1. 

Oberlandesgericht Koblenz v tem postopku zastavlja Sodišču nekaj vprašanj za predhodno odločanje v zvezi z razlago členov 107(1) PDEU in 108(3) PDEU. Vprašanja so se zastavila v okviru tožbe, ki jo je vložila družba Deutsche Lufthansa AG (v nadaljevanju: DL) zoper družbo Flughafen Frankfurt-Hahn GmbH (v nadaljevanju: FFH), ki je kapitalska družba z večinskim deležem javnega kapitala in upravlja letališče Frankfurt-Hahn (v nadaljevanju: letališče F‑H), da bi med drugim dosegla vračilo domnevne pomoči, ki naj bi jo tožena stranka dodelila družbi Ryanair Ltd (v nadaljevanje: RA) v obliki letaliških pristojbin in drugih preferenčnih pogodbenih pogojev. Oberlandesgericht Koblenz se po eni strani sprašuje, ali ga pri presoji obstoja državne pomoči na podlagi člena 108(3) PDEU zavezuje odločba Komisije o začetku formalnega postopka preiskave v zvezi z ukrepi, ki so predmet postopka v glavni stvari. Po drugi strani Sodišču zastavlja vprašanje o pogoju selektivnosti pomoči v smislu člena 107 PDEU.

2. 

Oberlandesgericht Koblenz v predložitvenem sklepu ugotavlja, da je spor o glavni stvari ena od vrste tožb, ki so jih na nemških sodiščih vložili konkurenti tako imenovanih nizkocenovnih letalskih prevoznikov (low-cost) in katerih predmet so domnevne subvencije, ki naj bi jih navedene družbe prejele od javnih upravljavcev več letališč v Nemčiji ( 2 ).

3.

Družba DL je 26. novembra 2006 pri Landgericht Bad Kreuznach vložila tožbo zaradi več poslovnih praks, ki naj bi jih uporabljala družba FFH v korist družbe RA in ki naj bi bile po njenem mnenju nepriglašene državne pomoči, dodeljene v nasprotju s členom 108(3) PDEU. V bistvu je zatrjevala, da so bile letališke pristojbine, ki jih je sprejela družba FFH v letih 2001 in 2006, določene na podlagi pogodb, ki so bile predhodno sklenjene z družbo RA, ki ustvarja več kot 95 % potniškega prometa letališča F‑H, in so vsebovale pogoje, ki so bili za navedeno letalsko družbo ugodnejši. Družba RA naj bi uživala ugodnosti posebej nizkih pristojbin zaradi znižanj, izračunanih na podlagi števila odhajajočih potnikov, in subvencije, imenovane „marketing support“ (pomoč trženju), ki je bila dodeljena v primeru uvedbe novih linij ( 3 ). Navedeni ukrepi naj bi bili odobreni, čeprav je družba FFH še naprej poslovala z izgubo. Družba DL je predlagala, naj se odredi izterjava zneskov, izplačanih družbi RA iz naslova pomoči trženju od leta 2002 do leta 2005, in zneskov znižanj pristojbin, ki so ji bila odobrena leta 2003 na podlagi uporabe pravilnika o pristojbinah, ki ga je družba FFH sprejela za leto 2001 ( 4 ), ter prenehanje vsake nadaljnje pomoči v korist družbe RA.

4.

Landgericht Bad Kreuznach je 16. maja 2007 zavrnilo predlog družbe DL kot neutemeljen ( 5 ). S sodbo z dne 25. februarja 2009 je bila prav tako zavrnjena tudi pritožba, ki jo je slednja vložila pri Oberlandesgericht Koblenz. Bundesgerichtshof, pri katerem se je pritožila družba DL, je 10. februarja 2011 navedeno sodbo razveljavilo in vrnilo zadevo Oberlandesgericht Koblenz, da presodi, ali je bil kršen člen 108(3) PDEU.

5.

Komisija je 17. junija 2008 sklenila začeti formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU v zvezi z morebitno državno pomočjo, ki naj bi jo Zvezna republika Nemčija odobrila družbama FFH in RA ( 6 ). Med ukrepi, ki so predmet odločbe, so bili zmanjšanje letaliških pristojbin in dajatev ter posebni ukrepi na področju trženja v korist družbe RA.

6.

Oberlandesgericht Koblenz je 4. januarja 2012 Komisiji poslal zaprosilo za mnenje na podlagi točke 3.2 Obvestila Komisije o izvrševanju zakonodaje o državni pomoči na nacionalnih sodiščih (v nadaljevanju: Obvestilo) ( 7 ). Iz pripomb, ki so bile predložene Sodišču, izhaja, da je zaprosilo zadevalo dodelitev pomoči trženju in domnevne pomoči za začetek poslovanja ter zmanjšanje letaliških dajatev na podlagi pravilnika o pristojbinah iz leta 2006. Oberlandesgericht Koblenz je v bistvu spraševalo, ali je mogoče take ukrepe pripisati državi ( 8 ) in ali so selektivni. Komisija je odgovorila z mnenjem z dne 29. februarja 2012, v katerem je s sklicevanjem na sodno prakso Sodišča predhodno trdila, da Oberlandesgericht Koblenz v obravnavani zadevi ni bilo dolžno presojati glede obstoja državne pomoči, ker bi lahko vse potrebne posledice kršitve člena 108(3) PDEU izpeljalo iz odločbe o začetku formalnega postopka preiskave. Glede tega ugotavlja tudi navzkrižje med usmeritvijo, ki ji je sledilo Bundesgerichtshof, in sodno prakso Sodišča. Komisija je v zvezi z vprašanjem, ki ga je zastavilo Oberlandesgericht Koblenz, pojasnila, da je mogoče zadevne ukrepe pripisati državi, hkrati pa so selektivni.

7.

Oberlandesgericht Koblenz, ki je v nasprotju s predlogi v mnenju Komisije menilo, da mora presoditi, ali so obravnavani ukrepi državna pomoč, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

8.

Predložitveno sodišče je z dopisom z dne 18. junija 2012 obvestilo Sodišče, da je tožeča stranka v postopku v glavni stvari vložila tožbo za razglasitev ničnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe.

9.

Pisna stališča so poleg strank v postopku v glavni stvari predložile nemška, poljska, belgijska in nizozemska vlada ter Komisija. Na obravnavi 11. aprila 2013 so ustne navedbe podale družbe DL, FFH in RA, nemška in belgijska vlada ter Komisija.

10.

Opis pravnega okvira in dejanskega stanja, v katera so umeščena vprašanja za predhodno odločanje iz predložitvenega sklepa, ki jo je predložilo Oberlandesgericht Koblenz, je sicer res kratek, vendar po mojem mnenju zadostuje, da Sodišču omogoči, da navedenemu sodišču poda koristen odgovor, in torej ustreza zahtevam, ki jih določa sodna praksa ( 10 ). Razlog za nedopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga navaja družba DL v svojih pripombah, je zato treba zavrniti.

11.

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje Sodišče, ali je nacionalno sodišče, pred katerim je v okviru tožbe za prenehanje domnevne nezakonite pomoči in izterjavo že plačane pomoči očitana kršitev člena 108(3) PDEU, vezano na presojo obravnavanih ukrepov, ki jo je opravila Komisija v odločbi o začetku formalnega postopka preiskave, čeprav je ta presoja samo začasna. Predložitveno sodišče meni, da bi bile ob pritrdilnem odgovoru nadzorne pristojnost nacionalnih sodišč pretirano omejene, in ugotavlja, da so se nemška vrhovna sodišča negativno izrekla o tem zlasti na podlagi sodb Sodišča Transalpine Ölleitung in Österreich ( 11 ) in SFEI in drugi ( 12 ). Ugotavlja tudi, da bi se tveganju nasprotujočih si odločitev, kadar so nacionalna sodišča upravičena do samostojne presoje narave obravnavanega ukrepa tudi po začetku formalnega postopka preiskave in med njegovim potekom, lahko izognili, če bi Komisijo prosila za mnenje ali če bi na Sodišče naslovila predlog za sprejetje predhodne odločbe.

12.

Usmeritev nemških vrhovnih sodišč, ki jo uporablja tudi predložitveno sodišče, je utemeljena z vlogo, ki jo Sodišče priznava nacionalnim sodiščem pri zagotavljanju spoštovanja obveznosti, ki jo imajo države članice na podlagi člena 108(3), zadnji stavek, PDEU, in sicer da ne smejo izvajati svojih predlaganih ukrepov, dokler Komisija v postopku ne sprejme dokončne odločbe.

13.

Kot je znano, je bil neposredni učinek te določbe (natančneje, takrat veljavnega člena 93(3), zadnji stavek, PES) potrjen že v slavni sodbi Costa Enel ( 13 ). Sodišče je nato še pojasnilo, da obveznost neizvajanja iz navedene določbe – in s tem tudi varstvo, na katero se lahko sklicujejo posamezniki pred nacionalnimi sodišči zaradi njenega neposrednega učinka – ne zadeva le načrtov pomoči, ki so bili priglašeni Komisiji, kot je izrecno navedeno v Pogodbi, ampak vse pomoči, ki jih namerava vzpostaviti država, tudi brez predhodne priglasitve, in velja ves čas veljavnosti same prepovedi ( 14 ).

14.

Da bi nacionalnim sodiščem omogočili zagotavljanje učinkovitega varstva subjektov, prizadetih zaradi kršitve člena 108(3), zadnji stavek, PDEU, jim je Sodišče priznalo pristojnost za razlago in uporabo pojma pomoči, zlasti z namenom ugotoviti, ali bi se za državni ukrep, sprejet brez predhodne priglasitve, moral uporabiti postopek nadzora, ki je predviden v Pogodbi ( 15 ).

15.

Varstvo posameznikov v nacionalnem sodnem postopku je potrebno za dobro delovanje sistema nadzora državnih pomoči, predvidenega v Pogodbi ( 16 ), in prispeva k zagotavljanju učinkovitosti, zlasti zato, ker Komisija nima na voljo neposrednih prisilnih ukrepov v zvezi s prejemniki pomoči. Komisija osrednjo vlogo, dodeljeno nacionalnim sodiščem v okviru takega sistema, brez zadržkov potrjuje v Obvestilu – in v Akcijskem načrtu državnih pomoči ( 17 ), ki je bil pripravljen pred njim – iz katerega izhaja zlasti namen okrepiti to vlogo in spodbuditi uporabo izvrševanja zakonodaje na zasebni ravni (private enforcement), zlasti s strani podjetij, ki so konkurenčna prejemnikom pomoči ( 18 ).

16.

V tem okviru so vloge nacionalnih sodišč in Komisije ločene, vendar se dopolnjujejo ( 19 ). Zlasti nacionalna sodišča morajo zagotoviti subjektom, ki imajo pravico na sodišču uveljavljati nespoštovanje obveznosti iz člena 108(3), zadnji stavek, PDEU, da bodo ob takem nespoštovanju sprejela vse posledice, določene v svojem nacionalnem pravu, tako v zvezi z veljavnostjo aktov o izvedbi ukrepov pomoči kot tudi v zvezi z izterjavo finančne pomoči, ki je bila dodeljena v nasprotju z obveznostjo mirovanja ( 20 ). Pravna sredstva, ki so na voljo na nacionalnih sodiščih, zato vključujejo preprečitev izplačila nezakonite pomoči ( 21 ), izterjavo pomoči ( 22 ) in pripadajočih obresti ( 23 ), plačilo odškodnine ( 24 ) in sprejetje začasnih ukrepov ( 25 ).

17.

Iz zgoraj navedenega po eni strani izhaja, da je varstvo, ki ga morajo zagotoviti posameznikom nacionalna sodišča, namenjeno uresničevanju cilja, zastavljenega z določitvijo obveznosti neizvajanja iz člena 108(3), zadnji stavek, PDEU, po drugi pa, da je obseg tega varstva odvisen od obsega te obveznosti. V nadaljevanju bom obravnaval ta dva elementa, namen in obseg uporabe obveznosti mirovanja (glej pod 1 in 2 spodaj), da bi določil meje pristojnosti, ki jo imajo nacionalna sodišča na podlagi neposrednega učinka, ki se priznava členu 108(3), zadnji stavek, PDEU (glej pod 3 spodaj).

18.

Člen 108(3), prvi stavek, PDEU državam članicam nalaga obveznost priglasitve načrtov za dodelitev ali spremembo pomoči. Če Komisija po prvi predhodni preučitvi meni, da priglašeni načrt ni združljiv z notranjim trgom, začne formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU (člen 108(3), drugi stavek, PDEU in člena 4(4) Uredbe št. 659/1999). Kot smo videli, člen 108(3), zadnji stavek, PDEU prepoveduje zadevni državi članici izvajanje predlaganih ukrepov, dokler Komisija v tem postopku ne sprejme dokončne odločbe ( 26 ).

19.

Sodišče je že imelo priložnost pojasniti, da se s prepovedjo iz te določbe „poskuša zagotoviti, da pomoč ne učinkuje, dokler Komisija nima na voljo razumnega roka za podrobno preučitev načrta, in če je to potrebno, za uvedbo postopka iz [odstavka] 2 istega člena“ ( 27 ), tako da se uvaja „preventivni nadzor novih načrtov pomoči“ ( 28 ).

20.

Poleg te funkcije, ki je predvsem bolj postopkovne narave, je Sodišče potrdilo, da ima ta prepoved tudi vsebinsko funkcijo, in sicer „da se zagotovi, da pomoč, ki ni združljiva s skupnim trgom, ne bo nikoli izvedena“ ( 29 ). Ta funkcija, ki ji Sodišče v sodbi CELF I izrecno pripisuje „varovalno“ naravo, se sprva izvaja „začasno“, z določitvijo obveznosti mirovanja, dokler traja postopek nadzora, nato pa trajno, če se na koncu postopka sprejme negativna odločitev ( 30 ). Cilj „preprečevanja“, ki je mišljen z obveznostjo neizvajanja, se torej sprva dosega z odložitvijo izvajanja načrtovane pomoči, dokler obstajajo dvomi glede njene združljivosti z notranjim trgom ( 31 ). V tem okviru je naloga nacionalnih sodišč, da do dokončne odločbe Komisije varujejo pravice posameznikov v primeru „možne kršitve“ prepovedi iz člena 108(3) PDEU s strani državnih organov ( 32 ), tako da odredijo izterjavo celotne pomoči, ki je bila dodeljena v nasprotju s to prepovedjo. Kot je Sodišče pozneje pojasnilo v sodbi CELF II, „cilj naloge nacionalnih sodišč je […] sprejetje ukrepov, primernih za odpravo nezakonitosti izvrševanja pomoči, da upravičenci – dokler ne bi bila sprejeta dokončna odločitev Komisije – ne bi še naprej prosto razpolagali s temi pomočmi“ ( 33 ).

21.

Glede tega je zanimivo ugotoviti, da obveznost nacionalnega sodišča, da odredi izterjavo nezakonite pomoči, ki je bila torej izvedena tako, da je bila kršena obveznost mirovanja, preneha, potem ko Komisija ugotovi, da je združljiva z notranjim trgom, in razblini dvome, ki so se pojavili pred tem. Kot je namreč pojasnilo Sodišče v navedeni sodbi CELF I, izplačilo združljive pomoči ni v nasprotju z namenom člena 108(3), zadnji stavek, PDEU, ki prepoveduje samo izvajanje nezdružljivih pomoči ( 34 ). Nasprotno pa je tako izvajanje v nasprotju z bolj postopkovno funkcijo prepovedi iz navedene določbe, ki je, kot smo videli, zagotoviti, da učinki pomoči, četudi je združljiva, ne nastopijo, preden se o njej dokončno ne izreče Komisija. V teh okoliščinah mora torej nacionalno sodišče odrediti izterjavo obresti za „obdobje nezakonitosti“, in sicer od dneva, ko je bila pomoč dana na voljo prejemniku, s čimer je bila kršena obveznost neizvajanja, dokler Komisija ne sprejme dokončne odločbe.

22.

Sodišče je pojasnilo, da sistem nadzora iz člena 108(3) PDEU določa obveznost predhodne priglasitve, „ki kot taka vsebuje in pomeni odložilni učinek, določen v zadnjem stavku iste določbe“ ( 35 ).

23.

Čeprav ni sporno, da taka obveznost zadeva samo načrte, katerih namen je vzpostavitev ali sprememba pomoči, bi lahko na podlagi preventivne narave sistema nadzora iz člena 108(3) PDEU, neločljivosti obveznosti priglasitve z obveznostjo mirovanja ( 36 ) ter postopkovne vrednosti teh obveznosti, ki sta opisani zgoraj, sklepali, da je prepoved izvajanja, ki je predvidena v zadnjem stavku navedene določbe, samodejna posledica priglasitve. Zato ta obveznost zavezuje države članice med celotnim trajanjem postopka nadzora ( 37 ), ne glede na naravo priglašenih ukrepov in torej tudi, če objektivno niso pomoč, kar je tudi izrecno predvideno v sami Uredbi št. 659/1999 ( 38 ).

24.

Taka razlaga po mojem mnenju kaže naravo in namen postopka nadzora pomoči, ki je predviden v Pogodbi. Če bi državi članici omogočili, da ukrep ob začetku izvajanja utemelji na presoji, ki se razlikuje od presoje, na podlagi katere ga je priglasila Komisiji, bi s tem uvedli element nedoslednosti in oslabili polni učinek člena 108(3), zadnji stavek, PDEU, ki je mehanizem za „varstvo celotnega sistema nadzora, ki ga vzpostavlja [navedeni] člen“ ( 39 ). To je še očitneje, ker vedno kompleksnejši javni posegi na trg pogosto objektivno otežujejo ugotavljanje, ali vsebujejo elemente pomoči, ter s tem povečujejo dejansko tveganje, da bi bili, če določba o mirovanju ne bi bila izvedena na podlagi same priglasitve, izvedeni ukrepi, ki so dejansko nezdružljivi z notranjim trgom.

25.

Brez priglasitve pa je operativnost obveznosti mirovanja povezana z objektivnim obstojem državne pomoči: država članica, ki brez predhodne priglasitve Komisiji izvede ukrep pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, krši obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 108(3) PDEU. Sodišče mora v obravnavanem postopku v bistvu predhodno pojasniti, ali mora država članica tudi neodvisno od dejanske narave obravnavanega ukrepa začasno odložiti izvajanje ukrepa, dokler Komisija ne sprejme dokončne odločitve, če Komisija po predhodnem pregledu, ki se začne po prijavi ali po uradni dolžnosti, sklene začeti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU.

26.

Tako kot Komisija in tožeča stranka v postopku v glavni stvari menim, da je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno.

27.

Obveznost začasne odložitve izvajanja ukrepa, v zvezi s katerim je bil začet formalni postopek preiskave, je utemeljena v členu 108(3), zadnji stavek, PDEU, kot ga je razložilo Sodišče ( 40 ), in je, enako kot pri priglasitvi, neodvisna od objektivne narave zadevne pomoči.

28.

Tak sklep izhaja iz analize sodne prakse Sodišča in Splošnega sodišča. Sodišče je v sodbi z dne 9. oktobra 2001 v zadevi Italija proti Komisiji ( 41 ), ko se je začasno izreklo o ugovoru Komisije zoper tožbo, ki jo je vložila Italija zoper odločbo o začetku formalnega postopka preiskave v zvezi z nekaterimi ukrepi v korist podjetja Gruppo Tirrenia di Navigazione, ki so bili v navedeni odločbi opredeljeni kot „nova pomoč“, s sklicevanjem na sodbi Španija proti Komisiji (Cenemesa) ( 42 ) in Italija proti Komisiji (Italgrani) ( 43 ) potrdilo, da „če se pomoč izvaja, se še naprej izplačuje in jo država članica šteje za obstoječo pomoč, ima nasprotna opredelitev nove pomoči, ki jo tudi samo začasno v svoji odločbi o začetku postopka iz člena [108(2) PDEU] sprejme Komisija, v zvezi s tako pomočjo samostojne pravne učinke“ ( 44 ). Po mnenju Sodišča, čeprav „opredelitev pomoči ustreza objektivnim razmeram, ki niso odvisne od presoje, izvedene v začetku postopka“, ta odločitev pomeni, da s stališča Komisije „pomoč je in je bila izvedena nezakonito ter ni upoštevala odložilnega učinka, ki za nove pomoči izhaja iz člena [108(2), zadnji stavek, PDEU]“ ( 45 ) in „nujno spreminja pravni položaj obravnavanega ukrepa […], zlasti glede njegovega nadaljnjega izvajanja“ ( 46 ). Dejansko „po njenem sprejetju obstaja vsaj resen dvom o zakonitosti tega ukrepa, zaradi česar mora država članica ne glede na možnost zahteve za izdajo začasne odredbe pri sodniku za začasne odredbe začasno odložiti njegovo izvajanje, saj začetek postopka iz člena [108(2) PDEU] izključuje takojšnjo odločitev o združljivosti s skupnim trgom, ki bi omogočila zakonito izvedbo navedenega ukrepa“ ( 47 ). V tem smislu ima odločitev o začetku zgoraj navedenega postopka „neposredne posledice za začasno odložitev ukrepov“ ( 48 ), ki se obravnavajo.

29.

Po mojem mnenju je iz zgoraj navedenih odlomkov dovolj jasno, da „samostojni pravni učinki“ odločbe o začetku formalnega postopka preiskave, ki jih omenja Sodišče, med katerimi zlasti obveznost države članice, da začasno odloži izvajanje ukrepa, izhajajo iz opredelitve ukrepa kot „nove pomoči“ ( 49 ). O tem ni dvoma in Sodišče v navedeni sodbi jasno potrjuje, da je taka opredelitev samo začasna, pri čemer lahko Komisija na podlagi informacij, zbranih med formalnim postopkom preiskave, odloči, da obravnavani ukrep ni pomoč v smislu člena 107(1) PDEU oziroma da je obstoječa pomoč. Če pa se nepriglašena pomoč, ki se izvaja, opredeli kot „nova pomoč“, in če se v zvezi z njo začne formalni postopek preiskave, Komisija vsaj resno dvomi glede zakonitosti takega ukrepa in njegove združljivosti z notranjim trgom. Kot je potrdilo Sodišče, taki dvomi zadostujejo, da se sproži mehanizem varstva iz člena 108(3), zadnji stavek, PDEU in da se državi članici odredi začasni odlog izvajanja ukrepa ( 50 ).

30.

V nasprotju z razlago, ki jo predlaga družba FFH, menim, da sodba z dne 9. oktobra 2001 v zadevi Tirrenia presega možnost, po kateri opredelitev ukrepa kot pomoči ne bi bila sporna in bi se mnenji zadevne države članice in Komisije razhajali samo glede vprašanja, ali je pomoč obstoječa ali nova. Zadeva, v kateri je bila izdana navedena sodba, je namreč zadevala tudi državne intervencije, ki so bile v izpodbijani odločbi po mnenju države članice tožnice napačno, vsekakor pa po nezadostni preučitvi, opredeljene kot pomoči ( 51 ). Sodišče je v točki 69 sodbe izrecno izjavilo, da je tožba tudi v zvezi s takimi ukrepi dopustna „iz razlogov, ki so podobni tistim, navedenim v točkah 59 in 60“. V sodbi, ki je bila izdana 10. maja 2005 in s katero je bilo odločeno po vsebini, je Sodišče po eni strani potrdilo tako razlago sodbe z dne 9. oktobra 2001 ( 52 ), po drugi pa jasno nakazuje, da so pravne posledice odločbe o začetku formalnega postopka preiskave v bistvu enake, če zadevna država članica šteje, da so ukrepi, ki so začasno opredeljeni kot nove pomoči, obstoječe pomoči, in če zadevna država članica meni, da sploh niso pomoči ( 53 ). Sodišče je poleg tega razglasilo za nično izpodbijano odločbo, ki je bila predmet navedene sodbe, prav zaradi tega, ker je brez predhodnega posvetovanja z zadevno državo članico povzročila mirovanje ukrepov, ki jih slednja ni štela za pomoči ( 54 ) in za katere je tudi Komisija v odločbi o delni ustavitvi formalnega postopka preiskave implicitno menila, da ne izpolnjujejo pogoja selektivnosti.

31.

Spomniti je treba tudi, da je imelo Splošno sodišče že možnost uporabiti načela iz zgoraj navedene sodbe z dne 9. oktobra 2001 v primeru, v katerem po mnenju zadevne države članice ukrepi, v zvezi s katerimi je bil začet formalni postopek preiskave, niso bili pomoč ( 55 ). Kot je pravilno potrdila Komisija v pisnih pripombah, namreč ni nobenega razloga za razlikovanje med tema možnostma.

32.

Iz vsega zgoraj navedenega je mogoče sklepati, da lahko za zadevno državo članico odločba o začetku formalnega postopka preiskave pomeni obveznost, da začasno odloži ukrepe, za katere se ne bi uporabljal postopek nadzora iz člena 108(3) PDEU, ker niso pomoč ali so obstoječa pomoč. Medtem ko pri ukrepih, ki spadajo v pojem pomoči in nove pomoči, obveznost mirovanja zaradi začetka formalnega postopka preiskave sovpada s prepovedjo iz člena 108(3), zadnji stavek, PDEU, pa pri ukrepih, ki niso vključeni v ta pojem, ta obveznost nastane na novo kot posledica njihove začasne opredelitve v odločbi o začetku postopka.

33.

V nasprotju s tem, kar meni nemška vlada v pisnih pripombah, pristojnost Komisije, da zadevni državi članici na podlagi člena 11(1) Uredbe št. 659/1999 odredi začasen odlog izplačevanja pomoči, ki so dodeljene nezakonito, kar pomeni, da kršijo prepoved izvajanja iz člena 108(3), zadnji stavek, PDEU, ne preprečuje potrditve obstoja obveznosti mirovanja, ki velja za ukrepe, v zvezi s katerimi se začne formalni postopek preiskave, in ki je samodejna posledica odločbe o začetku takega postopka. V tej zvezi opozarjam, da je člen 11 Uredbe št. 659/1999 uzakonitev načel iz sodbe Boussac ( 56 ), v kateri je Sodišče priznalo zgoraj navedeno pristojnost Komisije za izdajo odredbe, da bi uravnotežilo obveznost, ki ji je naložena, da preuči združljivost nepriglašenih pomoči, hkrati pa se ne more omejiti le na izrek njihove nezakonitosti ( 57 ). V nasprotju z nespoštovanjem prepovedi izvajanja iz člena 108(3), zadnji stavek, PDEU, ki se lahko uveljavlja izključno pred nacionalnimi sodišči, ima Komisija pri neizvajanju odredbe o začasnem odlogu iz člena 11 Uredbe št. 659/1999 pravico, da na podlagi postopka iz drugega pododstavka člena 108(2) PDEU zadevo predloži neposredno Sodišču. Gre torej za dve pravni sredstvi in dva bistveno različna postopka.

34.

Družbi FFH in RA sta tudi poudarili, da bi priznanje odložilnega učinka odločbe o začetku formalnega postopka preiskave kršilo pravice do obrambe zadevnih subjektov, med njimi zlasti upravičenca zadevnega ukrepa, ki bi utrpel posledice začasnega odloga, ne da bi imel možnost pred sprejetjem odločitve uveljavljati svoje stališče. Čeprav je glede tega res, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso obveznost Komisije, da pozove zadevne stranke, med katerimi so tudi prejemniki in izplačevalci pomoči, k predložitvi svojih pripomb, predvidena samo v okviru faze preverjanja iz člena 108(2) PDEU ( 58 ), pa imajo navedeni subjekti pravico do pravnega sredstva zoper odločbo, s katerim Komisija ob koncu predhodne stopnje preverjanja začne formalni postopek preiskave, ta pravica pa je bila priznana prav glede na pravne učinke take odločbe. To, da je pri pravnem sredstvu zoper take odločbe, glede na predhodno naravo preverjanja, ki ga opravlja Komisija, nadzor Sodišča omejen ( 59 ), ker se ne more dokončno izreči o obstoju pomoči, v nasprotju s trditvami družba FHH, ne krši pravice do ustreznega pravnega varstva. Ker gre za vmesne akte v okviru postopka, je lahko namreč ta nadzor omejen samo na preverjanje obstoja pogojev, ki upravičujejo prehod na naslednjo fazo postopka, od začetka katerega izhajajo pravni učinki, na podlagi katerih se lahko taki akti izpodbijajo.

35.

Kot smo videli v točkah 22 in 24 zgoraj, obveznost neizvajanja iz člena 108(3), zadnji stavek, PDEU nastane zaradi same priglasitve, če je bila opravljena. Nacionalna sodišča morajo zato izpeljati vse posledice v zvezi z morebitnim nespoštovanjem te obveznosti ne glede na njihovo avtonomno presojo ukrepov, ki so predmet priglasitve, na podlagi člena 107(1) PDEU.

36.

Če pa ukrep ni bil priglašen, morajo nacionalna sodišča, ki obravnavajo zadeve v zvezi s členom 108(3), zadnji stavek, PDEU, preveriti, ali je takšen ukrep državna pomoč, za katero se uporablja obveznost mirovanja, in če je odgovor pritrdilen, odrediti začasen odlog vseh nadaljnjih izplačil ter izterjavo že plačanih zneskov. Kot je navedeno v točki 14 teh sklepnih predlogov, imajo v ta namen pravico razlagati in uporabljati pojem pomoči. Če potrdijo dvome glede opredelitve obravnavanega ukrepa, lahko v okviru sodelovanja, ki ga določa Obvestilo, zahtevajo pojasnila od Komisije ( 60 ) ali pa naslovijo predlog za sprejetje predhodne odločbe na Sodišče ( 61 ).

37.

Kako na to ureditev vpliva odločba Komisije o začetku formalnega postopka preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU?

38.

Sodišče je v navedeni sodbi SFEI že imelo priložnost pojasniti, da če Komisija začne postopek predhodne preučitve ali formalni postopek preiskave, nacionalna sodišča niso oproščena obveznosti varovanja pravic posameznikov ob kršitvi obveznosti predhodne priglasitve ( 62 ).

39.

Po mnenju predložitvenega sodišča in nemške vlade iz navedene sodbe izhaja pristojnost/dolžnost nacionalnih sodišč, da razložijo in uporabijo pojem pomoči tudi po začetku formalnega postopka preiskave, ne da bi jih zavezovala presoja, ki jo opravi Komisija v odločbi o začetku postopka. Če v sodbi SFEI Sodišče resnično jasno potrjuje pristojnost nacionalnih sodišč, da se izrečejo glede obstoja domnevne nezakonite pomoči, čeprav so obravnavani ukrepi hkrati predmet preverjanja, ki ga izvaja Komisija, pa je taka potrditev izrecno omejena, če se navedena institucija še ni izrekla glede opredelitve ukrepov kot državnih pomoči ( 63 ), in ne zadeva primera, v katerem je bilo, kakor v obravnavani zadevi, tako stališče sicer v okviru odločbe o začetku formalnega postopka preiskave že sprejeto. Brez poseganja v pristojnost nacionalnih sodišč, da sprejmejo ukrepe, potrebne za varstvo pravic posameznikov, prizadetih zaradi kršitve člena 108(3) PDEU, tudi po tem, ko se je že začel postopek iz odstavka 2 navedenega člena, iz sodbe SFEI ni mogoče sklepati o vplivu odločbe o začetku postopka na izvrševanje te pristojnosti.

40.

Za presojo tega vpliva pa je treba spomniti, da drugi in tretji pododstavek člena 4(3) PEU nalagata državam članicam, da sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije, in da se vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije, ter da ta obveznost velja za vse organe države članic, med katere spadajo v okviru svojih pristojnosti tudi pravosodni organi ( 64 ). Iz tega izhaja, da odločba o začetku formalnega postopka preiskave zavezuje sodišča države članice, na katero je naslovljena, in da se morajo ta sodišča, ki se morajo izreči o ukrepih, ki naj bi postali predmet prihodnje odločitve Komisije, izogibati sprejetju dokončnih ukrepov, ki bi lahko bili z njo nezdružljivi ( 65 ). Opozoriti je treba tudi, da so, kot je pojasnilo Sodišče, pri zagotavljanju spoštovanja prepovedi izvajanja iz člena 108(3), zadnji stavek, PDEU sodišča držav članic dolžna v celoti upoštevati interes Unije ( 66 ).

41.

Glede na zgoraj navedeno in ob upoštevanju ugotovitev iz točk od 25 do 34 zgoraj lahko sklenem naslednje.

42.

Na podlagi učinka člena 108(3), zadnji stavek, PDEU v povezavi z opredelitvijo obravnavanega ukrepa kot (nove) pomoči začetek formalnega postopka preiskave zahteva, da zadevna država članica začasno odloži izvajanje ukrepa od datuma sprejetja odločbe o začetku postopka do sprejetja dokončne odločitve, in to ne glede na objektivno naravo pomoči obravnavanega ukrepa (glej zlasti točko 32 zgoraj). Nacionalna sodišča bodo zato morala sprejeti vse potrebne ukrepe, da zagotovijo izpolnjevanje zgoraj navedene obveznosti in odpravijo posledice morebitne kršitve ne glede na predhodno oceno ukrepa na podlagi člena 107(1) PDEU. Če so nacionalna sodišča v dvomih glede tega, ali so v obravnavani zadevi izpolnjeni pogoji za opredelitev ukrepa kot pomoči, ki upravičujejo začetek formalnega postopka preiskave, lahko zastavijo vprašanje za predhodno odločanje o veljavnosti na podlagi točke (b) prvega odstavka člena 267 PDEU ( 67 ).

43.

Pred začetkom formalnega postopka preiskave je operativnost določbe o mirovanju iz člena 108(3), zadnji stavek, PDEU povezana z objektivnim obstojem državne pomoči (glej točko 25 zgoraj). Morebitna odredba za izterjavo zneskov, ki so bili izplačani od začetka izvajanja obravnavanega ukrepa do začetka postopka, je zato odvisna od ugotovitve, da je takšen ukrep dejansko pomoč.

44.

Nacionalno sodišče mora tudi pri takem ugotavljanju upoštevati odločbo Komisije o začetku postopka iz člena 108(2) PDEU, ki čeprav je bila sprejeta po predhodni preučitvi, vsebuje vsaj stališče te institucije o prima facie obstoju pomoči. Šteti je treba, da tako stališče zadostuje za vključitev pogoja fumus boni iuris za sprejetje začasnega ukrepa. Čeprav torej navedeno sodišče v nasprotju s tem, kar je predhodno ugotovila Komisija, meni, da obravnavani ukrep ni pomoč, ne more zavrniti zahtevka za izterjavo izplačanih zneskov v obdobju od začetka izvajanja ukrepa do začetka formalnega postopka preiskave, ne da bi pred tem na Sodišče naslovilo vprašanje za predhodno odločanje o veljavnosti, katerega predmet je odločba o začetku postopka, na podlagi točke (b) prvega odstavka člena 267 PDEU. Lahko pa sklene, če je to v nacionalni zakonodaji dovoljeno, da ne bo izvedlo dokončne izterjave, dokler Komisija ne sprejme dokončne odločitve, in medtem izda začasni nalog za izterjavo ter določi, da se zneski nakažejo na zamrznjen račun, dokler o zadevi ne bo vsebinsko odločeno ( 68 ).

45.

Vsekakor bi lahko bilo primerno, da se nacionalno sodišče, če dvomi glede opredelitve ukrepa, posvetuje s Komisijo na podlagi oddelka 3 Obvestila, se pozanima glede napredovanja postopka v teku in prosi za pojasnila tudi glede morebitnih podatkov, ki jih ima na voljo in ki Komisiji niso bili znani ob sprejetju odločbe po začetku postopka. Komisija se zahtevi za mnenje ne more izogniti samo s sklicevanjem na vsebino odločbe.

46.

Na podlagi zgoraj navedenih ugotovitev Sodišču predlagam, naj na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovori:

„Nacionalno sodišče, ki obravnava zahtevek za ustavitev nadaljnjih izplačil in izterjavo že izplačanih zneskov na podlagi ukrepa, ki ga je mogoče pripisati državi in ni bil priglašen na podlagi člena 108(3), prvi stavek, PDEU in v zvezi s katerim je Komisija sprejela odločbo o začetku formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU, mora sprejeti vse potrebne ukrepe, da zagotovi, da bodo državni organi spoštovali obveznost mirovanja, ki izhaja iz člena 108(3), zadnji stavek, PDEU v povezavi z začasno opredelitvijo kot državna pomoč v zgoraj navedeni odločbi, ter odpravili posledice morebitne kršitve te obveznosti. Taki ukrepi vključujejo začasen odlog izvajanja obravnavanega ukrepa in izterjavo morebitnih že izplačanih zneskov.

Če se navedeno sodišče ne strinja z opredelitvijo obravnavanega ukrepa, ki jo je sprejela Komisija v odločbi o začetku formalnega postopka preiskave, lahko poleg tega, če je primerno, na Sodišče naslovi vprašanje za predhodno odločanje o veljavnosti na podlagi točke (b) prvega odstavka člena 267 PDEU in sklene, da ne bo izvedlo dokončne izterjave zadevnih zneskov, dokler Komisija ne sprejme dokončne odločitve, in medtem izda začasni nalog za izterjavo ter določi, da se ti zneski nakažejo na zamrznjen račun, dokler o zadevi ne bo vsebinsko odločeno.“

47.

Iz predložitvenega sklepa je razvidno, da se Oberlandesgericht Koblenz ne strinja z razlago pogoja selektivnosti, ki jo je sprejela Komisija v odločbi o začetku formalnega postopka preiskave, niti z odločitvijo navedene institucije glede selektivnosti obravnavanih ukrepov. V takem primeru bi moralo predložitveno sodišče zastaviti vprašanje za predhodno odločanje o veljavnosti take odločbe na podlagi točke (b) prvega stavka člena 267 PDEU. Vendar se zdi, da z drugim in tretjim vprašanjem za predhodno odločanje ni želelo zastaviti tega vprašanja, ampak vprašanje razlage na podlagi točke (a) navedene določbe, ki pa je pogojena z nikalnim odgovorom Sodišča na prvo vprašanje za predhodno odločanje. Na podlagi ugotovitev v zvezi s tem vprašanjem zato predlagam Sodišču, naj na drugo in tretje vprašanje za predhodno odločanje ne odgovori.

48.

Kratka obravnava v nadaljevanju je torej namenjena razmisleku, če se Sodišče ne bi strinjalo z zgoraj navedenim in bi se odločilo, da bo na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovorilo nikalno.

49.

Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje Sodišče, ali se morajo pravilniki o pristojbinah, ki jih je družba FFH uporabljala v letih 2001 in 2006, šteti za selektivne ukrepe samo zaradi tega, ker se uporabljajo samo za letalske družbe, ki uporabljajo letališče F‑H. S tretjim vprašanjem navedeno sodišče sprašuje, ali se o selektivnosti, če je odgovor na drugo vprašanje negativen, lahko sklepa iz nekaterih elementov, ki so značilni za obravnavano zadevo. V nasprotju s trditvami, ki jih je v pripombah navedla družba FFH, so ta vprašanja dopustna ( 69 ).

50.

Odgovor na drugo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je treba obravnavati skupaj s prvim delom tretjega vprašanja, mora po mojem mnenju biti pritrdilen. Trditev predložitvenega sodišča, družb FFH in RA v bistvu pripelje do tega, da se takoj zanika možnost, da bi pogoje, po katerih javno podjetje ponuja svoje storitve, opredelili kot pomoč, če se izkaže, da se taki pogoji uporabljajo brez razlik za vse njegove pogodbene partnerje. Posledica take trditve bi torej bila, da bi bile iz sistema nadzora državnih pomoči, ki ga zahteva Pogodba, a priori izključene morebitne protikonkurenčne ugodnosti, ki se financirajo iz javnih sredstev in so dodeljene prek javnega podjetja nekaterim gospodarskim subjektom, ki imajo s tem podjetjem poslovne odnose ( 70 ). Kot je po mojem mnenju pravilno ugotovila Komisija, je videti, da taka izključitev ni skladna ne s sodno prakso Sodišča, po kateri so lahko selektivne tudi državne intervencije, ki brez razlik zajamejo vse gospodarske subjekte v nekem sektorju ( 71 ), ne z različnimi precedenčnimi primeri, v katerih so bile obravnavane selektivne ugodnosti iz dobave blaga ali storitev s strani javnih (ali zasebnih) družb po popolnoma enakih cenah ali pogojih za vse gospodarske subjekte v neki dejavnosti ( 72 ).

51.

V obravnavani zadevi domnevne ugodnosti zaradi uporabe zadevnih pravilnikov o pristojbinah koristijo samo letalskim družbam, ki imajo poslovne odnose z družbo FFH, torej omejenemu krogu gospodarskih subjektov v zadevnem sektorju. To, kar je poudarila družba FFH, da lahko letališče F‑H, katerega zmogljivosti ni težko prilagoditi morebitnemu povečanju povpraševanja, uporablja vsaka letalska družba, ki to želi, in s tem izkoristi pristojbine, ki jih ponuja, po mojem mnenju ni posebej pomembno. Dejstvo, da je možnost koriščenja ugodnosti nekega sistema odvisna od odločitve posameznega gospodarskega subjekta – v tem primeru letalske družbe – ki bi se odločila uporabiti letališče F‑H, namreč ne omogoča izključitve selektivnosti takih ugodnosti ( 73 ). V obravnavani zadevi so poleg tega pogoji pravilnikov o pristojbinah, ki jih uporablja družba FFH, v skladu z natančno določeno poslovno strategijo, ki jo je sprejela, prilagojeni posebni vrsti uporabnikov, in sicer nizkocenovnim letalskim prevoznikom, za tradicionalne letalske družbe pa so malo ali manj privlačni. Svoboda izbire slednjih je torej dejansko omejena, tudi zato, ker zadevni pravilniki o pristojbinah, kot je videti iz predložitvenega sklepa in odločbe o začetku formalnega postopka preiskave, odsevajo vsebino pogodb, sklenjenih med družbama FFH in RA, in so torej prilagojeni potrebam te družbe.

52.

Strinjam se tudi s Komisijo, ki meni, da preučitev selektivnosti v zadevi, kakršna je obravnavana, ne zahteva uporabe analitične metodologije v dveh korakih, ki jo je pripravilo Sodišče v zvezi z nekaterimi nacionalnimi davčnimi sistemi, na podlagi katerih je treba za presojo selektivnosti ukrepa najprej ugotoviti, ali v okviru neke pravne ureditve zgoraj navedeni ukrep pomeni ugodnost za nekatera podjetja v primerjavi z drugimi, ki so v podobnem dejanskem in pravnem položaju ( 74 ), in ali je morebitno razlikovanje med podjetji upravičeno na podlagi narave in strukture obravnavanega sistema.

53.

Če Sodišče meni, da se taka metodologija kljub temu lahko uporabi v obravnavani zadevi, ugotavljam zlasti, da šteti, kakor štejeta predložitveno sodišče in družba FFH, da so samo letalske družbe, ki želijo vzpostaviti poslovne odnose z letališčem F‑H, v primerljivem pravnem in dejanskem položaju glede zadevnih pravilnikov o pristojbinah, pomeni šteti, na podlagi sklepanja, ki je v bistvu krožno, da so za analizo selektivnosti nekega ukrepa primerni samo subjekti, ki izpolnjujejo merila ali pogoje, ki so predvideni za pridobitev ugodnosti, ki jih prinaša uporaba tega ukrepa ( 75 ).

54.

Če je že treba določiti krog subjektov, ki so v zvezi z zadevnimi pravilniki o pristojbinah v primerljivem dejanskem in pravnem položaju, so v njem po mojem mnenju (vsaj) vse letalske družbe, ki bi lahko uporabljale letališče Frankfurt-Hahn in izkoristile storitve, ki so vključene v zgoraj navedene pravilnike ( 76 ). Izmed takih podjetij domnevne ugodnosti, ki izhajajo iz uporabe zadevnih pravilnikov o pristojbinah, izkoriščajo samo tista, ki dejansko uporabljajo letališče, in kot je razvidno iz navedb v spisu, med njimi samo družba RA uživa pristojbine in druge pogoje iz pogodbe, ki so predmet predhodnega dvostranskega pogajanja z družbo FFH ( 77 ).

55.

Če se bo Sodišče v nasprotju z mojimi predlogi, ki so navedeni zgoraj, odločilo odgovoriti nikalno na drugo vprašanje za predhodno odločanje, menim, da elementi, ki jih navaja predložitveno sodišče v tretjem vprašanju (pod (b) in (c)) in so že navedeni zgoraj, in sicer sprejetje poslovnega modela družbe FFH, ki temelji na sodelovanju z nizkocenovnimi letalskimi prevozniki, in pogojev uporabe letališča, ki je prilagojeno potrebam takih družb, ter to, da večji del prometa potnikov letališča ustvarja ena sama družba, v okviru celovite presoje kažejo, da bi bilo treba enako skleniti, da so sporni pravilniki o pristojbinah selektivni.

56.

Glede na zgoraj navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanja, ki jih je zastavilo Oberlandesgericht Koblenz, odgovori tako:

„Nacionalno sodišče, ki obravnava zahtevek za ustavitev nadaljnjih izplačil in izterjavo že izplačanih zneskov na podlagi ukrepa, ki ga je mogoče pripisati državi in ni bil priglašen na podlagi člena 108(3), prvi stavek, PDEU in v zvezi s katerim je Komisija sprejela odločbo o začetku formalnega postopka preiskave iz člena 108(2) PDEU, mora sprejeti vse potrebne ukrepe, da zagotovi, da bodo državni organi spoštovali obveznost mirovanja, ki izhaja iz člena 108(3), zadnji stavek, PDEU v povezavi z začasno opredelitvijo kot državna pomoč v zgoraj navedeni odločbi, ter odpravili posledice morebitne kršitve te obveznosti. Taki ukrepi vključujejo začasen odlog izvajanja obravnavanega ukrepa in izterjavo morebitnih že izplačanih zneskov.

Če se navedeno sodišče ne strinja z opredelitvijo obravnavanega ukrepa, ki jo je sprejela Komisija v odločbi o začetku formalnega postopka preiskave, lahko poleg tega, če je primerno, na Sodišče naslovi vprašanje za predhodno odločanje o veljavnosti na podlagi točke (b) prvega odstavka člena 267 PDEU, sklene, da ne bo izvedlo dokončne izterjave zadevnih zneskov, dokler Komisija ne sprejme dokončne odločitve, in medtem izda začasni nalog za izterjavo ter določi, da se ti zneski nakažejo na zamrznjen račun, dokler o zadevi ne bo vsebinsko odločeno.

Glede na odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje na drugo in tretje vprašanje ni treba odgovoriti.“