|
MNENJE
|
|
Evropski ekonomsko-socialni odbor
|
|
Skupni sistem EU za vračanje
|
|
_____________
|
|
Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta
o vzpostavitvi skupnega sistema za vračanje državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo v Uniji, ter razveljavitvi Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta, Direktive Sveta 2001/40/ES in Odločbe Sveta 2004/191/ES
(COM(2025) 101 final – 2025/0059 (COD))
|
|
|
|
SOC/836
|
|
|
|
Poročevalec: José Antonio MORENO DÍAZ
|
|
Soporočevalec: Cristian PÎRVULESCU
|
1.Sklepi in priporočila
1.1Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) poudarja, da mora biti kakršna koli politika EU za vračanje jasno usmerjena v spoštovanje človekovih pravic. Poziva k obsežni oceni učinka, pri kateri bi se upoštevale obveznosti v okviru mednarodnega in evropskega prava o človekovih pravicah, vključno s sodno prakso Sodišča Evropske unije in Evropskega sodišča za človekove pravice. Ti pravni okviri bi morali usmerjati razvoj, izvajanje in razlago ukrepov vračanja, da bi bila v celoti dosežena pravna skladnost.
1.2EESO izraža obžalovanje, da uredba ni umeščena v širšo strategijo za spodbujanje zakonitih in varnih migracijskih poti. Brez resničnih alternativ bodo postopki vračanja še naprej neučinkoviti in ohranil se bo model, ki temelji na izključevanju, nadzoru in omejevanju. Pristop v uredbi daje prednost pravno-formalnemu in varnostnemu vidiku bolj kot uspešnemu vključevanju državljanov tretjih držav in koristim, ki jih lahko prinesejo družbam in gospodarstvom EU.
1.3EESO poudarja tudi, da ni bila pripravljena zanesljiva predhodna ocena učinka predloga. Ker bo ta uredba vplivala na življenja milijonov ljudi, bi bili potrebni resne raziskave in strukturirana posvetovanja s specializiranimi organi ter organizacijami civilne družbe. Dejstvo, da ni bila pripravljena specifična analiza njenih posledic za ranljive skupine (kot so mladoletniki, samske ženske, žrtve trgovine z ljudmi in osebe s fizičnimi ali duševnimi motnjami), je velika pomanjkljivost, ki je v nasprotju z obveznostjo EU, da poskrbi za pristop, temelječ na pravicah.
1.4EESO poudarja, da je treba vzpostaviti učinkovite, neodvisne in pregledne mehanizme spremljanja za nadzor skladnosti s predpisi, tudi praks vračanja, pogojev pridržanja in ravnanja pristojnih organov, v skladu s priporočili Odbora Sveta Evrope za preprečevanje mučenja in nehumanega ali ponižujočega ravnanja.
1.5EESO opozarja na prvotno zavezo EU, sprejeto leta 1999 v sklepih iz Tampereja, in ponavlja, da bi moralo biti vračanje predvsem prostovoljno. To načelo mora ostati temelj politike EU za vračanje, prisilno vračanje pa bi se moralo obravnavati zgolj kot zadnja možnost, ko so vse druge izčrpane.
1.6EESO poziva k vključitvi ključnih postopkovnih zaščitnih ukrepov v opredelitve v predlagani uredbi o vračanju, kot je možnost pravnega svetovanja, strokovne razlage in prevoda uradnih dokumentov. Če je vložena pritožba, izvršitev odločbe o vrnitvi ni več samodejno odložena (člen 28(2), (3) in (4)), kar pomeni tveganje za deportacijo, še preden je odločitev sprejeta. EESO se zavzema tudi za obvezen odložilni učinek prvostopenjskih pritožb, kadar obstaja tveganje, da bo kršeno načelo nevračanja. Tako posamezniki v pričakovanju odločitve o pravnem sredstvu ne bodo vrnjeni v okolje, ki jim lahko škodi. Pri vsakršnem postopku vračanja, naj bo prostovoljno ali prisilno, je treba zajamčiti spoštovanje zakonitih pravic.
1.7EESO opozarja, da bi lahko predlog resno spodkopal pravice migrantov in pravno državo. Zelo zaskrbljen je na primer zaradi sedanjih določb o pridržanju. Po njegovem mnenju so razlogi za pridržanje (člen 29) veliko preširoki, še bolj problematična pa je nejasna, na domnevah temelječa opredelitev nevarnosti pobega (člen 30). EU poziva, naj te določbe močno zoži in odpravi pridržanje zaradi preverjanja identitete, razen če je absolutno nujno in samo za najkrajše možno obdobje. Vsako pridržanje mora biti popolnoma v skladu s temeljnimi pravicami, zlasti glede osebne svobode in dostojanstva.
1.8EESO se izrecno zavzema za zavezujoče standarde na področju človekovih pravic, da se prepreči vračanje v razmere, v katerih bi posamezniki lahko utrpeli resno škodo ali bi bile kršene njihove pravice. Odločbe o vrnitvi, predvsem če pomenijo premestitev v tretjo državo, morajo temeljiti na individualiziranih ocenah in zanje je potreben neodvisen sodni preizkus. Države članice ne smejo samodejno vzajemno priznavati odločb o vrnitvi, če so bile v državi izdajateljici dokumentirane sistematične kršitve človekovih pravic.
1.9EESO ne podpira vračanja v države, ki niso države izvora. Če se migrant ne more vrniti v svojo državo izvora, bi bilo treba postopek vračanja ustaviti, ne glede na to, zakaj se ne more vrniti. Po mnenju EESO vozlišča za vračanje niso skladna z mednarodnim pravnim okvirom, zlasti Ženevsko konvencijo, njihova uporaba pa vpliva na temeljne pravice, kot so načelo nevračanja, učinkovito pravno varstvo in pravica do pritožbe.
1.10EESO močno nasprotuje vzpostavitvi ali ohranjanju vozlišč za vračanje in svari, da so neskladna s pravnimi obveznostmi na ravni EU in mednarodni ravni. Poleg tega priporoča pojasnitev zahtev držav članic glede obveznosti sodelovanja v postopkih vračanja in ponovnega sprejema, ki jih morajo izpolniti državljani tretjih držav (členi 21–23), da bi bile te zahteve natančne in sorazmerne. Poziva k omejitvi zbiranja podatkov in fizičnih preiskav ter vztraja, da se sankcije ne smejo izrekati brez ustreznih procesnih jamstev in dolžnega pravnega postopanja.
1.11Poleg tega EESO svari, da bi lahko člen 6 predlagane uredbe, ki uvaja obveznosti odkrivanja in poročanja, ogrozil dostop do temeljnih storitev in porušil zaupanje med migranti brez dokumentov ter ponudniki storitev.
1.12EESO meni, da pridržanje otrok zaradi priseljevanja v uredbi ni ustrezno obravnavano. To prakso bi bilo treba odpraviti v skladu z mednarodnimi standardi na področju človekovih pravic, vključno s Konvencijo OZN o otrokovih pravicah, saj pridržanje nikoli ni v interesu otroka.
1.13EESO svari, da bi lahko financiranje naložb v zvezi z vračanjem, ki so potrebne na ravni EU in držav članic, s sredstvi Sklada za azil, migracije in vključevanje zmanjšalo sredstva za ukrepe in programe za vključevanje, od katerih jih je večina že tako premalo financirana, in to na obeh ravneh. V strukturiranih posvetovanjih z organizacijami civilne družbe in socialnimi partnerji, ki sodelujejo pri Skladu za azil, migracije in vključevanje, se je EESO močno zavedel težav, s katerimi se ti že soočajo pri ohranjanju programov, osebja in strokovnega znanja.
1.14EESO izraža zaskrbljenost, da člen 47 v t. i. izrednih razmerah dovoljuje odložitev temeljnih zaščitnih ukrepov na podlagi nejasnih in neopredeljenih meril, kar bi lahko privedlo do obsežnih kršitev pravic migrantov.
2.Pojasnila
2.1Skladno s celovitim pristopom k migracijski politiki EU ter paktom o migracijah in azilu, ki je bil sprejet leta 2024, je Evropska komisija predstavila predlog uredbe o vzpostavitvi skupnega sistema za vračanje državljanov tretjih držav brez urejenega statusa v EU. Predlog naj bi nadomestil sedanjo direktivo o vračanju (Direktiva 2008/115/ES) ter druge razdrobljene določbe, da bi EU dobila sodoben, skladen in delujoč zakonodajni okvir za postopke vračanja.
2.2Po besedah Evropske komisije je nova uredba odziv na potrebo po nujnem povečanju učinkovitosti politik vračanja, ki so eden od stebrov sistema EU za upravljanje migracij. Sedanje razmere, ki jih zaznamujejo geopolitični izzivi, stalni migracijski pritiski, nedovoljeno sekundarno gibanje in nizke stopnje vračanja, so razkrile omejitve sedanjega pravnega okvira in razdrobljenost med državami članicami.
2.3Razpoložljivi podatki o vrnitvah opozarjajo na vrsto sistemskih izzivov. Velika večina državljanov tretjih držav v EU vstopi na dovoljen način – povprečno letno število prvih dovoljenj, ki so bila izdana v zadnjih treh letih (2021–2023), znaša več kot 3,5 milijona. Agencija Frontex je med letoma 2022 in 2024 odkrila v povprečju več kot 300 000 nedovoljenih vstopov na leto. V letih pred pandemijo COVID-19 je povprečna stopnja vračanja znašala skoraj 33 %, leta 2023 je bila 19 %, leta 2024 pa se je povzpela na 24 %. Agencija Frontex pomaga pri približno 50 % vrnitvah iz držav članic in nudi operativno podporo v vseh fazah postopka vračanja in reintegracije. Vzpostavila je tudi program Evropske unije za reintegracijo, ki nudi podporo za reintegracijo po prihodu in dolgoročno reintegracijo, tako za prostovoljna kot prisilna vračanja, s čimer je od leta 2022 do konca leta 2024 pomagala več kot 19 000 posameznikom.
2.4Evropski svet je v sklepih februarja in oktobra 2024 pozval Komisijo, naj predstavi nujno zakonodajo za izboljšanje postopkov vračanja. V odgovor na to so v novi uredbi predlagani uskladitev postopkov vračanja, zmanjšanje razlik med državami članicami in zagotovitev skladnosti z drugimi instrumenti pakta, kot sta uredba o azilnem postopku ter uredba o upravljanju azila in migracij.
2.5Predlog teoretično vzpostavlja skupen postopek vračanja na podlagi jasnih in sorazmernih pravil, ki spoštujejo temeljne pravice in se neposredno uporabljajo v vseh državah članicah. Namen tega novega okvira je odpraviti vrzeli v zakonodaji, preprečiti premike med državami članicami in s tem izogibanje sistemu ter uvesti orodja, kot so evropski nalog za vrnitev, vzajemno priznavanje odločb o vrnitvi ter usklajena merila za oceno nevarnosti pobega in izvedbo prisilnih ukrepov.
3.Ugotovitve o predlagani uredbi o skupnem sistemu vračanja
3.1EESO se je seznanil s predlogom Komisije za uredbo o vzpostavitvi skupnega sistema za vračanje državljanov tretjih držav brez urejenega statusa v EU. Opaža, da je Komisija priznala potrebo po poenotenju postopkov, zmanjšanju pravne razdrobljenosti in učinkovitem upravljanju vračanja, saj bo to prispevalo k skladnejši, bolj celostni in učinkovitejši migracijski politiki. V primerjavi z direktivo o vračanju iz leta 2008 je s tem predlogom storjen korak naprej do bolj celostnega in učinkovitejšega pristopa EU in v njem je upoštevano dejstvo, da sedanji sistem vračanja ne deluje tako, kot je bilo načrtovano.
3.2EESO v tem mnenju preučuje namero Komisije, da države članice opremi z jasnimi skupnimi pravili, ki bodo pomagala zmanjšati pravno negotovost, izboljšala sodelovanje in preprečila neusklajeno ali neenako upravljanje nezakonitih migracijskih tokov v EU. To je priložnost za vzpostavitev skupnih standardov in instrumentov, vključno z boljšimi zaščitnimi ukrepi na področju temeljnih pravic.
3.3Delovni dokument služb Komisije, ki spremlja uredbo, je dobrodošel, a ne more nadomestiti resnične ocene učinka. V njem so primerjani trije možni scenariji za napredek agende za vračanje, in sicer ohranitev sedanjega okvira ali njegovo izboljšanje z novim instrumentom, ki je lahko bodisi direktiva bodisi uredba. Na žalost so merila, ki so bila uporabljena za oceno možnosti, zožena na pristop, temelječ na varnosti, in v ospredju je učinkovitost prisilnega vračanja. Ocena učinka na temeljne pravice je formalna in neprepričljiva.
3.4EESO je zaskrbljen, da bi lahko predlagana uredba okrepila restriktiven, na varnosti temelječ pristop, ki lahko spodkoplje zaveze EU glede človekovih pravic, mednarodne legitimnosti in osrednjega pomena posameznika v migracijski politiki. Poleg tega meni, da predlog ponavlja diskurz, ki nezakonito migracijo obravnava kot grožnjo in varnostno tveganje ter jo enači s hudimi kaznivimi dejanji ali terorizmom, kar je nesprejemljivo.
3.5Po mnenju EESO se vračanje običajno obravnava kot „funkcionalna obveznost“ migracijskega sistema. S tem so strukturni vzroki migracij zanemarjeni, pomanjkljivosti sistemov EU za sprejem in azil pa niso obravnavane.
3.6EESO poudarja, da nizke stopnje vračanja niso le posledica pomanjkanja pravnih instrumentov ali slabega sodelovanja migrantov, temveč v veliki meri tudi dejstva, da nimamo resnične skupne migracijske in azilne politike, da države članice ne zaupajo institucijam EU ter da se odgovornost prelaga na ramena tretjih držav.
3.7EESO ponavlja svoje stališče, da je politika priseljevanja in azila Evropske unije strateško šibka, ker obravnava skoraj izključno samo nezakonite situacije, bodisi na meji bodisi s prostovoljnim ali prisilnim vračanjem. Zato ponovno poziva Komisijo, naj pregleda svoj referenčni okvir in si učinkovito prizadeva za celovit pristop k politiki priseljevanja in azila, ki naj spodbuja urejeno, dovoljeno in varno mobilnost.
3.8EESO vztraja, da je treba v vseh postopkih vračanja dosledno spoštovati načelo nevračanja in da prisilno vračanje ne sme biti možno brez temeljite ocene posameznega primera, pri kateri se upoštevajo osebno tveganje, zdravstveno stanje, družinske razmere in drugi pomembni dejavniki.
3.9EESO izraža resne pomisleke glede ukrepov, ki jih morajo države članice izvesti za odkrivanje državljanov tretjih držav. Evropska komisija za boj proti rasizmu in nestrpnosti (ECRI) pri Svetu Evrope je leta 2016 pozvala k ločitvi nadzora nad priseljevanjem in izvrševanja od izvajanja storitev in spoštovanja pravic ter k razbremenitvi organov, da bi lahko opravljali svoje primarne naloge (na primer na področju izobraževanja, zdravstvenega varstva, stanovanj, socialne varnosti in pomoči, delovnopravnega varstva in pravosodja), ne pa se ukvarjali z ukrepi in institucijami za izvrševanje politike priseljevanja. EESO podpira ta poziv in Komisiji predlaga, naj dodatno pojasni omejitve ter postopkovna jamstva za zaščito temeljnih pravic na področju odkrivanja.
3.10V uredbi so pojasnjeni razlogi za prisilno vračanje. Vendar je potrebna večja postopkovna jasnost glede zasnov, kot sta neizpolnjevanje obveznosti sodelovanja (kaj zajema?) in državljani, ki predstavljajo varnostna tveganja (kako se bodo ta tveganja ocenjevala, kdo bo to počel in s kakšnim namenom?).
3.11EESO izraža zaskrbljenost zaradi spremembe opredelitve države vrnitve in razširitve števila držav, v katere je mogoče prisilno vrniti državljane tretjih držav, namreč poleg njihove države izvora še v države, v katerih so morda prej prebivali, varne tretje države, prve države azila, države, v katere imajo pravico vstopiti ali države, s katerimi je sklenjen sporazum ali dogovor o vračanju (vozlišča za vračanje). To je problematično, saj se s tem zanika sposobnost državljanov tretjih držav za samostojno odločanje, zanemarjajo se njihove želje in postavlja se jih v položaj, v katerem so njihove pravice in varnost ogrožene. Lahko bi bili poslani v države, s katerimi niso na noben način povezani, ki zanje niso primerne in v katerih je njihov status nejasen in ogrožen. Posebej pomembna je tudi nedavna sodba Sodišča Evropske unije, saj zahteva strožji nadzor uporabe koncepta „varne tretje države“. Sodba poudarja, da je nujno zagotoviti, da se ta koncept uporablja na podlagi objektivnih in enotnih meril ob polnem spoštovanju temeljnih pravic in načela nevračanja, ter preprečiti njegovo samovoljno uporabo kot instrumenta za eksternalizacijo vračanja.
3.12EESO svari, da bi lahko sporazumi o ponovnem sprejemu s tretjimi državami, vključno z vozlišči za vračanje, kršili temeljne pravice zaradi nezadostnih jamstev in pomanjkanja neodvisnih mehanizmov nadzora. Pogojevanje zunanjega sodelovanja EU z nadzorom migracij in sprejemanjem vrnjenih migrantov spodkopava skladnost politik, mednarodno solidarnost in spoštovanje pravne države.
3.13Poleg tega EESO meni, da predlagana orodja, kot so evropski nalog za vrnitev, mehanizmi samodejnega priznavanja in večje obveznosti sodelovanja prizadetih posameznikov, pomenijo zaskrbljujoče poslabšanje postopkovnih zaščitnih ukrepov. Poenostavitev postopkov lahko privede do pospešene upravne prakse, s katero ne bo mogoče pravilno oceniti, v kolikšni meri oseba potrebuje zaščito ali je ranljiva, s čimer bo kršeno načelo nevračanja. Določanje enotnih rokov za vlaganje pritožb zoper odločbe ali sodelovanje v okviru postopka vračanja bi lahko ogrozilo učinkovit dostop do pravnih sredstev, zlasti za tiste pridržane osebe, ki nimajo na voljo brezplačnih storitev tolmačenja ali pravne pomoči.
3.14EESO poudarja, da je treba določbe o pridržanju in nevarnosti pobega uporabljati izredno previdno. Pridržanje ne sme postati sistematičen način za upravljanje vračanja in biti mora zadnja možnost, ki se izvede po individualni in sorazmerni oceni. Široki, slabo utemeljeni seznami meril za nevarnost pobega normalizirajo ukrepe, ki bi morali ostati izjeme. Poleg tega je 24-mesečno pridržanje pretirano in bi lahko pomenilo kršitev pravice do svobode, sploh ker razlog ni kaznivo dejanje, temveč zgolj upravna nepravilnost. Zdi se, da uredba o vračanju nezakonito migracijo obravnava kot kazensko zadevo, vendar brez postopkovnih jamstev, ki so običajna v kazenskem pravosodju.
3.15Države članice bodo ocenjevale nevarnost pobega – prvi razlog za pridržanje povratnikov – na podlagi seznama meril, ki bi bila lahko v praksi nejasna ali bi se lahko zlorabljala, na primer neobstoj prebivališča, čeprav je možno, da oseba nima prebivališča zaradi diskriminatornega dodeljevanja stanovanj in pravne prakse, ne pa po lastni želji.
3.16EESO pozdravlja, da morajo države članice vzpostaviti neodvisen mehanizem za spremljanje spoštovanja temeljnih pravic med postopki odstranitve. Kljub temu je zaskrbljen, da predlog povratnikom nalaga nove obveznosti (na primer aktivno sodelovanje z organi), ne da bi bila sorazmerno okrepljena pravna jamstva ali bil zagotovljen dejanski dostop do pravnih sredstev, brezplačnega pravnega zastopanja ali psihosocialne podpore.
3.17EESO podpira namero o okrepitvi prostovoljnih programov vračanja in reintegracije, vendar ugotavlja, da so za to potrebne resnične naložbe in resnično sodelovanje z državami izvora. V zvezi s tem poudarja, da se politika vračanja ne more zanašati le na spodbude za tretje države ali pritiske nanje ter da mora sodelovanje temeljiti na spoštovanju človekovih pravic in pravne države ter trajnostnem razvoju.
3.18Države članice lahko sicer spremenijo minimalni rok, do katerega morajo povratniki prostovoljno zapustiti njihovo ozemlje, vendar je najdaljši rok določen na ravni EU in znaša le 30 dni. Toda celo 30 dni je lahko premalo za tako zapleten in zahteven logističen proces. Prizadete osebe morajo hkrati urediti zadeve za preostale družinske člane, se posloviti od prijateljev, dokončati delovne obveznosti, odpovedati stanovanjske pogodbe, zaključiti sodelovanje v skupnosti in se pripraviti na življenje po prihodu v državo izvora.
3.19EESO na koncu priznava, da je pomembno napredovati na poti do učinkovitejšega, bolj skladnega in pravičnejšega skupnega sistema vračanja. Vendar tega cilja ne bi smeli uresničevati na račun pravnih jamstev, dostopa do mednarodne zaščite ali zavez EU glede človekovih pravic. Zato priporoča okrepitev mehanizmov zaščite, demokratičen nadzor nad postopki vračanja in hkrati napredek pri ustvarjanju zakonitih in varnih migracijskih poti v EU.
V Bruslju, 18. septembra 2025
Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora
Oliver RÖPKE
_____________