—

za Freie und Hansestadt Hamburg M. Vogelsang, odvetnik,

—

za J. Pinckernelleja A. Anisic, odvetnica,

—

za nemško vlado T. Henze, J. Möller in K. Petersen, agenti,

—

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z M. Russo, avvocato dello Stato,

—

za Evropsko komisijo T. Maxian Rusche in D. Kukovec, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 5 Uredbe (ES) št. 1907/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH) ter o ustanovitvi Evropske agencije za kemikalije in o spremembi Direktive 1999/45/ES ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 793/93 in Uredbe Komisije (ES) št. 1488/94 ter Direktive Sveta 76/769/EGS in direktiv Komisije 91/155/EGS, 93/67/EGS, 93/105/ES in 2000/21/ES (UL 2006, L 396, str. 1, in popravek v UL 2007, L 136, str. 3, v nadaljevanju: Uredba REACH).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Freie und Hansestadt Hamburg (svobodno in hanzeatsko mesto Hamburg, Nemčija, v nadaljevanju: mesto Hamburg) in Jostom Pinckernellejem v zvezi z izvozom – zunaj ozemlja Evropske unije – kemikalij, ki so bile v Evropsko unijo uvožene, ne da bi bile registrirane med drugim v skladu s členom 5 Uredbe REACH.

3

V uvodnih izjavah od 1 do 3 in 7 Uredbe REACH je navedeno:

[…]

4

Člen 1 te uredbe, naslovljen „Cilj in obseg“, v odstavku 1 določa:

„Namen te uredbe je zagotoviti visoko raven zaščite zdravja ljudi in okolja, vključno z alternativnimi metodami ocene nevarnosti snovi, kot tudi prosti pretok snovi na notranjem trgu ob pospeševanju konkurenčnosti in inovacij.“

5

Člen 2 navedene uredbe, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 7(c)(i) določa:

„Iz naslovov II, V in VI se izvzame naslednje:

[…]

6

Člen 3 Uredbe REACH, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:

„V tej uredbi:

[…]

[…]

7

Člen 5 navedene uredbe, naslovljen „Brez podatkov ni trga“, določa:

„Ob upoštevanju členov 6, 7, 21 in 23 se snovi kot take, v pripravkih ali v izdelkih v Skupnosti ne smejo proizvajati ali dati v promet, če niso bile registrirane v skladu z ustreznimi določbami tega naslova, če se to zahteva.“

8

Člen 6 Uredbe REACH z naslovom „Splošna obveznost registriranja snovi kot takih ali v zmeseh“ v odstavku 1 določa:

„Razen če ta uredba določa drugače, vsak proizvajalec ali uvoznik snovi kot take ali v enem ali več pripravkih v količini, ki znaša eno tono ali več na leto, [Evropski agenciji za kemikalije, v nadaljevanju: Agencija] predloži registracijo.“

9

Člen 7 Uredbe REACH z naslovom „Registracija in prijava snovi v izdelkih“ v odstavku 1 določa:

„Izdelovalec ali uvoznik izdelkov predloži Agenciji registracijo vseh snovi, ki jih vsebujejo ti izdelki, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:

Ob predložitvi registracije se plača pristojbina v skladu z naslovom IX.“

10

Člen 21 te uredbe, naslovljen „Proizvodnja in uvoz snovi“, v odstavku 1 določa:

„Registracijski zavezanec lahko začne snov proizvajati ali uvažati ali izdelovati ali uvažati izdelek oziroma s tem nadaljuje, če Agencija v skladu s členom 20(2) v treh tednih po datumu predložitve ne navede drugače in brez vpliva na člen 27(8).

V primeru registracij snovi v postopnem uvajanju lahko tak registracijski zavezanec nadaljuje s proizvajanjem ali z uvažanjem snovi ali izdelovanjem ali uvažanjem izdelka, če Agencija v skladu s členom 20(2) v treh tednih po datumu predložitve ne navede drugače ali če je registracija predložena dva meseca pred potekom ustreznega roka iz člena 23 in Agencija v skladu s členom 20(2) v treh mesecih od roka ne navede drugače in to ne posega v člen 27(8).

V primeru dopolnitve registracije v skladu s členom 22 lahko registracijski zavezanec nadaljuje s proizvajanjem ali uvažanjem snovi ali z izdelavo ali uvažanjem izdelka, če Agencija v skladu s členom 20(2) v treh tednih po datumu dopolnitve ne navede drugače in to ne posega v člen 27(8).“

11

Člen 23 te uredbe, naslovljen „Posebne določbe za snovi v postopnem uvajanju“, določa:

„1.   Členi 5, 6, 7(1), 17, 18 in 21 se ne uporabljajo za naslednje snovi do 1. decembra 2010:

2.   Členi 5, 6, 7(1), 17, 18 in 21 se ne uporabljajo do 1. junija 2013 za snovi v postopnem uvajanju, ki so bile vsaj enkrat po 1. juniju 2007 proizvedene v Skupnosti ali v Skupnost uvožene v količini, ki je znašala 100 ton ali več na leto na proizvajalca ali uvoznika.

3.   […] do 1. junija 2018 […]

4.   Brez poseganja v odstavke 1 do 3 se registracija lahko predloži kadar koli pred ustreznim rokom.

5.   Ta člen se uporablja tudi za snovi, registrirane v skladu s členom 7, in se po potrebi prilagodi.“

12

V skladu s členom 28 Uredbe REACH, naslovljenim „Obvezno predregistriranje snovi v postopnem uvajanju“, velja:

„1.   Vsak potencialni registracijski zavezanec snovi v postopnem uvajanju v količini 1 tone ali več na leto, vključno z intermediati brez omejitev, ki želi biti upravičen do prehodnega režima iz člena 23, predloži Agenciji vse naslednje informacije:

[…]

2.   Informacije iz odstavka 1 se predložijo v časovnem obdobju, ki se začne 1. junija 2008 in konča 1. decembra 2008.

3.   Registracijski zavezanci, ki ne predložijo zahtevanih informacij iz odstavka 1, ne morejo uveljavljati člena 23.

[…]“

13

Člen 31 te uredbe, naslovljen „Zahteve za varnostne liste“, v odstavku 5 določa:

„Varnostni list se dostavi v uradnem jeziku držav(‑e) članic(‑e), v katerih (kateri) se snov ali pripravek daje v promet, razen če zadevna država članica določi drugače.“

14

Člen 112 te uredbe, naslovljen „Področje uporabe“, ki spada pod njen naslov XI, „Popis razvrstitev in označitev“, določa:

„Ta naslov se uporablja za:

[…]

15

V skladu s členom 126 Uredbe REACH, naslovljenim „Kazni za kršitve“, velja:

„Države članice določijo kazenske določbe, ki se uporabljajo za kršitve določb te uredbe, in sprejmejo vse potrebne ukrepe za njihovo izvajanje. Predvidene kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne. […]“

16

Člen 129 te uredbe, naslovljen „Zaščitna klavzula“, v odstavkih 2 in 3 določa:

„2.   Komisija sprejme odločitev v skladu s postopkom iz člena 133(3) v 60 dneh po prejemu obvestila države članice. S to odločitvijo se:

3.   Če začasni ukrep, ki ga sprejme država članica, v primeru odločitve iz točke (a) odstavka 2 pomeni omejitev dajanja v promet ali uporabe snovi, zadevna država članica sproži postopek Skupnosti za sprejetje omejitev tako, da Agenciji v treh mesecih po datumu odločitve Komisije predloži dokumentacijo v skladu s Prilogo XV.“

17

V Prilogi XV Uredbe REACH so v skladu z njenim besedilom določena splošna načela za pripravo dokumentacije za predlog in utemeljitev – med drugim – omejitve proizvodnje, dajanja v promet ali uporabe snovi znotraj Skupnosti.

18

Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz) (zakon o varstvu pred nevarnimi snovmi, tako imenovani zakon o kemikalijah), kakor je bil spremenjen z uradnim obvestilom z dne 28. avgusta 2013 (BGBl. I, str. 3498, 3991), v členu 27b, naslovljenem „Kršitve Uredbe [REACH]“, določa, da „[k]dor krši Uredbo [REACH], se kaznuje z zaporom do dveh let ali z denarno kaznijo“.

19

J. Pinckernelle trguje s kemikalijami.

20

J. Pinckernelle je po 1. decembru 2008 uvozil najmanj 19,4 tone nikotinskega sulfata s Kitajske, ne da bi opravil predregistracijo v skladu s členom 28 Uredbe REACH.

21

Glede na to, da J. Pinckernelle tega proizvoda ni registriral niti na podlagi člena 6 te uredbe, je mesto Hamburg odločilo, da lahko J. Pinckernelle ta proizvod uporablja ali daje v promet šele, ko za predvideni namen pridobi avtorizacijo.

22

J. Pinckernelle je vložil zahtevo za avtorizacijo izvoza tega proizvoda v Rusijo, ki jo je mesto Hamburg zavrnilo, ker je bil ta proizvod v Hamburgu nezakonito. Mesto Hamburg je prav tako zavrnilo ugovor J. Pinckernelleja zoper to odločbo o zavrnitvi.

23

J. Pinckernelle je zato pri Verwaltungsgericht Hamburg (upravno sodišče v Hamburgu, Nemčija) zoper zavrnitev ugovora vložil tožbo, ki ji omenjeno sodišče ni ugodilo.

24

Na podlagi pritožbe J. Pinckernelleja je Oberverwaltungsgericht (višje upravno sodišče, Nemčija) 25. februarja 2014 razveljavilo sodbo Verwaltungsgericht Hamburg (upravno sodišče v Hamburgu) in mestu Hamburg naložilo, da J. Pinckernelleju odobri predlagani izvoz nikotinskega sulfata.

25

Oberverwaltungsgericht (višje upravno sodišče) je svojo sodbo obrazložilo s tem, da predvideni izvoz snovi, uvožene ob kršitvi člena 5 Uredbe REACH, nikakor ne more pomeniti nove kršitve člena 3, točka 12, v povezavi s členom 5 te uredbe, če zadevna snov, kot v tem primeru, na evropskem trgu zaradi prepovedi uporabe ni na voljo.

26

Mesto Hamburg je pri Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče, Nemčija) vložilo revizijo proti tej sodbi. Meni, da člen 5 Uredbe REACH prepoveduje izvoz snovi z ozemlja Unije v tretje države, dokler te snovi niso registrirane v skladu z navedeno uredbo.

27

J. Pinckernelleju pa je bila ločeno od tega upravnega spora v kazenskem postopku v Nemčiji izrečena pogojna obsodba na 18‑mesečno zaporno kazen s preizkusno dobo treh let in denarna kazen 340.000 EUR, ker je med drugim uvažal kemikalije ob kršitvi člena 5 Uredbe REACH.

28

V teh okoliščinah je Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali je treba člen 5 Uredbe REACH razlagati tako, da se lahko snovi ob upoštevanju členov 6, 7, 21 in 23 Uredbe REACH z ozemlja Evropske unije izvažajo le, če so bile registrirane v skladu z ustreznimi določbami naslova II Uredbe REACH, pod pogojem, da se to zahteva?“

29

Predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 5 Uredbe REACH razlagati tako, da se lahko snovi, ki niso bile registrirane med uvozom na ozemlje Unije v skladu s to uredbo, izvozijo s tega ozemlja.

30

Torej je odgovor na to vprašanje odvisen od obsega obveznosti registracije, ki je določena v tej določbi.

31

Glede tega je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi kontekst in cilje, ki se želijo doseči z ureditvijo, katere del je (sodba z dne 17. marca 2016, Liffers, C‑99/15, EU:C:2016:173, točka 14 in navedena sodna praksa).

32

Glede besedila člena 5 Uredbe REACH je treba navesti, da se v bolgarski, estonski, grški, angleški, francoski, italijanski, nizozemski, poljski, portugalski in finski različici te določbe izraz „v Skupnosti“ nanaša izrecno na proizvodnjo snovi. Nasprotno pa se v češki, danski, latvijski, madžarski, romunski, slovaški, slovenski in švedski različici izraz „v Skupnosti“ nanaša na proizvodnjo snovi in njihovo dajanje v promet obenem. Španska, nemška in litovska različica tega člena pa so dvoumne.

33

Poleg tega, medtem ko razlage člena 5 Uredbe REACH, v skladu s katero se izraz „v Skupnosti“ nanaša tako na proizvodnjo snovi kot na njihovo dajanje v promet, ne izključuje nobena jezikovna različica te določbe, pa je razlaga, v skladu s katero se navedeni izraz nanaša izključno na proizvodnjo teh snovi, v nasprotju z besedilom te določbe v češki, danski, latvijski, madžarski, romunski, slovaški, slovenski in švedski različici.

34

Glede konteksta, v katerega je umeščena zadevna določba, je treba spomniti, da je v členu 3, točka 12, Uredbe REACH „dajanje v promet“ opredeljeno kot dobava ali prepustitev tretjemu za plačilo ali neodplačno in da je vsak uvoz izenačen z dajanjem v promet. Ta določba pa ne določa, da se lahko izvoz proizvoda izenači z dajanjem v promet.

35

Glede na to, da člen 3, točka 12, Uredbe REACH opredeljuje – za namen te uredbe – pojem „dajanje v promet“, ga je treba v okviru navedene uredbe razumeti enotno.

36

V zvezi s tem je treba omeniti člen 3, točka 21, Uredbe REACH, v skladu s katerim je „prijavljena snov“ snov, za katero je bila vložena prijava in ki se lahko da v promet v skladu z Direktivo 67/548. Zadnjenavedena direktiva pa v členu 1(1) in (3) določa, na eni strani, da je njen namen približati zakone in druge predpise držav članic o razvrščanju, pakiranju in označevanju nevarnih snovi, ki se dajo na trg držav članic Skupnosti, in na drugi strani, da se ne uporablja za nevarne snovi, ki se izvažajo v tretje države. Zato se „dajanje v promet“, omenjeno v členu 3, točka 21, Uredbe REACH, nanaša le na notranji trg in izključuje izvoz s tega trga.

37

V skladu s členom 31(5) Uredbe REACH se „[v]arnostni list […] dostavi v uradnem jeziku držav(‑e) članic(‑e), v katerih (kateri) se snov ali pripravek daje v promet, razen če zadevna država članica določi drugače“. Tudi v tej določbi se torej „dajanje v promet“ nanaša le na notranji trg.

38

Enako velja za člen 112(b) Uredbe REACH, na podlagi katerega se njen naslov XI pod nekaterimi pogoji uporablja za „snovi s področja uporabe člena 1 Direktive 67/548/EGS“, in sicer nevarne snovi, ki „se dajo na trg držav članic Skupnosti“, razen tistih, ki se „izvažajo v tretje države“.

39

Na podlagi člena 129(3) Uredbe REACH velja, da če je – kadar Komisija sprejme odločitev o odobritvi začasnih ukrepov za določeno obdobje – začasni ukrep države članice omejitev dajanja v promet ali uporabe snovi, ta država članica sproži postopek Skupnosti za sprejetje omejitve tako, da Agenciji v treh mesecih po datumu odločitve Komisije predloži dokumentacijo v skladu s Prilogo XV navedene uredbe. V tej prilogi so opredeljena splošna načela za pripravo dokumentacije za predlog in utemeljitev – med drugim – omejitve proizvodnje, dajanja v promet ali uporabe snovi znotraj Skupnosti. „Dajanje v promet“ iz člena 129(3) Uredbe REACH se torej nanaša le na notranji trg in ne zajema izvoza v tretje države.

40

V zvezi z zadnjenavedenim je treba poudariti, da se v okviru Uredbe REACH snovi, ki zapustijo ozemlje Skupnosti, ne „dajejo v promet“, ampak se „izvažajo“. Člen 2(7)(c)(i) te uredbe tako določa, da se „[i]z naslovov II, V in VI […] izvzame […] snovi kot take ali v pripravkih, registrirane v skladu z naslovom II, ki jih udeleženec dobavne verige izvozi iz Skupnosti, nazaj v Skupnost pa jih ponovno uvozi isti ali drug udeleženec iste dobavne verige, ki dokaže […] da je snov, ki naj bi se ponovno uvozila, ista kot izvožena snov“.

41

Iz navedenega izhaja, da izvoz snovi v tretjo državo ne more biti opredeljen kot „dajanje v promet“ te snovi v smislu členov 3, točka 12, in 5 Uredbe REACH.

42

V zvezi s tem je treba navesti, da cilji Uredbe REACH ne nasprotujejo taki razlagi navedenih določb. Ta uredba namreč izrecno temelji na členu 95 ES, ki je postal člen 114 PDEU, katerega določbe se uporabljajo za doseganje ciljev iz člena 14 ES, ki je postal člen 26 PDEU, in sicer za vzpostavitev ali zagotavljanje delovanja notranjega trga, ki zajema območje brez notranjih meja, na katerem je med drugim zagotovljen prosti pretok blaga.

43

V uvodni izjavi 1 Uredbe REACH je v tem okviru navedeno, da mora ta uredba zagotoviti predvsem prosti pretok blaga. Sodišče je v zvezi s tem navedlo, da se ta nanaša na notranji trg (glej v tem smislu sodbo z dne 17. marca 2016, Canadian Oil Company Sweden in Rantén, C‑472/14, EU:C:2016:171, točka 32). V skladu z uvodno izjavo 2 te uredbe se učinkovito delovanje notranjega trga za snovi lahko doseže samo, če se zahteve za snovi ne razlikujejo bistveno od ene države članice do druge. Da se – v skladu z uvodno izjavo 7 navedene uredbe – ohrani celovitost notranjega trga in zagotovi visoka raven varovanja zdravja ljudi, zlasti zdravja delavcev, in okolja, je treba zagotoviti, da je proizvodnja snovi v Skupnosti v skladu z zakonodajo Skupnosti, četudi se te snovi izvozijo.

44

Iz vsega navedenega izhaja, da je trg, o katerem govori Uredba REACH, notranji trg in da se zato „dajanje v promet“ nanaša na notranji trg. Taki razlagi ne nasprotuje noben del te uredbe, še toliko bolj ker je v tej uredbi v zvezi s sprostitvijo snovi v promet zunaj notranjega trga uporabljen pojem izvoza.

45

Mesto Hamburg in nemška vlada trdita, da lahko razlaga izraza „dajanje v promet“ iz člena 5 Uredbe REACH – v skladu s katero se ta izraz nanaša le na notranji trg, in ne na izvoz kemijskih snovi, ki pri uvozu v Unijo niso bile registrirane, v tretje države – ustvari tveganje, da bi nepošteni uvozniki zavestno kršili obveznost registracije kemikalij, ki jo nalaga Unija, saj bi vedeli, da lahko enostavno izvažajo.

46

V zvezi s tem je treba spomniti, da države članice v skladu s členom 126 Uredbe REACH določijo kazenske določbe za kršitve določb te uredbe – med katerimi je člen 5, ki predvsem ob uvozu nalaga registracijo snovi – in sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev njihovega izvajanja. Predvidene kazni morajo biti poleg tega učinkovite, sorazmerne in odvračilne.

47

V tej zadevi je treba ugotoviti, kot izhaja iz točke 18 te sodbe, da nemška zakonodaja določa, da kdor krši Uredbo REACH, se kaznuje z zaporom do dveh let ali z denarno kaznijo.

48

Nazadnje, kot izhaja iz spisa Sodišča, predvsem iz predložitvene odločbe, lahko pristojni organi uporabijo določbe nacionalnega upravnega prava za zagotovitev spoštovanja – po potrebi tudi prisilno – obveznosti registracije snovi, ki je predmet uvoza, kot med drugim izhaja iz člena 5 Uredbe REACH.

49

Ob upoštevanju vseh preudarkov je treba na vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člen 5 Uredbe REACH v povezavi s členom 3, točka 12, te uredbe razlagati tako, da se snovi, ki pri uvozu na ozemlje Unije niso bile registrirane v skladu z navedeno uredbo, s tega ozemlja lahko izvozijo.

50

Ker je ta postopek za stranki v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

Člen 5 Uredbe (ES) št. 1907/2006 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (REACH) ter o ustanovitvi Evropske agencije za kemikalije in o spremembi Direktive 1999/45/ES ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (EGS) št. 793/93 in Uredbe Komisije (ES) št. 1488/94 ter Direktive Sveta 76/769/EGS in direktiv Komisije 91/155/EGS, 93/67/EGS, 93/105/ES in 2000/21/ES v povezavi s členom 3, točka 12, te uredbe je treba razlagati tako, da se snovi, ki pri uvozu na ozemlje Evropske unije niso bile registrirane v skladu z navedeno uredbo, s tega ozemlja lahko izvozijo.