MNENJE

Evropski ekonomsko-socialni odbor

Državna pomoč/socialne in zdravstvene storitve

_____________

Pravila o državni pomoči, ki se uporabljajo za storitve splošnega gospodarskega pomena na področju zdravstva in socialnih storitev v času po pandemiji. Razmišljanja in predlogi o oceni Komisije za spremembo zakonodajnega svežnja iz leta 2012 (mnenje na lastno pobudo)

INT/981

Poročevalec: Giuseppe GUERINI

Sklep plenarne skupščine	20. 1. 2022
Pravna podlaga	člen 32(2) Poslovnika
	mnenje na lastno pobudo
Pristojnost	strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	5. 5. 2022
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	19. 5. 2022
Plenarno zasedanje št.	569
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	221/0/5

1.Sklepi in priporočila

1.1Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) meni, da so številne zdravstvene in socialne storitve, kot so oskrba (vključno z oskrbo na domu), ponovna vključitev prikrajšanih oseb in invalidov na trg dela, storitve otroškega varstva in socialna stanovanja, ključne za socialno kohezijo v tem obdobju po pandemiji, izrednih humanitarnih razmerah in času mednarodnih napetosti. Zato so evropska pravila o državni pomoči za te storitve bistvena.

1.2EESO močno podpira odločitev Komisije, da zdravstvene in socialne storitve pri oceni sektorske ureditve 1 obravnava kot podkategorijo z avtonomnimi značilnostmi v širšem okviru storitev splošnega gospodarskega pomena.

1.3EESO poudarja, da je sveženj Almunia (2012) o državni pomoči v sektorju storitev splošnega gospodarskega pomena v primerjavi s prejšnjim okvirom iz leta 2005 prinesel pozitivno posodobitev in poenostavitev. Regulativni pristop tega svežnja bi bilo zato treba ohraniti tudi za prihodnost in nadaljevati posodabljanje, če bi se Komisija po oceni, ki je v teku, odločila spremeniti sedanji okvir.

1.4EESO ugotavlja, da imajo v posameznih državah članicah zdravstvene storitve in skoraj v celoti tudi storitve socialne pomoči regionalno, pokrajinsko, občinsko ali, v večjih mestih, celo podobčinsko razsežnost. To pomeni le majhno mobilnost uporabnikov med različnimi regijami in pokrajinami v državi, kar še toliko bolj izključuje čezmejno mobilnost uporabnikov. Neobstoj čezmejnega pomena bi pomenil, da se člen 107 PDEU za državno pomoč za socialne in zdravstvene storitve ne uporablja.

1.5EESO poudarja, da imajo nacionalne uprave težave pri pridobivanju posebnih izkušenj na področju priprave aktov o pooblastitvi, ki so nujni pogoj za uporabo sklepa o izvzetju, tj. Sklepa 2012/21/EU o dodelitvi nadomestila za javne storitve, in Uredbe (EU) št. 360/2012 o pomoči de minimis za podjetja, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena. Zato bi bilo zelo koristno, če bi Komisija vzpostavila portal, na katerem bi bili dostopni konkretni primeri zakonitih aktov o pooblastitvi v zvezi z različnimi vrstami zdravstvenih in socialnih storitev.

1.6EESO spodbuja izmenjavo dobrih praks med državami članicami s skupno pravno tradicijo, povezano z uporabo pravil o državni pomoči v sektorju socialnih in zdravstvenih storitev, da bi spodbudili učinkovitejšo uporabo diskrecijske pravice, ki jo imajo nacionalne uprave v skladu s Protokolom št. 26 k PDEU pri vzpostavljanju in izvajanju storitev splošnega gospodarskega pomena na lokalni ravni.

1.7EESO ugotavlja, da je treba dodatno pojasniti pravilo iz Sklepa 2012/21/EU, v skladu s katerim nadomestilo za javne storitve ne sme presegati kritja stroškov, razen „zmernega dobička“: i) kako dejansko določiti zmerni dobiček glede na kapital, uporabljen za opravljanje storitve, ob upoštevanju operativnega tveganja; ii) kako dejansko količinsko opredeliti fiksne in strukturne stroške, ki se lahko vključijo v stroške upravljanja storitev splošnega gospodarskega pomena; iii) v kolikšni meri bi bilo mogoče pri upravljanju in izvajanju storitev splošnega gospodarskega pomena poudariti posebnost storitev in organizacijskih modelov, značilnih za subjekte socialne ekonomije?

1.8EESO meni, da bi morale biti socialne in zdravstvene storitve upravičene do zgornje meje de minimis v obdobju treh proračunskih let, višje od tiste, ki na splošno velja za storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu Uredbe št. 360/2012 (500 000 EUR), kar je razvidno tudi iz javnega posvetovanja, ki ga je izvedla Komisija. Vloga socialnih in zdravstvenih storitev na področju socialne kohezije upravičuje višjo zgornjo mejo od sedanje.

2.Uvod in ozadje

2.1Vprašanje državne pomoči podjetjem, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena, in, za potrebe tega mnenja, organizacijam, dejavnim na najožjem področju zdravstvenih in socialnih storitev, je leta 2012 uredil tako imenovani zakonodajni sveženj Almunia. Ta sveženj je nadomestil in posodobil prejšnji pravni okvir iz leta 2005 („sveženj Monti-Kroes“).

2.2Sveženj Almunia vsebuje naslednje akte:

-Uredbo Komisije (EU) št. 360/2012 z dne 25. aprila 2012 o uporabi členov 107 in 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije pri pomoči de minimis za podjetja, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena;

-Sklep Komisije z dne 20. decembra 2011 o uporabi člena 106(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve, dodeljenega nekaterim podjetjem, pooblaščenim za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (2012/21/EU);

-Sporočilo Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena 2 ;

-sporočilo Komisije z naslovom Okvir Evropske unije za državno pomoč v obliki nadomestila za javne storitve (2011) 3 .

2.3Sektorski regulativni okvir je torej v veljavi že skoraj deset let in po navedbah Komisije ga države članice od začetka njegove veljavnosti pogosto uporabljajo, čeprav obstajajo težave pri uporabi, ki bi lahko upravičile nadaljnje ukrepanje zakonodajalca Unije, zlasti ker je od odobritve svežnja preteklo precej časa.

2.4V zvezi s tem je Komisija začela obsežno posvetovanje med deležniki, da bi preverila uspešnost, učinkovitost, dodano vrednost in sedanjo skladnost s prvotnimi cilji obstoječega zakonodajnega okvira, zlasti pri zdravstvenih in socialnih storitvah.

2.5To posvetovanje je potekalo med 31. julijem 2019 in 14. decembrom 2019 na podlagi vprašalnika, ki ga je pripravila Komisija. Zbranih je bilo 51 odgovorov podjetij, poslovnih organizacij, sindikatov, nevladnih organizacij, posameznikov in javnih uprav.

2.6S tem mnenjem na lastno pobudo želi EESO kot predstavniški organ za evropsko gospodarstvo in civilno družbo Komisijo seznaniti z nekaterimi vprašanji v zvezi z uporabo pravil o državni pomoči za zdravstvene in socialne storitve, da bi se lahko v prihodnosti revidirala pravila o državni pomoči v teh sektorjih.

3.Splošne ugotovitve

3.1EESO priznava, da je urejanje državne pomoči na področju socialnih in zdravstvenih storitev za zakonodajalca Unije zelo zapleteno, saj je treba vzpostaviti težko dosegljivo ravnovesje med javno podporo dejavnostim, ki imajo skupne cilje v splošnem interesu, ter zaščito svobodne in neizkrivljene konkurence na notranjem trgu. Evropski okvir za državno pomoč bi moral omogočati tudi javne naložbe, potrebne za razvoj socialne in zdravstvene infrastrukture, povezane s cilji evropskega stebra socialnih pravic.

3.2EESO močno podpira odločitev Komisije, da zdravstvene in socialne storitve obravnava kot podkategorijo z avtonomnimi značilnostmi v širšem okviru storitev splošnega gospodarskega pomena glede na njihove posebne značilnosti in cilje. Komisija v svojem dokumentu o oceni zdaj veljavnih pravil ugotavlja, da z vidika državne pomoči zdravstvene in socialne storitve tvorijo podskupino storitev splošnega (gospodarskega) pomena 4 .

3.3EESO poudarja, da je sveženj Almunia (2012) o pravilih o državni pomoči, ki se uporabljajo za sektor storitev splošnega gospodarskega pomena, v primerjavi s prejšnjim okvirom iz leta 2005 prinesel pozitivno posodobitev, s čimer se je zmanjšalo upravno in regulativno breme za nacionalne organe, ki želijo financirati storitve splošnega gospodarskega pomena. Regulativni pristop tega svežnja bi bilo zato treba ohraniti tudi za prihodnost ter nadaljevati posodabljanje in pojasnjevanje nekaterih posebnih vprašanj.

3.4EESO meni, da so številne zdravstvene in socialne storitve, kot so oskrba (vključno z oskrbo na domu), ponovna vključitev prikrajšanih oseb in invalidov na trg dela, storitve otroškega varstva in socialna stanovanja, temeljnega pomena za socialno kohezijo na notranjem trgu, saj so „skupne vrednote“ držav članic, kot so navedene v Protokolu št. 26 PDEU. Te storitve so še bolj strateške in ključne v sedanjem obdobju po pandemiji, ki je tudi čas mednarodnih napetosti in populizma v državah članicah.

3.5EESO ugotavlja, da se socialne in zdravstvene storitve v nekaterih primerih zagotavljajo na državni ravni z negospodarskimi dejavnostmi, za katere ne veljajo pravila EU o državni pomoči. Hkrati pa imajo take storitve, kadar se opravljajo v okviru gospodarskih dejavnosti, majhen čezmejni pomen, pri čemer imajo ključno vlogo na lokalni in funkcijski ravni ter prispevajo k socialni koheziji na nacionalnih ozemljih.

3.6EESO ugotavlja, da se zdravstvene in socialne storitve pogosto izvajajo z negospodarskimi dejavnostmi, kar izključuje uporabo pravil o državni pomoči (člen 107 PDEU). Poleg tega imajo zdravstvene in socialne storitve, tudi če se izvajajo v tržnem okolju, izključno lokalno razsežnost in z vidika povpraševanja nimajo pravega čezmejnega pomena. Lokalna razsežnost je še očitnejša, kadar socialne in zdravstvene storitve zaradi socialne kohezije in javnega interesa upravljajo subjekti socialne ekonomije v sodelovanju z lokalnimi skupnostmi.

3.7Vendar praksa Komisije in evropska sodna praksa kažeta, da čezmejnega pomena socialnih in zdravstvenih storitev v zvezi z morebitnim izkrivljanjem čezmejnih naložb ni mogoče vnaprej izključiti. EESO sicer razume razloge za ta pristop, da bi se popolnoma zaščitila svoboda gibanja, ki je določena v Pogodbah, vendar poziva Komisijo, naj pripravi ustrezne smernice o čezmejnem pomenu socialnih in zdravstvenih storitev. Te storitve bi bilo treba obravnavati na poseben in prožen način v širši razpravi o pojmu čezmejnega pomena kot sestavnem delu pojma državne pomoči v smislu člena 107 PDEU.

3.8EESO ugotavlja, da čeprav imajo socialne in zdravstvene storitve čezmejno razsežnost, kot v primeru 37 čezmejnih mestnih območij EU, za katera se uporablja direktiva o čezmejnem zdravstvenem varstvu, se te izvajajo zaradi fizične bližine obmejnih območij in v skladu z načeli teritorialne subsidiarnosti, zato več državne pomoči ne bi bistveno oslabilo čezmejne konkurence med podjetji.

4.Posebne ugotovitve

4.1EESO ugotavlja, da so kljub pozitivnim elementom jasnosti in poenostavitve, ki jih je prinesel sveženj Almunia iz leta 2012, pravni pojmi, ki se uporabljajo v zvezi s storitvami splošnega gospodarskega pomena, še vedno objektivno zapleteni, tudi zaradi močne medsebojne povezanosti pravnih in gospodarskih ocen, značilnih za sektor storitev splošnega gospodarskega pomena.

4.2Zato EESO poziva Komisijo, naj objavi navodila, s katerimi bo posodobila dokument z naslovom Navodila za uporabo pravil Evropske unije o državni pomoči, javnih naročilih in notranjem trgu za storitve splošnega gospodarskega pomena, zlasti storitve splošnega pomena na področju socialne varnosti (SWD(2013) 53 final/2), ki je bil v zadnjih letih zelo koristen za gospodarske subjekte v tem sektorju.

4.3EESO meni, da nacionalni organi posebni okvir za storitve splošnega gospodarskega pomena v povezavi z javnimi naročili in državno pomočjo poznajo slabše kot ustrezna standardna pravila o javnih naročilih in državni pomoči. Ustrezne naložbe v usposabljanje zaposlenih v javnih upravah, tudi z evropskimi viri, bi zato lahko bile koristne za izboljšanje kakovosti teh storitev in večjo skladnost z zakonodajo EU.

4.4EESO poudarja, da imajo nacionalne uprave s tehničnega in operativnega vidika težave pri pridobivanju posebnih in naprednih izkušenj pri pripravi aktov o pooblastitvi, ki so nujni in predhodni pogoj za uporabo sklepa o izvzetju, tj. Sklepa 2012/21/EU o dodelitvi nadomestila za javne storitve, in, sicer v poenostavljenem smislu, Uredbe (EU) št. 360/2012 o pomoči de minimis za podjetja, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena (tako imenovane pomoči „super de minimis“ z višjim pragom 500 000 EUR v obdobju treh proračunskih let).

4.5V zvezi s tem bi bilo zelo koristno, če bi Komisija vzpostavila portal, na katerem bi bili dostopni konkretni primeri aktov o pooblastitvi v zvezi z različnimi vrstami zdravstvenih in socialnih storitev, ki jih generalni direktorat Komisije za konkurenco šteje za zakonite in ustrezno razvite. V zvezi s tem bi lahko bila koristna tudi izmenjava dobrih praks med državami članicami s skupno pravno tradicijo, saj bi spodbudila učinkovitejšo uporabo diskrecijske pravice, ki jo imajo nacionalne uprave v skladu s Protokolom št. 26 k PDEU pri vzpostavljanju in izvajanju storitev splošnega gospodarskega pomena na lokalni ravni.

4.6Kot je znano, pravilo iz Sklepa 2012/21 določa, da nadomestilo za izvajalce, ki so jim bile zaupane obveznosti javne službe, ne sme presegati kritja stroškov, razen za „zmerni dobiček“. Ta koncept bi bilo treba poglobiti in tako prispevati k večji jasnosti treh različnih vidikov: i) v kolikšni meri se dejansko določi zmerni dobiček glede na kapital, uporabljen za opravljanje storitve, ob upoštevanju operativnega tveganja; ii) količinska opredelitev fiksnih in strukturnih stroškov, ki se lahko vključijo v stroške upravljanja storitev splošnega gospodarskega pomena; iii) v kolikšni meri pri upravljanju in izvajanju storitev splošnega gospodarskega pomena poudariti posebnost storitev in organizacijskih modelov, značilnih za subjekte socialne ekonomije?

4.7EESO poudarja, da je treba pri opredelitvi pojma „zmerni dobiček“ upoštevati značilnosti upravičenega podjetja, zlasti kadar to svoj dobiček stalno vlaga v svoje poslovanje in se šteje za subjekt ali podjetje socialne ekonomije.

4.8EESO meni, da bi morale biti socialne in zdravstvene storitve upravičene do zgornje meje de minimis v obdobju treh proračunskih let, višje in drugačne od tiste, ki na splošno velja za storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu Uredbe št. 360/2012 (500 000 EUR), kar je jasno razvidno tudi iz javnega posvetovanja, ki ga je izvedla Komisija. To zvišanje je upravičeno zaradi javnega in splošnega pomena socialnih in zdravstvenih storitev ter omejenega vpliva teh dejavnosti na konkurenco in trgovino med državami članicami. Zvišanje praga de minimis za socialne in zdravstvene storitve bi odprlo več možnosti za uporabo Uredbe št. 360/2012, s čimer bi bila njena uporaba in uporaba njenih poenostavljenih oblik dostopnejša.

4.9Vloga socialnih in zdravstvenih storitev v smislu socialne kohezije bi upravičila višjo zgornjo mejo, ki bi prinesla trojno korist: i) omogočila bi več pomoči v poenostavljenem in hitrejšem okviru pomoči de minimis; ii) upoštevala bi vrnitev inflacije na makroekonomski ravni, kar bi pomenilo, da bi bili potrebni pogostejši periodični popravki zgornje meje v obdobju treh proračunskih let; iii) priznala bi subsidiarno vlogo številnih subjektov socialne ekonomije.

4.10EESO priznava pomen in vlogo MSP ter zasebnih podjetij, ki sodelujejo pri upravljanju socialnih in zdravstvenih storitev splošnega gospodarskega pomena, na podlagi javnih razpisov, ki jih vodijo lokalne oblasti. Koristne ugotovitve bi se lahko tudi tu oblikovale z zbiranjem in kroženjem podatkov in informacij nacionalnih uprav o postopkih izbora ponudnikov storitev, o dodeljenih nadomestilih in o doseženi uspešnosti.

4.11EESO poudarja, da bi bilo mogoče, kot je Komisija priznala v svojem akcijskem načrtu za socialno gospodarstvo 5 , področje socialnih in zdravstvenih storitev posredno podpreti tudi z izboljšanjem dostopa organizacij socialne ekonomije, ki so zelo dejavne v teh sektorjih, do podpornih ukrepov za njihovo financiranje in kreditiranje, pa tudi s posebnimi spodbudami za zaposlovanje prikrajšanih delavcev in invalidov v smislu uredbe o splošnih izjemah glede državne pomoči. V zvezi s tem bi bila zelo koristna jasna in prožna evropska ureditev, ki bi omogočala razumno kumulacijo in kombiniranje različnih spodbujevalnih ukrepov za iste dejavnosti.

V Bruslju, 19. maja 2022

Christa SCHWENG
predsednica Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

_____________

(1)    ARES-2019-3858696.

(2)     UL C 8, 11.1.2012, str. 4 .

(3)     UL C 8, 11.1.2012, str. 15 .

(4)    ARES-2019-3858696.

(5)    COM(2021) 778 final.