–

za finsko vlado H. Leppo, agentka,

–

za češko vlado M. Smolek, J. Vláčil in J. Pavliš, agenti,

–

za nemško vlado T. Henze, M. Hellmann in S. Weinkauff, agenti,

–

za Irsko M. Browne, J. Quaney in A. Joyce, agenti, skupaj z M. Gray, BL,

–

za ciprsko vlado E. Zachariadou, E. Neofytou in M. Spiliotopoulou, agentke,

–

za litovsko vlado D. Kriaučiūnas in V. Čepaitė, agenta,

–

za madžarsko vlado M. Z. Fehér, G. Koós in R. Kissné Berta, agenti,

–

za avstrijsko vlado G. Eberhard, agent,

–

za romunsko vlado C.‑R. Canţăr, R. Mangu, E. Gane in C.‑M. Florescu, agenti,

–

za švedsko vlado A. Falk, H. Shev, C. Meyer-Seitz, L. Zettergren in A. Alriksson, agentke,

–

za Evropsko komisijo S. Grünheid, R. Troosters in M. Huttunen, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 18, prvi odstavek, in člena 21 PDEU.

2

Ta predlog je bil vložen v okviru prošnje za izročitev, ki so jo ruski organi naslovili na finske organe v zvezi z Denisom Raugeviciusom, litovskim in ruskim državljanom, zaradi izvršitve kazni zapora.

3

Člen 1 Evropske konvencije o izročitvi z dne 13. decembra 1957 (v nadaljevanju: Evropska konvencija o izročitvi) določa:

„Pogodbenice se obvezujejo, da si bodo v skladu z določbami in pogoji te [k]onvencije predale vse osebe, proti katerim pristojni organi pogodbenice prosilke vodijo postopek za kaznivo dejanje ali za katerimi so omenjeni organi razpisali tiralico, da bi jih lahko obsodili ali priprli.“

4

Člen 6 Evropske konvencije o izročitvi, naslovljen „Izročitev državljanov“, določa:

2.   Če zaprošena pogodbenica ne izroči svojega državljana, mora na zahtevo pogodbenice prosilke predati zadevo svojim pristojnim organom, da lahko sprožijo postopek, če se to šteje za ustrezno. V ta namen se spisi, podatki in dokazi v zvezi s kaznivim dejanjem pošljejo brezplačno na način, določen v 1. odstavku 12. člena. Pogodbenico prosilko je treba obvestiti, kako je rešena njena prošnja.“

5

Člen 10 navedene konvencije, naslovljen „Zastaranje“, določa:

„Izročitev se ne odobri, če je zahtevana oseba po zakonu pogodbenice prosilke in [ali] zaprošene pogodbenice postala izvzeta iz pregona ali kaznovanja zaradi zastaranja.“

6

Člen 17 iste konvencije določa:

„Če izročitev sočasno zahteva več kot ena država bodisi za enako kaznivo dejanje ali za različna kazniva dejanja, se zaprošena pogodbenica odloči ob upoštevanju vseh okoliščin in še zlasti relativne resnosti in kraja zagrešitve kaznivih dejanj, datumov prošenj, državljanstva zahtevane osebe in možnosti za kasnejšo izročitev drugi državi.“

7

Republika Finska je v smislu člena 6 Evropske konvencije o izročitvi podala izjavo, ki se glasi:

„Za namene te [k]onvencije izraz ‚državljani‘ pomeni državljane Finske, Danske, Islandije, Norveške in Švedske, pa tudi tujce s stalnim prebivališčem v teh državah.“

8

Člen 9, tretji odstavek, finske ustave v različici, ki se uporablja v postopku v glavni stvari, določa, da „[f]inskega državljana ni dovoljeno […] izročiti drugi državi ali ga tja premestiti proti njegovi volji. Z zakonom pa se lahko določi, da je lahko zaradi kaznivega dejanja ali zaradi sodnega postopka […] finski državljan izročen drugi državi, v kateri sta zagotovljena varstvo njegovih človekovih pravic in pravno varstvo, ali je tja premeščen.“

9

Na podlagi člena 2 rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annettu laki (456/1970) (zakon (456/1970) o izročitvi zaradi kaznivega dejanja, v nadaljevanju: zakon o izročitvi) finskega državljana ni dovoljeno izročiti.

10

Člen 14, prvi odstavek, zakona o izročitvi določa:

„Ministrstvo za pravosodje odloči, ali se prošnji za izročitev ugodi.“

11

Člen 16, prvi odstavek, tega zakona določa:

„Če je oseba, za katere izročitev se prosi, med preiskavo ali v vlogi, ki je prispela na ministrstvo za pravosodje pred odločitvijo o zadevi, navedla, da po njenem mnenju niso izpolnjeni pravni pogoji za izročitev, mora ministrstvo, če prošnje za izročitev ne zavrne takoj, pred odločitvijo o zadevi za mnenje zaprositi Korkein oikeus (vrhovno sodišče, Finska). Ministrstvo lahko za mnenje zaprosi tudi v drugih primerih, če meni, da je to potrebno.“

12

Člen 17 zakona o izročitvi določa:

„Korkein oikeus (vrhovno sodišče) preuči, ali se lahko ob upoštevanju členov od 1 do 10 tega zakona in ustreznih določb mednarodne konvencije, ki zavezuje Finsko, prošnji za izročitev ugodi.

Če Korkein oikeus (vrhovno sodišče) ugotovi, da za izročitev obstaja ovira, se prošnji za izročitev ne sme ugoditi.“

13

Poleg tega se lahko kazen zapora, ki jo je naložilo sodišče države, ki ni država članica Evropske unije, izvrši na Finskem v skladu z kansainvälisestä yhteistoiminnasta eräiden rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanosta annettu laki (21/1987) (zakon (21/1987) o mednarodnem sodelovanju pri izvrševanju nekaterih kazenskopravnih sankcij). Člen 3 tega zakona določa:

„Kazen, ki jo naloži tuje sodišče, se lahko izvrši na Finskem, če:

[…]

Kazen, ki vključuje odvzem prostosti, se lahko na Finskem izvrši v skladu s prvim odstavkom, če je obsojeni finski državljan ali tujec, ki ima na Finskem stalno prebivališče, in če se obsojeni s tem strinja. […]“

14

D. Raugeviciusa je 1. februarja 2011 rusko sodišče obsodilo zaradi kaznivega dejanja v zvezi s prepovedanimi drogami, ker je imel v posesti – brez namena prodaje – mešanico, ki je vsebovala 3,04 grama heroina, in sicer na pogojno zaporno kazen.

15

Sodišče, ki ima sedež v Leningrajski oblasti (Rusija), je 16. novembra 2011 to pogojno obsodbo preklicalo zaradi neizpolnitve obveznosti, povezanih z nadzorom, in D. Raugeviciusu izreklo štiriletno zaporno kazen.

16

Za D. Raugeviciusom je bila 12. julija 2016 razpisana mednarodna tiralica.

17

D. Raugeviciusu je 12. decembra 2016 prvostopenjsko sodišče na Finskem odredilo prepoved zapustitve ozemlja te države članice.

18

Ruska federacija je 27. decembra 2016 finskim organom podala prošnjo za izročitev, s katero je to državo članico zaprosila, naj D. Raugeviciusu odvzame prostost in ga izroči Rusiji zaradi izvršitve zaporne kazni.

19

D. Raugevicius je svoji izročitvi ugovarjal, pri čemer se je skliceval med drugim na to, da že dalj časa živi na Finskem in ima v tej državi članici dva otroka, ki imata finsko državljanstvo.

20

Ministrstvo za pravosodje je 7. februarja 2017 Korkein oikeus (vrhovno sodišče) zaprosilo za mnenje v zvezi z vprašanjem, ali obstaja kakšna pravna ovira glede izročitve D. Raugeviciusa Rusiji.

21

Korkein oikeus (vrhovno sodišče) meni, da je „sodišče“ v smislu sodne prakse Sodišča v zvezi s členom 267 PDEU, tudi kadar je v postopek vključeno zaradi izdaje mnenja v okviru prošnje za izročitev. Navaja, da izpolnjuje merila v zvezi s tem pojmom, ki jih je Sodišče med drugim navedlo v sodbi z dne 19. decembra 2012, Epitropos tou Elegktikou Sinedriou (C‑363/11, EU:C:2012:825, točka 18), ob upoštevanju njegove zakonske podlage, njegove stalnosti, obveznosti njegove sodne pristojnosti, kontradiktornosti postopka, njegovega uporabljanja pravnih pravil in neodvisnosti. Poleg tega naj bi mu bil spor predložen, ker je D. Raugevicius nasprotoval svoji izročitvi in ker ministrstvo za pravosodje ni menilo, da je treba prošnjo Ruske federacije takoj zavrniti. Nazadnje Korkein oikeus (vrhovno sodišče) dodaja, da je mnenje, ki ga mora izdati, zavezujoče v tem smislu, da zadevni prošnji za izročitev ni mogoče ugoditi, če bi ugotovilo, da glede zaprošene izročitve obstaja ovira.

22

Predložitveno sodišče ocenjuje, da je v sodbi z dne 6. septembra 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630), Sodišče na podlagi členov 18 in 21 PDEU ugotovilo, da pravila o izročitvi lahko posegajo v pravico državljanov drugih držav članic do gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic. Zato naj bi jih bilo treba presojati tudi z vidika načela prepovedi diskriminacije.

23

Vendar Korkein oikeus (vrhovno sodišče) navaja obstoj razlik med obravnavano zadevo v zvezi s prošnjo za izročitev za namen izvršitve kazni in zadevo, v kateri je bila izdana ta sodba, v zvezi s prošnjo za izročitev zaradi kazenskega pregona.

24

To sodišče zlasti navaja, da čeprav za zaprošeno državo članico načeloma obstaja obveznost, da kazensko preganja svoje lastne državljane v primeru, da jih ne izroči, naj ne bi bilo nobene enakovredne obveznosti glede izvršitve – na njenem ozemlju – kazni, na katero jih je obsodila tretja država.

25

V teh okoliščinah je Korkein oikeus (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

26

S tema vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člena 18 in 21 PDEU razlagati tako, da mora, kadar tretja država vloži prošnjo za izročitev državljana Unije, ki je uresničeval pravico do prostega gibanja, ne za namen kazenskega pregona, ampak za namen izvršitve kazni zapora, zaprošena država članica, katere nacionalno pravo prepoveduje izročitev lastnih državljanov izven Unije za namen izvršitve kazni in določa možnost, da se takšna v tujini izrečena kazen prestaja na njenem ozemlju, ugotoviti, ali obstaja alternativen ukrep izročitvi, ki manj posega v uresničevanje te pravice do prostega gibanja.

27

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je državljan Unije, kot je D. Raugevicius, ki je državljan ene od držav članic, v obravnavanem primeru Republike Litve, ki je prišel v drugo državo članico, v obravnavanem primeru Republiko Finsko, uresničeval svojo pravico do prostega gibanja v Uniji, tako da položaj spada na področje uporabe člena 18 PDEU, ki vsebuje načelo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva (glej v tem smislu sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 31).

28

Poleg tega nacionalno pravilo, ki prepoveduje izročitev le finskih državljanov, uvaja različno obravnavanje med njimi in državljani drugih držav članic. Tako se s takšnim pravilom ustvarja neenako obravnavanje, ki lahko vpliva na pravico teh državljanov do prostega gibanja v Uniji (glej v tem smislu sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 32).

29

Okoliščina, da ima državljan države članice, ki ni država članica, v kateri je bila vložena prošnja za izročitev, kot je D. Raugevicius, tudi državljanstvo tretje države, ki je vložila to prošnjo, te ugotovitve ne more ovreči. Zadevna oseba namreč zaradi dvojnega državljanstva države članice in tretje države namreč nikakor ne more ostati brez svoboščin, ki jih ima na podlagi prava Unije kot državljan države članice (glej v tem smislu sodbo z dne 7. julija 1992, Micheletti in drugi, C‑369/90, EU:C:1992:295, točka 15).

30

Iz tega izhaja, da v položaju, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, neenako obravnavanje, s katerim je dovoljena izročitev državljana Unije, ki je državljan druge države članice, kot je R. Raugevicius, pomeni omejitev svobode gibanja v smislu člena 21 PDEU (sodba z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 33).

31

Taka omejitev je lahko utemeljena le, če temelji na objektivnih razlogih in je sorazmerna s ciljem, ki mu nacionalno pravo legitimno sledi (sodba z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 34 in navedena sodna praksa).

32

V zvezi s tem je Sodišče priznalo, da je cilj preprečevanja tveganja nekaznovanosti oseb, ki so storile kaznivo dejanje, treba šteti za legitimen in da lahko upraviči omejevalni ukrep, če je ta potreben za varovanje interesov, ki jih želi zagotoviti, in če teh ciljev ni mogoče doseči z manj omejevalnimi ukrepi (sodba z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točki 37 in 38).

33

Tako je Sodišče v točki 39 sodbe z dne 6. septembra 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630), odločilo, da je izročitev postopek, katerega namen je boj proti nekaznovanosti osebe, ki je na ozemlju, ki ni tisto, na katerem naj bi izvršila kaznivo dejanje. Sodišče je v tej sodbi, ki se je nanašala na prošnjo za izročitev zaradi kazenskega pregona, v isti točki navedlo, da se neizročitev lastnih državljanov običajno uravnoteži z možnostjo zaprošene države članice, da kazensko preganja svoje lastne državljane za huda kazniva dejanja, storjena zunaj njenega ozemlja, medtem ko ta država članica načeloma ni pristojna, da sodi o takih kaznivih dejanjih, če niti storilec niti žrtev zatrjevanega kaznivega dejanja nimata državljanstva te države članice. Sodišče je na podlagi tega presodilo, da izročitev tako omogoča, da se prepreči, da bi kazniva dejanja, ki so jih na ozemlju države izvršile osebe, ki so s tega ozemlja pobegnile, ostala nekaznovana.

34

Predložitveno sodišče kljub temu sprašuje, ali ti preudarki veljajo tudi v primeru prošnje za izročitev zaradi izvršitve kazni.

35

To sodišče v zvezi s tem izraža dvom, tako da zatrjuje, da čeprav Evropska konvencija o izročitvi v členu 6(2) določa možnost zaprošene države, da uvede kazenski pregon proti svojim državljanom, ki jih ne izroči, ne nalaga državi, ki zavrača izročitev svojih državljanov, da sprejme ukrepe, ki so namenjeni izvršitvi kazni, ki jo je izreklo sodišče druge države pogodbenice te konvencije. Navedeno sodišče in več vlad, ki so predstavile stališča pred Sodiščem, prav tako menijo, da je uvedba novega kazenskega pregona proti osebi, ki je že bila preganjana in obsojena v državi prosilki, lahko v nasprotju z načelom ne bis in idem, v skladu s katerim oseba ne more biti za isto kaznivo dejanje preganjana dvakrat.

36

Vendar čeprav načelo ne bis in idem, kot je zagotovljeno z nacionalnim pravom, lahko pomeni oviro za to, da država članica kazensko preganja osebe, na katere se nanaša prošnja za izročitev zaradi izvršitve kazni, pa za izognitev tveganju, da bi te osebe ostale nekaznovane, obstajajo mehanizmi v nacionalnem pravu in/ali v mednarodnem pravu, ki omogočajo, da te osebe prestanejo svoje kazni zlasti v državi, katere državljani so, in tako povečajo svoje možnosti za ponovno družbeno vključitev po prestani kazni.

37

Tako je zlasti s Konvencijo o transferju obsojenih oseb z dne 21. marca 1983, katere pogodbenice so vse države članice in tudi Ruska federacija. Ta konvencija namreč osebi, ki je bila obsojena na ozemlju države podpisnice navedene konvencije, v skladu s členom 2 te konvencije omogoča, da prosi za premestitev na ozemlje svoje države izvora, da v njej prestane kazen, ki ji je bila izrečena, saj je v uvodnih izjavah iste konvencije navedeno, da je cilj takšne premestitve zlasti spodbujanje resocializacije obsojenih oseb, tako da se tujcem, ki jim je zaradi storjenega kaznivega dejanja odvzeta prostost, omogoči prestajanje kazni v okolju, iz katerega prihajajo (glej v tem smislu sodbo z dne 20. januarja 2005, Laurin Effing, C‑302/02, EU:C:2005:36, točki 12 in 13).

38

Poleg tega nekatere države, kot je Republika Finska, lastnim državljanom tudi omogočajo, da na njihovem ozemlju prestajajo kazen, ki jim je bila izrečena v drugi državi.

39

Zato je treba, kar zadeva prošnjo za izročitev zaradi izvršitve kazni, na eni strani poudariti, da čeprav ni nujno, da bo lahko zaprošena država članica začela kazenski pregon proti svojim lastnim državljanom, vendarle obstajajo mehanizmi, da ti državljani svojo kazen lahko prestanejo na ozemlju te države članice. Po drugi strani pa izročitev omogoča, da se prepreči, da bi se državljani Unije, ki niso državljani navedene države članice, izognili izvršitvi svoje kazni.

40

Ker se lahko, tako kot je bilo opozorjeno v točki 33 te sodbe, z izročitvijo prepreči tveganje nekaznovanosti državljanov drugih držav članic, ki niso zaprošena država članica, in ker nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari omogoča izročitev državljanov drugih držav članic, ki niso Republika Finska, je treba preučiti sorazmernost te ureditve, tako da se preveri, ali ne obstajajo ukrepi, ki omogočajo, da bi se prav tako učinkovito dosegel ta cilj, ampak ki bi manj posegali v pravico do prostega gibanja zadnjenavedenih državljanov (sodba z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 41), ob upoštevanju vseh dejanskih in pravnih okoliščin zadeve.

41

V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da je D. Raugevicius svoji izročitvi nasprotoval z utemeljitvijo, da na Finskem živi že dolgo in da je oče dveh otrok s finskim državljanstvom, ki prebivata v tej državi članici. Te okoliščine niso bile izpodbijane v okviru postopka pred Sodiščem. Tako ni mogoče izključiti, da bi bilo mogoče D. Raugeviciusa šteti za tujega državljana s stalnim prebivališčem na Finskem v smislu člena 3, drugi odstavek, zakona o mednarodnem sodelovanju pri izvrševanju nekaterih kazenskih sankcij.

42

Če to drži, iz te določbe izhaja, da bi M. Raugevicius lahko zaporno kazen, na katero je bil obsojen v Rusiji, prestajal na finskem ozemlju, pod pogojem, da Rusija in D. Raugevicius v to privolita.

43

V zvezi s tem je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso status državljana Unije zasnovan kot temeljni status državljanov držav članic (glej zlasti sodbe z dne 20. septembra 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, točka 31; z dne 8. marca 2011, Ruiz Zambrano, C‑34/09, EU:C:2011:124, točka 41, in z dne 5. junija 2018, Coman in drugi, C‑673/16, EU:C:2018:385, točka 30).

44

Vsak državljan Unije se torej lahko v vseh položajih, ki spadajo na področje uporabe ratione materiae prava Unije, sklicuje na prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva iz člena 18 PDEU, med te položaje pa spada, kot v sporu o glavni stvari, uresničevanje pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic iz člena 21 PDEU (glej sodbi z dne 4. oktobra 2012, Komisija/Avstrija, C‑75/11, EU:C:2012:605, točka 39, in z dne 11. novembra 2014, Dano, C‑333/13, EU:C:2014:2358, točka 59).

45

Poleg tega, čeprav zaradi neobstoja pravil iz prava Unije glede izročitve državljanov držav članic Rusiji države članice ostajajo pristojne za sprejetje takšnih pravil, so te iste države članice dolžne izvrševati to pristojnost ob spoštovanju prava Unije, zlasti prepovedi diskriminacije, ki je določena v členu 18 PDEU, ter pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je zagotovljena s členom 21(1) PDEU.

46

Glede na cilj preprečevanja nevarnosti nekaznovanosti pa so finski državljani na eni strani in državljani drugih držav članic, ki stalno prebivajo na Finskem in tako izkazujejo gotovo stopnjo vključenosti v družbo te države, na drugi strani v primerljivem položaju (glej po analogiji sodbo z dne 6. oktobra 2009, Wolzenburg, C‑123/08, EU:C:2009:616, točka 67). Predložitveno sodišče mora preveriti, ali D. Raugevicius spada v to kategorijo državljanov drugih držav članic.

47

Zato člena 18 in 21 PDEU zahtevata, da se za državljane drugih držav članic, ki stalno prebivajo na Finskem in so predmet prošnje za izročitev, ki jo tretja država vloži zaradi izvršitve zaporne kazni, upošteva pravilo o prepovedi izročitve, ki se uporablja za finske državljane, in da lahko ob istih pogojih kot zadnjenavedeni prestajajo kazen na finskem ozemlju.

48

Če pa državljana, kot je D. Raugevicius, ni mogoče šteti za osebo s stalnim prebivališčem v zaprošeni državi članici, je treba vprašanje njegove izročitve razrešiti na podlagi veljavnega nacionalnega prava oziroma mednarodnega prava.

49

Treba je tudi pojasniti, da če zaprošena država članica namerava izročiti državljana druge države članice na prošnjo tretje države, mora prva država članica preveriti, ali z izročitvijo ne bodo kršene pravice, ki so zagotovljene z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, zlasti z njenim členom 19 (glej v tem smislu sodbo z dne 6. septembra 2016, Petruhhin, C‑182/15, EU:C:2016:630, točka 60).

50

Glede na zgornje ugotovitve je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je člena 18 in 21 PDEU treba razlagati tako, da mora, kadar tretja država vloži prošnjo za izročitev državljana Unije, ki je uresničeval pravico do prostega gibanja, ne za namen kazenskega pregona, ampak za namen izvršitve kazni zapora, zaprošena država članica, katere nacionalno pravo prepoveduje izročitev lastnih državljanov izven Unije za namen izvršitve kazni in določa možnost, da se takšna v tujini izrečena kazen prestaja na njenem ozemlju, temu državljanu Unije zagotoviti, če stalno prebiva na njenem ozemlju, da bo glede izročitve enako obravnavan kot njeni lastni državljani.

51

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

Člena 18 in 21 PDEU je treba razlagati tako, da mora, kadar tretja država vloži prošnjo za izročitev državljana Evropske unije, ki je uresničeval pravico do prostega gibanja, ne za namen kazenskega pregona, ampak za namen izvršitve kazni zapora, zaprošena država članica, katere nacionalno pravo prepoveduje izročitev lastnih državljanov izven Unije za namen izvršitve kazni in določa možnost, da se takšna v tujini izrečena kazen prestaja na njenem ozemlju, temu državljanu Unije zagotoviti, če stalno prebiva na njenem ozemlju, da bo glede izročitve enako obravnavan kot njeni lastni državljani.