SODBA SODIŠČA

z dne 23. aprila 1986(*)

„Proračun – Financiranje volilne kampanje“

V zadevi 294/83,

Parti écologiste „Les Verts“, neprofitno združenje, s sedežem v Parizu, ki ga zastopata Étienne Tête, posebni pooblaščenec, in Christian Lallement, član odvetniške zbornice iz Lyona, z nslovom za vročanje v Luxembourgu, pri E. Wirionu, 1 place du Théâtre,

tožeča stranka,

proti

Evropskemu parlamentu, ki ga zastopajo Pasetti-Bombardella, pravni svetovalec, Roland Bieber, pravni svetovalec, Johannes Schoo, glavni administrator, Jean‑Paul Jacqué, profesor na fakulteti za pravo in politične vede na univerzi v Strasbourgu, in Jürgen Schwarz, profesor na univerzi v Hamburgu, zastopniki, ter Lyon-Caen, odvetnik, z naslovom za vročanje na Plateau du Kirchberg, p. p. 1601,

tožena stranka,

zaradi razglasitve ničnosti dveh sklepov predsedstva Evropskega parlamenta, prvega z dni 12. in 13. oktobra 1982 ter drugega z dne 29. oktobra 1983, o razporeditvi proračunskega člena 3708,

SODIŠČE,

v sestavi T. Koopmans, predsednik senata, v. d. predsednika, U. Everling, K. Bahlmann in R. Joliet, predsedniki senatov, G. Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris in T. F. O´Higgins, sodniki,

generalni pravobranilec: G. F. Mancini,

sodna tajnica: D. Louterman, administratorka,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 4. decembra 1985

izreka naslednjo

Sodbo

1        Z vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča 28. decembra 1983, je 'Les Verts ‑ Parti Ecologiste', neprofitno združenje s sedežem v Parizu, katerega ustanovitev je bila 3. marca 1980 prijavljena policijski prefekturi, vložilo tožbo na podlagi člena 173, odstavek 2, Pogodbe EGS, s katero Sodišču predlaga, da razglasi za ničen sklep predsedstva Evropskega parlamenta z dne 12. oktobra 1982 glede razporeditve odobrenih proračunskih sredstev, vpisanih v postavki 3708 splošnega proračuna Evropske skupnosti, in sklep razširjenega predsedstva Evropskega parlamenta z dne 29. oktobra 1983 o pravilih glede uporabe odobrenih proračunskih sredstev za povračilo stroškov političnih formacij, ki bodo sodelovale na evropskih volitvah leta 1984.

2        Postavka 3708 je bila vključena v splošni proračun Evropskih skupnosti za proračunska leta 1982, 1983 in 1984, v poglavju o Evropskem parlamentu, v naslovu 3 za izdatke institucije, ki nastanejo zaradi izvajanja njenih posebnih nalog (UL 1982, L 31, str. 114, UL 1983, L 19, str. 112, in UL 1984, L 12, str. 132). Ta postavka zagotavlja prispevek k stroškom priprav za naslednje evropske volitve. Opombi glede te postavke v proračunih za leti 1982 in 1983 sta enaki. V njiju je navedeno, da so „ta odobrena proračunska sredstva namenjena za kritje prispevkov za stroške priprav informacijske kampanje za druge neposredne volitve leta 1984“ in da bo „predsedstvo Evropskega parlamenta določilo podrobna pravila za te izdatke“. Opomba iz proračuna za leto 1984 navaja, da bo prispevek urejen „v skladu s sklepom predsedstva z dne 12. oktobra 1982“. Za to postavko je bilo namenjeno skupaj 43 milijonov ECU.

3        12. oktobra 1982 je predsedstvo, sestavljeno iz predsednika in 12 podpredsednikov Parlamenta, na podlagi predloga predsednikov političnih skupin, sprejelo sklep o razporeditvi odobrenih proračunskih sredstev, ki so vpisana v postavki 3708 (v nadaljevanju: sklep iz leta 1982). Predsedstvo je ob tej priložnosti zasedalo ob prisotnosti predsednikov političnih skupin in predstavnikov samostojnih poslancev. Ena od političnih skupin, tehnična skupina za koordinacijo, je nasprotovala načelu podelitve sredstev političnim skupinam za volilno kampanjo.

4        Ta sklep, ki ni bil objavljen, je določil, da se odobrena proračunska sredstva, vpisana v postavki 3708 proračuna Evropskega parlamenta, vsako leto razdelijo med politične skupine, samostojne poslance in v rezervni sklad za leto 1984. Delitev naj bi se izvajala tako: (a) vsaka od sedmih skupin naj bi prejela pavšalni znesek v višini 1 % skupnega zneska odobrenih proračunskih sredstev; (b) poleg tega naj bi vsaka skupina prejela tudi za vsakega člana 1/434 skupnega zneska odobrenih proračunskih sredstev, ki so ostala po odbitku dodeljenega pavšala; (c) vsi neimenovani člani naj bi prejeli tudi 1/434 celotnih odobrenih proračunskih sredstev, ki so ostala po odbitku dodeljenega pavšala; d) skupni znesek sredstev dodeljenih političnim skupinam in samostojnim poslancem na podlagi pravil iz točk (b) in (c) ne sme preseči 62 % skupnega zneska odobrenih proračunskih sredstev, vpisanih v postavki 3708; in (e) vsako leto naj bi bil znesek, ki znaša 31 % skupnega zneska odobrenih proračunskih sredstev, vpisanih v postavki 3708, dodeljen v rezervni sklad. V zvezi z rezervnim skladom je bilo predvideno, da naj bi se ta sredstva sorazmerno s številom dobljenih glasov razdelila med vse politične skupine, ki bodo na volitvah leta 1984 zbrale bodisi več kot 5 % veljavnih oddanih glasov v državi članici, kjer je skupina predlagala kandidate, bodisi več kot 1 % veljavnih oddanih glasov v najmanj treh državah članicah, ki so predlagale kandidate (v nadaljevanju: enoodstotna klavzula). Na koncu je še določeno, da bodo podrobnosti glede razdelitve sredstev iz rezervnega sklada opredeljene kasneje.

5        12. oktobra 1982 je predsedstvo Evropskega parlamenta v isti sestavi sprejelo tudi pravila glede uporabe proračunskih sredstev, namenjenih za informacijsko kampanjo pred evropskimi volitvami leta 1984, s strani političnih skupin (v nadaljevanju: pravila iz leta 1982 o uporabi odobrenih proračunskih sredstev). Ta pravila, ki niso bila objavljena, sledijo priporočilom delovne skupine, sestavljene iz predsednikov političnih skupin, ki ji je predsedoval predsednik Evropskega parlamenta.

6        Z vidika uporabe sredstev so pravila naslednja. Odobrena proračunska sredstva, dana na voljo političnim skupinam, se lahko porabijo le za financiranje dejavnosti, ki so v neposredni povezavi s pripravami in izvajanjem informacijske kampanje za volitve leta 1984. Administrativni izdatki (zlasti za plačilo občasnih sodelavcev, najem pisarniških prostorov in večje pisarniške opreme, stroški za telekomunikacije) ne smejo biti večji od 25 % dodeljenih sredstev. S sredstvi se ne sme kupovati nepremičnin ali pisarniškega pohištva. Politične skupine morajo dodeljena sredstva položiti na bančni račun, odprt izrecno v ta namen.

7        Predsedniki političnih skupin so odgovorni za to, da se sredstva porabijo za namene, združljive s sprejetimi pravili. Končno, porabo sredstev je treba upravičiti pred nadzornimi organi, ki so odgovorni za nadzor nad sredstvi Evropskega parlamenta.

8        Z računovodskega vidika se zahteva ločeno računovodstvo od prihodkov in odhodkov, ki se nanašajo na preostale dejavnosti političnih skupin. Politične skupine morajo imeti računovodski sistem, ki ustreza natančno določenim zahtevam. Sistemi morajo razlikovati med tremi vrstami odhodkov (administrativni izdatki, izdatki za sestanke ter izdatki za objave in oglaševanje), ki so razčlenjeni po projektih. Skupine morajo vsako leto, šteto od dneva prvega prenosa sredstev političnim skupinam, objaviti poročilo o porabi sredstev (plačila, obveznosti, rezerve) v zadevnem obdobju. To poročilo je treba predložiti predsedniku Evropskega parlamenta in predsedniku Odbora za proračunski nadzor.

9        Pod naslovom „Povračilo neporabljenih sredstev" je določeno, da se sredstva, ki so dana na voljo, lahko porabljena najkasneje 40 dni pred volitvami za pokritje plačila obveznosti, če je bilo plačilo dejansko opravljeno najkasneje 40 dni po volitvah. Vse sredstva, pri uporabi katerih nista izpolnjena ta pogoja, je treba vrniti Evropskemu parlamentu v roku treh mesecev po volitvah. Glede na okoliščine primera lahko Evropski parlament izterja povračilo dolgovanih zneskov tako, da enak znesek odbije od odobrenih proračunskih sredstev, namenjenih političnim strankam na podlagi postavke 3706 (druge politične dejavnosti).

10      29. oktobra 1983 je predsedstvo v razširjeni sestavi, in sicer predsedstvo in predsedniki političnih skupin, sprejelo „Pravila za uporabo odobrenih proračunskih sredstev za povračilo izdatkov političnih formacij, ki bodo sodelovale na evropskih volitvah leta 1984“ (UL C 293, str. 1) (v nadaljevanju: pravila iz leta 1983).

11      Ta pravila določajo, kot je bilo to določeno že v sklepu iz leta 1982, ključ za razdelitev rezerve 31 %. Pogoji glede volilnega praga, ki ga morajo politične formacije doseči, da lahko dobijo delež sredstev, so enaki tistim iz sklepa iz leta 1982. V pravilih iz leta 1983 je dodano, da morajo politične formacije, ki želijo biti upravičene do enoodstotne klavzule najkasneje 40 dni pred volitvami predložiti izjavo o pripadnosti generalnemu sekretarju Evropskega parlamenta. Pravila vključujejo tudi različne določbe glede dodelitve sredstev. Za stranke, liste ali koalicije, zastopane v Evropskem parlamentu, morajo biti sredstva dana na razpolago političnim skupinam in samostojnim poslancem na prvem zasedanju po volitvah. Za stranke, liste ali koalicije, ki niso zastopane v Evropskem parlamentu, je bilo določeno, da:

–        je treba zahteve za povračilo skupaj z vsemi potrebnimi dokazili predložiti generalnemu sekretarju Evropskega parlamenta v 90 dneh po objavi izidov volitev v zadevni državi članici;

–        obdobje, v katerem se izdatki lahko štejejo kot izdatki za volitve leta 1984, se prične 1. januarja 1983 in konča 40 dni po volitvah;

–        zahtevam je treba priložiti računovodske izkaze, ki dokazujejo, da so bili izdatki izplačani za volitve v Evropski parlament;

–        zgoraj navedena merila, ki veljajo za izdatke političnih strank, prav tako veljajo za formacije, ki v Evropskem parlamentu niso zastopane.

12      Združenje tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja sedem tožbenih razlogov:

1.      nepristojnost;

2.      kršitev Pogodb, zlasti člena 138 Pogodbe EGS in členov 7(2) in 13 akta o volitvah predstavnikov Skupščine s splošnimi neposrednimi volitvami;

3.      kršitev splošnega načela enakopravnosti vseh državljanov pri volilni zakonodaji;

4.      kršitev člena 85 in naslednjih Pogodbe EGS;

5.      kršitev francoske ustave, ker načelo enakopravnosti državljanov pred zakonom ni bilo spoštovano;

6.      ugovor nedopustnosti in neveljavnosti, ker je bilo glasovanje francoskega ministra v Svetu Evropskih skupnosti med razpravo o proračunu nezakonito, zato je bila odločitev Sveta in kasnejši akti v proračunskem postopku; in

7.      zloraba pooblastil, ker je predsedstvo Evropskega parlamenta uporabilo odobrena proračunska sredstva iz postavke 3708, da bi zagotovilo ponovno izvolitev članov Evropskega parlamenta, ki so bili izvoljeni leta 1979.

 Dopustnost tožbe

 Procesno upravičenje "Les Verts - Confederation Ecologiste - Parti Ecologiste"

13      Ob koncu pisnega postopka se je izkazalo, da sta se združenje tožeča stranka "Les Verts - Parti Ecologiste" in neko drugo združenje, ki se imenuje "Les Verts ‑ Confederation Ecologiste" z dogovorom z dne 29. marca 1984 odločili o razpustitvi z namenom združitve v okviru novega združenja z imenom "Les Verts - Confederation Ecologiste - Parti Ecologiste". To združenje je bilo 20. junija 1984 registrirano na policijski prefekturi v Parizu (JORF z dne 8. 11. 1984, NC, str. 10241, vpis, ki nadomešča in razveljavlja vpis iz JORF z dne 25. 7. 1985, NC 172, str. 6604 in 6608). To novo združenje je z listo "Les Verts - Europe ecologie" sodelovalo na evropskih volitvah junija 1984, potem ko je 28. aprila 1984 predložilo izjavo o pripadnosti v skladu s členom 4 pravil iz leta 1983. Navedeno združenje je v dopisu z dne 23. julija 1984 na podlagi teh pravil pri generalnemu sekretarju Evropskega parlamenta vložilo zahtevo za povračilo. Na podlagi te zahteve so prejeli vsoto 82.958 ECU, izračunano glede na 680 080 volilnih glasov, pri čemer koeficient financiranja za posamezen glas znaša 0,1206596.

14      Glede na ta nova dejstva je Evropski parlament najprej izjavil, da je združenje tožeča stranka "Les Verts - Parti Ecologiste" zaradi svoje razpustitve izgubilo procesno upravičenje v tem sodnem postopku in da pravilo, da je še vedno pravna osebnost za potrebe lastne likvidacije, v tem postopku ne more veljati, ker je bila tožba prenesena na novo združenje. Sicer pa Evropski parlament ob tem, da ne ugovarja temu, da bi novo združenje "Les Verts - Confederation Ecologiste - Parti Ecologiste" vstopilo v postopek, ki ga je začelo združenje tožeča stranka, meni, da je treba v spor vstopiti v roku, ki ga določi Sodišče, in da morajo to jasno izvesti organi novega združenja, ki so za to pristojni na podlagi statuta združenja. Meneč, da zadnji pogoj ni bil izpolnjen, Evropski parlament Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže.

15      Najprej je treba izpostaviti, da iz dogovora z dne 29. marca 1984 izhaja, da je bila razpustitev obeh združenj, vključno z združenjem tožečo stranko, izvedena pod pogojem, da se združita v novo združenje. Razpustitev, združitev in ustanovitev novega združenja so bile izvedene z enim samim aktom, tako da obstajata med združenjem tožečo stranko in novim združenjem tako pravna kot časovna kontinuiteta in je zadnje pridobilo pravice in dolžnosti prvega.

16      Drugič, dogovor o združitvi izrecno določa, da se začeti sodni postopki, zlasti postopki, sproženi pred Sodiščem, „nadaljujejo pod enakimi pogoji“ in „na enak način“.

17      Tretjič, Evropski parlament se je med ustnim postopkom skliceval na sklep, ki ga je 16. in 17. februarja 1985 sprejel Nacionalni medregijski svet novega združenja. Po tem sklepu, ki ga je na obravnavi prebral svetovalec novega združenja, je Nacionalni medregijski svet, organ, ki je na podlagi statuta združenja pristojen za zastopanje pred sodišči, ker Evropski parlament zavlačuje postopek, izrecno odločil, da nadaljuje sodni postopek, ki ga je sprožilo združenje „Les Verts - Parti Ecologiste“.

18      V takih okoliščinah ni dvoma, da je namen novega združenja ohraniti in nadaljevati tožbo, ki jo je vložilo eno od združenj, iz katerih izhaja, in mu je bila izrecno prenesena, in je treba nasprotne predloge Evropskega parlamenta zavrniti.

19      Čeprav Evropski parlament ni predložil nobenega ugovora nedopustnosti, ki bi se nanašal na pogoje iz člena 173 Pogodbe, mora Sodišče po uradni dolžnosti preveriti, ali so ti pogoji izpolnjeni. V tem primeru je treba izrecno odločiti o naslednjih vprašanjih: ali je Sodišče pristojno za obravnavanje ničnostne tožbe, vložene na podlagi člena 173 Pogodbe zoper akt Evropskega parlamenta; ali so sklep iz leta 1982 in pravila iz leta 1983 ukrepi, ki ustvarjajo pravne učinke za tretje osebe, ali ti ukrepi neposredno in posamično zadevajo združenje tožečo stranko v skladu s členom 173, odstavek 2, Pogodbe?

 2.     Pristojnost Sodišča za obravnavanje ničnostne tožbe, vložene na podlagi člena 173 Pogodbe zoper akt Evropskega parlamenta

20      Uvodoma je treba spomniti, da so sklep iz leta 1982 in pravilnik iz leta 1983 sprejeli organi Evropskega parlamenta ter ju je zato treba šteti za akte Evropskega parlamenta.

21      Združenje tožeča stranka meni, da glede na določbe člena 164 Pogodbe pristojnost Sodišča za nadzor zakonitosti ukrepov, ki so jih sprejele institucije, na podlagi člena 173 Pogodbe, ne more biti omejena na akte, ki sta jih sprejela Svet in Komisija, ker bi to pomenilo odrek sodnega varstva.

22      Evropski parlament prav tako meni, da glede na svojo temeljno nalogo zagotavljanja spoštovanja prava, kot določa člen 164 Pogodbe, Sodišče lahko nadzira tudi zakonitosti drugih aktov, poleg teh, ki sta jih sprejela Svet in Komisija. Po njegovem mnenju seznam možnih toženih strank v členu 173 Pogodbe ni izčrpen. Evropski parlament ne oporeka, da je na področjih, kot so proračun in vprašanja, ki se navezujejo na organiziranje neposrednih volitev, na katerih je s spremembami Pogodb dobil večje pristojnosti in na katerih lahko sam sprejema pravne akte, lahko podvržen sodnemu nadzoru Sodišča. V primeru odobrenih proračunskih sredstev, podeljenih za sofinanciranje informacijske kampanje za druge neposredne volitve, Evropski parlament neposredno izvaja lastna pooblastila. Zato ne meni, da bi bilo treba akte, sprejete na tem področju, izvzeti iz sodnega nadzora. Vseeno pa meni, da bi morala široka razlaga člena 173 Pogodbe, po kateri je mogoče zoper te akte vložiti ničnostno tožbo, privesti do tega, da se mu prizna aktivna legitimacija za vložitev tožbe zoper akte Sveta in Komisije.

23      Najprej je treba v tem pogledu poudariti, da je Evropska gospodarska skupnost skupnost, ki temelji na pravu, saj se ne države članice ne institucije ne morejo izogniti nadzoru skladnosti svojih aktov s temeljno ustavno listino, Pogodbo. Pogodba je zlasti v členih 173 in 184 na eni strani in v členu 177 na drugi strani oblikovala popoln sistem pravnih sredstev in postopkov, ki Sodišču omogočajo nadzor nad zakonitostjo aktov, ki so jih sprejele institucije. Fizične in pravne osebe so tako zaščitene pred tem, da bi zanje veljali splošni akti, ki jih zaradi posebnih pogojev glede dopustnosti, predpisanih v členu 173, odstavek 2, Pogodbe, ne morejo izpodbijati neposredno pred Sodiščem. Kadar so institucije Skupnosti odgovorne za upravno izvedbo takšnih aktov, lahko fizične in pravne osebe na Sodišče vložijo neposredno tožbo zoper izvedbene akte, ki so naslovljeni nanje ali ki jih neposredno in posamično zadevajo, in se pri tem sklicujejo na nezakonitost splošnega akta, na katerem ti temeljijo. Kadar je izvedba v pristojnosti nacionalnih organov, lahko takšne osebe uveljavljajo neveljavnost splošnih aktov pred nacionalnimi sodišči, ki se potem v zvezi s tem obrnejo na Sodišče s predlogi za sprejetje predhodnih odločb.

24      Drži, da se za razliko od člena 177 Pogodbe, ki se nanaša na akte institucij brez nadaljnje opredelitve, člen 173 Pogodbe navaja le akte Sveta in Komisije. Vendar pa iz splošnega sistema v Pogodbi izhaja, da je treba dati možnost neposrednega sodnega varstva proti „vsem ukrepom, ki so jih sprejele institucije in ki imajo pravne učinke“, kar je Sodišče že poudarilo v sodbi z dne 31. marca 1971 (Komisija proti Svetu, 22/70, Recueil, str. 263). Evropski parlament ni izrecno omenjen med institucijami, katerih akte je mogoče izpodbijati, saj mu je v izvirni različici Pogodba EGS podeljevala le posvetovalne pristojnosti in pristojnost za politični nadzor, ne pa za sprejemanje aktov, ki bi imeli pravni učinek do tretjih. Člen 38 Pogodbe ESPJ kaže na to, da so v primeru, ko je bil Parlament že od začetka pristojen za sprejetje zavezujočih aktov, kot na primer v zadnjem stavku člena 95, odstavek 4, navedene pogodbe, ti akti praviloma lahko predmet ničnostnih tožb.

25      Če so torej v okviru Pogodbe ESPJ ničnostne tožbe proti aktom, ki so jih sprejele institucije, predmet dveh ločenih določb, pa jih v okviru Pogodbe EGS ureja le člen 173, ki je torej splošna določba. Razlaga člena 173 Pogodbe, ki bi izključevala akte, ki jih je sprejel Evropski parlament, od aktov, ki se jih lahko izpodbija, bi pripeljala do rešitve, ki bi bila v nasprotju tako z duhom Pogodbe, kot je izraženo v členu 164, kakor tudi z njenim sistemom. Akti, ki jih Evropski parlament sprejme znotraj Pogodbe EGS, bi lahko posegli v pristojnosti držav članic ali ostalih institucij ali pa prekoračili meje pristojnosti, začrtane njenemu avtorju, ne da bi jih bilo mogoče predložiti Sodišču v preizkus. Tako je treba skleniti, da je ničnostno tožbo mogoče vložiti zoper akte, ki jih je sprejel Evropski parlament, in ki naj bi ustvarjali pravne učinke do tretjih.

26      Na tem mestu je treba preučiti, ali sta Sklep iz leta 1982 in Pravila iz leta 1983 ukrepa, ki naj bi ustvarjala pravne učinke do tretjih oseb.

 3. Vprašanje, ali sta Sklep iz leta 1982 in Pravila iz leta 1983 ukrepa, ki naj bi ustvarjala pravne učinke do tretjih oseb

27      Oba sporna ukrepa se nanašata na razporeditev odobrenih proračunskih sredstev, ki jih je Evropski parlament vključil v proračun za pokrivanje stroškov priprav evropskih volitev leta 1984. Obravnavajo razporeditev odobrenih proračunskih sredstev tretjim osebam za izdatke, povezane z dejavnostmi, ki se odvijajo zunaj Evropskega parlamenta. V tem pogledu urejajo pravice in dolžnosti političnih skupin, ki so leta 1979 že bile zastopane v Evropskem parlamentu, in tistih, ki bi se udeležile volitev leta 1984. Določajo delež odobrenih proračunskih sredstev, ki naj bi jih vsaka stranka prejela bodisi na podlagi doseženega števila sedežev leta 1979 bodisi na podlagi dobljenega števila volilnih glasov leta 1984. Torej ti akti ustvarjajo pravne učinke za tretje osebe in so tako lahko predmet tožbe na podlagi člena 173 Pogodbe.

28      Trditev, da pristojnost Računskega sodišča za nadzor na podlagi člena 206a Pogodbe izključuje nadzor Sodišča, je treba zavrniti. Računsko sodišče dejansko lahko nadzira zakonitost izdatkov le glede na proračun in druge sekundarne akte, na katerih temelji izdatek (navadno imenovane temeljni akt). Njegov nadzor se tako v vsakem primeru razlikuje od nadzora Sodišča in ki se nanaša na zakonitost temeljnega akta. V tem primeru so izpodbijani akti v resnici enakovredni temeljnemu aktu, ker praviloma zagotavljajo izdatke in predpisujejo podrobna pravila za njihovo izvajanje.

 4. Vprašanje, ali izpodbijani akti neposredno in posamično zadevajo združenje tožečo stranko v smislu člena 173, odstavek 2, Pogodbe

29      Združenje tožeča stranka poudarja, da je pravna oseba in da ga izpodbijane odločitve, ki imajo za posledico subvencijo konkurenčnim političnim skupinam, zagotovo zadevajo neposredno in posamično.

30      Evropski parlament meni, da je tožba združenja tožeče stranke nedopustna glede na veljavno sodno prakso Sodišča. Vseeno pa se sprašuje, ali široka razlaga člena 173, odstavek 1, Pogodbe ne bi morala vplivati na razlago odstavka 2 tega člena. V tem pogledu poudarja, da združenje tožeča stranka ni navadna tretja oseba, pač pa kot politična stranka zavzema vmesni položaj med privilegiranimi vlagatelji in fizičnimi osebami. Zato je treba na ravni Skupnosti upoštevati posebno vlogo političnih strank. Meni, da njihov posebni položaj na podlagi člena 173, odstavek 2, Pogodbe upravičuje priznanje pravice za vložitev tožbe proti aktom, ki določajo, pod katerimi pogoji in v kakšni višini ob neposrednih volitvah prejmejo znesek iz sredstev Evropskega parlamenta, da bi ta postal splošneje znan. Evropski parlament v odgovoru na tožbo meni, da pravila iz leta 1983 politične stranke zadevajo neposredno in posamično.

31      Najprej je treba poudariti, da izpodbijani akti združenje tožečo stranko zadevajo neposredno. Oblikujejo celo vrsto pravil, ki zadostujejo sama po sebi in ne zahtevajo določb za izvajanje, ker je izračun deleža odobrenih proračunskih sredstev, odobren vsaki zadevni politični formaciji, samodejen in ne dopušča nobene proste presoje.

32      Preučiti je treba samo še, ali izpodbijani akti združenje tožečo stranko zadevajo posamično.

33      Ta preučitev mora biti osredotočena na Sklep iz leta 1982. Ta sklep je potrdil načelo dodelitve odobrenih proračunskih sredstev političnim formacijam, vpisanih v postavki 3708; takrat je določil delež odobrenih proračunskih sredstev, ki naj bi bil izplačan političnim skupinam v leta 1979 izvoljeni Skupščini in vsem samostojnim poslancem te Skupščine (69 %), ter delež odobrenih proračunskih sredstev, razdeljen med vse politične formacije, ne glede na to, ali so bile zastopane v leta 1979 izvoljeni Skupščini, ki so se udeležile volitev leta 1984 (31 %); nazadnje je razdelil 69 % med politične skupine in samostojne poslance. Pravila iz leta 1983 so samo potrdila Sklep iz leta 1982 in jih dopolnila s ključem za delitev 31 % rezerve. Zato jih je treba šteti za sestavni del prvotnega sklepa.

34      Sklep iz leta 1982 zadeva vse politične formacije, čeprav je njihovo obravnavanje različno glede na to, ali so bile v leta 1979 izvoljeni Skupščini prisotne ali ne.

35      Ta tožba zadeva položaj, o katerem Sodišče še ni odločalo. Določene politične formacije, ki so imele predstavnike v instituciji, so sprejele sklep, ki obravnava njih in konkurenčne formacije, ki niso bile zastopane. V teh okoliščinah – in glede na to, da gre za dodelitev sredstev iz javnih skladov za pripravo volitev in se zatrjuje, da so bila ta sredstva dodeljena neenako – ni mogoče šteti, da posamično zadevajo le zastopane formacije, ki jih je bilo na dan sprejetja izpodbijanega akta mogoče identificirati.

36      Takšna razlaga bi privedla do neenakega sodnega varstva med različnimi formacijami, ki sodelujejo na istih volitvah. Nezastopane formacije ne bi mogle preprečiti sporne dodelitve odobrenih proračunskih sredstev pred začetkom volilne kampanje, ker ne bi mogle ugovarjati nedopustnosti temeljnega sklepa, razen v okviru tožbe proti individualnim odločbam, s katerimi bi jim bilo zavrnjeno povračilo zneskov, večjih od predvidenih. Zato bi bilo pred volitvami zanje nemogoče pred Sodiščem vložiti ničnostne tožbe ali na podlagi člena 185 Pogodbe Sodišču predlagati, da se zadrži izvajanje grajanega temeljnega sklepa.

37      Zato je treba zaključiti, da sporni ukrepi posamično zadevajo združenje tožečo stranko, ki je v času sprejetja Sklepa iz leta 1982 že obstajalo in ki je na volitvah leta 1984 sodelovalo s kandidati.

38      Glede na vse navedeno je treba skleniti, da je tožba dopustna.

 Temelj

39      V prvih treh tožbenih razlogih združenje tožeča stranka opredeli sistem, ki ga je uvedel Evropski parlament, kot sistem povračila izdatkov za volilno kampanjo.

40      V prvem tožbenem razlogu združenje tožeča stranka trdi, da Pogodba ne daje nobene pravne podlage za sprejetje takšnega sistema. V drugem tožbenem razlogu od Sodišča zahteva ugotovitev, da je to področje v vsakem primeru vključeno v pojem enotnega volilnega postopka iz člena 138(2) Pogodbe in tako, v skladu z določbo člena 7(2) akta o volitvah predstavnikov Skupščine s splošnimi neposrednimi volitvami, spada k pristojnostim nacionalnih zakonodajalcev.

41      Zadnji, tretji tožbeni razlog združenja tožeče stranke graja neenako možnost različnih političnih formacij glede na že prisotne, leta 1979 izvoljene v Parlament, ki dvakrat dobijo delež pri delitvi odobrenih proračunskih sredstev, vpisanih v postavki 3708. Najprej sodelujejo pri delitvi 69 %, rezerviranih za politične skupine in samostojne poslance Skupščine, izvoljene leta 1979, nato pa spet pri delitvi 31-odstotne rezerve. Tako naj bi imele znatno prednost v primerjavi s formacijami, ki še niso imele predstavnikov v Skupščini, izvoljeni leta 1979.

42      Evropski parlament na prva tožbena razloga odgovarja skupaj. Meni, da sta protislovna: zadeva sodi v pristojnost Skupnosti ali pa ne, vendar pa združenje tožeča stranka ne more hkrati vložiti obeh tožbenih razlogov. Evropski parlament predvsem poudarja, da program ni bil oblikovan za povračilo stroškov volilne kampanje, pač pa kot prispevek za informacijsko kampanjo, ki bi volivcem med volitvami bolje predstavila Parlament, kot je jasno razvidno iz opomb glede postavke 3708 in iz pravil za izvajanje. Udeležba Evropskega parlamenta v takšni informacijski kampanji izhaja iz pravic, ki mu jih je priznalo Sodišče v sodbi z dne 10. februarja 1983 (Luxembourg proti Parlamentu, 230/81, Recueil, str. 255, 287), da določi lastno notranjo organizacijo in sprejema „ustrezne ukrepe, ki zagotavljajo dobro delovanje in potek postopkov“. Ker program ni zadeval povračila stroškov volilne kampanje, prvi in drugi tožbeni predlog nista utemeljena.

43      Evropski parlament trdi tudi, da bi moral biti tretji tožbeni razlog zavrnjen, ker enake možnosti med različnimi političnimi formacijami niso bile ogrožene. Namen pravil je dopustiti učinkovito razširjanje informacij o Parlamentu. Politične stranke, zastopane v Skupščini, izvoljeni leta 1979, so že dokazale, da so se vključile v dejavnosti, ki spodbujajo evropsko združevanje. Ker gre za večje formacije, so tudi bolj reprezentativne in tako lahko razširjajo več informacij. Parlament trdi, da torej upravičeno daje na razpolago večje vsote za njihove informacijske kampanje. Meni, da je delitev odobrenih proračunskih sredstev na 69 % za predhodno financiranje informacijske kampanje in 31 % za kasnejše financiranje vseh političnih formacij, ki so se udeležile volitev, odločitev, ki sodi v okvir njegove politične presoje. Parlament je na obravnavi zopet poudaril, da sta predsedstvo in predsedstvo v razširjeni sestavi odločila o razporeditvi odobrenih proračunskih sredstev po ključu, ki je seveda upošteval velikost prispevka, ki so ga za promocijo koncepta političnega povezovanja v javnem mnenju v državah članicah držav članic lahko dale različne formacije.

44      Ponovno je treba opozoriti, da Evropski parlament na podlagi pravice do lastne organizacije, ki mu je priznana s Pogodbo, upravičeno sprejema ustrezne ukrepe za zagotavljanje dobrega delovanja in poteka postopkov, kot izhaja iz zgoraj navedene sodbe z dne 10. februarja 1983. Vseeno pa je treba poudariti, da vzpostavljeni finančni program ne bi sodil med pooblastila notranje organizacije, če bi se izkazalo, da se ga ne da ločiti od programa, ki zagotavlja pavšalna povračila stroškov volilne kampanje.

45      Da bi presodili, ali so prvi trije tožbeni razlogi utemeljeni ali ne, je treba najprej določiti dejansko naravo finančnega programa, vzpostavljenega s spornimi ukrepi.

46      Najprej je treba ugotoviti, da so sporni ukrepi vsaj dvoumni. Sklep iz leta 1982 navaja le, da se ukvarja z razdelitvijo odobrenih proračunskih sredstev, vpisanih v točki 3708, medtem ko interni dogovor, ki ga povzema, precej odprto govori o financiranju volilne kampanje. Pravila iz leta 1983 ne navajajo, ali so stroški, ki jih nameravajo razporediti, nastali v zvezi z razširjanjem informacij o Evropskem parlamentu ali informacij o stališčih, ki so jih politične formacije sprejele ali ki jih nameravajo sprejeti v prihodnosti.

47      Drži, da Pravila iz leta 1982 o porabi sredstev zagotavljajo, da razporejena sredstva lahko uporabljajo le v zvezi z informacijsko kampanjo za volitve leta 1984. Za zagotovitev tega pogoja so določili vrsto stroška, ki se lahko pokrije, imenovali osebe, odgovorne za zagotavljanje, da so stroški pravilno porabljeni, zahtevali ločene račune, ki navajajo različne vrste stroškov, in predložitev poročil o porabi sredstev. Tako je Evropski parlament skušal zagotoviti, da so bila razpoložljiva sredstva za politične skupine v glavnem uporabljena za kritje izdatkov za srečanja in publikacije (brošure, tiskane oglase in plakate).

48      Vseeno je treba poudariti, da ta pravila ne zadoščajo za odpravo dvoumnosti glede na vrsto posredovanih informacij. Pravzaprav Pravila iz leta 1982 glede na vrsto razširjenih informacij niso predpisala nič več pogojev, povezanih z razdelitvijo sredstev, kot sporni ukrepi. Evropski parlament meni, da so bili kandidati s poročili o svojih dejavnostih udeleženi pri informiranju o načinu delovanja parlamentarne institucije. Jasno je, da so informacijska kampanja te vrste, za katero Evropski parlament meni, da dovoljuje predstavitev različnih pogledov, informacije o vlogi Evropskega parlamenta in strankarska propaganda neločljive. Še več, Evropski parlament je na obravnavi priznal, da pri njegovih članih ni mogoče ostro ločiti volilnih izjav od informacij.

49      Na koncu je treba poudariti, da so politične formacije razpoložljiva sredstva lahko porabile med volilno kampanjo. To je najprej jasno, kar se tiče zneska, plačanega iz 31-odstotne rezerve, razdeljenega med formacije, ki so se udeležile volitev leta 1984. Izdatki, ki so lahko bili izplačani, so nastali v zvezi z evropskimi volitvami leta 1984 med 1. januarjem 1983 do 40. dneva po volitvah. Vendar enako velja za 69 % odobrenih proračunskih sredstev, razdeljenih med politične skupine in neimenovane člane leta 1979 izvoljene Skupščine. Iz Pravil iz leta 1982 je razvidno, da je bilo eno tretjino celotnega razporejenega zneska (minus pavšalni delež) treba plačati po volitvah. Dalje, sredstva, dodeljena iz 69 % vseh odobrenih proračunskih sredstev, so lahko bila porabljena za rezervne sklade in za kritje obveznosti najkasneje 40 dni pred volitvami, če je bilo plačilo izvedeno najpozneje 40 dni po volitvah.

50      Na podlagi tega je treba zaključiti, da se oblikovani finančni program ne razlikuje od programa, ki določa povračilo pavšalnega deleža stroškov volilne kampanje.

51      Drugič, treba je upoštevati, ali sprejetje spornih ukrepov krši člen 7(2) akta z dne 20. septembra 1976 o volitvah predstavnikov Skupščine s splošnimi neposrednimi volitvami.

52      V skladu s to določbo „do začetka veljavnosti enotnega volilnega postopka in ob upoštevanju drugih določb tega akta, volilni postopek v vsaki državi članici urejajo nacionalne določbe“.

53      Pojem enotnega volilnega postopka v smislu te določbe med drugim vključuje pravila, oblikovana za zagotovitev, da se volilni postopek izvaja pravilno in da imajo različni kandidati med volilno kampanjo enake možnosti. Pravila, ki oblikujejo program za povračilo stroškov volilne kampanje, sodijo v to kategorijo.

54      Povračila stroškov volilne kampanje ni v aktu iz leta 1976. Zato oblikovanje programa za povračilo stroškov volilne kampanje in predstavitev podrobnih ureditev za njeno izvajanje, kakršna je trenutna zakonodaja Skupnosti, ostaja v pristojnosti držav članic.

55      Tožbenemu razlogu združenja tožeče stranke kršitve člena 7(2) akta iz leta 1976 je torej treba pritrditi. Zato ni treba odločati o preostalih tožbenih razlogih.

 Stroški

56      Na podlagi člena 69(2) Poslovnika Sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Tožeča stranka ni predlagala, naj se toženi stranki naloži plačilo stroškov. Čeprav tožena stranka s predlogi ni uspela, zato vsaka stranka nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je

SODIŠČE

razsodilo:

1)      Sklep predsedstva Evropskega parlamenta z dne 12. oktobra 1982 o razdelitvi odobrenih proračunskih sredstev, vpisanih v točki 3708 splošnega proračuna Evropske skupnosti, in sklep predsedstva Evropskega parlamenta v razširjeni sestavi z dne 29. oktobra 1983 o pravilih glede uporabe odobrenih proračunskih sredstev za povračilo stroškov političnih formacij, ki bodo sodelovale na evropskih volitvah leta 1984, se razglasita za nična.

2)      Vsaka stranka nosi svoje stroške.

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 23. april 1986.

* Jezik postopka: francoščina.