|
MNENJE
|
|
Evropski ekonomsko-socialni odbor
|
|
Instrumentalizacija migrantov
|
|
_____________
|
|
Skupno sporočilo Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Odziv na državno podprto instrumentalizacijo migrantov na zunanjih mejah EU
[JOIN(2021) 32 final]
|
|
|
|
REX/554
|
|
|
|
Poročevalec: Stefano PALMIERI
|
|
Soporočevalec: Pietro Vittorio BARBIERI
|
|
Zaprosilo
|
Evropska komisija, 2. 5. 2022
|
|
Pravna podlaga
|
člen 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije
|
|
Sklep plenarne skupščine
|
18. 1. 2022
|
|
Pristojnost
|
strokovna skupina za zunanje odnose
|
|
Datum sprejetja na seji strokovne skupine
|
12. 5. 2022
|
|
Datum sprejetja na plenarnem zasedanju
|
15. 6. 2022
|
|
Plenarno zasedanje št.
|
570
|
|
Rezultat glasovanja
(za/proti/vzdržani)
|
142/2/5
|
1.Sklepi in priporočila
1.1Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) meni, da mora biti odziv EU na instrumentalizacijo migrantov del skupne in splošno sprejete migracijske politike, katere elementi morajo biti usklajeni. Zaradi krize na beloruski meji in ruske agresije na Ukrajino je treba ponovno proučiti primernost pakta o migracijah in azilu, da v izrednih razmerah ne bi segmentirali migracijske politike, ampak bi bile politike in zaščita zadevnih oseb umeščene v enoten okvir ukrepov in prava.
1.2EESO meni, da utegne instrumentalizacija migrantov še vedno ogrožati Evropsko unijo kot celoto in ne le države članice, ki jih neposredno zadeva. Zato poudarja, da se bo mogoče s tem izzivom učinkovito spoprijeti le z odzivi, ki bodo lahko pobude (politične, zakonodajne, upravne, humanitarne) povezali z obsegom sprejetih ukrepov (EU, nacionalnih, lokalnih in mednarodnih) in z udeleženimi akterji (institucionalnimi, organizacijami civilne družbe, socialnimi partnerji, državljani itd.) na podlagi najvišjih standardov prava EU in mednarodnega prava.
1.3Odboru se zdi bistveno, da EU državam članicam nudi pravočasno, usklajeno in učinkovito podporo v praksi (proračunska sredstva in osebje agencij EU) ter upravno, zakonodajno in politično pomoč. To bo treba doseči s skupnimi ukrepi na terenu ter na medinstitucionalni ravni, pa tudi z največjo preglednostjo pobud, poleg tega pa bo treba humanitarnim organizacijam in neodvisnim medijem na območjih, kjer prihaja do instrumentalizacije migrantov, zagotoviti svobodo delovanja.
1.4Odboru se zlasti zdi bistveno, da se vzpostavi celovit okvir za humanitarno posredovanje, ki bo združeval vire in strukture nacionalnih in evropskih institucij in agencij ter zagotavljal sodelovanje mednarodnih agencij (UNHCR, IOM) ter prispevek nevladnih organizacij in civilne družbe, s čimer bi spodbudili plodno usklajevanje ukrepov in humanitarno delovanje priznali kot sredstvo za krepitev načel EU.
1.5V zvezi s tem EESO meni, da je popolno in pravočasno priznavanje pravic instrumentaliziranih migrantov (ob izogibanju sivim območjem in razmeram upravne negotovosti) bistven vidik za omejitev ter odpravo groženj varnosti in stabilnosti EU ter vpletenih držav članic na terenu, ukrepi instrumentalizacije pa s tem ne bodo učinkoviti.
1.6Odziv EU mora biti zagotovo usmerjen v vire instrumentaliziranih migracijskih tokov, vključevati tretje države in podpirati njihova prizadevanja za obveščanje prebivalstva v duhu sodelovanja, ki temelji na demokratičnih načelih in varstvu človekovih pravic. S tem bi državnim akterjem, ki spodbujajo instrumentalizacijo migrantov, zmanjšali vire.
1.7Kar zadeva države, ki spodbujajo instrumentalizacijo migrantov ali so povezane z njo, EESO podpira večstransko ukrepanje EU kot celote, mednarodnih institucij in partnerskih držav ter obsodbo in osamitev takšnih dejanj, tudi z uvedbo ustreznih gospodarskih in diplomatskih sankcij.
1.8Zaradi vojne v Ukrajini, ki je posledica agresije Ruske federacije, je iz Ukrajine pobegnilo najmanj 3,9 milijona ljudi
, ki jih trenutno večinoma gostijo sosednje države in druge države EU, poleg tega pa je še več milijonov notranje razseljenih oseb. Ta tok je vsaj v Evropi bistveno večji kot vsi tokovi, zabeleženi v desetletjih po drugi svetovni vojni. EU je to vprašanje pravočasno obravnavala, zlasti z aktivacijo direktive iz leta 2001 o začasni zaščiti
ter predlogom kohezijskega ukrepa za begunce v Evropi (CARE). EESO meni, da so podobni instrumenti, ki temeljijo na koheziji, solidarnosti in skupni odgovornosti držav članic, bistveni tudi za reševanje kriz, ki izhajajo iz instrumentalizacije migrantov.
1.9EU je trenutno varen prostor za azil in zaščito milijonov ukrajinskih državljank in državljanov, vendar je breme sprejema in pomoči neenakomerno porazdeljeno glede na zmogljivosti in vire udeleženih držav članic. Odprtje meja znotraj EU je doslej omogočilo spontano preseljevanje ukrajinskih beguncev na želene kraje, vendar nosijo sosednje države in druge države članice objektivno nesorazmerno breme. Instrumentalizacija migrantov na beloruski meji in v prejšnjih primerih, čeprav ne gre za primerljiv obseg, vseeno kaže, da je treba temeljito pregledati mehanizme solidarnosti in sodelovanja med EU in državami članicami, zlasti s prerazporeditvijo migrantov, ki prejemajo pomoč, kar je v kriznih razmerah nedvomno potrebno.
1.10EESO želi podati pripombe tudi glede duha predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o obravnavanju instrumentalizacije na področju migracij in azila
. Meni, da zapleten mehanizem, predviden za opredelitev pravnega okvira in upravnih postopkov v primeru instrumentalizacije migrantov, ne upošteva morebitne meddržavne krize, ki se lahko pojavi v zvezi s tem, in da tega mehanizma ni mogoče ločiti od pristopa, ki ga je treba uporabiti v zvezi z migranti.
1.11EESO meni, da so ad hoc instrumenti za obvladovanje instrumentalizacije migrantov sicer potrebni, vendar je treba razmisliti o takojšnjih in celovitih zaščitnih ukrepih, tudi z direktivo o začasni zaščiti, zlasti v primerih, ko so upravljanje vstopa na mejah, nadzor sekundarnih gibanj, predvideni odlogi ali odstopanja od običajnih azilnih postopkov neučinkoviti in neproduktivni v smislu zaščite instrumentaliziranih migrantov. V vsakem primeru bi bilo treba raven zaščite migrantov zvišati glede na raven meddržavne krize, ki nastane zaradi instrumentalizacije migrantov.
2.Predlog
2.1V sporočilu je poudarjeno, da je migracijska kriza na meji med Belorusijo in Evropsko unijo (Litva, Latvija, Poljska) nameren poskus ustvarjanja nenehne in dolgotrajne krize v okviru širših in usklajenih prizadevanj za destabilizacijo Evropske unije, s čimer se preizkuša njena enotnost in odločenost. To pomeni „hibridno grožnjo“, ki jo tretja država izvaja z instrumentalizacijo migrantov.
2.2Izraza „kriza“ in „grožnja“, ki se uporabljata v tem dokumentu, še zdaleč ne opisujeta specifičnega zapletenega pojava migracij, temveč označujeta pomen političnih napetosti in dejavnikov nestabilnosti, ki izhajajo iz geopolitičnih razmer.
2.3Poleg ogrožanja varnosti EU je to na terenu privedlo do kritičnih razmer predvsem za vpletene migrante, kar je močno vplivalo na humanitarne razmere na obeh straneh meje, tako v Belorusiji kot v EU. Obstajajo tudi številna poročila o nečloveškem in ponižujočem ravnanju z migranti na beloruski strani meje, tudi kot oblika pritiska na EU, ki pa se še stopnjuje zaradi daljšega bivanja na tem območju in nedostopnosti meje EU.
2.4EU je v vseh svojih institucionalnih forumih odločno in hitro obsodila instrumentalizacijo ranljivih migrantov in beguncev. Z ukrepanjem na mednarodni ravni je uspešno pozvala k vključevanju partnerskih držav, zlasti držav izvora migrantov, in njihovemu sodelovanju z EU.
2.5V novih kriznih razmerah je EU posredovala v podporo vpletenim državam članicam, pri čemer je upoštevala konkretne odzive nacionalnih vlad in parlamentov, zlasti razglasitev izrednih razmer v obmejnih regijah. V zvezi s tem je Komisija sprejela potrebne ukrepe pomoči za zagotavljanje skladnosti te zakonodaje s pravom EU.
2.6V sporočilu so povzeti politični, tehnični in logistični ukrepi v podporo vpletenim državam članicam. Politično povezovanje, ki se je začelo z obiski komisarke Ylve Johansson in poznejšimi pozivi Komisije državam članicam, se je pretvorilo tudi v tehnično podporo agencij EU (Frontex, Europol, EASO, nujna pomoč s sredstvi Sklada za azil, migracije in vključevanje) na mejah.
2.7Kar zadeva mednarodno posredovanje, zlasti v zvezi z državami izvora in tranzita migrantov, je Komisija ukrepala na najvišji ravni in izboljšala sodelovanje z Irakom, Libanonom, Turčijo, Združenimi arabskimi emirati in Uzbekistanom. To je ključnega pomena za boj proti kriminalni infrastrukturi tihotapljenja migrantov, ki prispeva k beloruski instrumentalizaciji.
2.8V meddržavni krizi obstaja veliko tveganje zamegljevanja razmer zaradi vojne, ki bo omogočalo dezinformacije, lažne novice in izkrivljanje dejstev o politični instrumentalizaciji migrantov. V sporočilu sta poudarjena to tveganje na beloruski strani meje, zlasti zaradi medijev, ki jih nadzorujeta beloruska in ruska vlada, ter pomen in zlasti vloga svobodnega tiska, medtem ko na kriznih območjih na drugi strani meje, v EU, ta vidik ni tako poudarjen.
2.9Komisija poudarja, da je v kriznih razmerah mogoče sedanje finančne instrumente okrepiti na podlagi Sklada za azil, migracije in vključevanje ter instrumenta za upravljanje meja in vizume. V zvezi z vračanjem (prostovoljne vrnitve s pomočjo in neprostovoljne vrnitve) omenja sodelovanje med Komisijo, agencijo Frontex in IOM, poudarja pa tudi potrebno sodelovanje držav izvora migrantov.
3.Ugotovitve
Instrumentalizacija migrantov in upravljanje migracijske politike
3.1EESO meni, da mora biti odziv na instrumentalizacijo migrantov del skupne in splošno sprejete migracijske politike EU, katere elementi morajo biti usklajeni.
3.1.1Če želi EU ustrezno upravljati migracije, se mora zavedati, da se migracijski procesi nikoli ne sprožijo na pobudo ene države (četudi lahko imajo nekatere občasno tudi velik vpliv na velikost tokov), tudi kadar ta migrante uporablja v politične namene.
3.1.2Unijo mora pri odzivanju na najhujše krize (zaradi aktivnega posredovanja tretje države ali vojne ali vojaškega posega) voditi solidarnost, zlasti v odnosu do prizadetih oseb.
3.1.3Brez poseganja v to, da je treba pomagati vsem, katerih življenje je neposredno ogroženo (begunci in žrtve vojne), je razlikovanje po pravnem statusu, na primer med osebami, ki lahko upajo na eno od oblik zaščite, in drugimi migranti, mogoče šele, ko so bili izpeljani pregledni azilni postopki v skladu s pravom EU in mednarodnimi standardi, pri tem pa ne smemo izhajati iz predhodne opredelitve pojava ali aktualne krize („hibridna grožnja“, instrumentalizacija migrantov, „ekonomske migracije“ itd.).
Hibridne grožnje in instrumentalizacija migrantov
3.2EESO se strinja s Komisijo glede narave in velikosti grožnje zaradi instrumentalizacije migrantov, ki jo izvaja Belorusija. Priznava nevarnost, ki jo za EU predstavljajo oblike „hibridne grožnje“, tj. „državno podprta instrumentalizacija ljudi v politične namene“.
3.2.1Obstaja tudi drugačna opredelitev hibridne grožnje: grožnje, ki jih spodbuja „državni ali nedržavni akter“. Hibridne grožnje lahko izvajajo različni akterji in se lahko nanašajo na različne ciljne skupine (državni subjekti, institucije, socialne organizacije, posamezniki). Vendar je treba to široko pojmovanje, čeprav prispeva k splošnemu razumevanju, razlikovati od opredelitve razmer, pomembnih za ustrezne politike. EESO zato poudarja, da je treba za poznejše regulativne ukrepe, zlasti za pravno obravnavo migrantov in humanitarno pomoč zanje v takih izrednih razmerah, predvideti prisotnost državnega uradnika kot nujen pogoj za prepoznavanje instrumentalizacije migrantov.
3.2.2EESO glede na veljavnost opredelitve hibridne grožnje iz sporočila upa, da bo odziv večdimenzionalen in celosten, tj. ne le v mednarodnih odnosih (med državami članicami, EU in partnerskimi državami), temveč tudi v okviru politik in zavez EU za spodbujanje človekovih pravic, zaščito migrantov in pravico do azila. Zato meni, da bi bilo treba okrepiti vsa orodja za sodelovanje med državami članicami, institucijami in agencijami EU ter s tem omogočiti skupno krizno upravljanje.
Solidarnost, usklajevanje in skupno krizno upravljanje
3.3EESO se strinja, da „[t]a dejanja predstavljajo resnično in pretečo grožnjo za varnost EU“ in ne le za države članice, ki jih to neposredno zadeva. Ob dejstvih, navedenih v sporočilu, in zaradi hude krize v Ukrajini je EESO še bolj prepričan, da je vsekakor treba zagotoviti politični, regulativni in postopkovni okvir za skupen odziv in skupno krizno upravljanje držav članic in institucij Unije.
3.3.1Zato EESO na podlagi mnenja, ki ga je že izrazil o predlogih za spremembo uredb o upravljanju priseljevanja in azila
, meni, da je pristop solidarnosti in sodelovanja med državami članicami nujen, saj trenutna situacija zagotovo ni edina, ki državam prvega vstopa nalaga večje breme in povzroča večje težave, prav zaradi pomena, ki ga pakt o migracijah in azilu pripisuje nadzoru meja in preprečevanju sekundarnih gibanj.
3.3.2Kot del zaželene posebne uredbe za boj proti državni instrumentalizaciji migrantov bi bilo zato treba predvideti solidarnostne mehanizme za delitev odgovornosti med državami članicami, vključno z možnostjo pravočasnih ukrepov za premestitev, sorazmernih z resnostjo krize.
3.3.3Značilnosti krize na beloruski meji odražajo razlike, vendar tudi podobnosti v primerjavi z drugimi državnimi strategijami za instrumentalizacijo migracijskih tokov: osrednje Sredozemlje, grško-turška, špansko-maroška, bosansko-hrvaška, srbsko-madžarska meja (če se omejimo na leto 2021). EESO meni, da bi morala EU preseči svoje odzivanje med prejšnjimi krizami, zlasti z izogibanjem odvisnosti od političnih strategij tretjih držav, ki niso skladne s politikami in načeli EU.
Varovanje in zaščita migrantov v primeru instrumentalizacije
3.4EESO meni, da bi bilo treba pri opredelitvi odziva EU sprejeti skupne ukrepe za boj proti grožnjam, pri čemer mora biti jasno, da so v teh posebnih razmerah prav zaradi meddržavne krize migranti zelo ranljivi in potrebujejo zaščitne ukrepe.
3.4.1EESO se strinja s pomisleki, izraženimi v sporočilu o humanitarnih razmerah na mejah med državami članicami in Belorusijo. Težave pri ukrepanju na beloruski strani meje kažejo, da je humanitarno posredovanje v kriznih razmerah in meddržavnih konfliktih objektivno omejeno, vendar bi to moralo biti spodbuda za čim večja prizadevanja za humanitarno pomoč migrantom znotraj meja držav članic v skladu s standardi prava EU in uveljavljenimi praksami v podporo ranljivim posameznikom.
3.4.2EESO poziva, naj se zaradi nudenja humanitarne pomoči (zdravstvena podpora, pomoč v hrani, pravna pomoč) humanitarnim organizacijam civilne družbe na obeh straneh meje med EU in Belorusijo olajša dostop do nje.
3.4.3V zvezi s tem morajo institucije EU ukrepati proti vsem dejanjem ali predstavam, ki kriminalizirajo solidarnostno delovanje nacionalne in mednarodne civilne družbe, kot je EESO že poudaril v prejšnjih mnenjih
.
3.4.4V sporočilu so poudarjena znatna sekundarna gibanja migrantov (vsaj glede na število migrantov, ki so med krizo prispeli na meje EU) in aktivacija skupnih patrulj mejnih policijskih sil držav članic prvega vstopa in držav članic, ki jih zadevajo sekundarna gibanja migrantov. EESO meni, da bi bilo treba v primeru instrumentalizacije migrantov vprašanje sekundarnih gibanj obravnavati v sodelovanju z državami članicami, kamor so migranti namenjeni, hkrati pa bi bilo treba posebno pozornost nameniti najranljivejšim migrantom, zlasti v fazah hujše krize, da bi se izognili nadaljnjim tveganjem za njihovo varnost.
3.4.5EESO poudarja tudi tveganja za dostojno, pravično in celovito zaščito ranljivih migrantov, ki so posledica različnih pravnih statusov in postopkov za izjeme v državah članicah in v EU, čeprav čas krize zahteva posebne odzive. V tem smislu bi bilo treba vsa odstopanja od standardnih sprejemnih in azilnih postopkov uskladiti s posebnimi ukrepi varstva in zaščite glede na resno tveganje ter vedno upoštevati načelo nevračanja.
Boj proti dezinformacijam, vloga medijev in zaščita ranljivih oseb
3.5EESO ceni poudarek, ki je v sporočilu namenjen boju proti dezinformacijam, lažnim novicam in manipulaciji z dejstvi, tudi s ciljno usmerjenimi informacijskimi kampanjami v državah izvora migracijskih tokov ter z uporabo elektronskih informacijskih in komunikacijskih orodij, s katerimi migranti dobijo pravilne in preverljive informacije (npr. InfoMigrants).
3.5.1EESO hkrati meni, da sta v skladu z vrednotami EU pomembna neovirana priprava informacij ter prost dostop do dejstev in podatkov, ki so pomembni za javnost. V zvezi s tem je treba izvajanje nujnih ukrepov vedno uravnotežiti s tem, da države članice in agencije EU zagotavljajo čim večjo svobodo delovanja in obveščanja neodvisnih medijev, prisotnih na območjih, kjer poteka instrumentalizacija migrantov, hkrati pa jasna in pregledna pravila za dostop do objektov, v katerih so migranti nastanjeni, in za stike z njimi.
3.5.2V zvezi z bojem proti logističnim mrežam za tihotapljenje migrantov na informacijskih platformah in družbenih medijih bi morala Komisija ob podpori agencij EU (ENISA) razlikovati med orodji, ki jih tihotapci migrantov neposredno uporabljajo, in orodji za komunikacijo med migranti; namen tega je razlikovanje odgovornosti in ne spodkopavanje pravic do zasebnosti podatkov ali celo, posredno in nenamerno, ogrožanje varnosti migrantov, ki so žrtve instrumentalizacije.
Mednarodno sodelovanje v boju proti instrumentalizaciji migrantov
3.6EESO pozdravlja ukrepe institucij EU za okrepitev sodelovanja z državami izvora instrumentaliziranih migrantov, da bi se ti lahko seznanili s tveganji, s katerimi se srečujejo, in da bi se izboljšalo mednarodno sodelovanje na področju migracij.
3.6.1Za plodno skupno ukrepanje EU in vpletenih tretjih držav bi bilo treba to sodelovanje dopolniti z mehanizmom mednarodnega sodelovanja za razvoj in sporazumi o ureditvi migracij.
3.6.2Vse sporazume in postopke s tretjimi državami bi bilo treba vzpostaviti ob upoštevanju skladnosti teh odnosov s spoštovanjem človekovih pravic in mednarodnih pravnih obveznosti teh držav.
3.6.3Takšno sodelovanje bi tudi okrepilo prizadevanja policije in obveščevalnih služb za preprečevanje in zatiranje kriminalnih združb, ki se ukvarjajo s tihotapljenjem migrantov, ob polnem upoštevanju pravic migrantov do azila in zaščite tako v primeru dejavnosti, povezanih z instrumentalizacijo migrantov, kot na splošno
.
Podpora državam članicam
3.7EESO ceni podporo državam članicam, ki jih je prizadela grožnja, zlasti podporo agencij EU za notranje zadeve (Frontex, EUAA, EASO, mehanizem na področju civilne zaščite), in meni, da bi morale te delovati v vseh primerih, ko se v skladu z uravnoteženim in preglednim postopkom priznajo izredne razmere
.
3.7.1EESO meni, da bi bilo treba v prihodnje državam članicam, ki jih prizadenejo te grožnje, zagotoviti ustrezno pomoč in jo dopolniti z enako mero zaščite in pomoči za žrtve instrumentalizacije, zlasti najranljivejše.
3.7.2EESO odločno poudarja, da je treba ukrepe držav članic za prostovoljno in neprostovoljno vračanje migrantov, ki jim ni bila priznana pravica do azila, izvajati tudi v izrednih razmerah ob polnem spoštovanju temeljnih pravic in mednarodnih obveznosti ter ob pomoči agencij EU.
Instrumenti in predpisi za prihodnje krizno upravljanje
3.8EESO poudarja, da so v tem mnenju upoštevani ukrepi, o katerih se razpravlja in ki se pripravljajo v času pisanja, zlasti predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o obravnavanju instrumentalizacije na področju migracij in azila. Predlog vsebuje zakonodajne elemente v zvezi s statusom migrantov in postopki za vložitev prošnje za azil in mednarodno zaščito v takih razmerah.
3.8.1EESO v zvezi s tem želi, da bi uredba upoštevala varnostne potrebe držav članic in skupaj z njimi vključevala pravne obveznosti za reševanje izrednih razmer in zagotavljanje pravic migrantov do zaščite, ki temeljijo na mednarodnih obveznostih in evropskem pravu.
3.8.2Komisija in pristojni organi bodo morali preveriti tudi skladnost zakonodaje, ki je bila sprejeta ali je v postopku sprejemanja v državah članicah, s temeljnimi pravicami in pravicami EU, da bi se spopadli s sedanjo krizo in preprečili prihodnje.
3.8.3Pri teh predpisih bo EESO skrbno ocenil izjeme in odstopanja v okviru standardnih vstopnih in azilnih postopkov, dejansko možnost pritožb zoper zavrnitve, postopke vračanja ter popolno preglednost in sodelovanje med državami članicami, v katerih vladajo izredne razmere, ter institucijami in agencijami EU.
V Bruslju, 15. junija 2022
Christa SCHWENG
predsednica Evropskega ekonomsko-socialnega odbora
_____________