REX/531

Trgi ogljika: njihov nastanek in struktura ter izzivi za evropsko industrijo

MNENJE

Strokovna skupina za zunanje odnose

Trgi ogljika: njihov nastanek in struktura ter izzivi za evropsko industrijo

Kontakt	rex@eesc.europa.eu
Administratorka	Maarit LAURILA
Datum dokumenta	28. 7. 2020

Poročevalka: Emmanuelle BUTAUD-STUBBS

Sklep plenarne skupščine	20. 2. 2020
Pravna podlaga	člen 32(2) poslovnika
	mnenje na lastno pobudo
Pristojnost	strokovna skupina za zunanje odnose
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	24. 7. 2020
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	...
Plenarno zasedanje št.	…
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	…/…/…

1.Sklepi in priporočila

1.1Novi dogovor o trgih ogljika

1.1.1Na svetu delujejo številni trgi ogljika in sistem EU za trgovanje z emisijami (ETS) ne deluje ločeno. Čeprav so ti trgi ogljika različne velikosti in se na njih upoštevajo različna pravila, imajo skupne značilnosti, ki izhajajo iz vzpostavitve nekaterih tržnih mehanizmov za merjenje emisij ogljikovega dioksida in drugih toplogrednih plinov ter za določanje cen na tono.

1.1.2Evropska komisija bi morala spremljati te lokalne trge ogljika, da bi opredelila primere najboljše prakse, ki bi lahko bili koristni za revizijo sistema trgovanja z emisijami in direktive o energiji. To znanje in razumevanje drugih trgov ogljika sta ključna tudi za umerjanje mehanizma za ogljično prilagoditev na mejah, ki bi se moral različno uporabljati za države s trgom ogljika in države brez njega.

1.1.3Sedanja pandemija COVID-19 ne sme upočasniti ukrepanja na področju podnebnih sprememb niti na evropski niti na mednarodni ravni. To pomeni, da bi bilo treba evropski zeleni dogovor izvajati v skladu z načrtovanim časovnim razporedom. Že najmanjša zamuda nas bo oddaljila od cilja ogljične nevtralnosti do leta 2050. Še pomembneje je, da morajo biti svežnji za okrevanje usklajeni s podnebnim ciljem EU in da jih je treba uskladiti s ciljem evropskega zelenega dogovora.

1.1.4EESO meni, da je sprejetje člena 6 Pariškega sporazuma ključna priložnost za okrepitev podnebnega ukrepanja po letu 2020, zato Evropsko komisijo poziva, naj od držav članic pridobi jasna pooblastila za dosego potrebnega kompromisa za sprejetje smernic o členu 6 na 26. zasedanju Konference pogodbenic Okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja (COP26), ki bo leta 2021.

1.2Ureditev trgovine med trgi ogljika

1.2.1Različni trgi ogljika v različnih jurisdikcijah ustvarjajo različne ravni cen ogljika, ki trenutno segajo od 1 do več kot 30 USD/tCO2e, kar pomeni, da bi bilo treba te razlike upoštevati v okviru dvostranskih trgovinskih tokov med vsemi temi trgi ogljika, in sicer na podlagi nekaterih posebnih mehanizmov (nadomestilo, prilagoditev itd.) za najbolj energetsko intenzivne sektorje, izpostavljene trgovini (jeklarski sektor, sektor cementa in druge).

1.2.2EU bi morala to vprašanje asimetričnih ravni cen ogljika obravnavati prednostno. Na voljo so različne možnosti za ublažitev te asimetrije in zaščito konkurenčnosti evropske industrije, vključno z brezplačnimi dodelitvami, povezovanjem sistemov ETS in ogljičnimi prilagoditvami na mejah.

1.2.3EESO podpira politiko zelenega dogovora in poziva Evropsko komisijo, naj v naslednjih mesecih v skladu z načrti pripravi različne predloge, vključno s predlogom za mehanizem za ogljično prilagoditev na mejah. Čeprav bi tak mehanizem lahko vzpostavil enake konkurenčne pogoje za sektorje z največjimi emisijami CO2 v EU v primerjavi z njihovimi konkurenti s tretjih trgov v državah, ki nimajo ambicioznih podnebnih politik, bo večina njegove učinkovitosti odvisna od predlaganih podrobnosti o izvajanju, ki jih EESO že nestrpno pričakuje.

1.2.4Glede na to, da je mehanizem za ogljično prilagoditev na mejah zakonodajna prednostna naloga sedanjega mandata Evropske komisije, EESO že prispeva k temu premisleku, da bi oblikovali orodje, ki je združljivo s pravili STO, učinkovito v boju proti podnebnim spremembam in koristno za konkurenčnost industrije EU. 1 Cilj je tudi preprečiti izravnalne ukrepe tretjih držav, in sicer na podlagi postopka posvetovanja, ki bo vključeval dialog o metodologiji za merjenje in primerjavo emisij ogljika, pa tudi o najboljših razpoložljivih tehnologijah.

1.2.5Vsekakor bi morali biti taki ukrepi podnebne politike del globalne celovite politike, ki bi vključevala industrijske ukrepe, dostop do financiranja in naložb, prizadevanja za standardizacijo, programe za raziskave in razvoj ter politike usposabljanja, da bi olajšali prehod na čiste tehnologije v EU.

1.2.6Postopno opuščanje najbolj izkrivljajočih subvencij za fosilna goriva v EU bi bilo treba ustrezno organizirati na ravni držav članic in upoštevati potrebo po uporabi dela prihodkov od prodaje pravic ETS za zagotavljanje pravičnega prehoda za regije, ki so odvisne od premoga. Ta politika bo EU pomagala, da bo sprejela odločnejše zaveze v novih večstranskih pogajanjih pod okriljem STO o zmanjšanju subvencij za fosilna goriva.

2.Pojav številnih trgov ogljika na svetu in njihove značilnosti

2.2.1Opredelitve

2.2.1.1Oblikovanje cen ogljika je eno ključnih orodij politike za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov. Svetovna banka je oblikovanje cen ogljika opredelila kot instrument, ki zajame zunanje stroške emisij toplogrednih plinov – stroške emisij, ki jih plačuje javnost, na primer škodo na pridelkih, stroške zdravstvenega varstva zaradi vročinskih valov in suš ter izgubo premoženja zaradi poplav in dviga morske gladine – in jih poveže z njihovimi viri v obliki cene, ki je običajno cena emisije ogljikovega dioksida.

2.2.1.2Kadar se koncept oblikovanja cen ogljika preoblikuje v politiko, ima lahko različne oblike: davek na ogljikov dioksid ali trg ogljika. Ena najpogostejših oblik je sistem trgovanja z emisijami. Kot je pojasnila OECD: „Sistemi trgovanja z emisijami prispevajo h gospodarski učinkovitosti, saj spodbujajo zmanjšanje emisij tam, kjer jih je mogoče najceneje doseči. Onesnaževalci, za katere bi bilo zmanjšanje emisij drago, lahko emisijske pravice kupijo od onesnaževalcev, ki lahko emisije zmanjšajo ob nižjih stroških. Na ‚popolnoma‘ delujočem trgu bi se stroški zmanjšanja dodatne enote emisij izenačili, skupni stroški doseganja določenega okoljskega cilja pa bi se znižali.“

2.2.1.3Obstajata dve glavni vrsti sistemov trgovanja: sistem omejevanja emisij in trgovanja z njimi, pri katerem je določena zgornja meja emisij in so emisije bodisi prodane na dražbi bodisi razdeljene brezplačno v skladu s posebnimi merili, in sistem izhodišč in dobropisov, pri katerem omejitev emisij ni določena, vendar onesnaževalci, ki zmanjšajo svoje emisije bolj, kot bi jim sicer bilo treba, prejmejo „dobropise“, ki jih prodajo drugim.

2.1Splošni pregled

2.1.1Trenutno obstaja 21 sistemov trgovanja z emisijami, ki delujejo na štirih celinah in zajemajo 29 jurisdikcij, delujejo pa na nadnacionalni, nacionalni in podnacionalni (zvezne države, province in mesta) ravni. Jurisdikcije, ki predstavljajo 42 % svetovnega BDP, uporabljajo trgovanje z emisijami. Sistemi ETS pokrivajo 9 % svetovnih emisij toplogrednih plinov, pri čemer skoraj šestina svetovnega prebivalstva živi na območjih, zajetih z veljavnim sistemom trgovanja z emisijami. Trenutno se razvija ali preučuje dodatnih 24 sistemov. 2  

2.1.2Obstoječi sistemi ETS so:

-na nadnacionalni ravni: EU ETS, ki vključuje države članice EU ter Islandijo, Lihtenštajn in Norveško;

-na nacionalni ravni: Kazahstan, Mehika, Nova Zelandija, Južna Koreja, Švica;

-na ravni provinc in zveznih držav: Kalifornija, Connecticut, Delaware, Fudžian, Guangdong, Hubei, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York, Nova Škotska, Quebec, Rhode Island, Vermont;

-na mestni ravni: Peking, Čongčing, Saitama, Šanghaj, Šendžen, Tjandžin, Tokio.

2.1.3EU ETS je največji in najstarejši sistem ETS. Predstavlja približno 45 % emisij EU, izvajati pa se je začel leta 2005. Z vidika velikosti in začetka izvajanja mu sledita kalifornijski in korejski sistem.

2.2Skupne in posebne značilnosti trgov ogljika

2.2.1Skupne značilnosti

2.2.1.1Čeprav ne obstajata dva enaka sistema ETS, so nekatere značilnosti in rešitve glede oblikovanja pogoste v različnih sistemih ali se v večini primerov vsaj ponavljajo:

-sektorska pokritost: večina sistemov ETS pokriva energetski in industrijski sektor, ki v večini držav pomenita pomemben delež nacionalnih emisij toplogrednih plinov;

-pravila dodelitve: v večini sistemov je dodeljevanje emisijskih pravic razdeljeno na brezplačno dodelitev teh pravic in njihovo dražbo;

-pravila glede selitve virov CO2 in konkurenčnosti: v večini sistemov se pravice brezplačno dodelijo subjektom, ki izpolnjujejo zahteve, v sektorjih, za katere se šteje, da so izpostavljeni tveganju selitve virov CO2, in sicer je to način ohranjanja njihove konkurenčnosti.

2.2.2Posebne značilnosti

2.2.2.1Kljub temu pogosto obstajajo razlike med različnimi sistemi ETS, zlasti v zvezi s posebnimi značilnostmi glede oblikovanja:

-sektorska pokritost: natančna sektorska pokritost se med sistemi ETS razlikuje. Nekateri sistemi ETS na primer pokrivajo le energetski sektor, drugi pa poleg energetskega in industrijskega sektorja pokrivajo tudi druge sektorje, kot so sektorji odpadkov, prometa, notranjega letalskega prometa, stavb in gozdarstva;

-določbe o stabilnosti trga: več sistemov ETS ima določbe o stabilnosti trga, ki imajo lahko obliko spodnjih in zgornjih cenovnih mej ter rezerviranih pravic;

-določbe o prilagodljivosti: razpoložljivost in pravila glede določb o prilagodljivosti, kot so shranjevanje, izposoja in uporaba mednarodnih dobropisov, se med sistemi ETS razlikujejo;

-cena ogljika: v sistemu ETS cena ogljika ni določena (razen posebnih cenovnih predpisov, kot sta spodnja in zgornja meja cen), temveč je pogojena s tržnim ravnovesjem in dinamiko. Cene v različnih sistemih ETS se zato gibljejo od nekaj evrov do več kot 30 EUR na tono;

-znižanje zgornje meje: medletna stopnja znižanja zgornje meje se med sistemi razlikuje in odraža ambicioznost dolgoročnega cilja države glede zmanjšanja emisij;

-pravila glede selitve virov CO2 in konkurenčnosti: posebna pravila glede selitve virov CO2 in sektor, ki ga ta pravila zajemajo, se med sistemi ETS razlikujejo:

-uporaba prihodkov: prihodke od dražbe pravic je mogoče uporabiti na različne načine. V nekaterih sistemih se uporabljajo za posebne namene, na primer za podporo raziskavam in razvoju, nadomestila vključenim subjektom itd., v drugih sistemih pa se stekajo v splošni javni proračun. V EU bi morale države članice vsaj 50 % prihodkov od dražb porabiti za namene, povezane s podnebjem in energijo.

2.3Hiter pregled sistema EU ETS, prvega in največjega trga ogljika

2.3.1Sistem Evropske unije za trgovanje z emisijami (EU ETS) je prvi in največji sistem omejevanja emisij in trgovanja z njimi, namenjen zmanjšanju emisij toplogrednih plinov. 3 EU ETS je bil vzpostavljen in razširjen v treh zaporednih fazah, in sicer v prvi fazi (2005–2007), drugi fazi (2008–2012, usklajeni s prvim ciljnim obdobjem na podlagi Kjotskega protokola) in tretji fazi (2013–2020, usklajeni z drugim ciljnim obdobjem na podlagi Kjotskega protokola). 4  

2.3.2Prihajajoča četrta faza se bo začela leta 2021, trajala pa bo do leta 2030. EU ETS zajema približno 11 000 elektrarn, proizvodnih obratov in drugih nepremičnih naprav, pa tudi letalske dejavnosti v 30 državah, in sicer 27 državah članicah EU ter na Islandiji, v Lihtenštajnu in na Norveškem. Skupno je s sistemom EU ETS zajetih približno 45 % vseh emisij toplogrednih plinov v EU. 5  

2.3.3Okvir podnebne in energetske politike EU za leto 2030, sprejet oktobra 2014, ponovno potrjuje evropsko strategijo za razogljičenje in razširja cilje Unije glede razogljičenja na obdobje po letu 2020, vključno s ciljem, da se bodo emisije toplogrednih plinov do leta 2030 zmanjšale za najmanj 40 % (v primerjavi z ravnjo iz leta 1990).

2.3.4Prispevek EU ETS k doseganju zgoraj omenjenega zmanjšanja toplogrednih plinov do leta 2030 je zmanjšanje emisij za 43 % (v primerjavi z letom 2005) v sektorjih, zajetih z EU ETS. 6 Četrta faza sistema EU ETS bo potekala od leta 2021 do leta 2030. Cilji četrte faze so povečati hitrost zmanjšanja emisij, določiti bolj ciljno usmerjena pravila glede selitve virov CO2 ter financirati nizkoogljične inovacije in posodobitev energetskega sektorja. 7 Evropska komisija je uvedla nova pravila za reformo sistema EU ETS pred četrto fazo in, kar je najpomembneje, uskladitev krivulje znižanja zgornjih mej s ciljem zmanjšanja emisij do leta 2030.

2.4Dopolnilni ukrepi v okviru globalne podnebne politike EU

2.4.1EU ETS ni edina politika na ravni EU, ki se izvaja za uresničevanje podnebnih in energetskih ciljev Unije do leta 2020. V svežnju podnebnih in energetskih ukrepov EU za leto 2020 so določeni trije različni cilji, ki jih je treba doseči do leta 2020:

-20-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov pod raven iz leta 1990;

-20-odstotni delež energije iz obnovljivih virov v mešanici energijskih virov Unije;

-20-odstotno izboljšanje energijske učinkovitosti.

2.4.2Medtem ko naj bi bil EU ETS ključni instrument politike pri razogljičenju evropskega gospodarstva in izpolnitvi prvega cilja, sta se za uresničitev drugega in tretjega cilja začeli izvajati direktiva o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov in direktiva o energijski učinkovitosti.

2.4.3Poleg tega je več držav članic začelo izvajati dopolnilne in prekrivajoče se politike na nacionalni ravni, predvsem v obliki spodnjih mej cen in postopnega opuščanja premoga. Da bi zagotovili učinkovito ureditev, je treba preprečiti negativne vplive dopolnilnih in prekrivajočih se politik.

2.4.4Izvajanje dopolnilnih in prekrivajočih se politik bi lahko znatno vplivalo na delovanje trga ogljika v EU. Močno zmanjšanje emisij na podlagi teh politik bi privedlo do manjšega povpraševanja po emisijskih pravicah in bi posledično izkrivljalo tržno ravnovesje.

2.4.5To posledico lahko v določeni meri ublaži rezerva za stabilnost trga, ki je začela delovati januarja 2019 in katere namen je absorbirati presežek pravic, ki se kopičijo na trgu. V obdobju 2019–2023 bo v rezervo za stabilnost trga vključenih 24 % presežnih pravic. Ta delež se bo leta 2024 zmanjšal na 12 %, pri čemer od leta 2023 pravice iz rezerve za stabilnost trga, ki presegajo skupno število pravic za prodajo na dražbi za predhodno leto, ne bodo več veljavne. Kljub temu je ključno, da zagotovimo večjo preglednost in primerljivost takih prekrivajočih se politik s sistemom EU ETS in da, če so posledice velike, čim bolj zmanjšamo negativne.

2.4.6Vprašanje subvencij za fosilna goriva, dodeljenih na nacionalni in regionalni ravni, bi bilo treba zaradi njihovega obsega uvrstiti med pomembnejše teme na dnevnem redu EU: znašajo do 300 milijard EUR na leto, kar predstavlja tretjino skupnih naložb za zeleni dogovor in bi moralo voditi do bolj proaktivne zaveze EU v novih pogajanjih pod okriljem STO o postopnem opuščanju subvencij za fosilna goriva na svetovni ravni.

2.4.7EESO je poleg tega energijo iz obnovljivih virov opredelil kot odlično orodje za regionalni razvoj (biomasa, vetrna in sončna energija itd.). Glavno vprašanje je bilo, kako združiti obe politiki, postopno opuščanje subvencij za energijo iz fosilnih goriv (premog, nafta) in postopno uvajanje spodbud za energijo iz obnovljivih virov.

3.Izzivi in priložnosti za trge ogljika v prihodnosti

3.1COVID-19 in njegov vpliv na podnebno politiko

3.1.1V EU so zajezitveni ukrepi privedli do 58-odsotnega zmanjšanja emisij ogljikovega dioksida (CO2) na dnevni ravni. 8 Če bodo ti ukrepi v večini držav članic trajali 45 dni, bomo lahko leta 2020 preprečili nastanek 45 megaton CO2, kar predstavlja 5 % letnih emisij EU. V cestnem in zračnem prometu so dnevne emisije 10-krat manjše od običajnih, poraba energije pa se je zmanjšala za 40 %.

3.1.2Pričakuje se, da bo trenutni padec emisij začasen in da se bo EU kmalu spet soočila z enakimi izzivi glede razogljičenja. 9 To pomeni, da bi bilo treba evropski zeleni dogovor izvajati v skladu z načrtovanim časovnim razporedom. Že najmanjša zamuda nas bo oddaljila od cilja dosege ogljične nevtralnosti do leta 2050.

3.1.3Zdi se, da so tržni instrumenti za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov dobro odporni na posledice COVID-19. Zaradi manjšega pričakovanega povpraševanja so se cene emisijskih pravic znižale, kar je kratkoročno ublažilo težave prizadetih podjetij. Ukrepi za stabilizacijo trga, ki so vključeni v večino obstoječih sistemov trgovanja z emisijami, zagotavljajo, da se znižanje cen ogljika ne bo spustilo pod določeno raven ter da se srednje- do dolgoročno ne bo nadaljevalo. Zagotoviti je treba, da so ti ukrepi ustrezni in da bodo vzdržali posledice COVID-19. To je bistveno za zagotavljanje dolgoročne gotovosti v zvezi s cenami ogljika. Poleg tega je regulativnim organom v času zelo razdiralnih okoliščin uspelo zagotoviti prilagodljivost glede izpolnjevanja zahtev in predpisanih rokov.

3.2Sprejetje skupnih pravil za sprostitev potenciala trgov ogljika (člen 6 Pariškega sporazuma)

3.2.1Pariški sporazum, sprejet decembra 2015, je ukrepe na področju podnebnih sprememb umestil v drugo polovico stoletja, če ne še precej dlje. V skladu s tem sporazumom se pričakuje, da bodo sodelujoče države predložile nacionalno določene prispevke, v katerih bodo opisale svoj prispevek k njegovemu splošnemu cilju. Nacionalno določeni prispevki so ponavadi zelo raznoliki, vendar običajno vključujejo cilj zmanjšanja emisij za naslednjih deset let.

3.2.2Cilj člena 6 Pariškega sporazuma je vzpostaviti okvir za sodelovanje držav pri izvajanju nacionalno določenih prispevkov, med drugim s tržnimi pristopi, zato bi bilo z njim mogoče vzpostaviti okvir za oblikovanje mednarodnega trga ogljika na podlagi Pariškega sporazuma. Še pomembneje je, da je lahko ključni dejavnik pri sprejemanju politik oblikovanja cen ogljika in sistemov trgovanja z emisijami ter njihovi širitvi. Na podlagi člena 6 bodo lahko države, ki izvajajo sistem ETS, svoj sistem povezale z drugim sistemom ETS in to povezavo uporabile za uresničitev svojega nacionalno določenega prispevka. Države si bodo lahko poleg tega priskrbele mednarodne dobropise, ki jih bodo prek mednarodnega tržnega okvira uporabile za dosego skladnosti s svojimi nacionalnimi politikami. Na pogajanjih v zvezi z Okvirno konvencijo Združenih narodov o spremembi podnebja (UNFCCC) zaradi velikih razhajanj med nekaterimi pogodbenicami na konferenci COP24 leta 2018 in konferenci COP25 leta 2019 niso bile sprejete smernice za operacionalizacijo člena 6. Sprejetje smernic iz člena 6 je zdaj na mizi na konferenci COP26, pri čemer je bistveno, da se ta postopek zaključi brez nadaljnjega odlašanja.

3.3Pogajanja o ambicioznem in uravnoteženem dvostranskem sporazumu med trgoma ogljika EU-27 in Združenega kraljestva

3.3.1V Evropski komisiji obstaja soglasje, da bi bilo Združeno kraljestvo izjemen partner pri vprašanjih podnebnih sprememb, vendar obstaja tudi mnenje, da je treba v sporazum – da bi ta prestal preizkus časa – vključiti jasne podnebne določbe, s katerimi bi opredelili manevrski prostor Združenega kraljestva pri odstopanju od pravil EU.

3.3.2Pristop EU temelji na štirih elementih:

-Pariški sporazum bi moral biti bistveni element sporazuma o prosti trgovini. To pomeni, da bi lahko ena od pogodbenic začasno opustila določbe Pogodbe, če bi druga pogodbenica kršila tako določbo.

-Obe strani bi morali ponovno potrditi svoje zaveze k podnebni nevtralnosti do leta 2050: Združeno kraljestvo je v zvezi s tem že sprejelo nacionalno zakonodajo, vendar menimo, da bi določba v prihodnjem sporazumu med EU in Združenim kraljestvom okrepila to zavezo.

-Klavzula o enakih konkurenčnih pogojih in prepovedi poslabšanja položaja: to je ključen element za EU. Če želimo, da bi to partnerstvo prestalo preizkus časa, moramo zagotoviti, da prihodnje uprave v Združenem kraljestvu ne bodo znižale sedanjih visokih standardov, ki jih imamo v boju proti podnebnim spremembam.

-Vzpostavitev sistema Združenega kraljestva za oblikovanje cen ogljika: Združeno kraljestvo se je odločilo, da bo izstopilo iz EU ETS. V letu 2019 je Združeno kraljestvo predstavljalo 7 % vseh pravic iz EU ETS, pri čemer je v nekaterih sektorjih, kot je letalski, njihov delež dosegel 19 %. Združeno kraljestvo mora zato nujno vzpostaviti svoj trg in pri tem upoštevati združljivost s sistemom EU. Združeno kraljestvo je 1. junija predstavilo predlog za vzpostavitev nacionalnega sistema ETS. EU je pripravljena skleniti dogovor o povezavi med prihodnjim sistemom EU ETS in sistemom ETS Združenega kraljestva, če tako povezovanje ne bo škodovalo celovitosti sistema EU ETS.

3.4Spoznanja, pridobljena s Celovitim gospodarskim in trgovinskim sporazumom (CETA), in priložnosti za dvostransko podnebno sodelovanje

3.4.1Določbo, ki povezuje trgovino in okolje, najdemo v členu 24.4 sporazuma CETA, v katerem Kanada in EU ponovno potrjujeta svojo zavezo k izvajanju večstranskih sporazumov, katerih podpisnici sta. Ta določba bi lahko bila odskočna deska za razpravo med Kanado in EU o izvajanju večstranskih okoljskih sporazumov, če so izraženi skupni pomisleki, vključno s podlago za Kanado in EU za razvoj ali vodenje novih pobud za sodelovanje na področju podnebnih ukrepov v skladu s Pariškim sporazumom.

3.4.2Člen 22.3 sporazuma CETA poziva k sodelovanju Kanade in EU pri trgovini za spodbujanje trajnostnega razvoja. Delovni načrt iz člena 24 vključuje sodelovanje pri vplivu trgovine in naložb na okoljsko politiko ter upoštevanje trgovinskih vidikov podnebne ureditve, kot so trgi ogljika ter prenos in razvoj čistih tehnologij. Člen 24.12 vsebuje seznam desetih ponazoritvenih področij potencialnega sodelovanja med pogodbenicama na področju okoljskih zadev, pri čemer so nekateri mnenja, da bi se moral sporazum CETA uporabljati kot platforma za „večstranski“ razvoj nacionalnih politik.

3.4.3Skupno delo EU in Kanade na področju ogljičnega prilagajanja na mejah je eno od področij potencialnega sodelovanja v zvezi s „trgovinski[mi] vidiki sedanje in prihodnje mednarodne ureditve v zvezi s podnebnimi spremembami“. To sodelovanje bi lahko potekalo na področju izmenjave informacij in dogovarjanja o najboljši praksi, na primer na področjih izračunavanja vsebovanega ogljika v blagu, s katerim se trguje, ali prilagajanja metodologij za obravnavanje konkurenčnosti in selitve virov CO2 v energetsko intenzivnih sektorjih, izpostavljenih trgovini, ki so trenutno zajeti v nacionalnih sistemih trgovanja z emisijami v Kanadi in EU za izpolnjevanje zahtev.

3.4.4Ob podpori prizadetih industrij, kot sta industrija cementa ali aluminija, bi se lahko pojavile tudi izvedljive priložnosti za skupne pilotne projekte sodelovanja med EU in Kanado pri načrtovanju sistema trgovanja z emisijami ter pristope k ohranjanju konkurenčnosti in preprečevanju selitve virov CO2 (npr. skupne referenčne vrednosti in metodologije za izračun brezplačnih dodelitev, skupno ogljično prilagajanje na mejah itd.).

3.5Spoznanja, pridobljena z razširitvijo sektorskega obsega: promet in goriva

3.5.1Medtem ko EU preučuje prihodnje spremembe svojega sistema EU ETS, bi bilo treba veliko in posebno pozornost nameniti izkušnjam z zasnovo trga in operacionalizacijo v severnoameriških podnacionalnih sistemih trgovanja z emisijami. EU bi lahko dragocena spoznanja potegnila zlasti iz tega, kako sta Kalifornija in Quebec razširila obseg ETS ter vanj vključila sektor prevoza in goriva. Od leta 2015 morajo distributerji goriva za prevoz, zemeljskega plina in drugih goriv v Kaliforniji in Quebecu izpolnjevati obveznosti glede skladnosti na podlagi programa omejevanja emisij in trgovanja z njimi v okviru skupne zahodne pobude o podnebju (Western Climate Initiative – WCI). Vključeni subjekti iz tega sektorja ne prejemajo brezplačnih dodelitev pravic, temveč jih morajo kupiti na četrtletnih državnih dražbah ali zasebnem sekundarnem trgu.

3.5.2Drug razvoj dogodkov v ZDA, ki bi ga bilo vredno spremljati, je pobuda za promet in podnebje 10 (Transportation Climate Initiative – TCI), tj. regionalno sodelovanje 12 severovzhodnih in srednjeatlantskih ameriških zveznih držav in Zveznega okrožja Kolumbija, katerega cilj je izboljšati promet, razvijati gospodarstvo s čisto energijo in zmanjšati emisije ogljika iz prometnega sektorja. Ta pobuda temelji na vodilni vlogi regije pri zmanjševanju emisij toplogrednih plinov v energetskem sektorju na podlagi regionalnega programa za omejevanje emisij in trgovanje z njimi, tj. regionalne pobude za zmanjšanje toplogrednih plinov (Regional Greenhouse Gas Initiative – RGGI), uvedene leta 2009. Ker tretjina vseh emisij toplogrednih plinov v jurisdikcijah pobude TCI izvira iz prometnega sektorja, si sodelujoče države v letu 2020 prizadevajo za razvoj sodelovalnega pristopa „vzorčnega pravila“ s priporočili o zasnovi programa ETS za reševanje teh trenutno nepokritih – in vse večjih – emisij v sektorju. Cilj je, da se v okviru novih ali razširjenih programov ETS začetna obdobja skladnosti uvedejo že leta 2022.

3.5.3Podnebne in gospodarske koristi obsežnejše sektorske širitve sistema ETS so jasne: večji in širši kot je trg, širši je obseg udeležencev na trgu, možnosti za zmanjševanje emisij, tehnoloških inovacij in izboljšane učinkovitosti, kar ima za posledico nižje stroške programa in zmanjševanja emisij na tono ter razširjen portfelj zmanjšanj emisij, čistega financiranja in naložb.

4.Izzivi za podnebne in industrijske politike EU

4.1Uspešna revizija sistema ETS

4.1.1V okviru podnebne in energetske politike EU za leto 2030, sprejetem oktobra 2014, so določeni naslednji cilji:

-zmanjšati emisije toplogrednih plinov za najmanj 40 % (v primerjavi z ravnjo iz leta 1990);

-doseči vsaj 27-odstotni delež energije iz obnovljivih virov;

-izboljšati energijsko učinkovitost za vsaj 27 %.

4.1.2Evropska komisija načrtuje, da bo v okviru evropskega zelenega dogovora, ki je bil predstavljen decembra 2019, povečala cilj EU za leto 2030, med drugim za EU ETS. Cilj je povečati skupni cilj 40-odstotnega zmanjšanja na 50 ali 55 %, da bo EU na pravi poti, da bo ustrezno zmanjšala svoje emisije in dosegla ogljično nevtralnost do leta 2050. Oktobra 2020 naj bi bil predstavljen celovit in podroben načrt za povečanje ciljev za leto 2030, junija 2021 pa bodo predstavljeni posebni predlogi za revizijo ustreznih zakonodajnih ukrepov. Ti predlogi bodo vključevali pregled direktive o EU ETS, po možnosti skupaj s pregledom rezerve za stabilnost trga.

4.1.3To pomeni, da bodo v prihodnjih letih temeljito pregledani cilj EU ETS za leto 2030 in pravila sistema. Ko se bo ta pregled začel, bo bistvenega pomena, da se posebna pozornost nameni ključnim značilnostim EU ETS in njihovemu vplivu na evropsko industrijo.

4.2Oblikovanje in izvajanje mehanizma EU za ogljično prilagoditev na mejah

4.2.1Zamisel o davku na mejah EU glede na emisije ogljika je bila prisotna že v agendi Ursule von der Leyen, ko je bila kandidatka za predsednico Evropske komisije. Od njenega imenovanja na to funkcijo je razmislek o mehanizmih EU za ogljično prilagoditev, ki bi lahko imeli več oblik – davki, zrcalni sistemi ETS ali standardi –, prednostna naloga Evropske komisije.

4.2.2GD TAXUD je marca 2020 začel spletno posvetovanje, da bi zbral mnenja vseh deležnikov. Rezultati tega posvetovanja in razprave s strokovnjaki iz držav članic bodo koristni za pripravo zakonodajnega predloga, ki bo potekala pomladi 2021. Prihodnji ukrepi v zvezi z ogljikom bi morali biti v skladu s pravili STO in drugimi mednarodnimi obveznostmi EU. To v bistvu pomeni, da morajo biti nediskriminatorni in sorazmerni glede na sodno prakso.

4.3EESO Komisiji priporoča, naj poglobi svoj razmislek o različnih možnostih politike, kot so reformirani sistemi ETS, ogljična prilagoditev na mejah in stopnja DDV, prilagojena intenzivnosti ogljika, ter jih primerja glede na:

·vpliv na selitev virov CO2 in naložb v primeru višjih cen in manjše razpoložljivosti pravic za trgovanje z emisijami v EU v prihodnje;

·pravno varnost glede skladnosti s pravili Svetovne trgovinske organizacije (STO);

·sprejemljivost za trgovinske partnerje;

·tehnično izvedljivost, zlasti glede na svetovno sprejete računovodske standarde in standarde merjenja ter zanesljive in priznane zbirke podatkov. 11

4.4Prednosti mehanizma EU za ogljično prilagoditev

4.4.1Tak mehanizem bo energetsko intenzivna podjetja EU ščitil (npr. iz jeklarskega sektorja in sektorja cementa) pred cenejšim uvozom iz tretjih držav, ki nimajo podnebne politike ali je ta šibkejša (brez trga ogljika ali oblikovanja cen ogljika). Ta prilagoditev bi ponovno vzpostavila enake konkurenčne pogoje med podjetji EU in podjetji iz tretjih držav, kar bi lahko na primer imelo obliko dajatev na uvoženo blago na podlagi povprečnih cen v EU ETS. Taki mehanizmi bodo pripomogli k preprečevanju selitve virov CO2 in tekmovanju v zniževanju standardov za energetsko intenzivne industrije, hkrati pa ščitili konkurenčnost industrij EU in zmanjševali konkurenčnost poceni uvoženih izdelkov, ki so ogljično bolj intenzivni.

4.4.2Ker EU predstavlja 10 % svetovnih emisij toplogrednih plinov, bi tak mehanizem lahko tudi poslal pozitiven signal podobno mislečim državam, ki trgujejo z EU (Kanada, Združeno kraljestvo, Švica) in ki bodo imele koristi od nekakšnega vzajemnega priznavanja njihovih sistemov ETS, saj bi bila njihova nacionalna podjetja oproščena plačila dajatev na izvoz blaga v EU-27.

4.4.3EU bo morala pri tem zagotoviti skladnost med svojimi notranjimi in zunanjimi obveznostmi ter izboljšati svojo podnebno politiko z revizijo direktive o energiji, da bi se spoprijela z izzivi glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov za 50–55 % do leta 2030 v primerjavi z ravnjo iz leta 1990 in dosegla ogljično nevtralnost do leta 2050.

4.4.4Ti morebitni ukrepi na mejah glede na emisije ogljika bi lahko bili alternativa trenutnim ukrepom, ki obravnavajo tveganje selitve virov CO2 v sistemu EU za trgovanje z emisijami (brezplačna pravica v obliki kvot CO2, dodeljenih po poglobljeni analizi profila emisij, najboljših razpoložljivih tehnologij itd.). Trenutno poteka razprava o tem, ali bi ukrep na mejah glede na emisije ogljika nadomestil obstoječe ukrepe za konkurenčnost v različnih sektorjih in/ali v istem sektorju ali pa bi se uporabljal skupaj z njimi. Pomembno je tudi razumeti, kakšne bi lahko bile posledice za uvoz in izvoz električne energije v povezanih omrežjih.

4.5Slabosti mehanizma EU za ogljično prilagoditev

4.5.1Uporaba ukrepov na mejah glede na emisije ogljika bi lahko spodbudila povračilne ukrepe iz tretjih držav, ki dobavljajo surovine v EU, kot so ZDA, Kitajska ali Indija, kar bi ustvarilo nove trgovinske ovire v okviru, v katerem bo prišlo do zelo velikega krčenja svetovne trgovine zaradi COVID-19, ki naj bi glede na nedavno publikacijo STO znašalo med 18 in 32 %.

4.5.2Uporaba ogljične prilagoditve na mejah bi lahko poleg tega ogrozila večstranski pristop UNFCCC in bi jo bilo mogoče razumeti kot zavrnitev mednarodnega sodelovanja v korist bolj enostranskih pristopov.

4.5.3Stroški nekaterih uvoženih surovin iz tretjih držav, ki imajo slabe podnebne politike, se bodo za njihove kupce v EU povišali. To pomeni, da bi se lahko zmanjšala cenovna konkurenčnost nekaterih velikih evropskih proizvodnih podjetij (v avtomobilski in gradbeni industriji), ki te surovine predelujejo, izvoz končnih izdelkov iz EU pa bi se lahko spremenil.

4.5.4Sektorska pokritost ogljične prilagoditve na mejah se lahko razlikuje od pokritosti obstoječih ukrepov za zaščito konkurenčnosti: možna pokritost ukrepov na mejah glede na emisije ogljika je lahko omejena na sektorje, kot sta sektor cementa in jeklarski sektor, v katerih je tveganje selitve virov CO2 največje, medtem ko ima sektorska pokritost ukrepov za preprečevanje selitve virov CO2 širši obseg (npr. kemikalije, barvanje tekstila in dejavnosti končne obdelave).

4.6Sektorski pristop

4.6.1Jeklarski sektor v EU je pod pritiskom hude svetovne konkurence proizvajalcev jekla iz Kitajske, Turčije, Alžirije ali Irana, ki nimajo sistemov ETS, ki bi pokrivali ta sektor, in ki v EU že izvozijo 30 milijonov ton jekla. Evropsko združenje jeklarjev (Eurofer) podpira uvedbo mehanizma za ogljično prilagoditev na mejah iz okoljskih, gospodarskih in pravnih razlogov, pri čemer meni, da je to osnovni pogoj za preprečevanje tveganja selitve virov CO2. Ta mehanizem bi moral zajemati končne izdelke in polizdelke iz jekla ter temeljiti na ustreznem sistemu obračunavanja za merjenje emisij CO2, ki jih povzročijo izdelki, in sicer na podlagi nekaterih „sporazumov o enakovrednosti“ s tretjimi državami, in se v prehodnem obdobju uporabljati skupaj z brezplačnim dodeljevanjem kvot EU ETS.

4.6.2Evropski sektor za cement (CEMbureau) pozdravlja zamisel o mehanizmu za ogljično prilagoditev na mejah zaradi močnega tveganja selitve virov CO2 v tej industriji EU z nizkimi stopnjami dobička. Ta sektor, ki je vključen v dolgoročni naložbeni cikel za izpolnitev cilja podnebne nevtralnosti do leta 2050, določa več pogojev, kot so pregledna metodologija, skladnost s pravili STO, široka sektorska pokritost, tj. da so vključeni vsi sektorji, ki jih zajema sistem ETS, in soobstoj z brezplačno dodelitvijo kvot do leta 2030.

4.7Dialog s tretjimi državami

4.7.1EESO podpira odpiranje dialoga s tretjimi državami, da bi razpravljali o vsebini ukrepov na mejah glede na emisije ogljika in njihovem vplivu na izvoz teh držav v EU. Dialog z državami, ki imajo ambiciozne podnebne politike (kot je Kanada), bi se moral razlikovati od dialoga z drugimi državami brez tako ambicioznih podnebnih politik (ZDA, Kitajska, Rusija).

4.7.2Tako na primer vemo, da ameriška administracija zelo pozorno spremlja razvoj razmišljanja o ukrepih EU za ogljično prilagoditev na mejah. Nekateri ameriški uradniki so že v postopku ocenjevanja trgovinske politike EU v okviru STO izrazili zaskrbljenost nad kakršnimi koli ukrepi EU na mejah glede na emisije ogljika.

4.8Končni cilj svetovnega oblikovanja cen ogljika

4.8.1EESO vztraja, da je treba združiti in uskladiti različna razpoložljiva orodja za boj proti podnebni krizi. Glede na to, da ustrezne mednarodne organizacije in podjetja menijo, da je signal oblikovanja cen ogljika ključen za učinkovit napredek v boju proti podnebnim spremembam in za ustvarjanje privlačnega okolja za dolgoročne naložbe, da bi pospešili ekološki prehod za javne in zasebne akterje (industrijo, promet, stanovanja, kmetijstvo itd.), se EESO zavzema za uskladitev pristopov v različnih jurisdikcijah, ki bi na koncu privedlo do signala primerljivih cen v različnih jurisdikcijah.

4.8.2V prehodnem obdobju pred sprejetjem signala primerljivih cen in skupne dogovorjene metodologije za merjenje ogljičnih odtisov bi bilo treba postopno uskladiti regionalno oblikovanje cen ogljika med podobno mislečimi državami (EU-27, Združeno kraljestvo, Švica, Latinska Amerika, države Srednjega zahoda ZDA, Jugovzhodna Azija in druge). Pri ustvarjanju takšnih regionalnih trgov ogljika bo potrebna skupna infrastruktura trga ogljika (nekakšen enotni trg ogljika), medtem ko bi bilo mogoče v razmerju do tretjih držav vzpostaviti nekatere posebne mehanizme za ogljik.

4.8.3Da pa bi preprečili nastanek trgovinske vojne med državami in regionalnimi carinskimi unijami, je treba uvesti oprostitev obveznosti STO, tako da se določijo pravila za vzpostavitev in delovanje teh mehanizmov za ogljično prilagoditev na mejah (davek na ogljikov dioksid, zrcalni sistem ETS ali standardi ) v skladu z dvema ključnima načeloma STO, in sicer sorazmernosti in nediskriminacije.

V Bruslju, 24. julija 2020

Dilyana SLAVOVA
predsednica strokovne skupine za zunanje odnose

_____________

(1)     UL C 353, 18.10.2019, str. 59 .

(2)

    https://icapcarbonaction.com/en/?option=com_attach&task=download&id=677 .

(3)    IETA: 10 years of Emissions Trading in Europe: towards a new beginning? (Deset let trgovanja z emisijami v Evropi: novemu začetku naproti?), maj 2015, http://www.ieta.org/resources/EU/EUETS%20Paper%20May_FINAL.pdf .

(4)    Prav tam.

(5)    Prav tam.

(6)    Prav tam.

(7)    Evropska komisija (Podnebna politika): Revision for phase 4 (2021–2030) (Revizija za četrto fazo 2021–2030), zadnji dostop marca 2018, https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/revision_sl .

(8)    Sia Partners: CO2 emissions in the EU (Emisije CO2 v EU) , 1. april 2020.

(9)    Carbon Brief: https://www.carbonbrief.org/analysis-what-impact-will-the-coronavirus-pandemic-have-on-atmospheric-co2 , 7. maj 2020.

(10)     https://www.transportationandclimate.org/content/about-us .

(11)     UL C 353, 18.10.2019, str. 59 .