Evropski ekonomsko-socialni odbor
INT/888
Emisije iz lahkih potniških in gospodarskih vozil
MNENJE
Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo
Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta
o spremembi Uredbe (ES) št. 715/2007
o homologaciji motornih vozil glede na emisije iz lahkih potniških in gospodarskih vozil
(Euro 5 in Euro 6) in
o dostopu do informacij o popravilu in vzdrževanju vozil
[COM(2019) 208 final – 2019/0101 (COD)]
Samostojni poročevalec: Jorge PEGADO LIZ
|
Zaprosilo
|
Evropski parlament, 15. 7. 2019
Svet, 24. 6. 2018
|
|
Pravna podlaga
|
člen 114 Pogodbe o delovanju Evropske unije
|
|
|
|
|
Pristojnost
|
strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo
|
|
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine
|
3. 9. 2019
|
|
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju
|
…
|
|
Plenarno zasedanje št.
|
…
|
|
Rezultat glasovanja
(za/proti/vzdržani)
|
…/…/…
|
1.Sklepi in priporočila
1.1EESO je seznanjen z dejstvom, da so mesta Pariz, Bruselj in Madrid pred Splošnim sodiščem Evropske unije vložila tožbo zoper Uredbo Komisije (EU) 2016/646, kar je privedlo do sodbe, izdane 13. decembra 2018, s katero je razglašena delna ničnost te uredbe.
1.2EESO ugotavlja, da je Splošno sodišče Komisiji ne glede na njeno pritožbo odobrilo dovolj dolg rok (do februarja 2020), da odpravi napake, ki naj bi bile ugotovljene v navedeni uredbi, ne da bi bilo ogroženo normalno delovanje trga.
1.3EESO opozarja na razsežnost škandala Dieselgate, ki ga je obravnaval že v več mnenjih, in obžaluje, da Komisija ni bila zmožna predvideti razvoja dogodkov in že na samem začetku sprejeti učinkovitih ukrepov.
1.4EESO tudi ne more pozabiti, da kljub njegovim nujnim pozivom v zadnjih več kot 20 letih EU ni mogla (ali ni hotela) sprejeti učinkovitega instrumenta za kolektivne tožbe, s katerim bi lahko reševali stanja, ki smo jim priča danes.
1.5EESO poleg tega meni, da rešitev, ki jo predlaga Komisija v predlogu uredbe, ne more biti omejena na reševanje formalnega vprašanja, ne da bi dejansko zadovoljila interese tožečih strank.
1.6EESO se tudi sprašuje, ali predlog s tem, ko bi se na Komisijo preneslo pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov pod pogoji, ki so v njem določeni, ne bo ponovno omajal učinkovitosti zakonodaje, pa tudi namere zakonodajalca pri oblikovanju teh aktov. Zato meni, da bo moral ponovno preučiti svoja prejšnja mnenja o sekundarnih aktih in pripraviti novo mnenje na lastno pobudo na podlagi zadnjega medinstitucionalnega sporazuma.
1.7EESO poleg tega upa, da bo Komisija zagotovila, da za uredbi (EU) 2017/1154 (tretji sveženj ukrepov) in (EU) 2018/1832 (četrti sveženj ukrepov) ne bo veljal enak postopek, kot ga trenutno določa zakonodaja.
1.8EESO zaradi številnih zakonodajnih ukrepov, sprejetih na tem področju, ki jih je okoli sto, poziva Komisijo, naj preuči, ali jih je v skladu z načeli programa za boljše pravno urejanje mogoče ali nujno zbrati ali kodificirati.
1.9EESO na koncu poziva Komisijo, naj preuči njegove predloge, zlasti zato, da bi pospešili postopek in povečali pravno varnost.
2.Škandal Dieselgate in kolektivna pravna sredstva za potrošnike
2.1Septembra 2015 je bilo javno razkrito, da je skupina Volkswagen proizvajala in prodajala vozila, v katera je vgradila programsko opremo za manipulacijo laboratorijskih preizkusov za nadzor emisij iz motornih vozil.
2.2Podjetje je tako prizadelo milijone potrošnikov po svetu, ki so ta vozila kupili v prepričanju, da spoštujejo zakonsko določene mejne vrednosti emisij onesnaževal in imajo ugodnejše učinke na okolje in porabo goriva. S svojim ravnanjem bi lahko tudi resno škodovalo zdravju ljudi in okolju na splošno.
2.3Glede dejavnosti podjetja in zahtev, povezanih z laboratorijskim preizkušanjem, je bilo ugotovljeno, da je pri emisijah, izmerjenih med dejansko vožnjo, stopnja izpustov dušikovih oksidov deset do štiridesetkrat višja kot pri emisijah med laboratorijskim preizkušanjem.
2.4Podjetje je tudi priznalo, da je to napravo vgradilo v približno 11 milijonov dizelskih vozil po vsem svetu. V odgovor na ta škandal so Evropska komisija in nekatere države članice zoper njega začele upravne postopke zaradi kršitve predpisov in sprožile kazenski postopek, da bi sankcionirale njegovo ravnanje.
2.5EESO opozarja, da milijoni potrošnikov niso prejeli dejanskega nadomestila za nastalo škodo in da še vedno ni informacij o učinkih nadzornih dejavnosti, ki jih izvajajo organi držav članic, niti o postopkih odpoklica, ki jih je uvedlo podjetje, zlasti kar zadeva posledice, ki jih bo imelo odpravljanje neskladnosti teh vozil na njihovo učinkovitost v prihodnosti.
2.6Različne organizacije za varstvo potrošnikov in okolja na evropski ravni so zoper podjetji Volkswagen in SEAT uporabile mehanizme kolektivnih pravnih sredstev in ju tožile, vendar le na nacionalni ravni in po heterogenih sodnih postopkih.
2.7Ne glede na izid teh tožb obstaja verjetnost, da mnogi od teh potrošnikov ne bodo nikoli prejeli odškodnine za nastalo škodo, če ne bo na voljo evropskega mehanizma kolektivnih pravnih sredstev. Poleg tega predlog direktive o zastopniških tožbah za varstvo kolektivnih interesov potrošnikov, ki ga je pred kratkim predložila Komisija, ne izpolnjuje v celoti potrebe po učinkovitem nadomestilu za vse, ki so utrpeli škodo. V obravnavani zadevi bi bil tak odziv ključnega pomena, saj bi potrošnikom omogočil, da prejmejo nadomestilo, medtem ko so zdaj povsem odvisni od ukrepov in odločitev, sprejetih v državah članicah. Upati je, da se bodo pogajanja, ki potekajo z Evropskim parlamentom in Svetom, v bližnji prihodnosti uspešno zaključila in da bo oblikovana primernejša različica predloga.
3.Ukrepi Evropske komisije in mnenja EESO
3.1Zaradi tega škandala si institucije EU prizadevajo za sankcioniranje, reševanje in odpravo tega stanja.
3.2Delo preiskovalnega odbora Evropskega parlamenta za meritve emisij v avtomobilskem sektorju (EMIS), ki se je začelo 17. decembra 2015 in končalo 2. marca 2017, je pokazalo, da je eden od najbolj pomembnih ukrepov, ki jih je sprejela Komisija, postopek preizkušanja dejanskih emisij, ki nastajajo med vožnjo (RDE), ki je vzpostavljen in dopolnjen z uredbami Komisije (EU) 2016/427 (prvi sveženj ukrepov), (EU) 2016/646 (drugi sveženj ukrepov), (EU) 2017/1154 (tretji sveženj ukrepov) in (EU) 2018/1832 (četrti sveženj ukrepov).
3.3EESO je imel zlasti od leta 2006 priložnost, da izrazi svoja stališča o vprašanju emisij plinov, še posebej trdnih delcev (PM), dušikovih oksidov (NOx), ogljikovega monoksida (CO) in ogljikovodikov (HC), pri čemer je opozoril na nekatere pomanjkljivosti v predlaganih sistemih in priporočil, naj se za njihovo merjenje uporabijo zanesljivejša sredstva.
3.4EESO pa ni bil zaprošen za mnenje v zvezi z uredbami, navedenimi v točki 3.2, saj to ni obvezno za akte, ki jih Komisija sprejema v skladu s členoma 296 in 297 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nasprotju na primer s tistimi, ki temeljijo na členih 38, 46, 95, 113, 115, 164, 166, 169, 177, 182, 188, 192, 194, 203, 336 in zlasti členu 304 Pogodbe).
3.5Mesti Pariz (zadeva T-339/16) in Bruselj (zadeva T-352/16) ter mestna občina Madrid (zadeva T-391/16) so v skladu s členom 263 Pogodbe o delovanju Evropske unije 26. junija, 29. junija oziroma 19. julija 2016 vložili tožbo zoper Komisijo in zahtevali razglasitev ničnosti Uredbe (EU) 2016/646 o spremembi Uredbe (ES) št. 692/2008 glede emisij iz lahkih potniških in gospodarskih vozil (Euro 6). Po njihovem mnenju in če povzamemo, je Komisija kršila pravila o pristojnosti, ker je neustrezno uporabila regulativni postopek s pregledom namesto rednega zakonodajnega postopka, ni upoštevala bistvenih postopkovnih zahtev, saj je bistveni element temeljnega akta spremenila v nasprotju s formalnostmi, določenimi za njegovo sprejetje, kršila je pravila primarnega in sekundarnega prava ter splošna načela prava Unije, med drugim člena 3 in 11, člen 114(3) in člen 191 Pogodbe o delovanju Evropske unije, člena 35 in 37 Listine o temeljnih pravicah, Direktivo 2008/50/ES, člen 4 Uredbe (ES) št. 715/2007 in Uredbo Komisije (ES) št. 692/2008, zlorabila pa je tudi pooblastila, saj njen namen, da bi povečala mejne vrednosti emisij dušikovih oksidov, ne sovpada z določbami prava Unije niti s cilji, ki jih je sama postavila, in ni v skladu s tem pravom.
3.6Splošno sodišče je v sodbi z dne 13. decembra 2018 odločilo, da vse tri postopke združi in, če strnemo, ugodi tožbam v zvezi z naslednjimi elementi:
-„Točka 2 Priloge II k Uredbi Komisije (EU) 2016/646 […] se razglasi za nično v delu, v katerem v točkah 2.1.1 in 2.1.2 Priloge III A k Uredbi Komisije (ES) št. 692/2008 z dne 18. julija 2008 o izvajanju Uredbe (ES) št. 715/2007 določa vrednost končnega faktorja skladnosti CF onesnaževal in vrednost začasnega faktorja skladnosti CF onesnaževal za maso dušikovih oksidov“;
-„učinki določbe, ki se na podlagi točke 1 tega izreka razglasi za nično, se ohranijo do sprejetja nove uredbe, ki bo nadomestila te določbe v razumnem roku, ki ne sme preseči dvanajstih mesecev od datuma, ko učinkuje ta sodba“.
4.Predlog Komisije
4.1Utemeljitev in podlaga predloga
4.1.1Evropska komisija je maja 2017 predstavila sveženj ukrepov za posodobitev evropske mobilnosti in prometa, s katerimi je zlasti želela doseči, da bi zmanjšali emisije CO2, onesnaževanje zraka in prometne zastoje, hkrati pa odpravili birokracijo za podjetja.
4.1.2EU je že leta 2007 sprejela Uredbo (ES) št. 715/2007, ki določa pravila za homologacijo motornih vozil glede na emisije iz lahkih potniških in gospodarskih vozil (Euro 5 in Euro 6), v skladu s katerimi morajo biti nova lahka vozila skladna z nekaterimi mejnimi vrednostmi emisij.
4.1.3Komisija je po škandalu Dieselgate opravila podrobno analizo preizkusnih postopkov in zahtev za homologacijo ter ugotovila, da emisije, ki dejansko nastajajo med vožnjo na cesti z vozili Euro 5 ali Euro 6, znatno presegajo emisije, izmerjene v predpisanem novem evropskem voznem ciklu, zlasti glede emisij dušikovih oksidov (NOx) iz dizelskih vozil.
4.1.4Komisija je menila, da je treba določiti kvantitativne zahteve med dejansko vožnjo, da bi omejili emisije izpušnih plinov v vseh normalnih pogojih uporabe v skladu z mejnimi vrednostmi emisij iz Uredbe (ES) št. 715/2007. To je vodilo v sprejetje Uredbe (EU) 2016/646, s katero je bila spremenjena Uredba (ES) št. 692/2008, in sicer so se s postopkom komitologije pregledale vrednosti v zvezi s faktorji skladnosti na podlagi povprečnih emisij, izmerjenih med preizkusi.
4.1.5V skladu s to spremembo, ki sta jo odobrila Evropski parlament in Svet in ki se nanaša na drugo fazo v postopku merjenja dejanskih emisij, ki nastajajo med vožnjo, preizkusi emisij NOx postanejo obvezni za nove tipe vozil od septembra 2017 in za vsa vozila od septembra 2019.
4.1.6Splošno sodišče je po tožbi mest Pariz, Madrid in Bruselj decembra 2018 nekatere določbe Uredbe Komisije (EU) 2016/646 razglasilo za nične predvsem zato, ker tako imenovani dejavniki skladnosti ne bi smeli biti sprejeti s postopkom komitologije, temveč z rednim zakonodajnim postopkom. Razglasitev ničnosti je bila delna in ni vplivala na postopek preizkušanja dejanskih emisij, ki nastajajo med vožnjo. Ta postopek je zato še vedno veljaven.
4.1.7Sodišče je učinkovanje razglasitve delne ničnosti preložilo do februarja 2020, da bi Komisija lahko zagotovila skladnost s to sodbo.
4.2Vsebina in namen predloga
4.2.1Da bi preprečili nalaganje prevelikih bremen proizvajalcem, ki so svoja vozila že zasnovali z upoštevanjem prej sprejetega postopka preizkušanja dejanskih emisij, ki nastajajo med vožnjo, je Komisija ta zakonodajni predlog predložila z namenom, da:
-bi ponovno vzpostavili prej sprejete faktorje skladnosti,
-bi bila Komisija pooblaščena za letno zniževanje faktorjev skladnosti, ki jih določi zakonodajalec, da bi se upošteval napredek pri točnosti prenosne merilne opreme.
4.2.2Komisija poudarja, da Splošno sodišče v sodbi o razglasitvi ničnosti ni dvomilo o tehnični upravičenosti faktorjev skladnosti. Zato in ker še vedno obstajajo razlike med izmerjenimi emisijami pri dejanski vožnji in emisijami, izmerjenimi v laboratoriju, se predlagajo faktorji skladnosti, s čimer se Uredba (ES) št. 715/2007 ustrezno spremeni.
4.2.3Faktorji skladnosti se uvedejo v dveh fazah: v prvi fazi se uporablja začasni faktor skladnosti, v drugi fazi pa je treba uporabljati samo dokončni faktor skladnosti. Komisija mora dokončne faktorje skladnosti pregledovati ob upoštevanju tehničnega napredka.
4.2.4Poleg tega se v skladu s členom 290 Pogodbe o delovanju Evropske unije na Komisijo prenese pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov v zvezi s podrobnimi pravili o posebnih postopkih, preizkusih in zahtevah za homologacijo. Navedeni prenos pooblastil bi moral vključevati dopolnitev Uredbe (ES) št. 715/2007 s takimi revidiranimi pravili in preizkusnimi cikli, ki se uporabljajo za merjenje emisij. Predlog vsebuje tudi možnost, da se navedena uredba spremeni z namenom znižanja dokončnih faktorjev skladnosti in ponovne določitve mejnih vrednosti mas delcev ter se uvedejo mejne vrednosti števila delcev.
4.2.5V skladu s predlogom bodo morali proizvajalci ponovno dokazati, da so vsa nova vozila, ki so bila prodana, registrirana ali so se začela uporabljati v Evropski uniji, skladna z določenimi mejnimi vrednostmi.
4.2.6Evropska komisija je še pred predložitvijo svojega predloga pred Sodiščem Evropske unije vložila pritožbo na odločitev Splošnega sodišča, saj meni, da njena prejšnja uredba ni vplivala na bistvene elemente, tj. na opredeljene faktorje skladnosti, ampak samo na merilo, ki se uporablja za njihovo merjenje.
5.Splošne ugotovitve
5.1EESO ni pristojen, da bi posegal v pravne spore med institucijami Evropske unije, zlasti kadar je o zadevi vloženo pravno sredstvo pred Sodiščem Evropske unije. Lahko pa izrazi svoje stališče o okviru predloga Komisije, in oceni, v kolikšni meri izpolnjuje zastavljene cilje.
5.2Jasno je, da predlog odpravlja formalne pomanjkljivosti v zvezi z nepristojnostjo in kršenjem različnih določb primarnega prava, ki so posledica neprimerne uporabe nezakonitega postopka.
5.3Kar zadeva vsebinske vidike, EESO v skladu s stališčem, izraženim v svojih mnenjih o delegiranih aktih, dvomi, da je prenos pooblastil na Komisijo za sprejemanje delegiranih aktov na področjih, za katera je Splošno sodišče razsodilo, da bi lahko le zakonodajalec spremenil bistvene elemente – kar pa si Komisija očitno želi –, skladen s pravnim namenom delegiranih aktov.
5.4EESO pozdravlja ohranitev rokov za izvajanje predloga, ki za nove tipe vozil velja od 1. septembra 2017, za vsa nova vozila pa od 1. septembra 2019.
5.5Vseeno dvomi o pravni učinkovitosti teh ukrepov, saj ni gotovosti glede tega zakonodajnega postopka. Zato je vprašljivo, ali bo ukrep dejansko začel veljati septembra. Poleg tega se že porajajo vprašanja v zvezi z njegovimi retroaktivnimi učinki.
5.6To stanje še bolj zapleta dejstvo, da je bila vložena pritožba, zato je dokončna odločitev o zadevi, ki jo je obravnavalo Splošno sodišče, preložena za nedoločen čas. Ne glede na to ali bo odločitev Sodišča Evropske unije v korist Komisiji ali ne, se je celo mogoče vprašati, ali je sploh treba sprejeti sedanji predlog.
5.7Predlog je mogoče utemeljiti edino s tem, da poskuša proizvajalcem zagotoviti določeno gotovost ali pravno varnost, da lahko, če želijo, še naprej izdelujejo svoja vozila, ne odpravlja pa učinkov, ki bi jih lahko imela sodba Sodišča Evropske unije o trajanju njegove veljavnosti, tako da bi bila naročila in dobava sestavnih delov še vedno ogroženi.
5.8EESO poudarja, da morajo imeti potrošniki v vsakem primeru dostop do preizkusov dejanskih emisij, ki nastajajo med vožnjo, ki so že bili objavljeni na uradnih spletnih mestih, tako da lahko te informacije primerjajo s tistimi o okoljski učinkovitosti vozil v skladu z Direktivo 1999/94/ES. Dostopnost teh informacij jim lahko pomaga, da se odločijo za nakup vozila glede na njegov vpliv na okolje.
5.9EESO tudi pričakuje, da bo Komisija lahko zagotovila združljivost svojega predloga z različnimi besedili, ki se nanašajo na preizkuse dejanskih emisij, ki nastajajo med vožnjo, glede na to, da se sklicuje na drugi sveženj ukrepov na tem področju in zato ne vpliva na poznejši besedili, ki zajemata upoštevanje količine delcev pri preizkusih, izpopolnitev metod za njihovo izvajanje (tretji akt o preizkušanju dejanskih emisij, ki nastajajo med vožnjo) in možnost, da jih tretje osebe neodvisno izvajajo za vozila, ki so že dana v promet (četrti akt o preizkušanju dejanskih emisij, ki nastajajo med vožnjo).
5.10Ne glede na posebnosti tega predloga EESO poziva Komisijo, naj upošteva prakse v državah zunaj evropskega prostora, še posebej izkušnje v ZDA, zlasti v zvezi z merili skladnosti in kaznimi, kadar proizvajalci ne upoštevajo pravil.
5.11EESO se zaveda, da škandal Dieselgate ni razkril zgolj vrsto pomanjkljivosti pri emisijah dušikovih oksidov, marveč je tudi pokazal, da je milijone potrošnikov kupilo vozila, ki niso bila skladna z informacijami, ki so jih dobili, pri tem pa velika večina ni prejela individualne odškodnine za nastalo škodo.
5.12Komisija mora zagotoviti, da se škoda, ki so jo utrpeli oškodovanci, v celoti povrne, ali vsaj poskrbeti, da bo obstajal evropski mehanizem kolektivnih pravnih sredstev, ki bo učinkovit, uspešen in hiter ter vključeval odškodnino za potrošnike zaradi škodljivega učinka na okolje, kar ne velja za mehanizem iz predloga direktive o zastopniških tožbah.
6.Posebne ugotovitve
6.1Člen 1(3)
6.1.1Glede na znanstvene dokaze in glede na to, da se faktorji skladnosti, ki so bili predlagani leta 2018, danes zdijo precej nezahtevni, EESO meni, da bi se faktorji skladnosti iz preglednice 2 Priloge I lahko izkazali za premalo ambiciozne, da bi zagotovili zmanjšanje emisij dušikovih oksidov.
6.1.2EESO prav tako poudarja, da je treba te faktorje redno ocenjevati, in sicer ne manj kot enkrat letno, pri čemer je treba upoštevati tehnološki razvoj.
6.2Člen 1(4)
6.2.1EESO se strinja, da je pomembno, da proizvajalec vozilo opremi tako, da so sestavni deli, ki lahko vplivajo na emisije, načrtovani, izdelani in vgrajeni tako, da med normalno uporabo omogočijo skladnost vozila s to uredbo, vendar poudarja, da morajo biti te informacije na voljo potrošnikom pri prodaji in da jih morajo obvezno preverjati tudi upravni organi.
6.2.2Glede na to, da je normalna uporaba pogoj za skladnost, in da ne bi bilo nejasnosti glede razlage tega pojma, EESO priporoča, da se njena opredelitev vključi v pravno besedilo in da je Komisija ne razlaga po svoje.
6.3Člen 1(5)
6.3.1EESO meni, da je šestmesečni rok, v katerem morajo proizvajalci zagotoviti informacije o skladnosti, pretiran glede na zahteve varstva okolja, ki veljajo za ta sektor, zato predlaga, naj ne presega treh mesecev.
V Bruslju, 3. septembra 2019
Ariane RODERT
predsednica strokovne skupine za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo
_____________