zavrnjena. Sodišče je v obrazložitvi sodbe med drugim zavrnilo argument, da so bila nacionalna pravila v nasprotju s pravom EU, pri čemer je štelo, da pravo EU ne velja za ta položaj, saj tožnica ni uresničevala svobode opravljanja storitev.

15.

Družba BONVER WIN se s to obrazložitvijo ni strinjala, zato je zoper sodbo vložila pritožbo pri predložitvenem sodišču, tj. Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče), v kateri je trdila, da je Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi) storilo napako, ker ni uporabilo prava EU. Določbe občinske uredbe št. 3/2013 v zvezi z določbami zakona o loterijah so po mnenju družbe BONVER WIN v nasprotju s pravom EU.

16.

V skladu z nacionalno procesno zakonodajo je bila zadeva, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, najprej predložena petemu senatu Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče), ki je menil, da se v tem primeru uporablja svoboda opravljanja storitev v skladu s pravom EU, saj nekatere od strank družbe BONVER WIN prihajajo iz drugih držav članic. Na tej podlagi senat, vsaj načeloma, ni videl razloga za predložitev zadeve Sodišču.

17.

Ker pa so v primerljivih primerih drugi senati Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče) presodili, da se pravo EU na splošno – še posebej pa svoboda opravljanja storitev – ne uporablja, ( 4 ) je peti senat v skladu z nacionalno procesno zakonodajo zadevo predložil razširjenemu senatu Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče), z namenom spremeniti – po stališču petega senata nepravilno – sodno prakso drugih senatov.

18.

Razširjeni senat je nato sklenil, da zadevo predloži Sodišču.

19.

Razširjeni senat izhaja iz domneve, da se osrednje vprašanje v obravnavanem primeru nanaša na morebitne omejitve svobode strank, da uporabljajo storitve, in ne na morebitne omejitve svobode opravljanja storitev s strani ponudnika, ki je češka družba s sedežem v tej državi članici. Predložitveno sodišče ugotavlja, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da storitve, ki jih nudi ponudnik, s sedežem v eni držav članici, ne da bi potoval, prejemniku s sedežem v drugi državi članici, pomenijo čezmejno opravljanje storitev in da takšni prejemniki vključujejo tudi turiste ali osebe na študijskem potovanju. Poleg tega sodišče meni, da nacionalna zakonodaja, kakršna je češka zakonodaja v obravnavani zadevi, ki se uporablja brez razlikovanja za državljane te države članice in državljane drugih držav članic, lahko na splošno spada na področje uporabe določb o temeljnih svoboščinah, zagotovljenih s Pogodbo o delovanju Evropske unije, le kadar se ta uporablja za položaje, ki so povezani s trgovino med državami članicami.

20.

Poleg tega predložitveno sodišče meni, da je Sodišče sicer pojasnilo uporabljivost člena 56 PDEU v položajih, v katerih ponudnik svoje storitve ponuja po telefonu ali internetu, in položajih v zvezi s skupinami turistov, ki so prejemniki storitev, ni pa še jasno opredelilo, ali se ta določba uporabi samo zato, ker storitev, ki se v določeni državi članici opravlja predvsem za državljane te države članice, uporablja ali bi jo lahko uporabljala skupina državljanov druge države članice. V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja, da se ne strinja z ugotovitvijo, da bi lahko občasni obisk, celo samo enega državljana druge države članice, ustanove, ki nudi določene storitve, samodejno povzročil, da se uporabi člen 56 PDEU za katero koli nacionalno zakonodajo, ki na nacionalni ravni na splošno ureja ta storitveni sektor.

21.

Poleg tega predložitveno sodišče sprašuje, ali ne bi bilo primerno, da bi se na področju svobode opravljanja storitev uvedlo pravilo de minimis, ki temelji na obstoju zadostne povezave med upoštevno zakonodajo in svobodo opravljanja storitev. Meni, da nediskriminatorna ureditev, ki se uporablja na nivoju občine, ne spada na področje uporabe člena 56 PDEU.

22.

Glede na navedeno je Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče) s sklepom z dne 21. marca 2019, ki je na Sodišče prispel 16. aprila 2019, v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

23.

Pisna stališča so predložile Češka republika, Madžarska in Evropska komisija. Družba BONVER WIN, Češka republika, Kraljevina Nizozemska in Evropska komisija so se udeležile obravnave, ki je bila 12. marca 2020.

24.

Z vprašanjema, ki zahtevata le en odgovor, želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali se svoboda opravljanja storitev v skladu s členom 56 PDEU uporabi v položaju, v katerem družba s sedežem v državi članici zaradi začetka veljavnosti lokalne zakonodaje, ki določa kraje, v katerih lahko ta opravlja svojo dejavnost, izgubi dovoljenje za opravljanje te dejavnosti, ker nekatere njene stranke prihajajo iz druge države članice, kot je tista, v kateri ima ta družba sedež. V zvezi s tem želi predložitveno sodišče izvedeti, ali sta nediskriminatornost teh pravil in obstoj pravila de minimis na področju svobode opravljanja storitev pomembna za ta odgovor.

25.

Poleg tega je iz besedila vprašanj razvidno, da se predložitveno sodišče dobro zaveda, da če ta zadeva spada na področje uporabe člena 56 PDEU, ni nobenega dvoma o tem, da omejitev obstaja in da bi morala Češka republika to omejitev upravičiti.

26.

Čeprav na prvi pogled morda izgleda drugače, o dopustnosti obravnavane zadeve ni dvoma.

27.

Da bi to dokazali in prišli do jedra vprašanja, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, je po mojem mnenju treba na kratko preučiti zgodovino pojava, ki je danes znan pod imenom „povsem notranji položaj“.

28.

Znano in ustaljeno stališče sodne prakse je, da se določbe Pogodbe DEU glede svobode opravljanja storitev ne uporabljajo za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni na samo eno državo članico. ( 5 ) Vendar je v obsežni sodni praksi Sodišča glede povsem notranjih položajev treba razlikovati med vsebinskim elementom in elementom dopustnosti.

29.

Zgodovinski razvoj sodne prakse ( 6 ) glede povsem notranjih pravil izhaja iz številnih sodb, ki jih je Sodišče izdalo v obdobju od konca sedemdesetih let prejšnjega stoletja, približno v času sodbe Rewe-Zentral ( 7 ) („Cassis de Dijon“): Koestler, ( 8 ) Knoors, ( 9 ) Auer, ( 10 ) Debauve in drugi ( 11 ) ter Saunders. ( 12 ) Medtem ko je bil v sodbi Knoors ( 13 )„izrek podan v zelo ozkem kontekstu“ ( 14 ) v zvezi s svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, sodbi Koestler ( 15 ) in Auer ( 16 ) pa sta se nanašali na čezmejni položaj, je Sodišče povsem notranja pravila uporabilo v zadevi Saunders. ( 17 )

30.

Zadnjenavedena sodba se je nanašala na prosti pretok delavcev v skladu s sedanjim členom 45 PDEU. Britanskemu državljanu je bilo po priznanju krivde za kaznivo dejanje s sodbo naloženo, da se mora izseliti iz Anglije v Severno Irsko in se ne sme vrniti v Anglijo ali Wales. Vse dejanske okoliščine so bile torej omejene na ozemlje Združenega kraljestva. V tem položaju je Sodišče seveda razsodilo, da člen 45 PDEU ( 18 )„ni […] namenjen omejevanju oblasti držav članic, da na svojem ozemlju določijo omejitve prostega pretoka oseb, glede katerih je pristojna za izvrševanja nacionalnega kazenskega prava“ ( 19 ) in da „zato določb Pogodbe o prostem pretoku delavcev ni mogoče uporabiti, kadar gre za povsem notranje položaje držav članic, to je kadar ni elementov, ki bi jih povezovali s katerim od položajev, predvidenih s pravom [EU].“ ( 20 )

31.

Ta nova ugotovitev ( 21 ) se je nato prepletla tudi s preostalimi temeljnimi svoboščinami. Kmalu po sodbi Saunders ( 22 ) je Sodišče v sodbi Debauve in drugi ( 23 ) presodilo, da „določbe Pogodbe glede svobode opravljanja storitev ne morejo veljati za dejavnosti, katerih upoštevni elementi so omejeni na eno samo državo članico“. Vendar je Sodišče ugotovilo, da se je dejansko stanje v zadevi nanašalo na čezmejni položaj.

32.

Vedno je bilo jasno in nedvomno, da so ti zgodnji primeri zadevali vsebinski vidik: da bi bile temeljne svoboščine, določene s Pogodbo, materialno upoštevne, mora biti podan tako imenovan čezmejni element. Povsem notranji položaji so zunaj področja uporabe ratione materiae temeljnih svoboščin, saj je namen teh svoboščin olajšanje trgovine med državami članicami.

33.

Logična procesna posledica dejstva, da povsem notranji položaji ne spadajo na področje uporabe temeljnih svoboščin, je nepristojnost Sodišča, da odgovori na taka vprašanja, kar pomeni, da predlogi za sprejetje predhodne odločbe, ki izhajajo iz zadev, ki se nanašajo na povsem notranje položaje, niso dopustni. ( 24 ) Pravo EU se za tak položaj preprosto ne uporablja.

34.

Kljub temu pa se je skozi leta večkrat zgodilo, da je Sodišče odgovorilo na vprašanja, ki so izhajala iz nacionalnega postopka, v katerem so bila vsa dejstva omejena na eno samo državo članico.

35.

Te sodne prakse ni več treba strniti in povzeti, saj je bila nedavno povzeta in razvrščena v sodbi Ullens de Schooten: ( 25 ) kljub temu je predhodno odločanje dopustno ( 26 ) v zadevah, ki se nanašajo na povsem notranje položaje, v štirih specifičnih položajih. Ti položaji so: (1) ni bilo mogoče izključiti, da bi bili ali da so državljani drugih držav članic zainteresirani za izvrševanje teh svoboščin s ciljem opravljanja dejavnosti na ozemlju države članice, ki je sprejela zadevno nacionalno ureditev, in da ima posledično lahko ta ureditev, ki se brez razlikovanja uporablja za državljane te države članice in državljane drugih držav članic, učinke, ki niso omejeni zgolj na to državo članico; ( 27 ) (2) kadar predložitveno sodišče vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe v okviru postopka za razglasitev ničnosti določb, ki se uporabljajo tako za državljane zadevne države članice kot za državljane drugih držav članic, bo imela odločitev, ki jo bo predložitveno sodišče sprejelo na podlagi sodbe, izdane v postopku predhodnega odločanja, učinke tudi za zadnjenavedene državljane; ( 28 ) (3) kadar je razlaga temeljnih svoboščin upoštevna, ker je z nacionalnim pravom predložitvenemu sodišču naloženo, naj državljanu države članice, ki ji to sodišče pripada, prizna enake pravice, kot bi jih imel v enakem položaju na podlagi prava Unije državljan druge države članice; ( 29 ) in (4) kadar se določbe prava Unije uporabljajo na podlagi nacionalne zakonodaje, s katero so za položaje, v katerih so vsi elementi omejeni na samo eno državo članico, sprejete enake rešitve, kot jih določa pravo Unije. ( 30 )

36.

Če se vrnem na obravnavano zadevo, skušnjava, da bi odgovorili, kot predlaga Komisija, da je predložitveno sodišče tisto, ki mora ugotoviti, ali je v obravnavani zadevi podan čezmejni element, je velika.

37.

Vendar bi s tem zgrešili bistvo.

38.

Predložitveno sodišče gre v svojih vprašanjih dlje. Ne želi izvedeti, ali mora Sodišče odgovoriti na vprašanje (kar bi bilo v vsakem primeru nenavadno vprašati Sodišče), temveč ali se svoboda opravljanja storitev v smislu člena 56 PDEU ne uporablja v položajih, pri katerih nedvomno obstaja čezmejni element. Povedano drugače, predložitveno sodišče želi smernice glede področja uporabe člena 56 PDEU. Razjasniti želi pojem „povsem notranji položaji“ in, kolikor razumem, sprašuje ali bi morali povsem notranje položaje razlagati širše kot doslej.

39.

Gre torej za vprašanje glede vsebine in ne dopustnosti.

40.

Nazadnje želim poudariti, da dopustnost obravnavane zadeve izhaja že iz sodbe Sodišča v zadevi Trijber in Harmsen. ( 31 ) V tej zadevi je R. L. Trijber želel dovoljenje za organizacijo ladijskih izletov v Amsterdamu (Nizozemska). Po presoji Sodišča je za dopustnost zadeve zadoščalo, da „lahko to storitev izkoristijo tudi državljani drugih držav članic in da lahko zadevni sistem ovira dostop do trga vsem ponudnikom storitev, tudi tistim iz drugih držav članic, ki želijo na Nizozemskem ustanoviti sedež, da bi ponujali tako storitev“. ( 32 )

41.

Z drugimi besedami, Sodišče je dopustnost zadeve med drugim utemeljilo na dejstvu, da so prejemniki storitev prihajali iz drugih držav članic. ( 33 ) Razlog za dopustnost zadeve je bilo dejstvo, da prejemniki zadevnih storitev niso bili iz države, v kateri so se te storitve ponujale. V obravnavani zadevi gre za podoben položaj.

42.

Če povzamem dopustnost obravnavane zadeve, Sodišče se pri odgovoru predložitvenemu sodišču ne more – in ne sme – nasloniti na sodbo v zadevi Ullens de Schooten ( 34 ), saj je obravnavana zadeva nedvomno dopustna.

43.

Osredotočimo se torej na vsebinski vidik obravnavane zadeve in na področje uporabe člena 56 PDEU. ( 35 )

44.

Najprej je treba poudariti, da se ta zadeva nanaša le na področje uporabe ratione materiae svobode opravljanja storitev na podlagi Pogodbe DEU. Ne nanaša se na splošno združljivost nacionalnega ukrepa s svobodo opravljanja storitev. Povedano drugače, predložitveno sodišče želi s pomočjo Sodišča ugotoviti le, ali obstaja omejitev na podlagi člena 56 PDEU (kar bi držalo, če bi položaj spadal na področje uporabe te določbe), ne pa, ali bi bila omejitev upravičena z nujnim razlogom v splošnem interesu.

45.

V skladu s členom 56 PDEU so v okviru določb Pogodbe DEU iz poglavja o storitvah omejitve svobode opravljanja storitev v Uniji prepovedane za državljane držav članic, ki imajo sedež v eni od držav članic, vendar ne v državi osebe, ki so ji storitve namenjene.

46.

Ta določba, ki pomeni temeljno pravilo ali Grundnorm ( 36 ) svobode opravljanja storitev na notranjem trgu in je bila dopolnjena z obširno sekundarno zakonodajo, zlasti Direktivo o storitvah, je prehodila dolgo pot v sodni praksi Sodišča. Čeprav je bila s Pogodbo zasnovana kot podredna temeljna svoboščina ( 37 ), jo je Sodišče že v zgodnji fazi označilo kot „eno izmed temeljnih načel Pogodbe“. ( 38 ) Poleg tega je ugotovilo, da ima ta temeljna svoboščina neposredni učinek ( 39 ) in da obsega tudi ukrepe, ki se uporabljajo brez razlikovanja. ( 40 ) Namen člena 56 PDEU je, enako kot to velja za člene 34, 45 in 49 PDEU, odpraviti ovire za trgovanje in ne le diskriminacijo med domačimi in tujimi gospodarskimi subjekti. Hkrati je Sodišče državam članicam dovolilo, da svobodo opravljanja storitev omejijo na podlagi nepisne utemeljitve zaradi nujnih razlogov v splošnem interesu. Poleg tega je Sodišče presodilo, da je svoboda opravljanja storitev namenjena koristim tako ponudnikov kot tudi prejemnikov storitev, kar je pomembno v obravnavani zadevi. ( 41 ) Ta razvoj svobode opravljanja storitev je sovpadal s prehodom gospodarstva in družbe držav članic iz proizvodnje na storitve.

47.

Obstoj čezmejnega položaja je težje ugotoviti v primeru svobode opravljanja storitev kot v primeru prostega gibanja delavcev ali svobode ustanavljanja ( 42 ) in potrebnega je bilo kar nekaj časa, da je prišlo do štirih splošno sprejetih možnih čezmejnih položajev, ( 43 ) v katerih se uporabi svoboda opravljanja storitev. Prvič, položaj, v katerem ponudnik storitve prečka mejo, da bi ponujal storitve. ( 44 ) To je nedvomno paradigma ( 45 ) člena 56 PDEU in jasno izhaja iz besedila te določbe. Drugič, položaj, v katerem prejemnik storitev prečka mejo, da bi prejel te storitve. ( 46 ) Tretjič, položaj v katerem mejo prečkata tako ponudnik kot prejemnik storitve in se nato storitev opravi. ( 47 ) In četrtič, položaji, v katerih sama storitev prečka mejo. ( 48 )

48.

Poleg tega, v nasprotju z drugimi temeljnimi svoboščinami, kot je prosti pretok delavcev ali celo pravila o državljanstvu Unije, obstoj čezmejnega elementa ni odvisen od narodnosti, temveč od sedeža ( 49 ) zadevnih oseb. ( 50 )

49.

Glede, natančneje, drugega položaja, v katerem prejemnik storitve prečka mejo, da bi prejel storitev, spadata tako omejitev, ki se nanaša na ponudnika, kot tudi tista, ki se nanaša na prejemnika storitve, na področje uporabe člena 56 PDEU. Razlog za to, da omejitve glede ponudnika storitev ureja člena 56 PDEU, je, da neizogibno pomenijo omejitve za prejemnike storitev.

50.

Omejitev torej lahko izvira bodisi v državi članici ponudnika storitev bodisi v državi članici prejemnika storitev. Pogodba obe omejitvi obravnava enako. To je logično. Medtem ko na primer na področju prostega pretoka blaga Pogodba upravičeno razlikuje med uvozom ( 51 ) in izvozom ( 52 ) in je v skladu s sodno prakso Sodišča (upravičeno) strožja glede uvoza, ( 53 ) takšnega razlikovanja ni glede svobode zagotavljanja storitev iz preprostega razloga, ker je pojmovno težje razlikovati med „uvozom“ in „izvozom“. Kot bo razvidno v nadaljevanju, gre pri obravnavanem predlogu za sprejetje predhodne odločbe prav za tako vprašanje.

51.

V zvezi s tem je Sodišče presodilo, da „se lahko podjetje v razmerju do države, v kateri ima sedež, sklicuje na pravico do svobodnega opravljanja prevozov v pomorskem prometu, če storitve nudi prejemnikom iz druge države.“ ( 54 )

52.

Poleg tega je Sodišče v zvezi s prakso, poznano pod izrazom „cold-calling“, tj. vzpostavljanja stika s posamezniki po telefonu, brez njihove predhodne pisne privolitve, presodilo, da „uporaba določb na področju svobode opravljanja storitev […] ni pogojevana s predhodnim obstojem določene osebe, ki ji je storitev namenjena“. ( 55 ) Sodišče je tudi navedlo razlog za takšno odločitev: „Poudariti je treba, da bi bilo svobodno opravljanje storitev nemogoče, če bi nacionalna pravila lahko poljubno ovirala ponujanje storitev“. ( 56 ) To torej pomeni, da spadajo že priprave na opravljanje storitve na področje uporabe člena 56 PDEU. ( 57 )

53.

Sodišče je prav tako presodilo, da že potencialna omejitev zadošča za to, da zadeva spada na področje uporabe člena 56 PDEU.

54.

Za zaključek bi napotil na sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Bobka v zadevi TÜV Rheinland LGA Products in Allianz IARD ( 58 ), v katerih je ustrezno navedel: „čezmejni potencial ostaja na ravni razumno pojmovane hipoteze: v okviru storitev je tako dejstvo, da bodo na primer nekateri prejemniki storitve verjetno iz druge države članice, dovolj, da se upoštevajo pravila Pogodbe o storitvah.“

55.

To nas pripelje do obravnavane zadeve in vprašanj, ki jih je postavilo predložitveno sodišče.

56.

Na podlagi zgornje analize se zdi, da obravnavana zadeva spada naravnost v okvir člena 56 PDEU: ponudnik storitve s sedežem v Češki republiki nudi svoje storitve med drugim tudi strankam z običajnim sedežem v Nemčiji, ki prečkajo češko-nemško mejo, da bi uporabljale te storitve.

57.

Poleg tega obstaja omejitev dejavnosti družbe BONVER WIN: dejstvo, da ne more več opravljati dejavnosti na istem kraju kot prej, nedvomno izpolnjuje pogoje upoštevne sodne prakse Sodišča. Posledično so tudi stranke družbe BONVER WIN omejene pri uporabi storitev. Če mora družba BONVER WIN prenehati poslovati v delu mesta, v katerem ima sedež, stranke tam ne morejo več igrati iger na srečo.

58.

Dejstvo, da je omejitev določila država članica izvora ( 59 ), z vidika ponudnika storitve, družbe BONVER WIN, v tem pogledu ni pomembno. Sodišče se lahko tu opre na svojo sodbo v zadevi Alpine Investments ( 60 ), v kateri je razsodilo, da svoboda opravljanja storitev v skladu s Pogodbo „na splošno prepoveduje omejitve svobode opravljanja storitev v [Uniji]“ in da posledično ta svoboščina „ne zadeva zgolj omejitev, ki jih sprejme namembna država, ampak tudi tiste, ki jih sprejme država izvora“.

59.

Na podlagi te ugotovitve bi lahko rekel: primer zaključen.

60.

Vendar sta v obravnavani zadevi podana še dva dodatna dejavnika: prvič, dejstvo, da naslovnik omejitve ni prejemnik storitve, ki bi s prečkanjem meje sprožil uporabo člena 56 PDEU, ampak ponudnik storitve, in drugič, zaposlenost nacionalnega sodišča z okoliščino, da obstaja le potencialna možnost nemških strank, in povezano vprašanje pravila de minimis.

61.

Ne razumem, kako naj bi dejstvo, da je prejemnik storitve tisti, ki prečka mejo, kakor koli spremenilo mojo ugotovitev. Vprašanje področja uporabe člena 56 PDEU je objektivno v smislu, da je bodisi podano – če so izpolnjeni določeni pogoji – ali ni.

62.

To vprašanje je treba ločiti od vprašanja, ali se lahko ponudnik storitve v takšnem položaju sklicuje na člen 56 PDEU zoper svojo lastno državo članico, torej ali lahko izpelje pravico, podobno gospodarski temeljni pravici.

63.

Odgovor na to vprašanje je „ja“.

64.

Kot je bilo prikazano zgoraj, je svoboda prejemnika storitev, da uporablja storitve, zgolj druga plat svobode ponudnika storitve, da nudi storitve. V takem položaju bi bilo nenavadno, če bi se v postopku pred češkimi sodišči na člen 56 PDEU sklicevale le na primer poljske in nemške stranke družbe BONVER WIN, medtem ko se sama družba BONVER WIN ne bi mogla. Glede tega bi treba analogno uporabiti sodbo Sodišča na področju prostega pretoka delavcev v smislu člena 45 PDEU v zadevi Clean Car Autoservice ( 61 ), v kateri je Sodišče razsodilo, da se lahko na prosti pretok delavcev s skladu s členom 45 PDEU sklicuje tudi delodajalec, da bi v državi členici, v kateri ima sedež, zaposlil delavce, ki so državljani druge države članice.

65.

Takšna ugotovitev jasno pomeni, da je v skladu s trenutno zakonodajo področje uporabe ratione materiae zelo široko, zato se postavlja vprašanje, ali bi moralo Sodišče razmisliti o uvedbi omejitve, kot je to storilo v sodbi Keck in Mithouard ( 62 ) leta 1993 glede prostega pretoka blaga. Argumentacija za takšno omejitev bi bila ta: kot v zadevi Keck in Mithouard ( 63 ) gre v tem primeru za ukrep na področju svobode opravljanja storitev in ustrezno svobode uporabe teh storitev, ki se pravno in dejansko uporablja brez razlikovanja. Ni torej nobenega diskriminatornega elementa: gledano z vidika ponudnika storitve bi se sleherno tuje podjetje, ki bi želelo poslovati v Děčínu z namenom ponujanja iger na srečo, znašlo v povsem enakem položaju kot družba BONVER WIN in ne bi moglo opravljati dejavnosti v določenih delih mesta. Po drugi strani, glede prejemnika storitve, noben prejemnik – ne glede na to, ali je češki ali tuji – ne more koristiti iger na srečo v določenem delu mestu. Ob predpostavki, da pojem „določenega načina prodaje“, kot je bil razvit v sodbi Keck in Mithouard, ( 64 ) dejansko pomeni dostop do trga podjetju, ki namerava prodajati blago ali, kot v obravnavanem primeru, nuditi storitve, zakaj ne bi iz področja uporabe člena 56 PDEU izključili tiste ukrepe, ki se pravno in dejansko uporabljajo brez razlikovanja in ki ne omejujejo dostopa do trga ponudnikom storitev iz drugih držav članic?

66.

To vprašanje se nanaša na samo jedro gospodarske ureditve Unije in opredelitve, kaj se šteje in kaj bi se moralo šteti za omejitev čezmejnega trgovanja.

67.

Na vse premisleke o sami ideji, da bi se takšno pravilo uvedlo na področju svobode opravljanja storitev v smislu člena 56 PDEU, odgovarjam z odločnim „ne“.

68.

Najprej, v sedanji sodni praksi Sodišča ne vidim ničesar, kar bi kazalo na obstoj takih premislekov. ( 65 )

69.

Sodišče pri določanju področja uporabe člena 56 PDEU dosledno uporablja pristop, ki temelji na upoštevanju ovir (v nasprotju s pristopom, ki temelji na upoštevanju diskriminacije). To jasno izhaja iz sodb ( 66 ), kakršni sta Gebhard ( 67 ) in Alpine Investments, ( 68 ) na kateri sem se že skliceval.

70.

Res je, da bi se lahko zdaj pojavilo vprašanje, ali omejitve člena 56 PDEU v smislu sodbe Keck in Mithouard ( 69 )„morda še ni“. ( 70 ) Menim, da ni razloga za takšen premik v sodni praksi, kar bom obrazložil v nadaljevanju.

71.

Prvič, vprašljivo je, ali sodba Keck in Mithouard ( 71 ) še vedno šteje za dobro pravo glede prostega pretoka blaga. Ne dogaja se več, da bi se Sodišče na sodbo izrecno sklicevalo, in redko se zgodi, da se Sodišče sklicuje na njeno vodilno misel. Zavedam se, da sem v preteklosti trdil, da „je sodba Keck še vedno živa“, ( 72 ) a se sedaj sprašujem, ali tega ne bi bilo treba dopolniti z izrazom „nominalno, v stanju pripravljenosti“. Ali še bolje, sodba Keck se je spremenila iz leva v domačo mačko: morda udomačena, a še vedno neulovljiva.

72.

Drugič, obrazložitev sodbe Keck in Mithouard ( 73 ) je bila v tistem času težko razumljiva in Sodišče je bilo upravičeno deležno kritike, da pojma „določeni načini prodaje“ ni mogoče enostavno uporabiti v praksi, ker ni bilo jasnih meril, po katerih bi se presojal posamezen primer. ( 74 ) Pozneje se je izkazalo, da bistvo sodbe Keck in Mithouard ( 75 ) niso bili „določeni načini prodaje“, ampak to, ali je bil dostop do trga otežen, če že ne oviran. In celo v tem primeru je natančna opredelitev, kaj pomeni dostop do trga, težka in problematična z vidika pravne varnosti.

73.

Tretjič, čeprav bi bilo treba načeloma dati prednost vzporedni razlagi temeljnih svoboščin, je težko primerjati prosti pretok blaga in svobodo opravljanja storitev glede doktrine načinov prodaje in dostopa do trga. Takšno doktrino je lažje razviti v kontekstu (večinoma) ( 76 ) oprijemljivih dobrin. Pri storitvah je drugače: zaradi neoprijemljivosti storitev je težje ugotoviti, kaj samo storitev sestavlja in kaj ni neposredno povezano s storitvijo.

74.

Četrtič, če sprejmemo, da je pri sodbi Keck in Mithouard ( 77 ) šlo (tudi) za omejevanje števila zadev, ki so se v manjši meri nanašale na same storitve kot pa na gospodarsko svobodo trgovcev, kar je Sodišče brez oklevanja priznalo – in kar bi lahko pojasnilo eno od velikih ironij v zadevi Keck in Mithouard ( 78 ), namreč da je bilo dejansko stanje omejeno na eno državo članico, ( 79 ) kar pomeni, da prosti pretok blaga v tisti zadevi tako ali tako ni bil upošteven in da posledično zadeva ni mogla biti dopustna – potem po mojem mnenju sodbe Keck in Mithouard ( 80 ) ni treba razširiti na ostale temeljne svoboščine. Glede svobode opravljanja storitev ne opažam „naraščajoče težnje“ ( 81 ) ponudnikov storitev, da bi uveljavljali svoje pravice po členu 56 PDEU, in mi ni znano, da bi kdor koli drug zaznal takšne težnje. Prav nasprotno. Dejansko je zakonodajalec EU v zadnjih dveh desetletjih nekatera svoja prizadevanja usmeril v spodbujanje svobode opravljanja storitev v Uniji, zlasti s sprejetjem Direktive o storitvah. Tu se je zdelo primerno, da bi morala svoboda opravljanja storitev postati dostopnejša gospodarskim subjektom. Uvedba omejujočega pravila v primarnem pravu bi bila v ostrem nasprotju s tem razvojem in bi zato v tej zvezi pomenila obžalovanja vreden korak nazaj.

75.

Petič in kar je ključno, Sodišče prav tako (upravičeno) ni poseglo po sodbi Keck in Mithouard, ( 82 ) ko bi to lahko storilo pri razlagi svobode ustanavljanja dobaviteljev storitev v okviru Direktive o storitvah. V sodbi X in Visser ( 83 ) je presodilo, da ukrep, ki nedvomno pomeni „način prodaje“ v smislu sodbe Keck in Mithouard ( 84 ), kljub temu spada v okvir svobode ustanavljanja v skladu z Direktivo o storitvah in zato „pomeni odmik od zamisli, na katerih temelji sodba v zadevi Keck“. ( 85 )

76.

Glede na navedeno ni razloga za prenos logike ene izmed najbolj spornih sodb na področju prostega pretoka blaga ( 86 ) zunaj okvira te posamezne temeljne svoboščine.

77.

V dosedanji sodni praksi Sodišča nič ne kaže na to, da glede člena 56 PDEU – ali katere od drugih temeljnih svoboščin – velja pravilo de minimis, v smislu, da se začne svoboda opravljanja storitev uporabljati šele, če storitev uporablja določeno število prejemnikov.

78.

Čeprav je Sodišče presodilo, da se svoboda opravljanja storitev ne uporablja v določenih dejanskih okoliščinah, kot jih je opisalo predložitveno sodišče, je to bolj veljalo v položajih, kadar je bila povezava med zadevnim nacionalnim ukrepom in temeljno svoboščino prešibka.

79.

Za to sodno prakso in dejstvo, da se Sodišče ne zateka k pravilu de minimis, obstaja dober razlog: področje uporabe svobode opravljanja storitev mora biti določeno s kvalitativnimi merili, ki jih je mogoče preprosto uporabiti v celotni Uniji. Po drugi strani kvantitativna merila ne morejo in ne smejo določati njenega področja uporabe. Poleg tega pa ne bi bilo mogoče določiti ali upravičiti kvantitativnega praga. Kakšno naj bi bilo na primer merilo v primeru družbe BONVER WIN? Deset strank? Sto? Tisoč? Določen odstotek strank kot delež celotne „pogače strank“? Na primer petnajst odstotkov? Ali je to odvisno od zneska, ki ga stranke stavijo? Ali stranka, ki stavi 1000 EUR, ustreza desetim strankam, ki stavijo vsaka 100 EUR? Če se ti primeri zdijo pretirano enostavni, opozarjam, da odlično pokažejo, da bi prav opredelitev pravila de minimis v zvezi s temeljnimi svoboščinami pomenila izvor prihodnjih težav.

80.

Dejstvo, da se kvantitativni koncept pravila de minimis nanaša bolj na konkretno dejansko stanje v zadevi kot pa na njen pravni vidik, vodi do bolj temeljne težave. Ni si težko predstavljati, da bi se lahko isti ukrep štel za de minimis v eni državi članici Unije, ne pa tudi v drugi. To bi ogrozilo enake možnosti gospodarskih subjektov, ki jih zagotavljajo določbe o notranjem trgu. Ali pa bi moralo biti pravilo de minimis opredeljeno abstraktno? Če ja, kako in kdo bi naj to storil? Ne smemo pozabiti, da se tu nahajamo na neharmoniziranem področju, kjer se ukrepi držav članic presojajo glede na svoboščine iz Pogodbe in da je notranji trg še vedno področje deljene pristojnosti EU. Tega položaja ni mogoče primerjati s položajem konkurenčnega prava EU, kjer določene pragove določa že zakonodaja EU.

81.

Če strnemo razloge proti uporabi pravila de minimis v zvezi s svobodo opravljanja storitev v skladu s členom 56 PDEU ali nenazadnje katero koli drugo svoboščino, je treba poudariti, da gre tu za dejansko in ne pravno vprašanje. V okviru postopka predhodnega odločanja je nacionalno sodišče tisto, ki presoja dejstva. Če bi nacionalna sodišča lahko uvedla takšno pravilo, bi to pripeljalo do razdrobljenosti notranjega trga in bi to ogrozilo cilj enakih pogojev za gospodarske subjekte.

82.

Glede na navedeno je treba pravilo de minimis v povezavi s členom 56 PDEU zavrniti že na načelni ravni.

83.

Na podlagi navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanji, ki ju je predložilo Nejvyšší správní soud (vrhovno upravno sodišče, Češka republika), odgovori:

Svoboda opravljanja storitev v skladu s členom 56 PDEU – ki ne vsebuje pravila de minimis – se uporabi v položaju, v katerem družba s sedežem v državi članici na podlagi javnega ukrepa, ki določa način opravljanja storitev, kot je natančno določen kraj, izgubi dovoljenje za opravljanje dejavnosti, če nekatere njene stranke prihajajo iz države članice, ki ni država članica, v kateri ima ta družba sedež, ne glede na to, ali se zadevni nacionalni ukrep (pravno in dejansko) uporablja brez razlikovanja.