1

S tožbo Evropska komisija predlaga razglasitev ničnosti člena 1, točki 1 in 4, Uredbe (EU) št. 1289/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 539/2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve (UL L 347, str. 74), ker ti določbi Komisiji dajeta delegirana pooblastila v smislu člena 290(1) PDEU, ne pa izvedbenih pooblastil v smislu člena 291(2) PDEU.

2

V uvodni izjavi 5 Uredbe Sveta (ES) št. 539/2001 z dne 15. marca 2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 4, str. 65), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 610/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 (UL L 182, str. 1; v nadaljevanju: Uredba št. 539/2001) je navedeno:

„Določitev tistih tretjih držav, katerih državljani morajo imeti vizum, in tistih, katerih državljani so izvzeti iz te obveznosti, je urejena s premišljeno, na konkretnih primerih utemeljeno presojo različnih meril, povezanih med drugim z ilegalnimi imigracijami, javnim redom in varnostjo ter zunanjimi odnosi Evropske unije s tretjimi državami, pri čemer se upoštevajo tudi posledice za regionalno povezanost in vzajemnost. Predvideti je treba mehanizem Skupnosti, ki bi omogočil izvajanje tega načela vzajemnosti v primeru, da se ena od tretjih držav iz Priloge II k tej uredbi odloči uvesti obvezni vizum za državljane ene ali več držav članic.“

3

Člen 1(1) in (2) Uredbe št. 539/2001 določa:

„1.   Državljani tretjih držav, navedenih na seznamu v Prilogi I, morajo imeti ob prehodu zunanjih meja držav članic vizum.

[…]

2.   Državljani tretjih držav na seznamu v Prilogi II so oproščeni obveznosti, določene v odstavku 1, za bivanja, ki ne presegajo 90 dni v katerem koli 180‑dnevnem obdobju.

[…]“

4

Ista uredba je v členu 1(4) določala mehanizem izvajanja načela vzajemnosti, ki se je lahko uporabil v odgovor na to, da je tretja država s seznama v Priloge II uvedla vizumsko obveznost za državljane države članice.

5

S členom 1, točka 1(a), Uredbe št. 1289/2013 je bil spremenjen člen 1(4) Uredbe št. 539/2001, in sicer:

„Če tretja država s seznama iz Priloge II izvaja vizumsko obveznost za državljane najmanj ene države članice, se uporabijo naslednje določbe:

[…]

[…]

[…]“

6

S členom 1, točka 4, Uredbe št. 1289/2013 je bil v Uredbo št. 539/2001 vstavljen člen 4b, ki določa pogoje, pod katerimi je pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov na Komisijo preneseno s členom 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1289/2013 (v nadaljevanju: Uredba št. 539/2001, kakor je bila spremenjena). Člen 4b, (2), (3) in (5), Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, določa:

„2.   Pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov iz točke (f) člena 1(4) se prenese na Komisijo za obdobje petih let od 9. januarja 2014. Komisija pripravi poročilo o prenesenem pooblastilu najpozneje devet mesecev pred koncem petletnega obdobja. Prenos pooblastila se samodejno podaljša za enako obdobje, razen če Evropski parlament ali Svet ne nasprotuje temu podaljšanju najpozneje tri mesece pred koncem vsakega obdobja.

3.   Pooblastilo iz točke (f) člena 1(4) lahko kadar koli prekliče Evropski parlament ali Svet. […]

[…]

5.   Delegirani akt, sprejet v skladu s točko (f) člena 1(4), začne veljati le, če niti Evropski parlament niti Svet ne nasprotuje delegiranemu aktu v roku štirih mesecev od uradnega obvestila Evropskemu parlamentu in Svetu o tem aktu ali če sta pred iztekom tega roka tako Evropski parlament kot Svet obvestila Komisijo, da mu ne bosta nasprotovala. Ta rok se na pobudo Evropskega parlamenta ali Sveta podaljša za dva meseca.“

7

Komisija Sodišču predlaga, naj:

8

Podredno, če bi Sodišče presodilo, da so te določbe neločljive od preostalega dela Uredbe št. 1289/2013, Komisija Sodišču predlaga, naj to uredbo v celoti razglasi za nično.

9

Parlament in Svet Sodišču predlagata, naj tožbo zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov. Če bi Sodišče deloma ali v celoti razglasilo ničnost Uredbe št. 1289/2013, Svet podredno predlaga, naj Sodišče ohrani učinke določb, razglašenih za nične, in vseh aktov, sprejetih na njihovi podlagi, dokler v razumnem roku ne začne veljati nov akt, ki jih nadomesti.

10

Češki republiki je bila dovoljena intervencija v podporo predlogom toženih strank.

11

Komisija v utemeljitev svoje tožbe podaja en razlog, in sicer kršitev členov 290 PDEU in 291 PDEU. Po mnenju Komisije ji člen 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, napačno daje delegirana pooblastila. Čeprav se predlogi iz tožbe nanašajo tudi na razglasitev ničnosti člena 4b te uredbe, je ta predlog po navedbah Komisije posledica neločljive povezave med tem členom, ki določa pogoje za delegirana pooblastila, ki jih Komisiji daje člen 1(4)(f) te uredbe, in prej navedeno določbo.

12

Svet zatrjuje nedopustnost trditve Komisije, ki jo ta prvič navaja v repliki, in sicer, da ob predpostavki, da ima zakonodajalec Unije polje proste presoje, kadar gre za ugotavljanje, ali je ukrep „sprememba“ zadevnega zakonodajnega akta v smislu člena 290(1) PDEU, dodelitev delegiranih pooblastil Komisiji s členom 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, temelji na očitni napaki.

13

Kot je razvidno iz člena 127(1) Poslovnika Sodišča, navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se razkrile med postopkom. Vendar je razlog, ki pomeni neposredno ali implicitno razširitev razloga, predhodno navedenega v začetni vlogi, in je z njim v tesni zvezi, dopusten (glej v tem smislu sodbi Italija/Komisija, C‑66/02, EU:C:2005:768, točki 85 in 86, in Naipes Heraclio Fournier/UUNT, C‑311/05 P, EU:C:2007:572, točki 58 in 59).

14

Trditev, ki jo Komisija podala v repliki, spada v okvir razloga, ki ga je podala v tožbi, in sicer kršitev členov 290 PDEU in 291 PDEU ter ga razširja. Ta trditev namreč podkrepljuje ta tožbeni razlog, s katerim se izpodbija zakonitost člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, ker ta določba Komisiji daje delegirana pooblastila v smislu člena 290(1) PDEU. Zato te trditve ni mogoče šteti za nov razlog.

15

Ugovor nedopustnosti, ki ga je podal Svet, je torej treba zavrniti.

16

Komisija trdi, da člen 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, krši člena 290 PDEU in 291 PDEU, ker ji napačno podeljuje delegirana pooblastila.

17

V zvezi s tem na prvem mestu navaja, da akt, sprejet na podlagi člena 1(4)(f) te uredbe, te uredbe ne dopolnjuje. Tak akt naj bi spadal v okvir izvajanja iste uredbe. Šlo naj bi namreč za uporabo pravil, ki so že določena v zadevnem zakonodajnem aktu, za specifično situacijo. V zvezi s tem Komisija vztraja pri dejstvu, da ji ta določba daje zgolj zelo omejeno, če sploh, diskrecijo.

18

Če se akt, sprejet na podlagi člena 1(4)(e) Uredbe, kakor je bila spremenjena, šteje kot izvedbeni ukrep tega zakonodajnega akta, mora biti akt iz člena 1(4)(f) te uredbe a fortiori enako okvalificiran. Kadar Komisija odloča na podlagi člena 1(4)(e) te uredbe, naj bi namreč imela nekaj diskrecije, medtem ko naj te ne bi imela, kadar sprejme delegirani akt iz člena 1(4)(f) iste uredbe.

19

Na drugem mestu, akt, sprejet na podlagi te slednje določbe, naj ne bi povzročil spremembe zakonodajnega akta v smislu člena 290(1) PDEU.

20

Komisija navaja, da sprememba zakonodajnega akta predpostavlja, da so elementi, ki so predmet te spremembe, že bili v tem aktu. Posledica spremembe v smislu člena 290(1) PDEU naj bi bila sprememba normativne vsebine zakonodajnega akta. Sprejetje akta na podlagi člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, pa naj ne bi povzročilo odstranitve navedbe zadevne tretje države v Prilogi II k tej uredbi in njen vpis v Prilogo I k tej uredbi. Komisija trdi, da mora biti ta slednja sprememba zadevnega zakonodajnega akta v skladu s členom 1(4)(h) iste uredbe izvedena po rednem zakonodajnem postopku. Poleg tega naj Uredba št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, ne bi vsebovala nobenega seznama tretjih držav, za katere velja začasno zadržanje, katerega normativno vsebino bi delegirani akt iz člena 1(4)(f) te uredbe spremenil. Nasprotno, te države naj bi morale biti določene na podlagi meril, ki so predpisana v tej uredbi. Z delegiranim aktom, s katerim se na podlagi teh meril začasno, za določeno obdobje, zadrži uporaba izvzetja iz vizumske obveznosti, naj bi se zgolj izvajal zadevni zakonodajni akt, ne da bi bil ta dopolnjen ali spremenjen.

21

Čeprav vstavitev opombe v zakonodajni akt načeloma pomeni spremembo, ki je lahko predmet delegiranega akta, pa Komisija ocenjuje, da v konkretnem primeru vstavitev opombe, ki je predpisana v zadevni določbi, pomeni zgolj tehničen instrument, ki je zlorabljen za to, da se izvedbeni akt prelevi v delegirani akt.

22

Poleg tega naj bi bila vstavitev opombe tudi v nasprotju z željo, da je mehanizem izvajanja načela vzajemnosti avtomatičen, in naj bi povzročila številne težave pri konkretnem delovanju tega mehanizma. Tako v situaciji iz člena 1(4)(f), tretji pododstavek, Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, ko Komisija predloži zakonodajni predlog, ta določba ne določa, kako je treba spremembo opombe, ki je predpisana z isto določbo, izvesti ali kako je treba to opombo odstraniti, če ta zakonodajni predlog ne uspe. Poleg tega v situaciji iz člena 1(4)(j) te uredbe, ko tretja država odpravi vizumsko obveznost, ista uredba ne določa postopka, po katerem je treba opombo, vstavljeno na podlagi člena 1(4)(f) te uredbe, odstraniti.

23

Na tretjem mestu, Komisija v repliki navaja, da ob predpostavki, da ima zakonodajalec Unije polje proste presoje, kadar gre za ugotavljanje, ali je ukrep „sprememba“ zadevnega zakonodajnega akta v smislu člena 290(1) PDEU, dodelitev delegiranih pooblastil Komisiji s členom 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, temelji na očitni napaki.

24

V zvezi s tem Komisija pojasnjuje, prvič, da politična občutljivost ali teža akta, sprejetega na podlagi te določbe, nima zveze z vprašanjem, ali ta akt spreminja zadevni zakonodajni akt v smislu člena 290(1) PDEU.

25

Drugič, ker člen 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, Komisiji daje le omejeno, če sploh, diskrecijo, naj bi se zastavljalo vprašanje, kaj je lahko namen pravice do nasprotovanja, ki jo ima zakonodajalec Unije na podlagi člena 290 PDEU. Ta pravica do nasprotovanja naj bi bila v konkretnem primeru podobna pravici do veta izvedbenega ukrepa, kar naj ne bi bilo v skladu z namenom člena 290 PDEU.

26

Tretjič, Komisija opozarja, da je v skladu s členom 4b(2) in (3) te uredbe prenos zadevnega pooblastila časovno omejen in je lahko preklican. Vendar Komisija trdi, ker je sprejetje delegiranega akta iz člena 1(4)(f) iste uredbe sestavni del globalnega mehanizma izvajanja načela vzajemnosti, ki je vzpostavljen s členom 1(4) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, da ta mehanizem ne bi mogel več delovati po poteku obdobja prenos zadevnega pooblastila ali ob njegovem preklicu.

27

Parlament in Svet ob podpori Češke republike zarjujeta, da člen 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001 Komisiji daje pooblastilo za spremembo iste uredbe v smislu člena 290(1) PDEU. Zato naj zakonodajalec Unije ne bi storil očitne napake niti ravnal nerazumno s tem, da je Komisiji dal delegirana pooblastila. Nasprotno, deloval naj bi v mejah svoje diskrecije.

28

Iz sodne prakse je razvidno, da ima zakonodajalec Unije diskrecijsko pravico, kadar se odloči Komisiji dodeliti delegirana pooblastila na podlagi člena 290(1) PDEU ali izvedbena pooblastila na podlagi člena 291(2) PDEU (sodba Komisija/Parlament in Svet, C‑427/12, EU:C:2014:170, točka 40). Vendar je treba to diskrecijsko pravico izvajati glede na zahteve, določene v členih 290 PDEU in 291 PDEU.

29

Kar zadeva dodelitev delegiranih pooblastil, je iz člena 290(1) PDEU razvidno, de se v zakonodajnem aktu lahko na Komisijo prenese pooblastilo za sprejemanje nezakonodajnih aktov, ki se splošno uporabljajo in dopolnjujejo ali spreminjajo nekatere nebistvene elemente zakonodajnega akta. V skladu z drugim pododstavkom te določbe se v zakonodajnih aktih, s katerimi je tako pooblastilo preneseno, izrecno opredelijo cilji, vsebina, področje uporabe in trajanje pooblastila. Ta zahteva pomeni, da se dodelitev delegiranih pooblastil nanaša na sprejetje pravil, ki spadajo v regulativni okvir, kakor ga opredeljuje temeljni zakonodajni akt (sodba Komisija/Parlament in Svet, C‑427/12, EU:C:2014:170, točka 38).

30

Kar zadeva dodelitev izvedbenih pooblastil, člen 291(2) PDEU določa, da pravno zavezujoči akti Unije prenesejo taka pooblastila na Komisijo, če so potrebni enotni pogoji za njihovo izvajanje, oziroma taka pooblastila, v ustrezno utemeljenih posebnih primerih in v primerih iz členov 24 in 26 PEU, prenesejo na Svet. V okviru izvajanja izvedbenih pooblastil, ki so ji dana, pa mora zadevna institucija natančno določiti vsebino zakonodajnega akta, da bi zagotovila njegovo izvedbo pod enotnimi pogoji v vseh državah članicah (glej sodbo Komisija/Parlament in Svet, C‑427/12, EU:C:2014:170, točka 39).

31

Poleg tega je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da Komisija pri izvajanju izvedbenih pooblastil ne sme niti spremeniti niti dopolniti zakonodajnega akta, kar velja tudi za njegove nebistvene elemente (sodba Parlament/Komisija, C‑65/13, EU:C:2014:2289, točka 45).

32

V nasprotju z navedbami Komisije niti obstoj niti obseg diskrecije, ki ji jo daje zakonodajni akt, nista upoštevna za namene ugotavljanja, ali akt, ki ga sprejme Komisija, spada v člen 290 PDEU ali člen 291 PDEU. Iz besedila člena 290(1) PDEU je namreč razvidno, da je zakonitost odločitev zakonodajalca Unije, da Komisiji dodeli delegirana pooblastila, odvisna od tega, ali se akti, ki jih ta institucija sprejme na podlagi teh pooblastil, splošno uporabljajo in ali dopolnjujejo oziroma spreminjajo nebistvene elemente zakonodajnega akta.

33

V konkretnem primeru Komisija ne prereka, da ji člen 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, daje pooblastilo za sprejemanje aktov, ki se splošno uporabljajo in ki zadevajo zgolj nebistvene elemente zakonodajnega akta. Poleg tega toženi stranki ne prerekata utemeljenosti argumentacije Komisije, da ti akti ne dopolnjujejo zadevnega zakonodajnega akta v smislu člena 290(1) PDEU.

34

V teh okoliščinah je treba preizkusiti, ali je zakonodajalec Unije ostal v okviru svoje diskrecijske pravice, na katero je opozorjeno v točki 28 te sodbe, s tem, da je Komisiji v členu 1(4)(f) te uredbe dal pooblastilo za „spreminjanje“ v smislu člena 290(1) PDEU normativne vsebine iste uredbe (glej v tem smislu sodbo Komisija/Parlament in Svet, C‑427/12, EU:C:2014:170, točki 40 in 52).

35

Glede tega je treba opozoriti, kot je razvidno iz uvodne izjave 5 Uredbe št. 539/2001, da je namen te uredbe vzpostavitev mehanizma, ki bi omogočil izvajanje načela vzajemnosti v primeru, da se ena od tretjih držav iz Priloge II k tej uredbi odloči uvesti obvezni vizum za državljane ene ali več držav članic. Ta mehanizem pa v bistvu obsega tri faze.

36

Člen 1(4)(e) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, kot prvi odgovor Unije na ravnanje zadevne tretje države določa sprejetje izvedbenega akta Komisije, s katerim se izvzetje iz vizumske obveznosti za določene kategorije državljanov te tretje države začasno zadrži za obdobje šestih mesecev, ki se lahko podaljša za nova šestmesečna obdobja.

37

Člen 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, predstavlja drugo fazo mehanizma izvajanja načela vzajemnosti. Kadar kljub selektivnemu začasnemu zadržanju izvzetja iz vizumske obveznosti na podlagi izvedbenega akta, sprejetega v skladu s členom 1(4)(e) te uredbe, zadevna tretja država ohrani svojo vizumsko zahtevo za državljane vsaj ene države članice, člen 1(4)(f) te uredbe določa, da Komisija sprejme delegirani akt, s katerim za vse državljane te tretje države za obdobje dvanajstih mesecev zadrži izvrševanje izvzetja, ki je posledica uvrstitve te države v Prilogo II k isti uredbi, iz vizumske obveznosti, in v to prilogo vstavi „opombo, v kateri navede, da je izvzetje iz vizumske obveznosti za to tretjo državo zadržano, in opredeli trajanje tega zadržanja“.

38

Tretja faza mehanizma izvajanja načela vzajemnosti zadeva trajno ponovno uvedbo vizumske obveznosti in torej prenos navedbe te tretje države iz Priloge II k Uredbi št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, v Prilogo I k tej uredbi, kar terja uporabo rednega zakonodajnega postopka. Tako člen 1(4)(h) te uredbe določa, da lahko Komisija, če tretja država v šestih mesecih po začetku veljavnosti delegiranega akta ne odpravi vizumske obveznosti, predloži zakonodajni predlog za spremembo te uredbe, da se izvede ta prenos. Če Komisija predloži tak zakonodajni predlog, se obdobje zadržanja na podlagi akta, sprejetega v skladu s členom 1(4)(f) iste uredbe, podaljša za šest mesecev.

39

Za mehanizem izvajanja načela vzajemnosti so torej značilni ukrepi, katerih politična teža in občutljivost se povečujeta, čemur ustrezajo instrumenti različne narave.

40

Posledica okoliščine, da je akt, ki je sprejet v okviru prve faze mehanizma izvajanja načela vzajemnosti, opredeljen kot izvedbeni akt, v nasprotju s trditvijo Komisije ne more biti to, da mora biti tudi akt, sprejet v okviru druge faze tega mehanizma, opredeljen za izvedbeni akt.

41

Glede tega, ali člen 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, Komisiji daje pooblastilo za spreminjanje, v smislu člena 290(1) PDEU, te uredbe, je treba opozoriti, da morajo imeti v skladu s členom 1(1) Uredbe št. 539/2001 državljani tretjih držav, navedenih na seznamu v Prilogi I k tej uredbi, ob prehodu zunanjih meja držav članic vizum. Člen 1(2) te uredbe pa določa, da so državljani tretjih držav na seznamu v Prilogi II k isti uredbi oproščeni take obveznosti za bivanja, ki ne presegajo 90 dni v katerem koli 180‑dnevnem obdobju.

42

Posledica akta, sprejetega na podlagi člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, pa je to, da se v obdobju dvanajstih ali osemnajstih mesecev ponovno uvede vizumska obveznost za vse državljane tretje države iz Priloge II k tej uredbi, in sicer za bivanja, ki so v skladu s členom 1(2) te uredbe izvzeta iz te obveznosti. Za vse te državljane je torej posledica akta, sprejetega na podlagi člena 1(4)(f) iste uredbe, to, da, sicer začasno, spremeni normativno vsebino zadevnega zakonodajnega akta. Z izjemo njihove začasnosti so namreč učinki akta, sprejetega na podlagi te določbe, v vseh pogledih enaki tistim, ki izhajajo iz formalnega prenosa navedbe zadevne tretje države iz Priloge II k Uredbi št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, v Prilogo I k tej uredbi.

43

Vstavitev opombe v prilogo II k tej uredbi ob navedbi imena zadevne tretje države, ki je predpisana v tej določbi, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 64 sklepnih predlogov, odraža voljo zakonodajalca Unije, da vstavi akt, sprejet na podlagi te določbe v besedilo Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena.

44

V teh okoliščinah je zakonodajalec Unije Komisiji dal pooblastilo za spreminjanje normativne vsebine tega zakonodajnega akta v smislu člena 290(1) PDEU.

45

Te ugotovitve ne izpodbijejo argumenti Komisije glede potencialnih težav zaradi potrebe po naknadni prilagoditvi opombe, vstavljene v Prilogo II k Uredbi št. 539/2001, ali glede lastnosti prenosa pooblastil, kot so njegovo omejeno trajanje, možnost preklica in pravica do nasprotovanja Parlamenta in Sveta.

46

Take težave namreč ne vplivajo na to, ali pooblastila, dana Komisiji s členom 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena, zajemajo spremembo normativne vsebine tega zakonodajnega akta v smislu člena 290(1) PDEU, kar pa je sprememba, ki jo je – kot je razvidno iz sodne prakse, navedene v točki 31 te sodbe – mogoče izvesti le v okviru izvrševanja delegiranih pooblastil.

47

Edini tožbeni razlog Komisije je torej treba zavrniti kot neutemeljen.

48

Tožba se zato zavrne.

49

V skladu s členom 138(1) Poslovnika se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov. Parlament in Svet sta predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 140(1) Poslovnika, ki določa, da države članice, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške, je treba odločiti, da Češka republika nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo: