ECO/509
Vključujoča in trajnostna bančna unija
MNENJE
Evropski ekonomsko-socialni odbor
Spodbujanje bolj vključujoče in trajnostne bančne unije z izboljšanjem prispevka bank iz Unije k lokalnemu razvoju in izgradnji družbeno odgovornega mednarodnega in evropskega finančnega sistema
[mnenje na lastno pobudo]
Poročevalec: Giuseppe GUERINI
|
Sklep plenarne skupščine
|
20. 2. 2020
|
|
Pravna podlaga
|
člen 32(2) poslovnika
|
|
|
mnenje na lastno pobudo
|
|
|
|
|
Pristojnost
|
strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo
|
|
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine
|
24. 6. 2020
|
|
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju
|
15. 7. 2020
|
|
Št. plenarnega zasedanja
|
553
|
|
Rezultat glasovanja
(za/proti/vzdržani)
|
205/6/6
|
1.Sklepi in priporočila
1.1Pravila, ki so bila odobrena v zadnjih letih na mednarodni in evropski ravni, niso vedno v celoti upoštevala različnih modelov, ki prispevajo k raznolikosti bank v Evropi, kar je znatno vplivalo na manjše in bolj lokalne banke, ki imajo pogosto obliko zadruge, zlasti v državah članicah, kot sta Italija in Španija.
1.2Regulativni ukrepi po zadnji finančni krizi niso enako vplivali na različne modele, ki prispevajo k pluralnosti in raznolikosti evropskega bančnega sistema. V nekaterih primerih so banke, ki so h krizi leta 2008 prispevale najmanj, dejansko občutile najhujši pritisk pravil, ki so bila sprejeta kot odziv na krizo.
1.3EESO priznava napredek Komisije pri upoštevanju manjših in manj kompleksnih bančnih institucij v svojih nedavnih regulativnih ukrepih, vendar meni, da bi bilo koristno dodatno povečati sorazmernost bančnih pravil glede na značilnosti njihovih naslovnikov, ne da bi pri tem ogrozili učinkovitost bonitetnih pravil. Hkrati ne bi smeli ogrožati ali spodkopavati splošnih načel in ciljev, na katerih temeljijo ukrepi, sprejeti po finančni krizi, saj so se izkazali za potrebne in učinkovite. Varnost, stabilnost in odpornost finančnega sistema so bistvenega pomena.
1.4EESO pozdravlja nedavno preložitev začetka izvajanja sprejetega sporazuma Basel III+ ter priporoča, da se v primernem trenutku prenesejo nova pravila o kapitalskih zahtevah, ob ustreznem upoštevanju raznolikosti bančnih poslovnih modelov v Evropi ter njihovega prispevka k raznolikosti in odpornosti bančne unije.
1.5EESO poziva k večjemu priznanju posebne vloge lokalnih in skupnostnih bank, ki so v nekaterih državah članicah, kot sta Italija in Španija, pogosto organizirane kot zadruge in delujejo v korist MSP in družin na lokalni ravni ter so v nekaterih primerih glavni, če ne celo edini vir posojil za tisoče evropskih državljanov in podjetij.
1.6EESO poziva tudi k ustreznemu priznanju prispevka večjih zadružnih bank iz držav, kot so Nemčija, Avstrija, Nizozemska in Francija, k evropskemu bančnemu sistemu. Kadar prispevajo k sistemskemu tveganju, je treba to ustrezno upoštevati pri regulaciji in nadzoru.
1.7Pomembno je poudariti ključno vlogo, ki jo imajo te banke pri spodbujanju gospodarske demokracije in udeležbe svojih deležnikov, ki niso zgolj delničarji ali komitenti, temveč partnerji z možnostjo, da vsak s svojim enakovrednim glasom sodelujejo pri določanju smernic za njihovo upravljanje, ki pa so dejansko usmerjene bolj v deležniško kot v delničarsko vrednost.
1.8EESO meni, da bodo imele evropske banke, tudi lokalne in zadružne, ključno vlogo pri oživitvi gospodarstva po krizi zaradi COVID-19 ter podpori gospodarstvu in zaposlovanju.
1.9Raznolik bančni sistem, v katerem sodelujejo mnogotere zainteresirane strani in ki je zakoreninjen v lokalnih in regionalnih skupnostih, je tudi pomembno jamstvo za ohranjanje skupne in participativne družbene odgovornosti državljanov, MSP in gospodarskih subjektov, ki so močno vpeti v realno gospodarstvo.
2.Splošne ugotovitve
2.1To mnenje na lastno pobudo je prispevek EESO k projektu bančne unije, ki bo sposoben uresničevati cilje trajnostnega razvoja in socialnega vključevanja, kar je nujno za prihodnjo konkurenčnost Evropske unije na področju številnih svetovnih izzivov. Zato želi EESO zastopati interese civilne družbe pri oblikovanju vključujoče, raznolike in trajnostne bančne unije.
2.2Prispevek sledi številnim drugim mnenjem EESO o vlogi lokalnih in zadružnih bank in je danes toliko bolj potreben zaradi zdravstvene, humanitarne, gospodarske, zaposlitvene in socialne krize globalnih razsežnosti, ki je posledica izrednih razmer po izbruhu COVID-19.
2.3Nenehno množenje bančnih predpisov na evropski ravni in njihovo postopno zaostrovanje skozi leta ni vedno omogočalo obstoja različnih modelov, ki prispevajo k raznolikosti bank v Evropi, ali razvoja sorazmernih in ustreznih pravil tudi za manjše in bolj lokalne banke.
2.4Ugotovitve v nadaljevanju se najprej nanašajo na skupnostne banke, ki so pogosto majhne in imajo preprosto strukturo upravljanja. Nanašajo se tudi na različne modele in velikosti zadružnih bank v Evropi. Te banke so majhne, številne in delujejo le lokalno v nekaterih državah, kot sta Italija in Španija. V državah, kot so Nemčija, Avstrija in Nizozemska, so pomembni akterji, ker pa delujejo kot zadruge, imajo z zadružnimi bankami skupno osnovno značilnost: usmerjene so bolj v deležniško kot v (prevladujočo) delničarsko vrednost. Če so zadružne banke organizirane v bančni skupini, ki kotira na borzi, morajo imeti več enakih lastnosti kot druga podjetja, ki kotirajo na borzi.
2.5Obravnavanje vprašanja bančnih predpisov zahteva kritičen pogled v preteklost, na dogodke, ki so postopno pogojevali nastajanje evropskega regulativnega okvira, ter luciden pogled v prihodnost in na to, kaj želimo doseči.
2.6Pri pogledu v preteklost je treba opozoriti, da je sedanji okvir v veliki meri odziv na krizo iz leta 2008. Evropski zakonodajalec je nameraval preoblikovati pravila, da bi odpravil vrzeli, ki jih je razkrila kriza, predvsem pa poskrbeti, da bodo banke bolje opremljene in odpornejše za prihodnje krize.
2.7Čeprav se strinjamo z nameni izvedenih reform, so bili zaradi pristopa, ki ga je zavzel regulator v bančnem sektorju, njihovi učinki za različne veje bančnega sistema nedvomno nesimetrični.
2.8Reforme pa niso na enak način vplivale na različne modele, ki tvorijo mnogoterost in raznolikosti evropskega bančnega sistema. V nekaterih primerih so dejansko bolj občutili pritisk predpisov tisti poslovni modeli, ki so manj prispevali k krizi leta 2008, kot so lokalne, pogosto majhne banke, ki imajo v nekaterih državah obliko zadruge.
2.9Lokalne majhne in srednje velike banke so deloma tudi zaradi predpisov, ki so jim po več plateh nalagali vse bolj neznosno breme, občutile vse večji regulativni pritisk, da se pridružijo večjim skupinam ali se spojijo, sicer bi bile izključene s trga. S tem pa se je zmanjšala raznolikost evropskega bančnega sistema.
3.Lokalne banke in bančni predpisi: splošne ugotovitve
3.1Različni predpisi, ki so bili v zadnjih letih sprejeti za izvajanje mednarodnih sporazumov in evropske zakonodaje, so kaznovali majhne in srednje velike banke, zlasti tiste v obliki lokalne zadruge s ciljem vzajemnosti, iz naslednjih treh razlogov:
a.stroški usklajevanja, ki izhajajo iz obsežnega, zapletenega, zelo podrobnega in stalno spreminjajočega se regulativnega okvira;
b.omejeno priznavanje dejstva, da imajo lokalne banke različen sistemski značaj v smislu tveganosti;
c.prednosti velikih sistemskih bank v smislu financiranja stroškov.
3.2Zato EESO meni, da bi bilo koristno, da zakonodajalec postopno poveča strukturirano sorazmernost in ustreznost bančnih predpisov ob upoštevanju značilnosti naslovnikov ter si prizadeva za dosego treh ciljev:
a.zmanjšanje umetnih izkrivljanj konkurence, ki so posledica pravil, ki niso sorazmerna/prilagojena različnim značilnostim naslovnikov predpisov, niti njihovim različnim poslovnim namenom;
b.ohranjanje raznolike evropske bančne industrije, ki bo bolj odporna na prihodnje finančne in gospodarske krize;
c.spodbujanje (in ne zmanjševanje) kreditne podpore za mala in srednje velika podjetja, ki so ključni sektor evropskega gospodarstva.
3.3EESO podpira nedavno odločitev o preložitvi začetka izvajanja nedavno sprejetega sporazuma Basel III+ ter močno priporoča, da se v primernem trenutku prenese v zakonodajo EU ob ustreznem upoštevanju raznolikosti bančnih poslovnih modelov v Evropi.
3.4V zvezi s prenosom novih reform iz baselskega sporazuma EESO meni, da je koristno našteti in podpreti sedem načel, ki jih je junija 2019 opredelil znanstveni odbor Evropskega odbora za sistemska tveganja (ESRB) za izvedbo posvetovalne ocene ESRB.
a.Prilagodljivost: finančni predpisi se morajo razvijati hkrati s finančnim sistemom in ne smejo postati ovira za inovacije. To tudi pomeni, da se ne ustvarjajo materialne ovire za vstop novih bank v sektor in da se jih ne odvrača od novih poslovnih modelov ali ohranjanja alternativnih bančnih modelov, kot je zadružni, ki so se v preteklosti že uveljavili.
b.Raznolikost: ohraniti bi bilo treba raznolikost finančnih institucij in poslovnih praks, ki je učinkovito varovalo pred sistemsko nestabilnostjo. Treba se je izogibati preveliki homogenizaciji reguliranih podjetij in dejavnosti: na primer sposobnost razvoja „protiteles“ in različnih oblik odziva/odpornosti na negativne gospodarske cikle povečuje splošno stabilnost finančnega sektorja in, širše gledano, gospodarstva.
c.Sorazmernost: regulativno breme bi moralo biti sorazmerno s pomembnostjo tržnih pomanjkljivosti, ki jih je treba odpraviti, in sistemskim pomenom naslovnikov predpisov.
d.Možnost reševanja: predpisi bi morali ustanovam brez gospodarske vzdržnosti omogočiti izstop iz sistema, ne da bi s tem ogrozile njegovo stabilnost. Vendar pa je treba sprejemati politike, ki upoštevajo strukturo in kompleksnost teh ustanov.
e.Sistemska perspektiva: cilj finančnih predpisov bi moral biti, da se družbi neprekinjeno zagotavljajo osnovne finančne storitve. Regulativni sistem, ki podpira osredotočenost dejavnosti na omejeno število finančnih ustanov, je lahko ranljivejši, saj je odvisen od finančnega preživetja teh nekaj ustanov.
f.Razpoložljivost informacij: pretok informacij od bank do regulativnih organov, ki ga predpisuje sektorska zakonodaja, bi moral omogočati hitro prepoznavanje kanalov „okuženosti“ in področij ranljivosti.
g.Disciplina onkraj predpisov: disciplina na področju predpisov ne bi smela izločati rešitev, ki so se uveljavile zunaj strogega okvira predpisov.
4.Predlogi za prenos novih pravil v regulativni okvir bančne unije
4.1Logično lahko sklepamo, da bo Evropska komisija v zakonodajnem obdobju 2019–2024 zaradi krize po izbruhu COVID-19 ponovno pregledala svoj zakonodajni načrt. Med čakanjem na novi načrt EESO meni, da so ključna načela prilagajanja evropskega bančnega sistema naslednja:
4.2Treba je prenesti baselski sporazum, sklenjen decembra 2017, tako da se v večji meri kot pri sporazumih Basel II in Basel III izkoristijo možnosti razlage in diskrecijska pravica EU. Na splošno je treba priznati, da je Evropska komisija sprejela določene korake v pravo smer za poenostavitev pravil v zvezi z manjšimi in nekompleksnimi bančnimi institucijami na več področjih, kot so zahteve glede poročanja, nadzor in kapitalske zahteve (faktor za podporo MSP). Vendar je treba nadaljevati v tej smeri in kolikor je mogoče prilagoditi pravila različnim poslovnim modelom, ne da bi pri tem zmanjšali učinkovitost bonitetne ureditve.
4.3EESO še posebej priznava posebno vlogo, ki jo imajo lokalne in skupnostne banke, pogosto v obliki zadrug, v nekaterih državah članicah, kot sta Italija in Španija, za MSP in družine. EESO priznava tudi prispevek večjih zadružnih bank iz držav, kot so Nemčija, Avstrija in Nizozemska, k evropskemu bančnemu sistemu. Kadar prispevajo k sistemskemu tveganju, je treba to ustrezno upoštevati pri regulaciji in nadzoru.
4.4Za evropski gospodarski in bančni sektor bi bilo pozitivno, da bi se zavzela za preseganje enačbe ( iz člena 40 Uredbe št. 468/2014), po kateri banke, ki so del velike bančne skupine, tudi same postanejo velike, četudi dejansko ostajajo precej skromne, kar zadeva njihovo velikost, vlogo in izpostavljenost tako imenovanim sistemskim tveganjem. Na ta način da bi se priznale oblike sorazmernosti, ki so bile uvedene maja 2019 z direktivo (CRD V) in uredbo (CRR II) o kapitalskih zahtevah (t. i. bančni sveženj). Zlasti člen 84(4) CRD V in člen 4(1)(145) CRR II uvajata pojem „majhne in nekompleksne institucije“ s pripadajočimi olajšavami glede določenih pogojev, predvsem glede razkritja.
4.5EESO meni, da opredelitev „majhne in nekompleksne institucije“ zdaj omogoča sistematičen pristop k sorazmernosti. Poenostavitev obveznosti za majhno in nekompleksno institucijo ne bi smela biti omejena na zahteve glede razkritja. Razširiti bi jo bilo treba na druge bonitetne in nadzorne zahteve. Na primer majhna in nekompleksna institucija ne bi smela biti nadzorovana kot pomembna, kadar je del pomembne skupine, za katero je takšen nadzor zahtevan na podlagi določbe nacionalne zakonodaje. Tak položaj bi lahko dejansko sprožil neke vrste dvojni nadzor manjših bank, ki se izvaja na različnih ravneh, kar bi imelo znaten negativen učinek na stroške izpolnjevanja obveznosti za banke in na regulativne stroške za bančne organe.
4.6EESO poziva tudi k reviziji pravil in mehanizmov za reševanje in likvidacijo bank, metode za izračun minimalne zahteve glede kapitala in kvalificiranih obveznosti ter alternativnih posegov, ki jih lahko izvajajo posebni jamstveni skladi vlagateljev, ki so jih ustanovili nekateri regionalni ali zadružni bančni sistemi na podlagi sodbe Sodišča Evropske unije v zadevi Tercas z dne 19. marca 2019.
4.7Nova primarna zakonodaja in pravila glede nadzora nad trajnostjo financ majhnim in zadružnim bankam ne smejo povzročiti novih stroškov izpolnjevanja obveznosti ter posledično uvedbo netrajnostnih modelov nadzora.
4.8EESO podpira predloge odbora za ekonomske in monetarne zadeve Evropskega parlamenta iz leta 2019 o možnosti uvedbe zelenega in socialnega podpornega dejavnika, da bi zmanjšali absorpcijo kapitala za financiranje, ki ga banke zagotavljajo podjetjem socialne ekonomije in podjetjem, ki so resnično vključena v programe trajnostnega in vključujočega razvoja. Ob upoštevanju potrebe po odpornosti in stabilnosti finančnega sektorja bi bilo treba ustrezno preučiti in oceniti možnost razvoja zelenega in socialnega podpornega dejavnika.
4.9Po mnenju EESO je pomembno, da novi predpisi o bančni uniji omogočijo konkretna orodja za priznanje, da je treba spodbujati naložbe bank v pozitivne družbene in okoljske dejavnosti, vključno s prednostno obravnavo z vidika določb o varnem in skrbnem poslovanju, ki ga zahteva EBA.
4.10Občutljivost predpisov odražajo tudi podatki, ki kažejo na manjšo tveganost naložb podjetij socialnega gospodarstva; ta so v smislu nedonosnih kreditov imela skoraj neznaten vpliv na evropski bančni sistem.
4.11Sozakonodajalca sta spomladi 2019, po posvetovanju z Evropskim odborom za sistemska tveganja (ESRB), dosegla kompromis, da se Evropski bančni organ (EBA) (člen 501 Uredbe št. 575/2013 – CRR) pooblasti, da na podlagi razpoložljivih podatkov in ugotovitev strokovne skupine Komisije na visoki ravni za vzdržne finance oceni, ali je posebna bonitetna obravnava izpostavljenosti v zvezi sredstvi ali dejavnostmi, ki so bistveno povezane z okoljskimi in/ali socialnimi cilji, upravičena. EESO upa, da bo ta ocena natančna in pozitivna.
5.Bančne skupine in nadzor
5.1V zvezi z ustanovitvijo zadružnih bančnih skupin, ki jih zahtevajo evropska pravila – po katerih se skupnostne in lokalne banke združujejo, zlasti v nekaterih državah, kot sta Italija in Španija, da bi povečale kritično maso svoje dejavnosti – bi morale biti regionalne banke sposobne ustrezno upravljati absorpcijo kapitala svoje matične banke, da ne bi pretirano krčile sredstev, namenjenih dajanju posojil.
5.2Trenutno evropski pravni okvir o bančnih skupinah sledi trem členom uredbe o kapitalskih zahtevah:
a.Člen 10: bančne skupine, sestavljene iz bank, ki so stalno povezane s centralnim organom, z navzkrižnim jamstvom ter pooblastili za vodenje in usklajevanje (Italija, Nizozemska, Finska, Portugalska, Luksemburg);
b.Člen 113(6): skupine, v katerih ima matična banka pooblastila za vodenje in usklajevanje, ali močno povezani sistemi (Francija);
c.Člen 113(7): institucionalna shema za zaščito vlog (Nemčija, Avstrija, Španija, italijanska pokrajina Bolzano).
5.3Te tri različne možnosti dejansko ne morejo upoštevati številnih posebnih značilnosti dejavnosti zadružnih bank, ki so se bile po ustanovitvi bančne unije prisiljeni združiti v zadružne bančne skupine ali institucionalne sheme za zaščito vlog.
5.4Obveznost, da zadružne banke izpolnjujejo zahteve po vzajemnosti, razvoj dejavnosti, omejenih na območja, kjer imajo sedež, njihovo demokratično upravljanje, odsotnost individualne dobičkonosnosti, natančne omejitve za razdelitev dobička in nedeljivost premoženja niso v skladu z veljavnim regulativnim okvirom.
5.5To bi lahko oslabilo tradicionalno učinkovitost teh bank, ki dokazano delujejo proticiklično, pri lokalnem razvoju.
6.Okvir po COVID-19
6.1Posledice pandemije COVID-19 so zdaj več kot očitne. Morali se bomo navaditi na življenje z veliko višjimi ravnmi javnega dolga in treba bo angažirati celoten finančni sistem kot del splošnih skupnih prizadevanj javnih organov in zasebnih akterjev, da bodo sredstva pravočasno prišla tja, kjer so potrebna.
6.2Glede na posledice COVID-19 je bilo odločno ugotovljeno, da bodo morale evropske banke postati „nosilci javnih ukrepov“ v podporo gospodarstvu in zaposlovanju po tej zdravstveni krizi. Zato „ne zakonodaja ne predpisi ne bi smeli na noben način ovirati ustvarjanja vseh potrebnih temu namenjenih možnosti v bančnih bilancah stanja“.
6.3Trenutno še ni mogoče vedeti, kako se bo razvijala gospodarska kriza zaradi COVID-19 in kakšen bo njen končni vpliv na banke, vendar velja nekoliko razmisliti o sedanjih in prihodnjih razmerah.
a.Z regulativnega vidika je bil glavni cilj po finančni krizi leta 2008 zmanjšanje tveganja v bilancah stanja bank. Po izbruhu COVID-19 in ne vemo, koliko časa še, pa se bodo tveganja v bilancah stanja bank še povečala zaradi tveganj držav in realnega gospodarstva.
b.Enotni mehanizem nadzora, Evropski bančni organ in Evropski organ za vrednostne papirje in trge so sprejeli številne ukrepe v okviru manevrskega prostora, ki jim ga daje sedanji regulativni okvir, da bi začasno ustavili določene obveznosti ali olajšali nekatere bonitetne zahteve.
c.Če bodo gospodarski in finančni učinki krize še vedno prisotni v bilancah stanja bank v prihodnosti, bo to verjetno treba upoštevati pri izvajanju baselskega sporazuma iz decembra 2017 v EU.
d.Odločitev Baselskega odbora o preložitvi izvajanja sporazuma iz decembra 2017 je vsekakor primerna in potrebna, da se bankam omogoči obvladovanje posledic pandemije, tako da se upošteva učinek krize zaradi COVID-19 na finančno stanje bank ter da se bolje poskrbi za bančno raznolikost v Evropi.
V Bruslju, 15. julija 2020
Luca JAHIER
predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora