1

Madžarska s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča z dne 25. aprila 2018, Madžarska/Komisija (T‑554/15 in T‑555/15, EU:T:2018:220; v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero sta bili zavrnjeni njeni tožbi za razglasitev ničnosti, na eni strani, Sklepa Komisije C(2015) 4805 final z dne 15. julija 2015 o državni pomoči SA. 41187 (2015/NN) – Madžarska – Zdravstveni prispevek podjetij iz tobačne industrije (UL 2015, C 277, str. 24), in na drugi strani, Sklepa Komisije C(2015) 4808 final z dne 15. julija 2015 o državni pomoči SA. 40018 (2015/C) (ex 2014/NN) – Sprememba pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi na Madžarskem iz leta 2014 (UL 2015, C 277, str. 12) (v nadaljevanju: sporna sklepa), v delu, v katerem je z njima odrejena začasna odložitev uporabe progresivne stopnje za zdravstveni prispevek podjetij iz tobačne industrije in pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi, kakor izhajata iz zakona št. XCIV iz leta 2014 o zdravstvenem prispevku podjetij iz tobačne industrije, in spremembe iz leta 2014 zakona št. XLVI iz leta 2008 o prehranski verigi in uradnem nadzoru v njej.

2

V uvodni izjavi 12 Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EU) št. 734/2013 z dne 22. julija 2013 (UL 2013, L 204, str. 15) (v nadaljevanju: Uredba št. 659/1999), je navedeno:

„ker mora imeti Komisija v primeru nezakonite pomoči pravico, da pridobi vse potrebne podatke, ki ji omogočijo sprejetje odločbe, in kjer je to primerno, takojšnjo vzpostavitev neizkrivljene konkurence; ker je torej primerno omogočiti Komisiji, da sprejme začasne ukrepe, naslovljene na zadevno državo članico; ker so začasni ukrepi lahko v obliki odredb o predložitvi podatkov, začasnem odlogu in vračilu; ker mora biti Komisiji v primeru neizpolnjevanja odredbe o predložitvi podatkov omogočeno, da odloči na podlagi razpoložljivih podatkov in v primeru nespoštovanja odredbe o začasnem odlogu ali vračilu zadevo predloži neposredno Sodišču Evropskih skupnosti skladno […] s členom [108(2), drugi pododstavek, PDEU]“.

3

Člen 3 te uredbe, naslovljen „Določba o mirovanju“, določa:

„Pomoč, ki jo je treba prijaviti na podlagi člena 2(1), se ne izvaja, preden Komisija sprejme ali se šteje, da je sprejela, odločbo o odobritvi takšne pomoči.“

4

Člen 4 navedene uredbe, naslovljen „Predhodna preučitev uradne prijave in odločb Komisije“, določa:

„1.   Komisija pregleda uradno priglasitev takoj, ko jo prejme. Brez poseganja v člen 8 Komisija sprejme odločbo skladno z odstavki 2, 3 ali 4.

2.   Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da prijavljeni ukrep ni pomoč, to ugotovitev navede v odločbi.

3.   Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da ni dvomov o združljivosti prijavljenega ukrepa […] [z notranjim] trgom, kolikor sodi na področje uporabe člena […] [107(1) PDEU], potem odloči, da je ukrep združljiv […] [z notranjim] trgom (v nadaljnjem besedilu ‚odločba o nenasprotovanju‘). V odločbi se navede, katera izjema na podlagi Pogodbe je bila uporabljena.

4.   Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa […] [z notranjim] trgom, potem se odloči za začetek postopka na podlagi člena […] [108(2) PDEU] (v nadaljnjem besedilu ‚odločba o začetku formalnega postopka preiskave‘).

[…]“

5

Poglavje III Uredbe št. 659/1999, naslovljeno „Postopek v zvezi z nezakonito pomočjo“, vsebuje člene od 10 do 14 te uredbe. Člen 10 navedene uredbe določa:

„1.   Brez poseganja v člen 20 lahko Komisija na lastno pobudo preuči podatke o domnevno nezakoniti pomoči iz katerega koli vira.

[…]

2.   Komisija po potrebi zahteva podatke od zadevne države članice. […]“

6

Člen 11 navedene uredbe, naslovljen „Odredba o začasnem odlogu ali začasnem vračilu pomoči“, določa:

„1.   Komisija lahko, potem ko zadevni državi članici omogoči, da predloži svoje pripombe, sprejme odločbo, ki od države članice zahteva, da začasno odloži vso nezakonito pomoč, dokler Komisija ne odloči o združljivosti pomoči […] [z notranjim] trgom (v nadaljnjem besedilu ‚odredba o začasnem odlogu‘).

2.   Komisija lahko, potem ko zadevni državi članici omogoči, da predloži svoje pripombe, sprejme odločbo, ki od države članice zahteva, da se začasno vrne vsa nezakonita pomoč, dokler Komisija ne odloči o združljivosti pomoči […] [z notranjim] trgom (v nadaljnjem besedilu ‚odredba o vračilu‘), če so izpolnjena naslednja merila:

Vračilo se opravi skladno s postopkom, navedenim v členu 14(2) in (3). Potem ko je pomoč uspešno vrnjena, Komisija sprejme odločbo v roku, ki se uporablja za prijavljeno pomoč.

Komisija lahko pooblasti državo članico, da poveže vračilo pomoči z izplačilom pomoči za reševanje zadevnemu podjetju.

Določbe tega odstavka se uporabljajo le za nezakonito pomoč, ki se je izvajala po začetku veljavnosti te uredbe.“

7

Člen 12 te uredbe, naslovljen „Neizpolnjevanje odločbe o odredbi“, določa:

„Če država članica ne izpolni odredbe o začasnem odlogu ali odredbe o vračilu, je Komisija upravičena, medtem ko opravlja vsebinski pregled zadeve na podlagi razpoložljivih podatkov, zadevo predložiti neposredno Sodišču Evropskih skupnosti in zaprositi za izjavo, da je neizpolnjevanje kršitev Pogodbe.“

8

Člen 13(1) Uredbe št. 659/1999 določa:

„Pregled morebitne nezakonite pomoči se zaključi z odločbo na podlagi člena 4(2), (3) ali (4). V primeru odločbe o začetku formalnega postopka preiskave se postopek zaključi z odločbo na podlagi člena 7. Če država članica ne izpolni odredbe o predložitvi podatkov, se ta odločba sprejme na podlagi razpoložljivih podatkov.“

9

Madžarski parlament je z zakonom št. XCIV iz leta 2014 o zdravstvenem prispevku podjetij iz tobačnega sektorja, uvedel nov davek, ki se po progresivni stopnji obračuna od letnega prometa podjetij, ki vsaj 50 % svojega prometa dosegajo s proizvodnjo ali trgovino s tobačnimi izdelki. Prav tako je s spremembo iz leta 2014 zakona št. XLVI iz leta 2008 o prehranski verigi in uradnem nadzoru, uvedel progresivno stopnjo za pristojbino za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi, ki se obračuna od prometa prodajaln, ki tržijo proizvode vsakodnevne potrošnje.

10

Komisija je z dopisoma z dne 17. marca in 13. aprila 2015 madžarske organe obvestila, da sta po njenem mnenju progresivna stopnja pristojbine za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi, na eni strani, ter progresivna stopnja za zdravstveni prispevek in zmanjšanje zdravstvenega prispevka v primeru naložb, na drugi strani, vodili k različnemu obravnavanju podjetij, ki so v primerljivem položaju, in da je bilo zato mogoče šteti, da se z njimi uvajajo državne pomoči, ki niso združljive z notranjim trgom. Komisija je v vsakem od teh dopisov navedla možnost, da se na Madžarsko naslovi odredba o začasnem odlogu na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999, in jo pozvala, naj predloži svoje pripombe v zvezi z morebitno uporabo take odredbe. Madžarski organi so z dopisoma z dne 16. aprila in 12. maja 2015 odgovorili, da zadevni ukrepi po njihovem mnenju niso državne pomoči.

11

Komisija je s spornima sklepoma, na eni strani, v vsaki od zadev začela formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU in, na drugi strani, na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 Madžarski naložila, naj začasno odloži izvajanje zadevnih davčnih ukrepov.

12

Komisija je 4. julija 2016 sprejela sklepa o koncu formalnih postopkov preiskave, v katerih je ugotovila, da izpodbijani ukrepi niso zakoniti in združljivi z notranjim trgom.

13

Madžarska je 25. septembra 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo zoper vsakega od izpodbijanih sklepov v delu, v katerem je z njima odrejen začasni odlog uporabe progresivne davčne stopnje, in sicer za zdravstveni prispevek in pristojbino za inšpekcijski nadzor v prehranski verigi, ter začasni odlog zmanjšanja zdravstvenega prispevka v primeru naložb.

14

Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo ti tožbi zavrnilo.

15

Madžarska s pritožbo Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi, ugodi njenim predlogom, ki jih je podala na prvi stopnji, in Komisiji naloži plačilo stroškov.

16

S sklepom predsednika Sodišča z dne 15. oktobra 2018 je bila Republiki Poljski dovoljena intervencija v podporo Madžarski.

17

Komisija predlaga, naj se pritožba zavrne, naj se Madžarski naloži plačilo stroškov in naj se Republiki Poljski naloži plačilo stroškov v zvezi z intervencijo.

18

Komisija je podala ugovor nedopustnosti, ki ga je utemeljila s tem, da madžarska vlada ni jasno in nedvoumno navedla pritožbenih razlogov, na katere se opira; da niso opredeljene vse grajane točke izpodbijane sodbe, ki jih izpodbija; da se v veliki meri omejuje na ponovitev razlogov in trditev, ki so že bili navedeni na prvi stopnji in jih je Splošno sodišče zavrnilo; da zlasti graja obrazložitev spornih sklepov Komisije, bolj kot pa obrazložitev izpodbijane sodbe, in v resnici predlaga ponovno preučitev tožbe, ki jo je Splošno sodišče zavrnilo. Zato naj pritožba ne bi izpolnjevala zahtev iz člena 256 PDEU v povezavi s členom 58, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije in člena 169(2) Poslovnika Sodišča.

19

V zvezi s tem ugovorom je treba ugotoviti, da Komisija svojim trditvam ni priložila potrebnih pojasnil, da bi bilo mogoče presoditi o njegovi utemeljenosti. Poleg tega Madžarska, v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, v svoji pritožbi navaja zlasti pritožbene razloge, ki se nanašajo na to, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo v zvezi z, na eni strani, poljem proste presoje Komisije, ki ga ima pri izdaji odredb o začasnem odlogu, in na drugi strani, obveznostjo te institucije, da navedene odredbe obrazloži.

20

Zato je treba zavrniti ugovor nedopustnosti, ki ga je Komisija podala zoper pritožbo.

21

Komisija trdi, da drugi razlog za intervencijo Republike Poljske, ki je povezan z drugim pritožbenim razlogom Madžarske, vendar graja druge dele izpodbijane sodbe, in tretji razlog za intervencijo, ki ne povzema nobenega pritožbenega razloga, spreminjata predmet spora in zato nista dopustna.

22

V skladu s členom 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, se z vlogo za pridružitev postopku lahko podpre le zahtevek ene od strank. Člen 132 Poslovnika, ki se uporablja za pritožbeni postopek pred Sodiščem v skladu s členom 190 tega poslovnika, določa, da intervencijska vloga obsega razloge in trditve intervenienta.

23

Te določbe torej ne nasprotujejo temu, da intervenient poda drugačne trditve od tistih, ki jih navede stranka, ki jo podpira, če želi le podpreti predloge te stranke ali doseči zavrnitev predlogov nasprotne stranke (sodbi z dne 23. februarja 1961, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg/Visoka oblast, 30/59, EU:C:1961:2, točki 37 in 38, in z dne 19. novembra 1998, Združeno kraljestvo/Svet, C‑150/94, EU:C:1998:547, točka 36).

24

Zato razlogov, ki jih je Republika Poljska navedla v podporo predlogom Madžarske, ker dopolnjujejo drugi pritožbeni razlog s tem, da grajajo druge dele izpodbijane sodbe in vsebujejo trditev, ki ni navedena v pritožbi, ni mogoče šteti za nedopustne.

25

Ugovor delne nedopustnosti, ki ga je Komisija podala zoper intervencijo Republike Poljske, je zato treba zavrniti.

26

Madžarska v utemeljitev svoje pritožbe navaja tri pritožbene razloge, ki se nanašajo, prvič, na to, da je Splošno sodišče napačno razlagalo pogoje za izdajo odredb o začasnem odlogu na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999, drugič, na to, da je Splošno sodišče izkrivilo nekatere njene trditve, in tretjič, na to, da je Splošno sodišče kršilo obveznost obrazložitve ter napačno uporabilo člen 296 PDEU in člen 41(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

27

Madžarska vlada meni, da Splošno sodišče ni upoštevalo, da mora biti odredba o začasnem odlogu v skladu s Pogodbo DEU in splošnimi načeli prava Unije. V točki 86 izpodbijane sodbe naj bi Splošno sodišče sicer res navedlo, da „nadzor sodišča Unije ni omejen zgolj na pogoje iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 in lahko med drugim zajema vprašanje skladnosti odredbe o začasnem odlogu s Pogodbo DEU in splošnimi pravnimi načeli“. Vendar naj bi Splošno sodišče v točkah 70 in 71 te sodbe pogoje za izdajo odredbe o začasnem odlogu omejilo na dva pogoja iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999. Poleg tega naj bi v točki 87 te sodbe svojo preučitev omejilo samo na ta člen. Splošno sodišče naj bi v točkah 95 in 134 izpodbijane sodbe storilo enako napako pri uporabi prava s tem, da je presodilo, da se Komisiji – ko odredi začasni odlog izvajanja ukrepa na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 – ni treba prepričati, da je odredba potrebna in sorazmerna.

28

Komisija pa meni, da ni neskladnosti med točkama 71 in 95 izpodbijane sodbe, na eni strani, ter med točkama 86 in 98 navedene sodbe na drugi strani. Točki 86 in 98 naj bi bilo namreč treba razlagati ob upoštevanju točk 130 in 134 zadevne sodbe, v skladu s katerima je primernost sprejetja odredbe o začasnem odlogu dovolj utemeljena z obstojem dokazane kršitve člena 108(3) PDEU in je zato ni treba dodatno obrazložiti. Prepoved iz člena 108(3) PDEU naj bi se namreč uporabljala, še preden Komisija sprejme odločbo o začetku formalnega postopka preiskave. Če bi država članica ukrep pomoči izvedla, ne da bi ga priglasila Komisiji, naj bi šlo za kršitev člena 108(3) PDEU. Opredelitev zadevnega nacionalnega ukrepa kot nezakonita državna pomoč naj bi bila vsebinski pogoj iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999. Zato Komisija meni, da je Splošno sodišče v točkah od 135 do 137 izpodbijane sodbe nelogično presodilo, da bi morala v odredbi o začasnem odlogu navesti razloge, iz katerih meni, da je malo verjetno, da bo država članica spoštovala to prepoved.

29

Komisija glede na zgoraj navedeno protislovje Sodišču predlaga, naj obrazložitev iz točk od 135 do 137 izpodbijane sodbe nadomesti tako, da bo v skladu z obrazložitvijo iz točk 70, 71, 130 in 134 navedene sodbe.

30

Člen 108(3) PDEU državam članicam nalaga, da Komisiji priglasijo vsak načrt za dodelitev ali spremembo državnih pomoči. Svet Evropske unije je na podlagi člena 109 PDEU pooblaščen, da med drugim določi pogoje za uporabo člena 108(3) PDEU. Svet je na tej podlagi sprejel Uredbo št. 659/1999.

31

Če zadevna država članica začasno ne odloži izvajanja zadevnega ukrepa, da bi s tem izpolnila obveznost neizvršitve novih pomoči ali sprememb obstoječih pomoči pred Komisijino odobritvijo, ali, če je to potrebno, Sveta, ki izhaja iz člena 108(3), zadnji stavek, PDEU in člena 3 Uredbe št. 659/1999, lahko Komisija v skladu s členom 11(1) te uredbe po tem, ko je državi članici dala možnost predložiti svoje pripombe, sprejme sklep, s katerim ji naloži, da začasno odloži to izvršitev do sprejetja dokončne odločitve o združljivosti pomoči (sodba z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija,C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 46).

32

Člen 4(4) Uredbe št. 659/1999 določa, da če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, potem začne formalni postopek preiskave. Če je Komisija seznanjena z ukrepom, ki ni bil priglašen, in za katerega meni, da bi lahko pomenil novo pomoč ali spremembo obstoječe pomoči, lahko na podlagi člena 10(2) te uredbe od zadevne države članice zahteva, da ji predloži podatke in – odvisno od primera – na podlagi člena 13(1), drugi stavek, te uredbe odloči, da začne formalni postopek preiskave.

33

Vsekakor pa začetek formalnega postopka preiskave v zvezi z ukrepom, za katerega Komisija domneva, da je nova pomoč, zadevno državo članico zavezuje, da začasno odloži njegovo izvajanje (glej v tem smislu sodbe z dne 30. junija 1992, Španija/Komisija, C‑312/90, EU:C:1992:282, točka 17; z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 59; z dne 10. maja 2005, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2005:275, točka 39, in z dne 9. junija 2011, Diputación Foral de Vizcaya in drugi/Komisija, od C‑465/09 P do C‑470/09 P, neobjavljena, EU:C:2011:372, točka 92).

34

Vendar začetek formalnega postopka preiskave v zvezi z nepriglašenim ukrepom za zadevno državo članico nima enakih posledic kot izdaja odredbe o začasnem odlogu na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999. Slednja mora sicer v obeh primerih odložiti izvajanje zadevnega ukrepa. Vendar le nespoštovanje odredbe o začasnem odlogu Komisiji omogoča, da na podlagi člena 12 Uredbe št. 659/99 pri Sodišču neposredno vloži tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti (glej v tem smislu sodbo z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 60).

35

Sodišče je razsodilo, da se lahko odredba o začasnem odlogu izda sočasno z odločbo o začetku formalnega postopka preiskave in tudi po tem (sodba z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 47). Odredba o začasnem odlogu se lahko po začetku formalnega postopka preiskave izda zlasti, če zadevna država članica ni odložila izvajanja ukrepa, ki se preiskuje od začetka tega postopka.

36

Madžarska je v obeh zadevah, v katerih je bila izdana izpodbijana sodba, pri Splošnem sodišču vložila tožbi zoper odredbi o začasnem odlogu, ki sta bili sprejeti sočasno in z isto odločbo, kot je bil začet formalni postopek preiskave zoper izpodbijana davčna ukrepa.

37

Madžarska je s prvim tožbenim razlogom pred Splošnim sodiščem zlasti trdila, da se za izdajo odredbe o začasnem odlogu – poleg izpolnjevanja dveh pogojev iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999, in sicer, da je Komisija začasno opredelila zadevni nacionalni ukrep kot nezakonito državno pomoč, in da se je posvetovala z zadevno državo članico v zvezi z načrtovano odredbo – zahteva, da se s to odredbo spoštuje načelo sorazmernosti. Ob upoštevanju odložilnega učinka odločitve o začetku formalnega postopka preiskave, ki je bila sprejeta sočasno, naj bi bila odredba o začasnem odlogu po mnenju te države članice utemeljena le, če bi Komisija lahko razumno menila, da ta država ne bo spoštovala teh obveznosti, česar naj ne bi bilo z ničemer mogoče potrditi.

38

Madžarska s četrtim delom prvega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je v izpodbijani sodbi odgovorilo na trditev, navedeno v prejšnji točki, napačno uporabilo pravo. Splošno sodišče naj bi v točkah 70, 71, 95 in 134 izpodbijane sodbe večkrat napačno presodilo, da za izdajo odredbe o začasnem odlogu veljata samo dva pogoja iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999, ne da bi upoštevalo obveznost Komisije, da preveri, ali je odredba o začasnem odlogu sorazmerna.

39

Najprej je treba opozoriti, da lahko v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 659/1999 „Komisija […], potem ko zadevni državi članici omogoči, da predloži svoje pripombe, sprejme odločbo, ki od države članice zahteva, da začasno odloži vso nezakonito pomoč, dokler Komisija ne odloči o združljivosti pomoči […] [z notranjim] trgom (v nadaljnjem besedilu ‚odredba o začasnem odlogu‘)“.

40

Iz besedila te določbe izhaja, da ima Komisija možnost, ne pa obveznosti, sprejeti sklep, ki se nanaša na odredbo o začasnem odlogu (glej v tem smislu sodbo z dne 9. oktobra 2001, Italija/Komisija, C‑400/99, EU:C:2001:528, točka 46). Zato ima, ker ni v položaju vezane pristojnosti, pri odločanju o sprejetju takega ukrepa polje proste presoje. Kadar pa ima Komisija diskrecijsko pravico, jo mora izvajati ob spoštovanju splošnih načel prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 18. julija 2013, Schindler Holding in drugi/Komisija, C‑501/11 P, EU:C:2013:522, točka 59).

41

V skladu z ustaljeno sodno prakso se z načelom sorazmernosti, ki je eno od temeljnih načel prava Unije, zahteva, naj ravnanja institucij Unije ne prestopijo meje tistega, kar je primerno in nujno za uresničitev legitimnih ciljev, ki se jim sledi z zadevno ureditvijo, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje (sodbi z dne 17. maja 1984, Denkavit Nederland, 15/83, EU:C:1984:183, točka 25, in z dne 30. aprila 2019, Italija/Svet (Ribolovna kvota za sredozemsko mečarico), C‑611/17, EU:C:2019:332, točka 55). Na to načelo je opozorjeno v členu 5(4) PEU in v členu 1 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki je priložen Pogodbi EU in Pogodbi DEU.

42

Iz tega sledi, da mora odredba o začasnem odlogu, sprejeta na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999, spoštovati načelo sorazmernosti, torej ne sme presegati tega, kar je primerno in potrebno za uresničitev cilja, ki mu sledi ta določba. Kot je bilo opozorjeno v točki 33 te sodbe, je namen pooblastila Komisije, da na države članice naslovi take odredbe, zagotoviti spoštovanje prepovedi izvajanja načrtov pomoči do končne odločitve o njihovi združljivosti. Dopolnjeno je s pristojnostjo Komisije, da zadevo predloži neposredno Sodišču v krajšem roku, zato da ugotovi neizpolnitev obveznosti države članice, ki vključuje izvajanje ukrepa, za katerega obstaja sum, da pomeni nezakonito pomoč.

43

Ob upoštevanju tega cilja je izdaja odredbe o začasnem odlogu upravičena, če zadevna država članica po začetku formalnega postopka preiskave ni odložila izvajanja obravnavanega ukrepa, kot je bilo navedeno v točki 35 te sodbe. Vendar je lahko prav tako primerno izdati odredbo o začasnem odlogu sočasno z odločbo o začetku formalnega postopka preiskave, če Komisija na podlagi zadostnih dokazov lahko domneva, da zadevna država članica ne namerava odložiti izvajanja obravnavanega ukrepa, k čemur jo zavezuje začetek formalnega postopka preiskave, in predvideva, da bo zato treba pri Sodišču vložiti tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti.

44

Splošno sodišče je v odgovor na prvi tožbeni razlog v vlogi, s katero se začne postopek, na katerega je bilo opozorjeno v točki 37 te sodbe, v točkah 70 in 71 izpodbijane sodbe navedlo pogoje za zakonitost odredbe o začasnem odlogu tako:

„70 Med pogojema za sprejetje take odredbe, ki sta določena v členu 11(1) Uredbe št. 659/1999, je zgolj en vsebinski pogoj, in sicer da Komisija v tej fazi postopka zadevni nacionalni ukrep opredeli kot nezakonito državno pomoč, in en postopkovni pogoj, in sicer da se državi članici omogoči, da predloži svoje pripombe.

71 Za to, da lahko Komisija izda odredbo na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999, ni potrebna izpolnitev nobenega drugega pogoja in treba je poudariti, da je ta položaj posledica volje zakonodajalca, ne pa, kot to poudarja Madžarska, njegove opustitve. Besedilo tega člena, v katerem se odraža stanje prava, ki izhaja iz ustaljene sodne prakse, navedene v točki 30 zgoraj, namreč ni bilo spremenjeno s spremembami, ki so bile vnesene v Uredbo št. 659/1999, in je bilo nespremenjeno povzeto v novi Uredbi št. 2015/1589.“

45

Sicer bi bilo ti točki, obravnavani ločeno, mogoče razumeti tako, da Komisiji, ko izda odredbe o začasnem odlogu, nalagata le spoštovanje pogojev, ki so izrecno določeni v členu 11(1) Uredbe št. 659/1999, in zato Komisijo oproščata obveznosti, da presodi o potrebnosti te odredbe o začasnem odlogu.

46

Kljub temu ju je treba obravnavati v celotnem okviru razlogovanja Splošnega sodišča. V točki 86 izpodbijane sodbe je poudarjeno, da „nadzor sodišča Unije ni omejen le na pogoje iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 in lahko med drugim zajema vprašanje skladnosti odredbe o začasnem odlogu s Pogodbo DEU in splošnimi pravnimi načeli“. Poleg tega je Splošno sodišče v točki 94 in naslednjih zadevne sodbe preučilo, ali je Komisija z izdajo spornih odredb o začasnem odlogu spoštovala načelo sorazmernosti. Natančneje, Splošno sodišče je v točkah 98 in 99 izpodbijane sodbe analiziralo, ali sta bili ti odredbi primerni in potrebni za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledita člena 107 in 108 PDEU, vključno s sorazmernostjo neugodnosti, ki jih povzročita glede na cilje iz teh določb. Nazadnje je Splošno sodišče v točki 102 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Komisija z izdajo izpodbijanih odredb ni kršila načela sorazmernosti.

47

Iz zgoraj navedenega izhaja, da Komisija ni kršila obveznosti institucij, da v vseh svojih aktih spoštujejo načelo sorazmernosti. Zato je treba četrti del prvega pritožbenega razloga zavrniti.

48

Madžarska vlada s tretjim pritožbenim razlogom Splošnemu sodišču očita, da je pravno napačno presodilo zahteve v zvezi z obrazložitvijo odredb o začasnem odlogu.

49

Madžarska vlada s prvim delom tega pritožbenega razloga v bistvu trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je presodilo, da je odredba o začasnem odlogu zadostno obrazložena, napačno pravno opredelilo dejansko stanje.

50

Splošno sodišče naj bi v točki 135 izpodbijane sodbe sicer pravilno navedlo, da če je odredba o začasnem odlogu vključena v odločbo o začetku formalnega postopka preiskave, mora obrazložitev odredbe omogočati razumeti, zakaj zadevna država članica ne bo spoštovala obveznosti začasnega odloga izvajanja preučevanih ukrepov. Splošno sodišče pa naj bi napačno domnevalo, da je iz navedb iz spornih sklepov mogoče razbrati, da je po mnenju Komisije Madžarska med postopkom preiskave imela namero, da zadevnih ukrepov med postopkom preiskave ne odloži.

51

Prvič, Splošno sodišče naj bi navedbo v teh sklepih, da so madžarski organi izpodbijali začasno opredelitev državnih pomoči, v točki 136 izpodbijane sodbe napačno razlagalo, kot da je pokazatelj takšne namere. Če bi bilo tako, država članica ne bi mogla izpodbijati analize Komisije, ne da bi bila osumljena, da želi izvajati nacionalne ukrepe kljub začetku postopka preiskave v zvezi z njimi.

52

Drugič, v nasprotju s presojo Splošnega sodišča naj navedbe v spornih sklepih, da se nacionalni organi niso odzvali na poziv Komisije k predložitvi pripomb glede morebitne izdaje odredb o začasnem odlogu, prav tako ne bi bilo mogoče šteti za element obrazložitve. To bi bila neustrezna razlaga molka, ki ga Komisija poleg tega sama naj ne bi razlagala v tem smislu.

53

Tretjič, Splošno sodišče naj bi v točki 137 izpodbijane sodbe stališče madžarskih organov v nekem drugem postopku preučitve napačno opredelilo kot element obrazložitve spornih sklepov, čeprav to stališče v teh sklepih ni bilo omenjeno in čeprav nič ni kazalo na to, da ga je Komisija upoštevala. Splošno sodišče naj bi ta element zmotno štelo kot del obrazložitve.

54

Četrtič, sporna sklepa naj bi še toliko manj dopuščala razlago Splošnega sodišča, ker nista vsebovala nobenih navedb glede tveganja, da bi nacionalni organi med postopkom preiskave izvajali preučevane ukrepe.

55

Petič, presojo Splošnega sodišča v zvezi z obrazložitvijo spornih sklepov naj bi poleg tega izpodbijala tudi Komisija, ki naj bi med celotnim postopkom, zlasti pa na obravnavi, ves čas trdila, da mora spoštovati le vsebinske in postopkovne pogoje iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999.

56

Komisija meni, da je Splošno sodišče glede na okoliščine, v katerih sta bili izdani odredbi o začasnem odlogu, pravilno ugotovilo, da so madžarski organi lahko razumeli, zakaj ju je Komisija izdala.

57

V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti obrazložitev aktov institucij Unije, predpisana s členom 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da lahko zadevne osebe razberejo razloge za sprejeti ukrep in pristojno sodišče opravi nadzor. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, lastnosti podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga lahko imajo naslovnice akta ali druge osebe, ki jih ta akt neposredno in posamično prizadene. Ne zahteva pa se, da obrazložitev vsebuje vse upoštevne dejanske in pravne elemente, saj je treba vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, presojati tako glede na njegovo besedilo, kot tudi glede na njegovo sobesedilo in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (sodba z dne 10. marca 2016, HeidelbergCement/Komisija, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, točka 16 in navedena sodna praksa).

58

Kot je bilo navedeno v točki 40 te sodbe, je izdaja odredbe o začasnem odlogu za Komisijo le možnost, čeprav sta izpolnjena oba pogoja iz člena 11(1) Uredbe št. 659/1999. Zato je nujno, da institucija sprejme takšno odločitev iz posebnih razlogov. Kot pa je bilo opozorjeno v prejšnji točki, je treba v skladu z obveznostjo obrazložitve aktov institucij o razlogih za vsako odločbo seznaniti njenega naslovnika, da se mu omogoči presoja njene utemeljenosti in po potrebi uveljavljanje njegove pravice do vložitve tožbe na podlagi poznavanja dejanskega stanja. Seznanitev glede razlogov je nujna tudi zato, da se sodišču Unije omogoči nadzor zakonitosti odredbe o začasnem odlogu – tako kot vseh ostalih aktov – z vidika načela sorazmernosti, in da lahko preveri, ali je Komisija ustrezno uporabila pooblastilo, ki ga ima na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999.

59

V primeru, kakršen je ta, ko je odredba o začasnem odlogu izdana sočasno z odločbo o začetku formalnega postopka preiskave, se razlogi, iz katerih je Komisija izdala odredbo, nujno nanašajo na napoved, da zadevna država članica kljub začetku postopka preiskave ne bo prekinila izvajanja zadevnega ukrepa. Kot je bilo namreč navedeno v točki 34 te sodbe, je edini dodatni učinek odredbe o začasnem odlogu v primerjavi z učinki začetka formalnega postopka preiskave ta, da se Komisiji – če zadevna država članica ne izpolni svoje obveznosti odložitve izvajanja obravnavanega ukrepa – omogoči, da na podlagi člena 12 Uredbe št. 659/1999 pri Sodišču neposredno vloži tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti. Zato bi to pomenilo – če Komisiji v primeru, v katerem je odredba o začasnem odlogu sprejeta sočasno z odločbo o začetku formalnega postopka preiskave, ne bi bilo treba navesti razlogov, zakaj izhaja iz tega, da država članica ne bo spoštovala obveznosti začasnega odloga, in zato že od začetka namerava zadevo predložiti Sodišču – da ji ni treba obrazložiti te odredbe o začasnem odlogu, kar bi bilo v nasprotju z obveznostjo obrazložitve.

60

Splošno sodišče je tako v točki 135 izpodbijane sodbe pravilno opozorilo, da „je treba v položaju, kakršen je ta v obravnavanem primeru, v katerem je odredba o začasnem odlogu vključena v odločbo o začetku formalnega postopka preiskave, ob upoštevanju širokega polja proste presoje, ki ga ima Komisija v skladu s členom 11(1) Uredbe št. 659/1999, in posebnega pravnega učinka odredbe o začasnem odlogu v skladu s členom 12 te uredbe, ugotoviti, da mora sklep o sprejetju take odredbe omogočati razumeti, zakaj po mnenju Komisije zadevna država članica po začetku formalnega postopka preiskave ne bi spoštovala obveznosti iz člena 108(3) PDEU in ne bi odložila izvajanja preučevanih ukrepov.“

61

Madžarska je s tretjim tožbenim razlogom pred Splošnim sodiščem trdila, da sporni odredbi o začasnem odlogu nista dovolj obrazloženi, ker Komisija ni navedla razlogov, ki bi upravičili njuno sprejetje.

62

Splošno sodišče je ta tožbeni razlog zavrnilo na podlagi treh elementov.

63

Prvič, v točki 136 izpodbijane sodbe je navedlo, da je iz spornih sklepov razvidno, da so madžarski organi v odgovor na informativna dopisa z dne 17. marca 2015 in 13. aprila 2015 trdili, da zadevna nacionalna ukrepa nista državni pomoči. Vendar ima država članica, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 93 sklepnih predlogov, pravico, da se brani v smislu, da zadevni ukrep ni pomoč. Zato iz tega ni mogoče sklepati o obstoju povečanega tveganja, da država članica ne bo spoštovala pravnih učinkov člena 108(3) PDEU, in sicer zlasti kadar gre za – kot je to v obravnavani zadevi – sporno pravno vprašanje.

64

Drugič, Splošno sodišče je v isti točki 136 izpodbijane sodbe navedlo, da je poleg tega iz spornih sklepov razvidno tudi, da se madžarski organi niso odzvali na poziv Komisije, naj predložijo pripombe o odredbah o začasnem odlogu, katerih sprejetje je bilo nameravano. Po presoji Splošnega sodišča naj bi bilo na podlagi tega dejstva glede na okoliščine mogoče razumeti, da je obstajalo tveganje, da bi se zadevna nacionalna ukrepa uporabljala kljub začetku formalnega postopka preiskave.

65

Vendar, čeprav člen 11(1) Uredbe št. 659/1999 določa, da mora Komisija pred izdajo odredbe o začasnem odlogu zadevni državi članici omogočiti, da predloži svoje pripombe v zvezi s tem ukrepom, pa te države članice – kot je generalna pravobranilka pravilno navedla v točki 94 sklepnih predlogov – nikakor ne zavezuje k predložitvi pripomb. Zato dejstvo, da Madžarska ni predložila pripomb glede morebitne izdaje odredbe o začasnem odlogu, ne zadostuje za utemeljitev bojazni Komisije, da bo ta država članica izvajala sporne ukrepe.

66

Tretjič in zadnjič, Splošno sodišče je v točki 137 izpodbijane sodbe ugotovilo, da madžarski organi nekaj mesecev pred sprejetjem spornih odredb, čeprav je Komisija uvedla formalni postopek preiskave zoper madžarske davčne ukrepe, ki temeljijo na enaki shemi kot zadevna nacionalna ukrepa v tej zadevi, izvajanja teh ukrepov niso začasno odložili. Vendar ta okoliščina, kot je navedla generalna pravobranilka v točki 99 sklepnih predlogov, v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče navedlo v točki 137 izpodbijane sodbe, ni del okvira, v katerem sta bili sprejeti izpodbijani odredbi. Poleg tega bi morala Komisija, če je bilo to preteklo ravnanje Madžarske zanjo odločilni pokazatelj, slednjega navesti v spornih sklepih, kar pa v obravnavanem primeru ni podano.

67

Glede na navedeno je Splošno sodišče v točki 138 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da „so madžarski organi lahko razumeli, zakaj se je Komisija v spornih sklepih odločila dejansko uporabiti odredbi o začasnem odlogu“. Zato je treba tretjemu pritožbenemu razlogu ugoditi.

68

Republika Poljska s tretjim razlogom v vlogi za pridružitev postopku trdi, da je Splošno sodišče s tem, da je za zavrnitev trditev Madžarske presoji iz spornih sklepov dodalo svojo presojo, kršilo člen 264(1) PDEU. Splošno sodišče naj bi tako v točkah 135 in 136 izpodbijane sodbe – da bi se štelo, da je bilo sprejetje sklepov, ki se nanašajo na odredbo o začasnem odlogu, upravičeno – menilo, da je Komisija upoštevala tveganje, da bo Madžarska izvedla zadevne nacionalne ukrepe kljub začetku formalnega postopka preiskave. Ta presoja naj bi izhajala iz razlogovanja Splošnega sodišča, ki naj ne bi imelo nobene podlage v obrazložitvi spornih sklepov. Splošno sodišče pa naj nikakor ne bi moglo nadomestiti obrazložitve avtorja akta s svojo obrazložitvijo.

69

Komisija priznava, da sporna sklepa ne vsebujeta razlogov, iz katerih je menila, da Madžarska ni nameravala začasno odložiti dodelitev zadevnih pomoči. Vendar meni, da je ta sklepa zadostno obrazložila z navedbo, da so ukrepi pomoči začeli veljati pred njihovo priglasitvijo.

70

V zvezi s tem je treba spomniti, da sta pri nadzoru zakonitosti iz člena 263 PDEU Sodišče in Splošno sodišče pristojni, da odločata o tožbah zaradi nepristojnosti, bistvene kršitve postopka, kršitve Pogodbe ali katerega koli pravnega pravila v zvezi z njeno uporabo ali zaradi zlorabe pooblastil. Člen 264 PDEU določa, da Sodišče, če je tožba utemeljena, zadevni akt razglasi za ničen. Sodišče in Splošno sodišče torej nikakor ne smeta nadomestiti obrazložitve avtorja izpodbijanega akta s svojo obrazložitvijo (sodba z dne 28. februarja 2013, Portugalska/Komisija, C‑246/11 P, EU:C:2013:118, točka 85 in navedena sodna praksa).

71

V obravnavani zadevi je Splošno sodišče, kot je bilo navedeno v točkah 63 in 64 te sodbe, menilo, da sporni odredbi o začasnem odlogu izpolnjujeta zahtevo po obrazložitvi aktov, ki jih sprejmejo institucije, pri čemer se je oprlo na dejstvo, da je iz spornih sklepov razvidno, prvič, da so madžarski organi trdili, da zadevni nacionalni ukrepi niso državne pomoči, in drugič, da se isti organi niso odzvali na poziv Komisije, naj ji predložijo pripombe o načrtovanih odredbah o začasnem odlogu. Splošno sodišče je menilo, da je bilo na podlagi teh razlogov mogoče razumeti, da je Komisija menila, da je obstajalo tveganje izvedbe spornih ukrepov. Poleg tega je Splošno sodišče menilo, da je bilo treba kot element ozadja – čeprav se sporna sklepa na to nista sklicevala – upoštevati dejstvo, da madžarski organi niso začasno odložili izvajanja davčnih ukrepov, na katere se je nanašal predhodni formalni postopek preiskave, ki se je začel nekaj mesecev prej.

72

Ne glede na to, da ti elementi, kot je bilo ugotovljeno zgoraj, niso mogli zadostovati za obrazložitev spornih sklepov, je treba ugotoviti, da slednji niso navedeni v teh sklepih, kar poleg tega priznava tudi Komisija. Slednja namreč v svojem odgovoru na pritožbo, nasprotno, trdi, da ji ni bilo treba navesti razlogov, iz katerih je menila, da Madžarska verjetno ne bo spoštovala sklepov, s katerimi ji je bilo naloženo, naj odloži izvajanje zadevnih ukrepov. Meni tudi, da so razlogi, navedeni v točkah od 135 do 137 izpodbijane sodbe, v nasprotju s tistimi iz točk 70, 71, 130 in 134 navedene sodbe. Komisija je v stališčih v zvezi z intervencijsko vlogo Republike Poljske tudi priznala, da sporna sklepa ne vsebujeta konkretnih pojasnil o razlogih, na podlagi katerih je menila, da Madžarska ni nameravala začasno odložiti dodelitve zadevne pomoči. Ta trditev je poleg tega v skladu z obsegom diskrecijske pravice, za katero je Komisija trdila, da jo ima na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 za sprejetje sklepa, ki se nanaša na odredbo o začasnem odlogu, kot je razvidno iz njenih vlog pred Splošnim sodiščem in Sodiščem.

73

Iz zgoraj navedenega izhaja, da je Splošno sodišče k obrazložitvi Komisije dodalo razloge in tako prekoračilo meje svojih pristojnosti.

74

Zato je treba ugoditi tudi tretjemu razlogu iz vloge za pridružitev postopku Republike Poljske.

75

Iz vsega navedenega izhaja, da je treba izpodbijano sodbo razveljaviti.

76

V skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko slednje v primeru razveljavitve odločbe Splošnega sodišča zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču ali pa samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje.

77

V obravnavanem primeru mora Sodišče dokončno odločiti o tej zadevi, ker stanje postopka to dovoljuje.

78

Kot je bilo navedeno v točki 69 te sodbe, je Komisija priznala, da sporna sklepa ne vsebujeta pojasnil o razlogih, iz katerih je menila, da Madžarska kljub začetku formalnega postopka preiskave ne bo začasno odložila izvajanja zadevnih ukrepov. Vendar – kot je bilo navedeno v točki 58 te sodbe, Splošno sodišče pa je prav tako razsodilo v točki 135 izpodbijane sodbe – bi morali biti odredbi o začasnem odlogu v zvezi s tem obrazloženi. Zato sporni odredbi o začasnem odlogu nista zadostno obrazloženi in kršita člen 296 PDEU. Zato je treba ugoditi tudi tretjemu tožbenemu razlogu Madžarske v postopku na prvi stopnji.

79

Iz navedenega izhaja, da je treba odredbi o začasnem odlogu, ki sta bili sprejeti s spornima sklepoma, razglasiti za nični, ne da bi bilo treba preučiti druge razloge te tožbe.

80

Sodišče v skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišča odloči o stroških, če je pritožba utemeljena in če samo dokončno odloči v sporu.

81

V skladu s členom 138(1) tega poslovnika, ki se na podlagi njegovega člena 184(1) uporablja za pritožbeni postopek, se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Madžarska predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži, naj poleg svojih stroškov krije tudi stroške Madžarske v postopku na prvi stopnji in v pritožbenem postopku.

82

V skladu s členom 140(1) Poslovnika, ki se na podlagi člena 184(1) tega poslovnika prav tako uporablja v pritožbenem postopku, države članice in institucije, ki so intervenirale v postopku, krijejo svoje stroške.

83

Poljska republika, intervenientka v pritožbenem postopku, krije svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo: