31.8.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 288/1

Poročevalec:

Catelijne MULLER

1.1

Na področju umetne inteligence je v zadnjem času prišlo do več pomembnih premikov, njena uporaba pa se v družbi vztrajno širi. Trg umetne inteligence je vreden približno 664 milijonov ameriških dolarjev (USD) in naj bi do leta 2025 po ocenah dosegel 38,8 milijarde USD. Umetna inteligenca lahko na družbo vpliva tako pozitivno kot negativno, zato je EESO sklenil, da bo pozorno spremljal dogajanje na tem področju, vendar ne le po tehnični, ampak tudi po etični, družbeni in varnostni plati.

1.2

EESO bo kot predstavnik evropske civilne družbe v prihodnje odpiral, povezoval in spodbujal družbeno razpravo o umetni inteligenci ter vanjo vključil vse zainteresirane deležnike: politične odločevalce, industrijo, socialne partnerje, potrošnike, nevladne organizacije, vzgojno-varstvene ustanove, pa tudi strokovnjake in predstavnike univerz z različnih področij, kot so umetna inteligenca, varnost, etika, ekonomija, znanost o delu, pravo, znanost o vedenju, psihologija in filozofija.

1.3

Pogovori o superinteligenci, ki je sicer pomembna tema, trenutno prevladujejo v razpravi o posledicah aktualne uporabe umetne inteligence in jo celo zastirajo. Zato bosta namen in cilj zgornjega procesa zlasti izboljšanje in razširitev poznavanja umetne inteligence, kar bo prispevalo k poučeni in uravnoteženi razpravi, ki se bo izogibala pastem katastrofičnih scenarijev ali relativizaciji čez vsako mero. EESO si bo poleg tega prizadeval za razvoj umetne inteligence v korist človeštva. Vendar bosta pomembna naloga in cilj tega procesa tudi beleženje, prepoznavanje in spremljanje prelomnih dogajanj pri razvoju umetne inteligence in na sorodnih področjih, da jih bo mogoče ustrezno in pravočasno obravnavati. S tem se bodo okrepili vključenost družbe ter njeno zaupanje in podpora pri prizadevanjih za trajnostni razvoj in uporabo umetne inteligence.

1.4

Vplivi umetne inteligence presegajo nacionalne meje, zato bo treba ravno tako sprejeti nadnacionalne strateške okvire. EESO priporoča, da ima EU na svetovni ravni vodilno vlogo pri sprejemanju jasnih in splošno veljavnih strateških okvirov na področju umetne inteligence, ki bodo odražali evropske vrednote in temeljne pravice. Odbor k temu more in želi prispevati.

1.5

EESO trenutno vidi 11 področij, na katerih umetna inteligenca pomeni izziv za družbo: etika, varnost, spoštovanje zasebnosti, preglednost in pojasnljivost dejanj, delo, izobraževanje in kompetence, (ne)enakost in vključevanje, zakonodaja in pravno urejanje, upravljanje in demokracija, vojskovanje ter superinteligenca. V nadaljevanju zato podaja nekaj priporočil.

1.6

EESO se zavzema za takšen pristop k umetni inteligenci, pri katerem je nadzor v rokah uporabnika (angl. human-in-command), kar vključuje pogoj, da je razvoj umetne inteligence odgovoren, varen in koristen, pri čemer stroji ostajajo stroji, ki so pod stalnim nadzorom ljudi.

1.7

EESO priporoča pripravo etičnega kodeksa za razvoj, uvedbo in uporabo umetne inteligence, da bodo sistemi umetne inteligence ves čas uporabe skladni z načeli človekovega dostojanstva, integritete, svobode, zasebnosti, kulturne raznolikosti in enakosti spolov ter s temeljnimi pravicami.

1.8

EESO se zavzema za vzpostavitev sistema standardizacije, ki bi se uporabljal za preverjanje, potrjevanje in nadzor sistemov umetne inteligence ter bi temeljil na širokem naboru standardov s področja varnosti, preglednosti, razumljivosti, pojasnljivosti dejanj in etičnih vrednot.

1.9

EESO se zavzema za evropsko infrastrukturo za umetno inteligenco, sestavljeno iz prosto dostopnih (angl. open source) učnih okolij, ki zagotavljajo zasebnost, iz okolij za preizkušanje v dejanskih razmerah (angl. real life) ter kakovostnega nabora podatkov za razvoj in učenje sistemov umetne inteligence. Opozarja na (konkurenčno) prednost, ki bi jo lahko EU na svetovnem trgu pridobila z razvojem in spodbujanjem sistemov umetne inteligence, uradno potrjenih na evropski ravni, pri čemer bi ti imeli evropski certifikat in oznako.

1.10

EU, nacionalni organi in socialni partnerji bi morali skupaj ugotoviti, na katere segmente trga dela bo vplivala umetna inteligenca ter v kakšnem obsegu in kdaj bo do tega prišlo, in poiskati rešitve, da se bo mogoče soočiti s posledicami, ki jih bo to imelo na zaposlovanje, naravo dela, socialne sisteme in (ne)enakost. Vlagati je treba tudi v tiste segmente trga dela, na katere bo imela umetna inteligenca malo ali nič vpliva.

1.11

EESO priporoča, naj si deležniki skupaj prizadevajo za komplementarne sisteme umetne inteligence in za njihovo skupno vzpostavljanje na delovnem mestu. Primer tega so ekipe ljudi in strojev, v katerih bi umetna inteligenca dopolnjevala in izboljševala delo ljudi. Deležniki bi morali vlagati tudi v formalno in neformalno učenje, izobraževanje in usposabljanje za vse, da bi znali ravnati z umetno inteligenco in razvili kompetence, ki jih umetna inteligenca ne bo oziroma ne more zagotavljati.

1.12

Že zdaj je treba opraviti temeljito oceno evropske zakonodaje in predpisov na šestih področjih, ki jih je opredelila Enota za presojo znanstvenih in tehnoloških možnosti (angl. Scientific Foresight Unit ali STOA) in ki jih bo morda treba spremeniti ali prilagoditi. EESO more in želi biti udeležen pri tem ocenjevanju. Odbor nasprotuje temu, da bi bila za robote ali umetno inteligenco uvedena kakršna koli pravna osebnost. Popravljalni in preprečevalni učinki odškodninskega prava bi s tem pravzaprav izgubili svoj smisel, pojavile pa bi se lahko možnosti za zlorabo kakor tudi moralno tveganje pri razvoju in uporabi umetne inteligence.

1.13

Razvoj vrst uporabe umetne inteligence, ki koristijo družbi, spodbujajo vključevanje in izboljšujejo življenje ljudi, je treba dejavno spodbujati in promovirati tako na javni kot zasebni ravni. Evropska komisija bi morala prek svojih programov financirati raziskave o družbenih posledicah umetne inteligence in inovacij na področju umetne inteligence, ki jih financira EU.

1.14

EESO podpira poziv organizacije Human Rights Watch in drugih organizacij, da je treba prepovedati avtonomne oborožitvene sisteme. Pozdravlja posvetovanje, ki je bilo na to temo napovedano v Združenih narodih, vendar meni, da bi moralo vključevati tudi uporabo umetne inteligence za kibernetsko vojskovanje.

2.1

Za umetno inteligenco ni enotne natančne opredelitve. Gre za koncept, ki zajema veliko število (pod)področij, kot so kognitivno računalništvo (angl. cognitive computing oziroma algoritmi, ki sklepajo in se učijo na višji ravni, tj. bolj podobno ljudem), strojno učenje (angl. machine learning oziroma algoritmi, ki se avtonomno učijo izvajanja nalog), obogatena inteligenca (angl. augmented intelligence oziroma sodelovanje med človekom in strojem) in inteligentna robotika (umetna inteligenca, vgrajena v robote). Vendarle so raziskave in razvoj na področju umetne inteligence v glavnem namenjeni avtomatiziranju inteligentnega obnašanja, vključno z zmožnostjo logičnega sklepanja, zbiranja informacij, načrtovanja, učenja, komuniciranja, manipuliranja, signaliziranja in celo ustvarjanja, sanjanja in zaznavanja.

2.2

Na splošno ločimo dva tipa umetne inteligence: umetno inteligenco v ožjem pomenu (angl. narrow artificial intelligence) in umetno inteligenco v splošnem pomenu (angl. general artificial intelligence). V prvem primeru gre za zmožnost izvajanja točno določenih nalog, v drugem pa za zmožnost izvajanja vseh intelektualnih nalog, ki jih je sposoben opraviti človek.

2.3

V zadnjem času je bil pri umetni inteligenci v ožjem pomenu dosežen velik napredek, predvsem zaradi povečanja računalniške moči (angl. computer processing power), razpoložljivosti velikih količin podatkov in razvoja strojnega učenja. Pri strojnem učenju se lahko algoritmi naučijo samostojnega izvajanja točno določenih nalog, ne da bi bili zanje programirani. Ta postopek temelji na obdelavi učnih podatkov, s pomočjo katerih se algoritem nauči prepoznavati vzorce in določati pravila. Pri globokem učenju (angl. deep learning) kot vrsti strojnega učenja se uporabljajo strukture (nevronske mreže), ki se zgledujejo po nekaterih funkcijah človeških možganov, v katerih učenje poteka na podlagi izkušenj in povratnih informacij. To sistemom umetne inteligence omogoča, da so (s pomočjo algoritmov) zdaj lahko samostojni, prilagodljivi in sposobni samodejnega učenja.

2.4

Raziskave in razvoj na področju umetne inteligence so že nekaj časa osredotočeni na logično sklepanje, pridobivanje znanja, načrtovanje, komuniciranje in zaznavanje (vidno, slušno in čutno). Zato je bilo mogoče razviti številne načine uporabe na osnovi umetne inteligence: virtualne pomočnike, samovozeče avtomobile, samodejno združevanje informacij, prepoznavanje glasu, programsko opremo za prevajanje, programsko opremo za pretvorbo besedila v govor, avtomatizirane finančne transakcije, e-odkrivanje (angl. e-discovery) v sodstvu itd.

2.5

EESO ugotavlja, da sta se raznovrstnost uporabe in obseg vlaganj v umetno inteligenco v zadnjem času skokovito povečala. Trg umetne inteligence je trenutno vreden približno 664 milijonov USD in naj bi do leta 2025 po ocenah dosegel 38,8 milijarde USD.

3.1

Praktično nihče ne dvomi, da lahko ima umetna inteligenca za družbo številne prednosti. Pomislimo samo na vrste uporabe, ki bi omogočile bolj trajnostno kmetijstvo, večjo varnost na cesti, trdnejši finančni sistem, okolju prijaznejše proizvodne procese, napredek v medicini, večjo varnost na delovnem mestu, bolj posamezniku prilagojeno izobraževanje, boljše sodstvo in varnejšo družbo. Umetna inteligenca bi lahko celo pripomogla k izkoreninjenju bolezni in revščine, lahko pa tudi pomembno prispeva k rasti industrije in večji konkurenčnosti EU.

3.2

Tako kot vse prelomne tehnologije tudi umetna inteligenca prinaša nekatera tveganja in kompleksne strateške izzive na področju varnosti in možnosti nadzora, socialno-ekonomskih vidikov, etike, zasebnosti, zanesljivosti itd.

3.3

Smo v odločilni fazi določanja (okvirnih) pogojev tako za sedanji kot za prihodnji razvoj in uporabo umetne inteligence. Prednosti umetne inteligence bo mogoče dolgoročno uresničiti le, če bomo ustrezno rešili tudi izzive, ki so z njo povezani. Zato je treba izbrati ustrezne politike.

(a)

Etika

3.4

Z razvojem umetne inteligence se pojavljajo številna etična vprašanja. Kako avtonomna umetna inteligenca vpliva na našo osebno integriteto, našo avtonomijo, naše dostojanstvo, našo neodvisnost, našo enakost, našo varnost in našo svobodo pri odločanju? Kako naj poskrbimo, da bodo naši osnovni standardi, naše vrednote in človekove pravice vedno spoštovani in zagotovljeni?

3.5

Pri tem je velja omeniti, da se umetna inteligenca trenutno razvija v homogenem okolju, ki ga povečini sestavljajo mladi belci, zaradi česar se (hote ali nehote) razlike med kulturami in spoloma vnašajo v umetno inteligenco, zlasti ker se sistemi umetne inteligence učijo s pomočjo učnih podatkov. Zato je pomembno, da so ti podatki natančni, pa tudi kakovostni, raznoliki, dovolj poglobljeni in objektivni. Na splošno velja, da so podatki že sami po sebi objektivni, vendar to ne drži. Podatke je preprosto prikrojiti, prav tako so lahko tendenciozni, odražati utegnejo kulturne, spolne ali druge preference ali predsodke, lahko pa so celo napačni.

3.6

Sistemi umetne inteligence, ki so trenutno v razvoju, sami po sebi ne vsebujejo etičnih vrednot. Ljudje so tisti, ki jih morajo vgraditi vanje in v okolje, v katerem se uporabljajo. Razvoj, uvedba in uporaba sistemov umetne inteligence (tako javnih kot komercialnih) morajo biti zamejeni z našimi standardi, vrednotami, temeljnimi svoboščinami in človekovimi pravicami. EESO zato poziva k pripravi in vpeljavi enotnega etičnega kodeksa, ki bi se po vsem svetu uporabljal za razvoj, uvedbo in uporabo umetne inteligence.

(b)

Varnost

3.7

Uporaba umetne inteligence v resničnem življenju je nedvomno povezana z varnostnimi vprašanji. Razlikujemo lahko med notranjo in zunanjo varnostjo.

3.8

EESO meni, da se lahko sistemi umetne inteligence uporabljajo le, če ustrezajo posebnim zahtevam notranje in zunanje varnosti. Te zahteve bi morali skupaj opredeliti politični odločevalci, strokovnjaki za umetno inteligenco in varnost, podjetja in organizacije civilne družbe.

(c)

Preglednost, razumljivost, nadzorljivost in pojasnljivost dejanj

3.9

Pogoj za sprejemanje, pa tudi za trajnostni razvoj in uporabo umetne inteligence je, da je mogoče delovanje, dejanja in odločitve sistemov umetne inteligence razumeti, jih nadzirati in jih pojasniti, zlasti tudi za nazaj.

3.10

Dejanja in odločitve teh sistemov (na podlagi pametnih algoritmov) vse bolj vplivajo na vsakdanjik ljudi. Primer tega je uporaba umetne inteligence pri policijskem delu na podlagi informacij, pri ocenjevanju vlog za hipotekarne kredite ali v postopkih za prevzem tveganja v zavarovalništvu. Pri tem so razumljivost in nadzorljivost odločanja sistema umetne inteligence kakor tudi pojasnljivost njegovih dejanj bistvenega pomena.

3.11

Že zdaj so številni sistemi umetne inteligence za uporabnike zelo težko razumljivi, vse bolj pa to velja tudi za snovalce teh sistemov. Nerazumljive so postale zlasti nevronske mreže, ki so pogosto črne škatle (angl. black boxes), v katerih se odvijajo procesi (odločanja), zanje pa priročniki s pojasnili ne obstajajo.

3.12

EESO se zavzema za takšne sisteme umetne inteligence, ki bi bili pregledni, razumljivi in nadzorljivi, njihovo delovanje pa bi bilo mogoče pojasniti tudi za nazaj. Zato je treba določiti, katere odločevalske procese je mogoče zaupati sistemom umetne inteligence in za katere to ni mogoče, pa tudi v katerih primerih bi bilo treba dati prednost človeškemu posredovanju ali ga celo zahtevati.

(d)

Spoštovanje zasebnosti

3.13

Spoštovanje zasebnosti v sistemih umetne inteligence je vprašanje, ki vzbuja zaskrbljenost. V številne (potrošniške) izdelke je že vgrajen eden od sistemov umetne inteligence, na primer v gospodinjske aparate, igrače, avtomobile, pametne ure in zapestnice pa tudi pametne telefone. Vsi ti izdelki posredujejo podatke (pogosto osebne) oblačnim platformam proizvajalcev. Zaskrbljenost glede vprašanja ustrezne zaščite zasebnosti je toliko večja, ker je trgovanje s podatki, tj. prodaja podatkov, ki jih zbere proizvajalec, tretjim osebam, v polnem razmahu.

3.14

Z analiziranjem ogromnih količin (pogosto) osebnih podatkov, ki ga omogoča umetna inteligenca, je na številnih področjih (od poslovnih odločitev do volitev in referendumov) možno vplivati tudi na odločitve posameznika. Otroci so pri tem še posebej izpostavljeni. EESO izraža zaskrbljenost nad takšno uporabo umetne inteligence, katere izrecni namen je vplivati na vedenje in želje otrok.

3.15

Izogniti se je treba temu, da bi uporaba umetne inteligence v povezavi z osebnimi podatki omejevala dejansko ali občuteno svobodo posameznikov. V splošni uredbi EU o varstvu podatkov je določena okrepljena zaščita zasebnosti pri digitalno prenesenih osebnih podatkih. Zaradi razvoja na področju umetne inteligence je treba pozorno spremljati, ali je pri prenosu podatkov v praksi zadostno spoštovana ne le pravica posameznika do privolitve na podlagi seznanitve in do svobodne odločitve, ampak tudi pravica dostopati do prenesenih podatkov, jih spreminjati in preverjati.

(e)

Standardi in infrastruktura

3.16

Razviti je treba nove postopke standardiziranja, temelječe na širokem naboru standardov, s katerimi bi preverjali in potrjevali sisteme umetne inteligence. S tem bi lahko ocenjevali in nadzirali varnost, preglednost, razumljivost, pojasnljivost dejanj in etično odgovornost v sistemih umetne inteligence.

3.17

EESO priporoča, da EU razvije svojo infrastrukturo za umetno inteligenco, sestavljeno iz prosto dostopnih učnih okolij, ki zagotavljajo zasebnost, ter iz kakovostnega nabora podatkov za razvoj in učenje sistemov umetne inteligence. S spodbujanjem sistemov umetne inteligence, uradno potrjenih na evropski ravni, bi EU med drugim lahko pridobila (konkurenčno) prednost na svetovnem trgu. EESO priporoča, da se v zvezi s tem proučijo možnosti za evropsko certificiranje in označevanje sistemov umetne inteligence.

(f)

Vpliv na delo, zaposlovanje, delovne razmere in socialne sisteme

3.18

Ni enotnih stališč, kako hitro in v kakšnem obsegu bo prišlo do tega vpliva, vendar je jasno, da bo umetna inteligenca vplivala tako na obseg zaposlovanja kakor tudi na naravo in vrsto številnih delovnih mest, s tem pa tudi na socialne sisteme.

3.19

Brynjolfsson in McAfee (MIT) menita, da sedanji tehnološki napredek (vključno z umetno inteligenco) pomeni drugo dobo strojev. Vendar obstajata dve veliki razliki: (i) „stari“ stroji so predvsem nadomeščali fizično silo, medtem ko so današnji novi stroji nadomestek za intelektualne storitve in miselne sposobnosti, kar bodo občutili ne le nižje kvalificirani delavci, ampak tudi na višje izobraženi, in (ii) umetna inteligenca je tehnologija splošne rabe (angl. general purpose technology), ki sočasno vpliva na praktično vse sektorje.

3.20

Umetna inteligenca ima lahko velike prednosti pri opravljanju nevarnih, težavnih, izčrpavajočih, umazanih, neprijetnih, ponavljajočih ali nezanimivih dejavnosti. Vendar velja omeniti tudi to, da lahko naloge, ki jih lahko opravljamo rutinsko, kakor tudi obdelavo in analizo podatkov ter naloge, ki obsegajo predvsem načrtovanje in napovedovanje in jih pogosto opravljajo visoko kvalificirane osebe, vse bolj izvajajo sistemi umetne inteligence.

3.21

Vendar večina delovnih mest obsega več različnih dejavnosti. Zato se zdi malo verjetno, da bi umetna inteligenca ali roboti prevzeli vse poklicne zadolžitve nekega posameznika. Kljub temu se bo praktično ves svet soočil z avtomatizacijo dela teh zadolžitev. Čas, ki se bo s tem sprostil, bo mogoče nameniti drugim nalogam, če si bodo le javni organi in socialni partnerji za to ustrezno prizadevali. Pri tem je treba imeti v mislih, kako bi takšen razvoj utegnil vplivati na delavce in vodstveni kader, in spodbujati njihovo vključenost v ta proces, da ga bodo lahko še naprej obvladovali, ne pa postali njegove žrtve.

3.22

Nastala bodo tudi nova delovna mesta, vendar še ni mogoče napovedati, kakšna bodo, koliko jih bo in kako hitro bodo ustvarjena. Podjetja, kot sta Google in Facebook, uspejo z razmeroma majhnim številom zaposlenih ustvariti precejšnjo vrednost. Vendar pa nova delovna mesta niso vedno kakovostna. Zaskrbljeno se lahko vprašamo, ali z nadaljnjim razvojem umetne inteligence ne bodo kmalu ostala le še slabo plačana mala dela, ki jih bo opravljalo vse večje število fleksibilnih delavcev.

3.23

Umetna inteligenca bo vplivala ne le na obseg, ampak tudi na vrsto opravljenega dela. S sistemi umetne inteligence je mogoče na vse več načinov spremljati in nadzorovati delavce, kar utegne poseči v avtonomijo in spoštovanje zasebnosti. Že danes se delo pogosto določa in razdeljuje z algoritmi in brez človeškega posredovanja. To vpliva na vrsto dela in delovne razmere. Uporaba sistemov umetne inteligence lahko pomeni tudi tveganje, da bo prišlo do osiromašenja dejavnosti in izgube pomembnih kompetenc.

3.24

Še vedno drži, da nismo podrejeni tehnologiji. Javni organi in socialni partnerji imajo možnost določiti, kako se bo umetna inteligenca razvijala in uporabljala v poklicnih dejavnostih, in to možnost morajo v čim večji meri izkoristiti. Zato se ne smemo osredotočati le na to, kaj lahko dosežemo z umetno inteligenco, temveč se moramo ravno tako vprašati, kaj je človek sposoben narediti (ustvarjalnost, empatija, sodelovanje) in katere naloge želimo še naprej sami opravljati, iskati pa moramo tudi rešitve za boljše sodelovanje med človekom in strojem (komplementarnost).

3.25

Obogatena inteligenca (komplementarnost), pri kateri človek in stroj sodelujeta ter se medsebojno podpirata, je najbolj zanimiva vrsta uporabe umetne inteligence, saj govorimo o človeku skupaj s strojem namesto o človeku namesto stroja. Vendarle je soustvarjanje izjemnega pomena: delavci morajo biti vključeni v razvoj teh komplementarnih sistemov umetne inteligence, s čimer bi poskrbeli za njihovo učinkovitost ter ohranitev dovolj velike avtonomije in nadzora, ki je v rokah uporabnika (angl. human-in-command), zadovoljstva in veselja na delovnem mestu.

(g)

Izobraževanje in kompetence

3.26

Če želimo vsakomur omogočiti, da se prilagodi hitremu razvoju umetne inteligence, je treba nujno negovati digitalne kompetence ali omogočiti pridobitev novih. Evropska komisija s svojo koalicijo za digitalno pismenost in delovna mesta (angl. Digital Skills and Jobs Coalition) močno spodbuja razvoj digitalnih kompetenc. Vendar pisanje kode ali programiranje ne zanima vsakogar niti ni vsakdo zmožen opravljati ta poklic. Zato morajo biti politike in finančna sredstva osredotočeni tudi na izobraževanje in razvoj kompetenc na področjih, ki jih sistemi umetne inteligence ne bodo ogrozili (kot so naloge, kjer je posredovanje človeka na prvem mestu, kjer človek in stroj usklajeno delujeta ali ki jih ne želimo zaupati stroju).

3.27

Pri udejanjanju komplementarnosti človeka in umetne inteligence (obogatena inteligenca) je nujno za vse in od zgodnjega otroštva predvideti izobraževanje, ki bi omogočilo razumevanje odnosa do umetne inteligence in njene uporabe, s čimer bi lahko ohranili avtonomijo in nadzor v rokah uporabnika. Pri tem je treba učiti tudi etiko in spoštovanje zasebnosti, saj ima umetna inteligenca velik vpliv na teh področjih.

(h)

Dostopnost, socialna (ne)enakost, vključenost in razširjanje

3.28

Razvoj umetne inteligence in vseh elementov, ki so s tem povezani (razvojne platforme, podatki, poznavanje in strokovno znanje) je v glavnem v rokah petih velikih tehnoloških podjetij (Amazon, Google, Apple, Facebook in Microsoft). Ta podjetja so sicer naklonjena odprtemu razvoju umetne inteligence, nekatera med njimi tudi omogočajo dostop do svojih razvojnih platform umetne inteligence v odprtokodni obliki, vendar to ne bo dovolj, da bi zagotovili popoln dostop do sistemov umetne inteligence. Evropska unija, mednarodni odločevalci in civilnodružbene organizacije imajo pri tem odločilno vlogo, saj morajo poskrbeti, da bodo ti sistemi dostopni vsem, pa tudi da bo njihov razvoj potekal v odprtem okolju.

3.29

S tehnološkim razvojem, ki ga financira kapital, pri čemer inovacije koristijo predvsem njihovim lastnikom, se poslabšuje položaj dela v odnosu do kapitala. Tehnološki razvoj lahko povzroči tudi neenakost (dohodka) med posamezniki (na lokalni, regionalni in svetovni ravni). Umetna inteligenca utegne to usmeritev še utrditi.

3.30

Te usmeritve je treba pozorno spremljati in se nanje ustrezno odzvati. Nekateri se že zavzemajo za obdavčitev umetne inteligence, dividendo umetne inteligence ali za delitev lastništva sistemov umetne inteligence med delavce in naročnike. Vse večkrat se tudi omenja potreba po brezpogojnem temeljnem dohodku.

3.31

EESO je v enem od prejšnjih mnenj (1) omenil možnost digitalne dividende in njene pravične razdelitve, kar naj bi pozitivno vplivalo na rast. Za EESO je proučevanje teh rešitev zelo pomembno, pri čemer pa je treba poiskati pravično ravnotežje med razvojem umetne inteligence v korist človeka in morebitnimi negativnimi učinki teh rešitev. Prav tako se je treba izogniti moralnemu tveganju, da se odgovornost za sisteme umetne inteligence prenese na subjekt, ki nato ne bi mogel nositi te odgovornosti.

(i)

Zakonodaja in pravno urejanje

3.32

Umetna inteligenca ima velike posledice za sedaj veljavne zakonodajne določbe in predpise. Enota za presojo znanstvenih in tehnoloških možnosti (STOA) v Evropskem parlamentu je junija 2016 objavila pregled evropskih zakonodajnih aktov in predpisov, na katere bo vplival razvoj na področju robotike, kibernetsko-fizičnih sistemov in umetne inteligence. STOA je določila šest področij (promet, sistemi z dvojno rabo, civilne svoboščine, varnost, zdravje in energetika), na katerih bo EU morda morala spremeniti ali prilagoditi kar 39 uredb, direktiv, izjav in sporočil, pa tudi Listino EU o temeljnih pravicah. To oceno bi bilo treba opraviti hitro in odločno, EESO pa pri tem more in želi biti udeležen.

3.33

Vprašanje, komu bo naložena odgovornost za škodo, ki bi jo povzročili sistemi umetne inteligence, je tema številnih razprav, sploh kadar bi šlo za avtonomen sistem, ki se uči tudi po začetku uporabe. Evropski parlament je pripravil priporočila za civilnopravna pravila o robotiki, vključno s predlogom, naj se prouči možnost, da bi roboti dobili elektronsko osebnost (angl. e-personality), kar bi pomenilo, da bi lahko bili odškodninsko odgovorni za škodo, ki bi jo povzročili. EESO nasprotuje temu, da bi roboti ali umetna inteligenca in sistemi umetne inteligence dobili kakršno koli pravno osebnost, saj je s tem povezano nesprejemljivo moralno tveganje. Če bi bil omenjeni predlog uresničen, bi se popravljalni in preprečevalni učinki odškodninskega prava izgubili, kakor hitro proizvajalec ne bi več nosil tveganja odgovornosti, ker bi to prešlo na robota (ali sistem umetne inteligence). Poleg tega obstaja tveganje neprimerne rabe ali zlorabe takšne pravne oblike. Primerjava z omejeno odgovornostjo podjetij ni na mestu, saj je v primeru podjetij na koncu še vedno odgovorna fizična oseba. Pri tem je treba proučiti, v kolikšni meri sedanja zakonodaja, predpisi in sodna praksa na nacionalni in evropski ravni, ki urejajo odgovornost (za izdelke in tveganja) in lastno krivdo, ustrezno rešujejo to vprašanje in katere pravne rešitve bi bile mogoče, če temu ni tako.

3.34

Za opredelitev ustreznega zakonodajnega in regulativnega okvira na področju umetne inteligence je prav tako izjemno pomembno jasno določiti, česa je umetna inteligenca zmožna in česa ne, pa tudi, česa bi lahko bila zmožna na kratki, srednji in dolgi rok.

3.35

Umetna inteligenca se ne ozira na meje. Urejanje na regionalni ravni ne bo zadostovalo oziroma utegne celo imeti nezaželene učinke, zato je treba proučiti potrebo po svetovni ureditvi. EESO priporoča EU, naj ima zaradi svojega preizkušenega sistema standardov na področju izdelkov in varnosti, protekcionističnih teženj, ki se kažejo na drugih celinah, visoke ravni znanja v Evropi, sistema temeljnih pravic in družbenih vrednost, ki veljajo v Evropi, in tudi socialnega dialoga vodilno vlogo pri oblikovanju jasnih in splošno veljavnih strateških okvirov na področju umetne inteligence ter naj ta proces spodbuja na svetovni ravni.

(j)

Upravljanje in demokracija

3.36

Državljani bi lahko bili s pomočjo umetne inteligence bolj vključeni v javno upravljanje, prispevala pa bi lahko tudi k večji preglednosti pri političnem odločanju. EESO poziva EU in organe držav članic, naj umetno inteligenco za to tudi uporabljajo.

3.37

EESO izraža skrb zaradi ciljno naravnane uporabe sistemov umetne inteligence (v obliki pametnih algoritmov) za združevanje informacij, na primer v socialnih medijih, za katere se zdi, da so povzročili omejevanje informacij in povečali razkol v družbi (pomislimo na filtrne mehurčke (angl. filter bubbles) in lažne novice na Twitterju in Facebooku med ameriškimi volitvami).

3.38

Skrbijo ga tudi navedbe, da naj bi se sistemi umetne inteligence uporabljali za vplivanje na (volilno) vedenje državljanov. Pametni algoritmi naj bi omogočali predvidevanje izbire in vedenja ljudi ter njihovo usmerjanje. To ogroža odprto in pravično demokracijo. V sedanjih razmerah polarizacije in razgradnje mednarodnih institucij lahko tovrstna propagandna tehnologija, ki je natančna in zmogljiva, hitro še bolj razburka našo družbo. Tudi zato je treba razviti standarde za preglednost in nadzorljivost (pametnih) algoritmov.

(k)

Vojne razmere

3.39

Konvencija ZN o nekaterih vrstah klasičnega orožja je sklenila, da leta 2017 organizira razprave strokovnjakov na temo posledic avtonomnega orožja. EESO pozdravlja to odločitev in podpira poziv organizacije Human Rights Watch in drugih organizacij, da je treba prepovedati avtonomne oborožitvene sisteme. Odbor meni, da je treba to prepoved resno proučiti in vzeti v ozir. Vendar zgolj ustrezen odziv na možne vrste uporabe umetne inteligence v vojnih razmerah in spopadih ni dovolj. V navedeno posvetovanje v Združenih narodih je treba vključiti tudi uporabo umetne inteligence v kibernetskem vojskovanju.

3.40

Poleg tega se je treba izogniti temu, da bi se umetne inteligence polastile osebe ali režimi, ki bi jo lahko uporabili v teroristične namene.

(l)

Superinteligenca

3.41

Na koncu se postavlja vprašanje o možnostih in tveganjih, povezanih z razvojem superinteligence. Po besedah Stephena Hawkinga bo izpopolnitev umetne inteligence v njenem splošnem pomenu že pomenila konec človeštva. Po njegovem mnenju se bo takrat njen razvoj nadaljeval s hitrostjo, ki ji človek ne bo mogel slediti. Nekateri strokovnjaki zato priporočajo odklopno stikalo ali gumb za ponastavitev, ki bi omogočala odklop oziroma ponastavitev superinteligentne umetne inteligence ali umetne inteligence, ki bi ušla izpod nadzora.

3.42

EESO se zavzema za pristop, pri katerem je nadzor v rokah uporabnika, kar vključuje pogoj, da sta razvoj in uporaba umetne inteligence odgovorna in varna, pri čemer stroji ostajajo stroji, ki so pod stalnim nadzorom ljudi. Razprave o superinteligenci so torej pomembne, vendar trenutno zastirajo razpravo o posledicah aktualne uporabe umetne inteligence.

4.1

Veliki komercialni akterji (kot je OpenAI) so že podali različne pobude za odprt, varen in družbeno odgovoren razvoj umetne inteligence. Vendar politični odločevalci te vloge ne morejo prepustiti podjetjem, ampak morajo prevzeti svoj del odgovornosti. Razmisliti je treba o ciljnih ukrepih in podpori, s čimer bi spodbudili raziskave o družbenih izzivih, povezanih z umetno inteligenco, ter o razvoju varnih in robustnih sistemov umetne inteligence.

4.2

Vsi programi EU, kot je Obzorje 2020, so primerni za reševanje tega izziva. EESO je ugotovil, da financiranje, zlasti iz stebra „družbeni izzivi“ programa Obzorje 2020, zaostaja za financiranjem iz drugih dveh stebrov, tj. „odlična znanost“ in „vodilni položaj v industriji“, in da je prišlo tudi do zmanjšanja teh sredstev. EESO poudarja, da je treba v sklopu stebra „družbeni izzivi“ veliko pozornosti nameniti raziskavam o velikih družbenih izzivih, pa tudi o uporabi umetne inteligence v družbene namene.

4.3

Ravno tako je treba obravnavati morebitne horizontalne učinke umetne inteligence. Poleg razvoja prelomnih inovacij na področju umetne inteligence je treba financirati raziskave o vplivu teh inovacij na družbo in načine, kako jih obravnavati.

4.4

Za raziskave in razvoj na področju umetne inteligence v službi človeštva so potrebni tudi pester nabor posebnih učnih in preizkusnih podatkov, ki bi bili javno dostopni, in okolja za preizkušanje v dejanskih razmerah. Infrastruktura za umetno inteligenco in veliko število posebnih podatkov sta zaenkrat na voljo le pri oziroma za peščico zasebnih akterjev, ovire pa preprečujejo preizkušanje umetne inteligence v javni sferi. To zavira uporabo umetne inteligence na drugih področjih. Priprava posebnih podatkov, ki bi bili splošno dostopni, in evropska infrastruktura za umetno inteligenco sta torej odločilni za varno, robustno in uporabno umetno inteligenco.

5.1

Obsežnega vpliva umetne inteligence na družbo še ni mogoče v celoti ovrednotiti, vendar je nesporno, da bo precejšen. Danes se umetna inteligence hitro razvija, zato je potreben kritičen in vseobsegajoč nadzor, da se bo mogoče ustrezno in pravočasno zavedeti odločilnih in prelomnih dogodkov, bodisi tehničnih bodisi družbenih, ki bi utegnili premešati karte pri razvoju umetne inteligence ali v zvezi z njim.

5.2

Na te odločilne tehnične spremembe je mogoče gledati kot na pomemben oziroma znaten napredek pri razvoju zmožnosti umetne inteligence, ki bi lahko bil predhodnica umetne inteligence v njenem splošnem pomenu. Odločilne spremembe na socialnem področju je mogoče povezovati z množično izgubo delovnih mest brez možnosti nadomestnih delovnih mest, prekarnimi razmerami, nedelovanjem sistema, nepredvidenim dogajanjem na mednarodnem prizorišču itd.

5.3

Politični odločevalci, industrija, socialni partnerji, potrošniki, nevladne organizacije, vzgojno-varstvene ustanove, pa tudi predstavniki univerz in strokovnjaki z različnih področij (kot so aplikativna ali neaplikativna umetna inteligenca, etika, varnost, ekonomija, znanost o delu, pravo, znanost o vedenju, psihologija in filozofija) morajo skupaj pozorno spremljati dogajanje na področju umetne inteligence in redno beležiti elemente, ki bi utegnili premešati karte na tem področju. Tako bi lahko pravočasno sprejeli ustrezne ukrepe v obliki politik, zakonodaje in predpisov, samoregulacije in socialnega dialoga.

5.4

EESO bo kot predstavnik evropske civilne družbe v prihodnje začel, povezoval in spodbujal razpravo o umetni inteligenci med različnimi deležniki.

31.8.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 288/10

Poročevalec:

John BRYAN

1.1

EESO meni, da je skupna kmetijska politika (SKP) ena od ključnih politik EU, ki jo je treba oblikovati v pravo skupno politiko za evropske državljane in kmetijski sektor, ta politika pa je tudi izpolnila svoje ključne cilje, določene v Rimski pogodbi. Čeprav zaprosilo za raziskovalno mnenje omenja preoblikovanje SKP, je po mnenju EESO pomembno, da se SKP v interesu vpletenih razvija preudarno in organsko. K nadaljnjemu razvoju SKP je treba pristopiti pozitivno, proračun za SKP pa mora biti dovolj velik, da bo mogoče zadostiti sedanjim in novim potrebam v zvezi s kmetijskim gospodarstvom ter socialnimi in okoljskimi merili.

1.2

Preoblikovana SKP se mora odzvati na nove izzive, s katerimi se spopada Evropa, vključno z zavezami EU na podlagi ciljev Združenih narodov glede trajnostnega razvoja in zavezami o podnebnih spremembah na podlagi 21. konference pogodbenic Okvirne konvencije ZN o spremembi podnebja (COP21), dvostranskimi trgovinskimi sporazumi in nestanovitnostjo trgov.

1.3

SKP mora odločno podpirati evropski model kmetijstva, skupaj s tradicionalnimi družinskimi kmetijami, kmetijskimi zadrugami in družbami, ki so zanj značilne, in v sodelovanju z organizacijami kmetijskega sektorja odpraviti veliko dohodkovno neenakost med podeželjem in mesti ter znotraj kmetijstva.

1.4

Glede na to, da SKP omogoča trajnostno oskrbo s kakovostno in varno hrano za več kot 500 milijonov državljanov EU ter izvoz v višini 131 milijard EUR, kar je 7,5 % skupnega izvoza EU, mora biti njen proračun, ki znaša 38 % celotnega proračuna EU, ustrezno uravnotežen in s tem zagotavljati stroškovno učinkovitost. Prihodnje financiranje mora zadostovati za izpolnjevanje dodatnih finančnih potreb, ki bodo posledica izstopa Združenega kraljestva iz EU, ter za spopadanje s pritiski na dohodke kmetij in povečanim povpraševanjem po javnih dobrinah.

1.5

EESO podpira ohranitev dvostebrnega modela SKP, pri čemer morajo neposredna plačila iz prvega stebra podpirati dohodke kmetij, ukrepe za upravljanje trga in povečano zagotavljanje javnih dobrin, plačila za razvoj podeželja iz drugega stebra pa bi morala biti osredotočena na ekonomske, okoljske in socialne programe, ki temeljijo na ciljih, določenih v izjavi Cork 2.0, s čimer se podpirajo ranljive regije in sektorji, ter zagotavljati ciljni pristop k zagotavljanju javnih dobrin.

1.6

Dragoceni prispevek kmetijstva k okolju je podcenjen. Ponore ogljika na travinjih, v gozdovih, na šotiščih in v živih mejah je treba upoštevati pri plačilih v okviru prvega in drugega stebra SKP ter jih zaščititi in okrepiti.

1.7

Pomembnega vprašanja menjave generacij se je treba lotiti z izvajanjem močnih ciljno usmerjenih programov, osredotočenih na mlade kmete, med njimi zlasti ženske, in upokojevanje. Poleg tega bi bilo treba uvesti programe, namenjene splošni krepitvi vloge žensk v kmetijstvu.

1.8

Poenostavitev bi morala biti osrednji del preoblikovane SKP, pri čemer bi bilo treba z uporabo sodobne tehnologije poenostaviti in zmanjšati vse večje upravno breme za kmete. Spremeniti bi bilo treba revizijski/inšpekcijski postopek in uvesti možnost naknadne odprave pomanjkljivosti, sistem rumenega kartona, zmanjšane zahteve glede navzkrižne skladnosti ter večja dovoljena odstopanja. Vse te spremembe so namenjene poenostavitvi in boljšemu izvajanju plačil.

1.9

Preoblikovana SKP bi morala ohraniti načeli preferenciala Skupnosti in teritorialno uravnotežene prehranske suverenosti, da bi se hrana iz EU namenjala državljanom EU. Potencial kmetijstva je treba izpostaviti v vseh dvostranskih ali večstranskih trgovinskih sporazumih, ne da bi to panogo žrtvovali zato, da bi pridobili koristi na drugih področjih. Vsa v EU uvožena hrana mora ob spoštovanju načela skladnosti izpolnjevati vse standarde EU glede sanitarnih, fitosanitarnih, delovnih in okoljskih pogojev.

1.10

Položaj kmetov v verigi preskrbe s hrano je treba okrepiti. Pozitivna priporočila projektne skupine EU za kmetijske trge bi bilo treba upoštevati in izvesti. Ključnega pomena je nadaljnje, še močnejše ter sektorsko in regionalno usmerjeno spodbujanje sodelovanja med proizvajalci in že ustanovljenimi zadrugami ter zlasti majhnimi organizacijami proizvajalcev. Posebno pozornost je treba nameniti sektorjem in regijam, kjer je sodelovanje slabo razvito.

1.11

Za novo in preoblikovano SKP s prilagodljivimi programi za razvoj podeželja, ki so na voljo v vseh državah članicah, tudi na območjih z naravnimi omejitvami, in so osredotočeni na ranljive regije in sektorje, sta ključna trdna prvi in drugi steber.

1.12

Zneske neposrednih plačil, ki se izplačajo kmetom v posameznih državah članicah EU, bi bilo treba še dodatno poenotiti, da se ustvarijo enaki konkurenčni pogoji za kmete v vseh državah članicah ter zagotovi uravnotežen razvoj podeželja v celotni EU.

2.1

Kmetijstvo je v EU integrirano bolj kot kateri koli drugi gospodarski sektor. Je edini večji sektor s skupno politiko, ki je centralno financirana iz proračuna EU. Kmetijsko-živilski sektor je izjemno pomemben zaposlovalec v gospodarstvu, saj v njem dela 11 milijonov kmetov in 22 milijonov kmetijskih delavcev, poleg tega pa zagotavlja še 22 milijonov s kmetovanjem povezanih delovnih mest v živilski predelavi, prodaji hrane na drobno in prehrambnih storitvah (1). Številna od teh delovnih mest so v revnejših podeželskih regijah. Kmetijstvo prispeva h gospodarski aktivnosti v vseh državah članicah in v vseh regijah. V zadnjih desetih letih se je vrednost kmetijsko-živilskega izvoza in izvoza pijače iz EU vsako leto v povprečju povečala za 8 % in je leta 2016 dosegla 131 milijard EUR (2).

2.2

Skupna kmetijska politika je ključna politika EU, ki omogoča trajnostno oskrbo s kakovostno in varno hrano po dostopnih cenah za 500 milijonov državljanov EU. Poleg tega mora a) zagotavljati primerno raven dohodka kmetom v EU ter b) prinesti socialni, okoljski in gospodarski razvoj na podeželju. Kmetje in gozdarji gospodarijo z več kot 82 % kopenskih površin v EU (3) in so tako bistveni del trajnostnega kmetijstva, ki mora biti večfunkcionalno.

2.3

SKP, katere proračun znaša 59 milijard EUR, zagotavlja kmetom in njihovim podjetjem nujno potrebno podporo prek neposrednih plačil, ukrepov za podporo trgu in programov za razvoj podeželja. Treba je poudariti, da je podpora v okviru SKP povezana z zagotavljanjem javnih dobrin in izpolnjevanjem višjih evropskih standardov. Ta neposredna plačila v okviru prvega stebra so sicer povezana z ukrepi navzkrižne skladnosti in predpisanimi zahtevami ravnanja glede standardov na področju varnosti hrane, zdravja živali in rastlin ter dobrobiti živali in z ukrepi za varstvo okolja ter pomenijo bistveno pomoč kmetom pri stabiliziranju prihodkov in spopadanju z nestanovitnostjo trga. Trenutno je 30 % neposrednih plačil povezanih z zahtevami zelene komponente, osredotočenimi na kakovost tal, biotsko raznovrstnost in sekvestracijo ogljika; kljub temu so še prisotni okoljski in socialni problemi, ki jih je treba rešiti. Tržni ukrepi, čeprav so bili z zadnjo reformo SKP resno omajani, so še vedno pomembni, zlasti med krizo na trgu. Za odpravo nestanovitnosti so potrebni novi ukrepi. Sofinancirani program za razvoj podeželja je ključni element drugega stebra, namenjen financiranju gospodarskih, okoljskih in socialnih programov, ki se izvajajo na ravni posameznih kmetij in na ravni podeželskih območij.

2.4

SKP je v zadnjih šestih desetletjih kljub svojim pomanjkljivostim državljanom EU, proizvajalcem, potrošnikom, davkoplačevalcem in širši družbi EU prinesla občutne koristi. Vendar se na določenih območjih soočamo s problemi glede biotske raznovrstnosti, okolja in krajine, ki jih je treba rešiti. Izkazala se je kot prožna in prilagodljiva potrebam svojega časa. Zaradi edinstvene strukture v obliki prvega in drugega stebra se je lahko spreminjala in osredotočala na različne cilje, hkrati pa še naprej sledila svojemu splošnemu cilju spodbujanja evropskega modela kmetijstva in družinskega kmetovanja.

2.5

Nadomestila v okviru SKP so se v teh letih občutno spremenila, in sicer iz plačil, namenjenih predvsem podpori trga in cen, v plačila, namenjena nevezani podpori s precejšnjim okoljskim elementom. Vzpostavljen je bil drugi steber, ki podpira ranljive regije in sektorje ter zagotavlja, da je pameten in trajnosten razvoj podeželja v središču kmetijske politike EU. Kmetijstvo potrebuje integrirano politiko razvoja podeželja.

2.6

Kmetovanje in kmetijstvo v okviru pozitivno preoblikovane, posodobljene in poenostavljene SKP imata bistveno vlogo pri uresničevanju evropskih ciljev glede trajnosti, okolja in narave, konkurenčnosti, naložb, rasti in ustvarjanja delovnih mest.

2.7

Preoblikovana SKP mora ohraniti pozitivne vidike sedanje politike, v njenem okviru pa je treba sprejeti nove ukrepe za spopadanje z novimi izzivi, ki vključujejo družbene zahteve po zagotavljanju javnih dobrin, zaveze EU na podlagi ciljev Združenih narodov glede trajnostnega razvoja, zaveze o podnebnih spremembah na podlagi COP21, dvostranske trgovinske sporazume in nestanovitnost trgov. Preoblikovana SKP mora poleg tega vzpostaviti ustrezno ravnotežje med potrebami potrošnikov, davkoplačevalcev in proizvajalcev.

2.8

EU mora v okviru preoblikovane SKP še naprej odločno podpirati evropski model kmetijstva in trajnostno družinsko kmetovanje namesto industrijskega modela kmetijske proizvodnje, razvitega na drugih območjih, kot so Mercosur, ZDA in Oceanija. Posebno pozornost je treba nameniti malim in srednjim kmetijam. Glede varnosti hrane evropski kmetje ravnajo po previdnostnem načelu, zaradi česar so v svetovni trgovini s primarnimi kmetijskimi proizvodi in živili v podrejenem konkurenčnem položaju v primerjavi s kmeti v Severni in Južni Ameriki, Oceaniji in na drugih območjih, ki uporabljajo snovi, ki so v EU prepovedane, npr. hormone in beta-agoniste.

2.9

Evropski model kmetijstva je družbena pogodba med kmeti iz EU in družbo, po kateri kmetje trajnostno proizvajajo kakovostno hrano in zagotavljajo druge javne dobrine, ob tem pa zagotavljajo varstvo okolja in upravljajo krajino. SKP bi v zameno morala zagotavljati podporo za nadaljnji obstoj družinskih kmetij, zadrug in družb, ki sledijo trajnostnim modelom kmetovanja, ter podporo za ohranjanje podeželja. Ta model zagotavlja evropski družbi zelo dragocene dobrine, s tem ko jo oskrbuje s pestro, zdravo, varno, cenovno dostopno in kakovostno hrano, hkrati pa prispeva k teritorialnemu ravnovesju, ohranjanju podeželja ter varstvu okolja in krajine.

2.10

Poleg tega si mora EU odločneje prizadevati, da bodo kmetje in državljani EU SKP in z njo povezane koristi ustrezno razumeli in jih podpirali.

3.1

SKP je v zadnjih 60 letih dobro služila Evropi in državljanom EU ter kmetijskemu sektorju prinesla precejšnje koristi, davkoplačevalcem pa omogočala, da so kakovostno hrano kupovali po ugodnih cenah. Vendar pa je očitno, da se v številnih državah EU povečuje dohodkovna neenakost med podeželskimi in mestnimi območji, pa tudi znotraj kmetijstva. Dohodki kmetij v večini držav članic niso dovolj veliki in so tudi precej nižji od nacionalnega ali regionalnega povprečja. Cene kmetijskih proizvodov se niso povečevale skladno z inflacijo, medtem ko so cene vložkov, kot so gnojila in energija, naraščale. V zadnjih letih je nestanovitnost cen kmetijam povzročila dohodkovne težave.

3.2

Sedanja politika razvoja podeželja se je s svojim pestrim naborom prilagodljivih instrumentov izkazala za ključno pri podpori podeželskih območij in zlasti območij z naravnimi omejitvami. Ambiciozen načrt za razvoj podeželja, določen v okviru deklaracije iz Corka 2.0 Boljše življenje na podeželskih območjih, mora biti ključna prednostna naloga preoblikovane SKP. Naložbe v sposobnost preživetja podeželja in njegovo vitalnost ter izboljšanje ustvarjanja delovnih mest na gospodarsko šibkih in oddaljenih območjih in spodbujanje diverzifikacije kmetijstva so glavni izzivi za preoblikovano SKP (4).

3.3

Izdatki za SKP, ki so sredi 80. let prejšnjega stoletja predstavljali 65–75 % proračuna EU, so do danes upadli na 38 %. Vseeno naj bi kmetijstvo poleg zagotavljanja cenovno dostopne kakovostne hrane vse pomembneje prispevalo tudi k izpolnjevanju ciljev EU, določenih na konferenci COP21, in ciljev trajnostnega razvoja. Za prihodnje financiranje SKP je izstop Združenega kraljestva iz EU velik izziv.

3.4

Ker naj bi se svetovno prebivalstvo z zdajšnjih sedem milijard do leta 2050 po napovedih povečalo na 9,5 milijarde, bo treba v prihodnjih letih svetovno proizvodnjo hrane nujno precej povečati. Eden od temeljnih ciljev trajnostnega razvoja, ki so jih določili Združeni narodi, je močno zmanjšati razširjenost podhranjenosti, pri čemer se na podlagi študij Svetovne zdravstvene organizacije (SZO) ocenjuje, da je trenutno podhranjen vsak sedmi prebivalec sveta. Jasno je, da se bo morala svetovna proizvodnja hrane trajnostno povečevati, da bi lahko zadostili temu povečanemu povpraševanju po hrani in pomagali izkoreniniti lakoto. EU bo imela s preoblikovano SKP kot odgovorna svetovna sila v proizvodnji hrane pri tem odločilno vlogo. SKP mora biti tudi izvozno odgovorna in še naprej spodbujati države v razvoju, naj izboljšajo domačo proizvodnjo.

3.5

Kmetijstvo EU in SKP sta osrednjega pomena za zaveze EU na podlagi ciljev Združenih narodov glede trajnostnega razvoja in za ambiciozne cilje EU v okviru globalnega podnebnega sporazuma COP21. Emisije ogljika iz kmetijstva v EU so se od leta 1990 zmanjšale za 23 %, količina nitratov v rekah pa se je od leta 1992 zmanjšala za 17,7 % (5). Čeprav je bil v okviru SKP glede izpolnjevanja okoljskih ciljev dosežen precejšen napredek, se bo treba pri preoblikovanju SKP spopasti z dodatnimi izzivi, da bo lahko kmetijstvo prispevalo več in odigralo ključno vlogo pri tem, da Evropa doseže cilje konference COP21 in cilje trajnostnega razvoja.

3.6

Kmetijski sektor zagotavlja ključne ekosistemske storitve ter prispeva k upravljanju habitatov, ohranjanju biotske raznovrstnosti, standardom glede dobrobiti živali, estetskim funkcijam krajine ter varstvu tal in vode. Pri tem je treba priznati, da bi kmetijstvo moralo prispevati več k biotski raznovrstnosti, okolju in krajini. V EU se precejšen delež hrane proizvede z naravno vodo, ki bi sicer ostala neizkoriščena. Velik delež kmetijstva EU je namenjen tudi travinjem, gozdovom in šotiščem, ki so koristni ponori ogljika. Vse te ključne ekosistemske lastnosti kmetijstva je treba zajeti in spodbujati v preoblikovani SKP.

3.7

V okviru SKP se državljanom EU zagotavljata visoka raven prehranske varnosti in obilna ponudba varne hrane po dostopnih cenah. Delež dohodkov, ki ga državljani EU porabijo za hrano, se je od obdobja po drugi svetovni vojni do danes kljub precejšnjemu povečanju stroškov proizvodnje zmanjšal s 50 % na 10 %. Preoblikovana SKP mora zagotavljati, da bodo potrošniki še naprej lahko kupovali kakovostno in varno hrano po dostopnih cenah, ki je proizvedena v skladu z veljavnimi evropskimi standardi.

3.8

Večina kmetov je starejših od 55 let, sektor pa se spopada z velikim izzivom, kako k ukvarjanju s kmetijstvom pritegniti mlade ljudi, in s težavami v zvezi z menjavo generacij. Praktične težave za mlade so dostop do financiranja in zemljišč, nizki dohodki, prenos znanja in dostop do izobraževanja. Poleg tega nizki dohodki kmetij ne omogočajo pokojninskih prihrankov. Na nekaterih območjih je vse več zemljišč opuščenih, kar ima socialne in okoljske posledice, zlasti na oddaljenih območjih. Bistvena sestavina preoblikovane SKP je močan poudarek na menjavi generacij, s tem pa na mladih in novih kmetih ter kvalificiranih kmetijskih delavcih, zlasti tistih, ki že delajo na kmetiji, in na lažjem upokojevanju.

3.9

Ženske imajo v kmetijskem sektorju zelo pomembno vlogo: na kmetijah opravijo veliko dela in prevzemajo vse večji delež upravnega bremena. Kljub temu so v lastništvu kmetij velikokrat premalo zastopane. S svojim dohodkom, ki ga ustvarijo zunaj kmetije, na primer z zaposlitvijo drugje ali kot samozaposlene, izredno prispevajo k preživetju kmetij. Kadar sta oba zakonca oziroma partnerja na kmetiji zaposlena za polni delovni čas, bi bilo treba ta prispevek upoštevati in spodbujati v obliki lastništva kmetije.

3.10

Kmetijsko-živilski sektor lahko pomembno prispeva k vključevanju priseljencev v delovno silo, prek socialnih programov pa tudi k pomoči prikrajšanim skupinam.

3.11

Posodobitev in poenostavitev SKP sta bistveni pri njenem preoblikovanju za prihodnost. Potreba po poenostavitvi je bila prepoznana že v okviru preteklih reform, vendar pa je SKP na ravni kmetij postala precej bolj zapletena in birokratska. To zlasti velja za inšpekcijski in revizijski postopek ter uporabo zahtev glede upravičenosti in navzkrižne skladnosti na podlagi predpisanih zahtev ravnanja ter dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev.

3.12

EESO priznava velike koristi in delovna mesta, ki jih ustvarjata trgovina s kmetijskimi proizvodi in njihov izvoz. Toda izziv, ki ga predstavljajo globalizacija in trgovinski sporazumi, bi lahko močno škodil kmetijstvu ter ogrozil visoke standarde EU glede varnosti in kakovosti hrane. Bistveno je vzpostaviti pravo ravnotežje med odpiranjem novih trgov in priložnosti na eni strani ter zaščito občutljivih sektorjev in področij ter standardov EU na drugi. Poleg tega je treba pri načelih preferenciala Skupnosti in prehranske suverenosti ohraniti teritorialno uravnoteženost (6).

3.13

V verigi preskrbe s hrano obstaja velika neuravnoteženost moči med velikimi trgovci na drobno in predelovalci ter kmeti, zaradi česar prihaja do pritiskov za zniževanje cen, ki so pogosto nižje od stroškov proizvodnje. Položaj kmetov v verigi preskrbe s hrano je treba okrepiti s pomočjo dobro delujočih prodajnih zadrug. Vzpostaviti bi bilo treba evropski pravni okvir za boj proti nepoštenim trgovinskim praksam in maloprodajnim verigam. Poleg tega je ob zmanjšani tržni podpori EU, večji izpostavljenosti svetovnim trgom in geopolitični krizi, kot je ruski embargo, velik izziv za kmete v EU postala nestanovitnost cen in dohodkov. Pohvaliti je treba delo projektne skupine EU za kmetijske trge na tem področju in ga še nadaljevati. Spopasti se je treba s problemom nepoštenih trgovinskih praks in prodaje po cenah, nižjih od stroškov.

3.14

Kmetijstvo in gozdarstvo sta bistvena za gospodarski in družbeni razvoj na podeželskih območjih. Pomembno vlogo imata tudi pri drugih gospodarskih dejavnostih in storitvah, povezanih s podeželjem, kot so podeželski turizem, zaposlovanje ali kulturne dejavnosti. Preoblikovana SKP z močnim drugim stebrom je ključna za spopadanje z izzivi razvoja podeželja in za ohranjanje močnega kmetijstva v vseh regijah EU. Cilj mora biti ohranitev čim večjega števila kmetov.

4.1

Preoblikovana SKP, ki odločno podpira evropski model kmetijstva, mora še naprej slediti temeljnim ciljem skupne kmetijske politike, določenim leta 1957 v Rimski pogodbi. Vanjo je treba vključiti nove cilje, povezane z zavezami v ciljih trajnostnega razvoja in zavezami konference COP21. V členu 39 PDEU so navedeni naslednji specifični cilji SKP:

4.2

Preoblikovana SKP mora upoštevati tudi ključne izzive v zvezi z varstvom okolja, blažitvijo podnebnih sprememb in varstvom biotske raznovrstnosti.

4.3

Te bistvene cilje je mogoče najbolje doseči tako, da se ohrani sedanja dvostebrna struktura SKP, pri čemer prvi steber temelji na neposrednih plačilih aktivnim kmetom ob podpori ukrepov za upravljanje trga, drugi steber pa na ukrepih za razvoj podeželja in sprejetju politike, s katero bi se upoštevale nove zahteve glede zagotavljanja javnih dobrin. Neposredna plačila v okviru prvega stebra, povezana z ukrepi navzkrižne skladnosti glede standardov na področju varnosti hrane, zdravja živali in rastlin ter dobrobiti živali in ukrepi za varstvo okolja, so bistvena z vidika podpiranja dohodkov kmetij in zagotavljanja pomoči pri spopadanju z nestanovitnostjo trga. Ukrepi v okviru drugega stebra SKP vključujejo ključne dodatne programe gospodarske, okoljske in socialne podpore.

4.4

Proračun za SKP po letu 2020 mora zadostovati za izpolnjevanje dodatnih finančnih potreb, ki bodo posledica odločitve Združenega kraljestva za izstop iz EU, ter za spopadanje s pritiski na dohodke kmetij in povečanim povpraševanjem po javnih dobrinah.

4.5

Glede modela osnovnega plačila se predlaga, da se državam, ki so uvedle model, ki ni model pavšalnega osnovnega plačila, dovoli, da ta model ohranijo tudi po letu 2020, saj je bolje prilagojen razmeram v teh državah. V nekaterih državah model pavšalnega plačila ne odraža razlik v ravni naložb, kmetijski dejavnosti in zagotavljanju javnih dobrin.

4.6

Zneske neposrednih plačil, ki se izplačajo kmetom v posameznih državah članicah EU, bi bilo treba še dodano poenotiti, da se upoštevajo različne izhodiščne razmere in tako zagotovijo enaki konkurenčni pogoji za kmete v vseh državah članicah ter uravnotežen razvoj podeželja v celotni EU.

4.7

Neposredna plačila bi se morala izplačati samo aktivnim kmetom, ki zagotavljajo javne dobrine in javne storitve.

4.8

Za podporo in ohranitev obsežnih neposrednih plačil za kmete iz prvega stebra v okviru preoblikovane SKP bi aktiven kmet sledil letnemu ali večletnemu programu, pri katerem bi bili v ospredju okolje, podnebne spremembe in biotska raznovrstnost, vanj pa bi lahko bilo vključeno orodje za uravnavanje ogljika (angl. carbon navigator), in načrtu ravnanja s hranili. Takšen letni ali večletni program bi vključeval merjenje zagotavljanja javnih dobrin in bi kmetom omogočal več prožnosti. Merjenje bi moralo potekati po objektivnih in standardiziranih merilih na ravni EU.

4.9

Neposredna plačila v okviru prvega stebra bi bilo treba omejiti na raven, ki je za posamezne kmete pravična in razumna (na primer enaka primerljivemu dohodku kvalificiranega delavca). Prilagoditve bi morale biti možne in upoštevati je treba partnerstva, zadruge, podjetja in število zaposlenih, ki potrebujejo zavarovanje.

4.10

Vezana neposredna plačila bi morala biti osredotočena na ranljive sektorje in regije. Preprečiti bi morala opuščanje zemljišč in zaščititi biotsko raznovrstnost, in sicer predvsem z ohranitvijo živinoreje in propadajočih sektorjev.

4.11

V sedanji SKP je 30 % plačil v okviru prvega stebra vezanih na zeleno komponento, 70 % pa na 15 predpisanih zahtev ravnanja ter pet dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za upravičenost do plačil. Da bi lahko SKP resnično poenostavili, bi bilo zaželeno vsa plačila v okviru prvega stebra vezati na zagotavljanje javnih dobrin. Ta cilj bo mogoče doseči, če bodo zelena komponenta in predpisane zahteve ravnanja ustrezno ovrednotene ter bodo ohranjeni najbolj učinkoviti in uresničljivi ukrepi, obenem pa določeni novi cilji, denimo v zvezi s podnebnimi spremembami in večjo sekvestracijo ogljika v tleh.

4.12

Ti programi v zvezi s predpisanimi zahtevami ravnanja za zagotavljanje navzkrižne skladnosti bi vključevali merljive zastavljene rezultate glede varstva okolja, blažitve podnebnih sprememb in varstva biotske raznovrstnosti ter bi temeljili na sistemu navzkrižne skladnosti, ki se trenutno uporablja.

4.13

Preoblikovana SKP bi morala zajeti koncept pametnega kmetovanja, ki prinaša dvojno korist v obliki izboljšanja donosa kmetij in zagotavljanja okoljskih koristi. V okviru tega koncepta bi se s prenosom znanja in uporabo tehnologije podpiralo precizno kmetovanje s ciljem zmanjšati vnos vode, energije, umetnih gnojil in drugih snovi, kot so pesticidi, zlasti fungicidi in insekticidi.

4.14

Tržne ukrepe, vključno z intervencijskimi ukrepi in pomočjo za zasebno skladiščenje, bi bilo treba ohraniti. Bistveno je, da se za to podporo določijo realne sprožitvene ravni, da bi se pridelovalcem zagotovila pomembna dohodkovna podpora, kadar jo bodo potrebovali.

4.15

Najučinkovitejša zaščita pred nestanovitnostjo dohodkov so zagotovljena in primerna neposredna plačila in instrumenti za upravljanje trga v okviru prvega stebra. Vendar pa so v obdobjih izjemne nestanovitnosti cen potrebna tudi druga orodja, o uvedbi katerih bi bilo treba razmisliti, vključno s shemami za zmanjšanje proizvodnje. Omogočiti bi bilo treba, da se za ukrepe, kot so sheme prostovoljnega zavarovanja, uporabijo sredstva iz drugega stebra.

4.16

Zadruge proizvajalcev že 140 let jasno dokazujejo, da so odpornejše na pretrese na kmetijskih trgih in pomagajo preprečevati selitev proizvodnje hrane. Zato je nadaljnje, še močnejše ter sektorsko in regionalno usmerjeno spodbujanje sodelovanja med proizvajalci in že ustanovljenimi zadrugami ter zlasti majhnimi organizacijami proizvajalcev ključnega pomena. Posebno pozornost je treba nameniti sektorjem in regijam, kjer je sodelovanje slabo razvito.

4.17

Izboljšati je treba vse ključne elemente, ki jih je v svojem poročilu opredelila projektna skupina EU za kmetijske trge in ki zadevajo izboljšanje položaja kmetov v verigi preskrbe s hrano, večjo preglednost, obvezno poročanje o cenah, ukrepe za obvladovanje tveganj, obravnavanje nepoštenih trgovskih praks in druga vprašanja. V zvezi s temi področji je treba sprejeti ustrezne predpise in jih v celoti vključiti v preoblikovano SKP. Predlaga se, da se sprejmejo strožji predpisi, s katerimi bi prepovedali nepoštene trgovinske prakse in prodajo po cenah, nižjih od stroškov, ter uvedli obvezno poročanje o cenah na ravni pridelovalcev, predelovalcev in trgovcev. Poleg tega je treba okrepiti položaj kmetov s spodbujanjem ustanavljanja močnih organizacij proizvajalcev.

4.18

Ohranitev učinkovitega in pravilno delujočega enotnega trga EU mora biti v središču preoblikovane SKP. Nedavni trendi ponovne nacionalizacije na enotnem trgu so razlog za veliko zaskrbljenost ter povzročajo vse večje razlike, kar zadeva cene in trge. Poleg tega je treba programe obveznega označevanja porekla kmetijsko-živilskih proizvodov pravno urediti, če temu še ni tako, da bi se izognili prevaram in potrošnikom omogočili premišljeno izbiro. To je potrebno, da takšni standardi ne bi omejevali in zavirali prostega pretoka blaga na enotnem trgu EU.

4.19

Izstop Združenega kraljestva iz EU je velika grožnja za EU ter bo pomembno vplival na SKP in enotni trg. Morebitni primanjkljaj v proračunu za SKP, ki bi bil posledica tega izstopa, bodo morale v celoti nadomestiti države članice. Poleg tega je bistveno, da med EU in Združenim kraljestvom še naprej poteka brezcarinsko trgovanje s kmetijskimi proizvodi in hrano ter da se uporabljajo enaki standardi glede zdravja živali, dobrobiti živali in okolja ter skupna zunanja tarifa za uvoz v EU oziroma Združeno kraljestvo.

4.20

Temeljni cilj SKP mora biti preferencial Skupnosti, torej namenjanje hrane iz EU državljanom EU. Osrednje načelo te politike mora biti, da se ohranijo in zaščitijo standardi EU na področju sledljivosti, varnosti hrane, nadzora zdravja živali in rastlin ter varstva okolja in da se zagotavlja celovito varstvo zaščitenih geografskih označb (ZGO). Za potrošnike iz EU je ključnega pomena, da EU v vseh pogajanjih o trgovinski politiki zahteva, da omenjene standarde izpolnjuje vsa uvožena hrana. Poleg tega je nujno, da EU v vseh prihodnjih trgovinskih pogajanjih vztraja pri močni in ustrezni tarifni zaščiti za občutljive sektorje in ranljiva območja.

4.21

Menjava generacij mora biti glavni element nove preoblikovane SKP. Predlaga se, da se obstoječe povečanje neposrednih plačil v okviru prvega stebra SKP za mlade kmete, mlajše od 40 let, ohrani ter da se pravilo petih let ponovno preuči, da bi se odpravile neprožnosti, ki mladim kmetom onemogočajo dostop do višjih ravni plačil. Poleg tega je predlagano, da se za mlade kmete v okviru splošnih ukrepov iz programa za razvoj podeželja uporabljajo višje stopnje plačil. Raven plačil pri programih strukturnih nepovratnih sredstev za mlade kmete bi bilo treba zvišati na 70 %. Takšno podporo bi bilo treba omogočiti tudi mladim kmetom in mladim zaposlenim v partnerstvih, zadrugah in podjetjih. Zelo pomembna je učinkovita nacionalna rezerva, ki bi mladim in novim kmetom omogočala stalen dostop do podpor. Na voljo bi morala biti možnost izvajanja učinkovitega programa upokojevanja v okviru drugega stebra. Države članice bi morale imeti manevrski prostor, da za mlade kmete, zlasti ženske, sprejmejo dodatne ukrepe. Bistven je močan poudarek na izobraževanju in izboljšanju kompetenc. Da bi izboljšali položaj žensk v kmetijstvu, bi morale biti ženskam na voljo podobne pobude kot tiste, ki so na voljo mladim kmetom, da se jim zagotovi enak dostop do zemlje, posojil, usposabljanja in statusa.

4.22

Za kmete bi se lahko uvedla pozitivna poenostavitev na podlagi navzkrižne skladnosti/dobrih kmetijskih in okoljskih pogojev ter predpisanih zahtev ravnanja, in sicer tako, da bi opustili revizijski/inšpekcijski pristop ter uvedli večjo uporabo tehnologije. Sistem bi bilo treba uvesti skupaj s kontrolnim seznamom, ki bi vseboval pozitivne in negativne točke glede skladnosti. Prosilcem, ki izpolnjujejo glavne ključne zahteve in zberejo določeno mejno število točk, bi se dovolilo prejemanje plačila brez kazni. To bi pomenilo razširitev že uvedenega novega pristopa rumenega kartona. Število zahtev glede navzkrižne skladnosti in predpisanih zahtev ravnanja bi bilo treba zmanjšati z ukinitvijo nekaterih ukrepov v zvezi s predpisanimi zahtevami ravnanja, ki niso več primerni ali relevantni. Dober primer tega bi bila odprava potrebe, da se na kmetijah preverja identifikacija živali ter s pomočjo tehnologije izvajajo pregledi na prodajnih mestih, kot so obrati za proizvodnjo mesa, zbirni centri in živinske tržnice.

4.23

V okviru postopka inšpekcijskih pregledov na podlagi zahtev glede navzkrižne skladnosti bi morala biti zagotovljena tudi pravica, da se nepravilnosti naknadno odpravijo v določenem roku in brez uvedbe kazni. Glede kazni in dovoljenih odstopanj bi bilo treba uporabljati bolj sorazmeren in pravičnejši pristop. Poenostavitev ne bi smela pomeniti nižjih ciljev, zlasti ne pri varstvu okolju (zelena komponenta) ali sanitarnih in fitosanitarnih ukrepih.

4.24

Plačila se zaradi inšpekcijskih pregledov ne bi smela zadržati, veljati pa bi morala politika, po kateri se morebitne kazni zaradi neizpolnjevanja vseh zahtev glede upravičenosti in navzkrižne skladnosti/predpisanih zahtev ravnanja uveljavijo v naslednjem letu.

4.25

Za novo preoblikovano SKP, osredotočeno na obstojnost in vitalnost podeželja ter ustvarjanje delovnih mest, je ključnega pomena močan izboljšan in učinkovitejši drugi steber, ki izpolnjuje ekonomske, okoljske in socialne potrebe regij. Temeljiti bi moral na ciljih, določenih na evropski konferenci Cork 2.0. Poleg tega je pomembno, da države članice ustrezno sofinancirajo vse ukrepe v okviru programov razvoja podeželja, vključno s plačili za območja z naravnimi omejitvami.

4.26

Ker je izpolnjevanje zavez Evrope na podlagi ciljev Združenih narodov glede trajnostnega razvoja in ciljev konference COP21 vse večji izziv, je treba okrepljene okoljske ukrepe v okviru drugega stebra SKP razširiti, ciljno usmeriti in financirati. Zato je pomembno, da se pri porazdeljevanju proračunskih sredstev med države članice v prihodnje upošteva ta cilj, hkrati pa spoštuje sedanja razporeditev sredstev v okviru drugega stebra.

4.27

Okrepljeni ukrepi v okviru drugega stebra SKP v zvezi z okoljem, podnebnimi spremembami in biotsko raznovrstnostjo ter plačila v okviru tega stebra bi bili lahko namenjeni zagotavljanju izboljšanih ekosistemskih storitev s strani kmetov, pri čemer bi bili osredotočeni na naslednje:

4.28

Plačila v okviru programa za območja z naravnimi omejitvami so odločilna za kmete v revnejših in bolj oddaljenih regijah EU.

4.29

Zagotavljanje cenovno ugodnega financiranja je ključno za spodbujanje rasti v kmetijskem sektorju, zlasti pa za pomoč mladim kmetom, ki so odločilni za menjavo generacij.

4.30

Preoblikovana SKP bi morala dopolnjevati celovito prehransko politiko, ki povezuje trajnostno kmetijstvo, uravnotežen teritorialni razvoj, zdrav način prehranjevanja, zaposlenost in trgovino. Ni mogoče dovolj poudariti, kako pomembna je zdrava prehrana za potrošnike ter kakšne koristi prinaša za družbo z vidika kakovosti življenja, zdravega življenja, spopadanja z debelostjo in nižjih zdravstvenih stroškov. Da bi to sporočilo posredovali potrošnikom, so potrebna večja sredstva in obsežnejši programi, skupaj s programi za odpravo nastajanja živilskih odpadkov in spodbujanje recikliranja.

4.31

Da bi dosegli cilj EU, po katerem naj bi delež uporabe obnovljivih virov energije do leta 2030 povečali na najmanj 27 %, bi bilo treba sprejeti ukrepe za zagotavljanje stabilnosti in pravne varnosti. Uvesti je treba plačila, namenjena podpiranju naložb v sončno energijo, energijo iz biomase in vetrno energijo ter programe za energijsko učinkovitost in varčevanje z energijo.

4.32

Za ohranitev konkurenčnosti je izredno pomembno, da se v kmetijskem sektorju uporabljajo najnovejše raziskave in inovacije, ki morajo biti na voljo tudi kmetijam. Na voljo morajo biti učinkovit prenos znanja, izobraževanje, dobre prakse ter programi in storitve svetovanja in pospeševanja, ki jih je treba tudi podpirati.

4.33

Zaradi vse večje uporabe tehnologije v kmetijstvu je pokritost s širokopasovno povezavo nujno potrebna za vsa podeželska območja, zlasti z vidika pametnega kmetovanja in pomoči pri poenostavitvi.

4.34

V novem pametnem kmetijskem gospodarstvu, v katerem se vse bolj uporablja tehnologija, je varstvo posameznih podatkov kmetov in zaupnosti zelo pomembno. Poleg tega je bistveno, da kmetje obdržijo popolno lastništvo nad vsemi posameznimi podatki, ki se hranijo v zvezi z njihovo dejavnostjo.

4.35

Krožno gospodarstvo ima lahko pomembno vlogo pri zmanjševanju odpadkov v vseh sektorjih. Tradicionalni modeli kmetovanja so bistvo krožnega, z viri gospodarnega gospodarstva brez odpadkov. Kmetijstvo naj bi imelo pozitivno vlogo v sektorju ponovne uporabe in recikliranja, kar vključuje gospodarno rabo tal, vode in zraka.

4.36

Po letu 2020 bo potrebno razumno prehodno obdobje za uvedbo nove preoblikovane SKP, zlasti da bo mogoče vzeti v ozir proračunska vprašanja v povezavi z izstopom Združenega kraljestva iz EU in druge politične odločitve (7).

31.8.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 288/20

Poročevalec:

Erik SVENSSON

Soporočevalka:

Ariane RODERT

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) pozdravlja pobudo Evropske komisije za zagon in razširitev podjetij ter predlagane ukrepe, katerih cilj je odprava ključnih ovir, vendar pa poudarja, da niso vsa hitro rastoča podjetja tudi visokotehnološka podjetja ter da je potrebno ukrepanje v vseh sektorjih.

1.2

EESO meni, da bi bila bolj primerna posodobitev in ponovni zagon pobude za mala in srednja podjetja (t. i. Small Business Act, SBA), v kateri bi združili vse druge pobude, saj bi s tem izboljšali njihovo prepoznavnost in usklajenost.

1.3

EESO se v zvezi z zagonom in razširitvijo podjetij zavzema za usklajen politični pristop, v katerem bo upoštevana raznolikost poslovnih modelov, ter pozdravlja posebne ukrepe za podjetja socialnega gospodarstva. Vendar pa morajo biti vse pobude usmerjene v splošno izboljšanje podjetniškega okolja ter v okviru procesa inovacij omogočati prevzemanje tveganja in eksperimentiranje.

1.4

Ena glavnih ovir za zagonska podjetja in podjetja v fazi širitve so še vedno upravne obremenitve. Zato EESO poziva Komisijo, naj v celoti izvede in uveljavi pobude na tem področju.

1.5

EESO poudarja, da je treba poskrbeti za strukturirano vključevanje socialnih partnerjev in izvrševanje pravil EU glede delovnih pogojev, delovne zakonodaje in kolektivnih pogodb.

1.6

EESO pozitivno ocenjuje predlagane ukrepe na področju inovacij, vendar poziva k poenostavitvi, saj imajo mala in srednja podjetja (MSP) ter mikropodjetja omejene vire.

1.7

Med najpomembnejšimi dejavniki uspeha sta krepitev partnerstev in oblikovanje skupnosti virov. Komisija bi morala spodbujati mreženje ter vzpostavljanje posrednikov, spodbujevalcev, pospeševalnikov in inkubatorjev.

1.8

Da bi lahko izkoristili možnosti za rast zagonskih podjetij in podjetij v fazi širitve, je treba nujno razviti prilagojeno financiranje z možnostjo dostopa do lastniškega in dolžniškega kapitala, omogočiti dostop do javnih naročil in izboljšati fiskalno okolje. EESO je primerne ukrepe preučil v svojih mnenjih.

1.9

Razvoj znanj in spretnosti je izjemno pomemben, zato se je treba osredotočiti na programe podjetniškega izobraževanja na vseh ravneh ter zgodaj v izobraževalnem sistemu. Spodbujati in promovirati pa je treba tudi mentorstvo, usposabljanje na delovnem mestu ter programe priložnostnega in neformalnega učenja.

1.10

S pregledom načela „druge priložnosti“ in zagotavljanjem razvojne pomoči za boljšo finančno pismenost in izobraževanje je treba ukrepati proti veliki nenaklonjenosti tveganju, ki trenutno vlada v EU.

1.11

EESO poziva Komisijo, naj vse obstoječe in nove pobude v podporo podjetjem socialnega gospodarstva združi v sporočilu z akcijskim načrtom za socialno gospodarstvo, kar je v skladu s sklepi Sveta o spodbujanju socialnega gospodarstva kot ključnega gonila gospodarskega in socialnega razvoja v Evropi (7. december 2015).

2.1

V sporočilu Naslednji na čelu Evrope: pobuda za zagon in razširitev podjetij je navedeno:

2.2

Komisija v sporočilu predlaga več ukrepov za zmanjšanje in/ali odpravo teh ovir.

2.2.1

Odprava ovir:

2.2.2

Pomoč pri povezovanju s pravimi partnerji:

2.2.3

Dostop do financiranja:

3.1

To mnenje je odgovor na sporočilo Komisije Naslednji na čelu Evrope: pobuda za zagon in razširitev podjetij, v katerem so predlagani ukrepi, s katerimi bi sprostili celoten potencial hitro rastočih podjetij. Vendar pa je EESO sklenil, da razširi področje mnenja in te ukrepe preuči z vidika vseh oblik zagonskih podjetij, vključno s potencialnimi zagonskimi podjetji in podjetji v fazi širitve.

3.2

EESO pozdravlja to pobudo in prizadevanja za odpravo največjih ovir. Poudarja, da se je pri pripravi prejšnjih mnenj temeljito posvetil temu vprašanju, s čimer je želel ustvariti ugodno okolje za razvoj različnih oblik podjetij v EU (3), in znova poziva k intenzivnejšemu ukrepanju na področju podjetništva (4).

3.3

Pobuda za zagon in razširitev podjetij je nastala z razširitvijo pobude za mala in srednja podjetja (SBA), zato EESO meni, da bi bilo bolj učinkovito, če bi namesto sprejemanja nadaljnjih ločenih ukrepov razmislili o posodobitvi in ponovnem zagonu pobude SBA. EESO pozdravlja in podpira to in druge pobude v podporo zagonskim podjetjem in podjetjem v fazi širitve, vendar meni, da je brez povezovanja različnih pobud v skupen in celovit program politik težko zagotoviti pregled nad celotnim stanjem.

3.4

EESO poudarja, da je potreben sveženj splošnih in učinkovitih ukrepov politike, v katerem bi upoštevali raznolikost podjetij, zato podpira Komisijo, ki se zavzema za usklajen pristop k vsem politikam EU.

3.5

EESO opozarja Komisijo na svoje mnenje, ki vključuje več zelo pomembnih priporočil za zagonska podjetja in podjetja v fazi širitve:

3.6

EESO je poleg tega v mnenju iz decembra 2016 (5) pozval Komisijo, naj hitro rastoča podjetja spodbuja s:

3.7

Še zlasti je treba priznati, da je veliko možnosti v obstoječih mikropodjetjih, med katerimi je mnogo družinskih podjetij, pa tudi, da je mnogo možnosti za razvoj na področju podjetij socialnega gospodarstva. EESO poleg tega poziva Komisijo, naj upošteva, da niso vsa hitro rastoča podjetja tudi visokotehnološka podjetja, pa tudi, da je treba pozornost in podporo nameniti tudi sektorjem, kot so storitveni sektor, modna industrija in e-trgovina ter drugi inovativni sektorji.

3.8

EESO tudi poziva Komisijo, naj zagotovi, da bodo pri vseh pobudah upoštevani tudi novi načini poslovanja, kot je sodelovalno gospodarstvo (6). Za vse so značilne podobne dodatne ovire v fazi zagona in pri širjenju na enotnem trgu.

3.9

EESO pozdravlja ukrepe za uvedbo enotnega digitalnega portala, ki naj bi izboljšal dostop do informacij, vendar meni, da bo imel ta instrument zgolj omejen učinek na zmanjšanje števila obremenjujočih pravil in predpisov. Meni tudi, da bi bilo treba v ta enotni digitalni portal vključiti tudi spletni portal za raziskave in razvoj. Strukturno sodelovanje s posredniškimi organizacijami je zelo učinkovit način za boljše obveščanje zagonskih podjetij.

3.10

Komisija v sporočilu obravnava nekaj največjih ovir, zlasti na področju regulativnih, davčnih in upravnih obremenitev. EESO opozarja, da MSP, vključno z mikropodjetji ter družinskimi podjetji in podjetji socialnega gospodarstva, pogosto težko sama obvladujejo zelo zapletene in birokratske predpise in upravne obremenitve ali pa jih sploh ne obvladujejo, zato je poenostavitev ključnega pomena.

3.11

EESO podpira predlagane medsebojne strokovne preglede za izmenjavo dobrih praks in opredelitev razlik med državami članicami, s čimer naj bi pobude bolje uskladili. Ugotovitve medsebojnih pregledov bodo učinkovite le, če bodo pregledne in bodo z njimi seznanjeni vsi deležniki.

3.12

EESO prav tako podpira odločitev Komisije o razširitvi svetovalnih storitev evropske podjetniške mreže z namenskimi svetovalci za zagon in širitev podjetij, ki bodo svetovali o nacionalnih in evropskih predpisih, priložnostih za financiranje, partnerstvih in dostopu do čezmejnih javnih naročil. Znova opozarja tudi na pomen in koristi bolj strukturiranega sodelovanja s posredniškimi organi in organizacijami s tega področja, tudi znotraj socialnega gospodarstva.

3.13

EESO podpira namero Komisije, da zagonska podjetja in podjetja v fazi širitve vključi v mednarodne trgovinske sporazume, saj jih mora vedno več čim prej priti na svetovni trg (pogosto v zelo omejenih segmentih trga).

3.14

EESO priznava in podpira zavezo Komisije iz te pobude, da bo poskrbela za izvrševanje pravil EU glede delovnih pogojev, delovne zakonodaje in kolektivnih pogodb ter si prizadevala za visokokakovostna delovna mesta.

3.15

EESO se želi odzvati na naslednji stavek v sporočilu Komisije: „vključno z nudenjem prožnejših in sodobnejših oblik dela“. Ta izjava namreč lahko povzroči nesporazume in vodi v morebitne zlorabe.

3.16

Kot je EESO že poudaril v številnih mnenjih (7), je strukturirano vključevanje socialnih partnerjev izjemno pomembno in bi ga bilo treba spodbujati, da bi zagotovili pošteno konkurenco med podjetji in se izognili tveganju socialnega dampinga.

3.17

EESO meni, da je treba obravnavati sedanji postopek geografskega blokiranja (8). To bi bila lahko nova velika ovira za zagonska podjetja in podjetja v fazi širitve, ki nimajo zmogljivosti za hkratni vstop na trg več držav z različnimi jeziki. Izjemno pomembno je, da se ločuje med aktivno in pasivno prodajo. Podjetja morajo nacionalno zakonodajo upoštevati le v državah, v katere so dejavno ciljno usmerjene.

3.18

EESO podpira predlog o izboljšanju dostopa MSP, zlasti podjetij v fazi širitve, do programa Obzorje 2020. Evropski svet za inovacije in Inovacijski radar bi bila lahko učinkovita instrumenta in bi lahko dejansko pripomogla k uresničitvi zastavljenih ciljev v zvezi z MSP, vendar pa ne smeta biti preveč obremenjujoča. EESO priporoča tudi, da se pri teh pobudah posebno pozornost nameni socialnim inovacijam, ki so pogosto gonilna sila novih poslovnih modelov.

3.19

EESO poleg tega pozitivno ocenjuje izrecno omembo ukrepov za zagon in razširitev podjetij socialnega gospodarstva ter socialnih podjetij, saj ima na tem področju specifično strokovno znanje in je v zvezi s tem izdal že nekaj mnenj (9).

3.20

EESO z zadovoljstvom ugotavlja, da je Komisija priznala, da imajo MSP velike težave pri zaščiti svojih pravic intelektualne lastnine. S tem povezani stroški so za majhno podjetje izjemno visoki, podobno visoki pa so tudi stroški uveljavljanja zaščite pravic intelektualne lastnine, kar pomeni, da si lahko zaščito privošči le malo zagonskih podjetij ali podjetij v fazi širitve. EESO poziva Komisijo, naj za ta problem najde uporabno rešitev.

4.1.1

Splošno pozitivno podjetniško okolje je bistvenega pomena za rast in inovacije. EESO meni, da bo ta pobuda Komisije uspešna le, če bo usmerjena v splošno izboljšanje podjetniškega okolja ter bo v okviru procesa inovacij omogočala prevzemanje tveganja in eksperimentiranje.

4.1.2

EESO se strinja s Komisijo, da je za zagonska podjetja in podjetja v fazi širitve zelo pomembno, da se povežejo s pravimi partnerji. Glede na to, da je evropski trg na splošno bolj konzervativen, kar zadeva prevzemanje tveganja, poleg tega pa je pretežno nacionalno usmerjen, morajo prizadevanja potekati predvsem v dveh smereh:

4.1.3

EESO podpira načrt Komisije za okrepitev sedanje pobude Start-up Europe in uskladitev prizadevanj EU pri povezovanju grozdov in ekosistemov po vsej Evropi.

4.1.4

EESO podpira dejstvo, da Komisija izpostavlja oblikovanje skupnosti prek partnerstev in usmerjenih ekosistemov kot ključnih dejavnikov za uspeh zagonskih podjetij in podjetij v fazi širitve. Zato z zadovoljstvom ugotavlja, da Komisija namenja posebno pozornost podjetjem socialnega gospodarstva ter priznava njihove posebne značilnosti in njihov prispevek k evropskim družbam. EESO tako znova (10) poziva Komisijo, naj vse sedanje in nove pobude združi v usklajenem akcijskem načrtu EU za socialno gospodarstvo, s katerim naj bi izboljšali prepoznavnost različnih pobud in njihovo medsebojno povezanost.

4.2.1

EESO močno podpira prizadevanja Komisije za izboljšanje možnosti zagonskih podjetij in podjetij v fazi širitve pri javnih naročilih. Poziva jo, naj poleg ukrepov, ki jih predlaga, skrbno spremlja tudi prenos in izvajanje direktive o javnih naročilih na ravni držav članic. To je bistveno, da bodo države članice lahko v celoti izkoristile določbe, s katerimi bi lahko izboljšale možnosti MSP pri javnih naročilih, vključno s podjetji socialnega gospodarstva. EESO se sklicuje na svoje prejšnje mnenje o javnih naročilih (11).

4.2.2

EESO pozitivno ocenjuje dejstvo, da Komisija posebno pozornost posveča javnemu naročanju na področju inovacij in partnerstvu za inovacije. Vendar pa je za to potreben poenostavljen sklop predpisov. Zdi se, da javna naročila na področju inovacij, kot so opisana v direktivi, bolj ustrezajo velikim podjetjem. Za sodelovanje v partnerstvih za inovacije je treba določiti ločeno organizacijsko enoto, kar pa zagonskim podjetjem in podjetjem v fazi širitve preprečuje sodelovanje, saj običajno nimajo posebej temu namenjenih oddelkov.

4.2.3

EESO želi opozoriti, da je imela uvedba instrumenta Komisije (lastna izjava na obrazcu enotnega evropskega dokumenta v zvezi z oddajo javnega naročila), katerega cilj je pomagati MSP pri udeležbi pri javnih naročilih, v številnih primerih ravno nasproten učinek, zato velja za oviro pri sodelovanju pri javnih naročilih. Zagonska podjetja in podjetja v fazi širitve imajo veliko težav pri zbiranju vseh potrebnih informacij in obrazcev, zato potrebujejo podporo, za katero bi se morale zavzemati posredniške organizacije (organizacije MSP in druge povezane organizacije).

4.3.1

EESO se strinja, da je v novem programu znanj in spretnosti za Evropo, ki ima dvojni poudarek – kakovost ter znanja in spretnosti, potrebni za trg dela –, obravnavanih nekaj najpomembnejših izzivov. Vendar pa bo program uspešen le, če pobude dosežejo najpomembnejše ciljne skupine, to pa terja izvajanje, spremljanje in nadaljnje ukrepanje.

4.3.2

EESO poudarja, da bosta novi program znanj in spretnosti za Evropo, zlasti pa prihodnja pobuda za digitalno pismenost in delovna mesta, izjemno pomembna in bi bila lahko temelj za prihodnost.

4.3.3

Podjetja socialnega gospodarstva razvijajo odgovore na socialne potrebe, ki so nove ali niso dovolj upoštevane. So med vodilnimi na področju socialnih inovacij. Podjetniki socialnega gospodarstva (in drugi podjetniki) zato opozarjajo, da je poleg pobud za digitalno pismenost potrebno tudi ukrepanje v zvezi z drugimi znanji in spretnostmi, kot sta razvoj podjetij in pripravljenost za naložbe, ki so ravno tako pomembni za uspešen zagon podjetja.

4.3.4

EESO poziva Komisijo, naj države članice spodbudi k vzpostavitvi izobraževalnih programov za podjetnike ter jim pri tem pomaga, hkrati pa spodbuja tudi izmenjavo dobrih praks med državami članicami in deležniki. Priporočljivo je, da se taki programi začnejo izvajati že v zgodnji fazi izobraževanja, saj je dokazano, da imajo tako večji učinek.

4.3.5

V zgodnji fazi zagona in fazi širitve podjetij so poleg tega pogosto odločilnega pomena inkubatorji in storitev „vse na enem mestu“. Komisija bi morala spodbujati in deliti primere dobre prakse na tem področju.

4.4.1

EESO je tako kot Komisija mnenja, da je lahko obdavčitev znatna ovira za zagonska podjetja in podjetja v fazi širitve. Obravnavati je treba predvsem visoke stroške usklajevanja s predpisi, zlasti tiste, ki nastanejo zaradi različnih nacionalnih davčnih sistemov.

4.4.2

EESO poziva Komisijo, naj preuči možnost prenosa izgub, do katerih pride pri zagonu in širjenju podjetij, brez omejitve obsega ali časovne omejitve.

4.4.3

EESO pozdravlja tudi možnost, da se lahko MSP odločijo za sistem skupne konsolidirane osnove za davek od dohodkov pravnih oseb, kakor je opisano v sporočilu Komisije.

4.4.4

Za MSP je poleg tega zelo kompleksna obdavčitev porabe v sistemu DDV. Zagonska podjetja so obremenjena še dodatno, saj morajo za vsako vrsto blaga ali storitev v državah članicah opredeliti ustrezno stopnjo DDV, to pa pomeni visoke stroške in posledično odvrača od čezmejne trgovine. EESO zato podpira prizadevanja Komisije za vzpostavitev enotnega območja DDV ter paket poenostavitve DDV za MSP, vključno z zagonskimi podjetji, saj bo s tem odpravila resno oviro za mikropodjetja.

4.4.5

Naložbe v zagonska podjetja in podjetja v fazi širitve odvrača tudi obdavčitev individualnega dohodka iz naložb v številnih državah članicah, zlasti če je za druge naložbene možnosti predvidena nižja davčna obremenitev ali pa sploh niso obdavčene. Obdavčitvi delniških opcij bo zato verjetno treba posvetiti več pozornosti. EESO se zato zavzema, da bi Komisija še naprej spremljala davčne sisteme/spodbude za naložbe v zagonska podjetja in podjetja v fazi širitve.

4.4.6

Podjetjem socialnega gospodarstva je treba zagotoviti fiskalni manevrski prostor, ki jim bo omogočil, da v celoti izkoristijo svoj gospodarski potencial, obenem pa bodo upoštevani njihovi socialni in okoljski cilji ter načela svobodne konkurence pod enakimi pogoji. Možnosti je več:

4.5.1

Zagonska podjetja in podjetja v fazi širitve so odvisna od dostopa do lastniškega in dolžniškega kapitala. EESO je v predhodnih mnenjih (12) ugotovil, da je dostop do tveganega kapitala v EU bistveno slabši kot v ZDA, glavni razlog pa je predvsem v izjemno razdrobljeni panogi tveganega kapitala v EU (skoncentrirana je predvsem v nekaterih državah članicah). EESO se zaveda, da skuša Komisija to vprašanje reševati z vzpostavitvijo vseevropskega sklada tveganega kapitala, in jo poziva, naj upošteva predloge EESO (13) ter skrbno spremlja uvajanje in učinke sklada.

4.5.2

EESO je v istem mnenju opozoril na nezadostno vključenost zasebnih vlagateljev ter priporočil uvedbo spodbud za javno-zasebna partnerstva z morebitnimi asimetričnimi skladi (ti že obstajajo na Finskem, v Združenem kraljestvu, Grčiji in na Nizozemskem). EESO pozitivno ocenjuje tudi podobno možnost, ki investicijskim skladom v zasebni lasti omogoča, da izkoristijo javna poroštva za naložbe v zagonska podjetja in podjetja v fazi širitve.

4.5.3

EESO pozdravlja tudi predlog za povečanje proračuna za EFSI in program COSME, s tem pa zagotovitev dodatnega financiranja za učinkovito politiko za zagonska podjetja in podjetja v fazi širitve, pri čemer bi bila upoštevana njihova raznolikost.

4.5.4

Treba pa je poudariti, da se večina zagonskih podjetij financira z bančnimi posojili, ki so vezana na osebna in družinska poroštva. Toda poleg bančnih posojil je potreben tudi dostop do lastniškega kapitala kot finančnega instrumenta, ki pa v Evropi zaradi izredno neugodnih davčnih ureditev, pomanjkanja kulture lastniškega kapitala, nizke finančne pismenosti in neenotnih ureditev na področju insolventnosti še ni dovolj dobro razvit.

4.5.5

EESO spodbuja države članice EU, naj ob podpori Komisije promovirajo in iščejo alternativne pravne oblike poslovanja, kot je na primer poenostavljena delniška družba z velikim inovacijskim potencialom za rast, kar je značilno za zagonska podjetja (Francija in Slovaška).

4.5.6

EESO poleg tega spodbuja države članice, naj ob podpori Komisije poenostavijo in uskladijo stečajno zakonodajo, med drugim tudi z izvajanjem načela „druge priložnosti“, ki ga je predlagal v svojem mnenju o insolventnosti podjetij (14).

4.5.7

V insolvenčnem postopku in zakonodaji je izziv v tem, kako ustrezno ovrednotiti sredstva zagonskih podjetij v težavah. Njihova največja vrednost je v številnih primerih v znanju, ne pa v osnovnih sredstvih, na kar je EESO že opozoril (15).

4.5.8

EESO je v predhodnih mnenjih podrobno preučil potrebni finančni ekosistem (16) za podjetja socialnega gospodarstva. Tako kot pri drugih zagonskih podjetjih je treba zagotoviti mešani kapital z jamstvenim elementom, pa tudi inovativne instrumente za financiranje v drugi stopnji razvoja ter finančno izobraževanje, vključno s pripravljenostjo za naložbe. Posebna značilnost naložb v podjetja socialnega gospodarstva in njihovo financiranje je, da donosnost naložb vključuje tudi socialni učinek. Komisija bi morala države članice podpirati pri tovrstnih dejavnostih.

5.1

EESO pozdravlja dejstvo, da so v sporočilu posebej izpostavljeni specifični ukrepi za sektor podjetij socialnega gospodarstva, preučeni pa so tudi nadaljnji ukrepi v zvezi z novimi načini poslovanja.

5.2

Zato je nujno treba omeniti povezavo med socialnimi inovacijami in zagonom podjetij socialnega gospodarstva ter novimi poslovnimi modeli, kar je EESO že obravnaval (17). Izjemno pomembno je razumeti, da socialne inovacije izhajajo iz drugačnega inovacijskega postopka, ki temelji na specifičnih merilih in načelih. Pri vseh ukrepih za podporo zagonskim podjetjem socialnega gospodarstva in novim poslovnim modelom je zato treba upoštevati ključne osnovne vrednosti, kot so meritve socialnega in okoljskega učinka, skupne vrednote in prosta dostopnost, ki so povezane s socialnimi inovacijami (18). Šele nato lahko podjetja socialnega gospodarstva in druge nove oblike socialnih podjetij izkoristijo podporne ukrepe, poslujejo trajnostno in se uspešno širijo.

5.3

Prav tako je pomembno razumeti, kako in če sploh se podjetja socialnega gospodarstva in nove oblike podjetij širijo (namesto za svojo širitev se lahko odločijo za delitev dobre zamisli z drugimi). Kot je EESO že poudaril, je treba logiko teh različnih modelov podjetij v celoti upoštevati v vseh pobudah za zagon in širitev podjetij ter v skladu s tem prilagoditi podporne instrumente. Mehanizmi podpore pogosto temeljijo na tradicionalnem poslovnem modelu, kar je danes običajno, ne pa na teh modelih socialnega gospodarstva ali novih gospodarskih modelih.

6.1

EESO stalno poudarja, da je treba povečati prepoznavnost različnih oblik podjetij ter jih v večji meri priznavati in promovirati. To pomeni tudi boljše zbiranje statističnih podatkov ter raziskave različnih sedanjih poslovnih modelov v EU in njihove specifične logike.

6.2

Zelo koristna bi bila lahko podatkovna zbirka o dobrih praksah glede ukrepov za spodbujanje zagonskih podjetij in podjetij v fazi širitve v vsej njihovi raznolikosti. Komisija je v dobrem položaju, da olajša to izmenjavo dobrih praks v državah članicah.

6.3

Treba bi bilo spodbujati vrednote in načela podjetij socialnega gospodarstva ter razloge za njihov obstoj, saj so lahko zgled podjetnikom. Izkušnje in metode iz tega sektorja je mogoče zlahka prenesti na druge modele podjetij, kot so načela partnerstva in povezovanja med sektorji in deležniki na podlagi soustvarjanja, licenčni sporazumi, krepitev zmogljivosti, t. i. piggybacking, ki omogoča izkoriščanje velikosti drugih podjetij, odprti kod za hitro razširjanje rešitev, pametna omrežja, ki temeljijo na skupni in kolektivni vrednosti, ter določanje novih standardov, kot so gibanja za politične spremembe. Socialne inovacije na primer običajno prispevajo k inovacijam v socialni politiki. Tudi konvencionalna podjetja so lahko podoben navdih za podjetja socialnega gospodarstva, na primer na področjih trženja, prodaje in upravljanja podjetij, kar je ponoven dokaz, kako pomembna je izmenjava dobrih praks.

6.4

EESO lahko kot predstavnik evropske civilne družbe dejavno sodeluje pri spodbujanju in krepitvi podjetniškega razvoja v EU za boljše zaposlovanje ter večjo socialno varnost in rast. Zato Komisiji nudi svoje zmogljivosti in sposobnosti pri razvijanju novih pobud za MSP, vključno s podjetji socialnega gospodarstva.

31.8.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 288/29

Poročevalec:

Jorge PEGADO LIZ

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) obžaluje, da Komisija ni upoštevala njegovih predhodnih mnenj in je morala ponovno začeti pogajanja o prilagoditvi številnih zakonodajnih aktov, v katerih je določena uporaba regulativnega postopka s pregledom, členoma 290 in 291 PDEU.

1.2

EESO opozarja, da je v svojih predhodnih mnenjih opredelil usmeritev, ki se mu je zdela najprimernejša za ohranitev ustreznih temeljnih vrednot, zlasti pravne varnosti, spoštovanja temeljnih pravic ter učinkovitega, uravnoteženega in demokratičnega izvajanja pristojnosti institucij.

1.3

Po mnenju EESO bi bilo treba ta načela upoštevati pri ponovnem poskusu usklajevanja pravnih aktov, ki temeljijo na regulativnem postopku s pregledom, z novim sistemom delegiranih in izvedbenih aktov na podlagi členov 290 in 291 PDEU.

1.4

EESO brez poseganja v podrobnejšo analizo pri ponovni preučitvi posameznega akta, ki ga prejme v obravnavo, podaja splošne pripombe, ki so po njegovem mnenju pomembne za posamezne zakonodajne predloge, vključene v predlog.

2.1

Komisija v svojem predlogu ugotavlja, da obstaja veliko število temeljnih zakonodajnih aktov, za katere velja sistem iz Sklepa Sveta št. 2006/512/ES (sklep o postopku v odboru), ki jih je treba v skladu z Uredbo (EU) št. 182/2011 Parlamenta in Sveta o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije (uredba o postopku v odboru), prilagoditi členoma 290 in 291 PDEU.

2.2

Komisija se je zavezala, da jih bo prilagodila do leta 2013. V ta namen je leta 2013 predlagala tri horizontalne usklajevalne pravne akte, imenovane Omnibus I, II in III.

2.3

Po dolgi razpravi z Evropskim parlamentom in številnih spremembah teh predlogov Svet ni podprl te samodejne in celovite prilagoditve vseh aktov, ki temeljijo na regulativnem postopku s pregledom, delegiranim aktom, ker med pripravljalno fazo delegiranih aktov ni bilo zagotovljeno sistematično posvetovanje s strokovnjaki iz držav članic. Zaradi institucionalnih težav, ki so sledile, je Komisija svoje predloge umaknila.

2.4

Po reviziji Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje in sprejetju skupnega dogovora o delegiranih aktih, ki mu je priložen, je Komisija predložila nov predlog, v katerem se je odzvala na pomisleke Sveta. V tem predlogu so upoštevane spremembe iz novega medinstitucionalnega sporazuma glede posvetovanja s strokovnjaki držav članic pri pripravi delegiranih aktov in časovno usklajenega posvetovanja z Evropskim parlamentom.

2.5

Predlog je razdeljen na 13 poglavij v prilogi, v katerih je po kronološkem vrstnem redu zapisanih 168 aktov, ki jih je Komisija razvrstila v štiri tabele:

Tabela 1: Pregled aktov, za katere se za nekatera pooblastila predlaga uskladitev z izvedbenimi akti;

Tabela 2: Pregled aktov, za katere je predvideno črtanje nekaterih pooblastil;

Tabela 3: Predlogi, ki jih je sprejela Komisija;

Tabela 4: Akti, za katere so načrtovani predlogi.

3.1

EESO je julija 2013 sprejel zelo podrobno informativno poročilo, v katerem „naj bi osvetlili praktično uporabo postopka prenosa pooblastil za delegirane akte, ki ga uvaja Lizbonska pogodba“.

3.2

Ugotovil je, da je „natančna pravna narava delegiranih aktov […] še vedno precej nejasna, ‚nebistveni‘ značaj ukrepov pa Sodišče, odvisno od obravnavanega področja, razlaga različno in zdi se, da ima Komisija pri tem veliko manevrskega prostora, saj si obseg in trajanje prenosa pooblastil določa sama“.

3.2.1

Opozoril je na „številna […]vprašanja glede preglednosti sistema predhodnega posvetovanja, ki izhaja iz pravno nezavezujočega dokumenta […] Skupno razumevanje praktičnih ureditev za uporabo delegiranih aktov z dne 4. aprila 2011“.

3.2.2

Poleg tega je opozoril, da „je izvajanje člena 290 PDEU predvideno v ustreznem sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu z dne 9. decembra 2009. To ni pravno zavezujoč instrument, medtem ko predpise o uresničevanju izvedbenih pooblastil ureja uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011, tj. splošno veljaven pravni akt, ki je v celoti zavezujoč in se uporablja neposredno“.

3.2.3

Ugotovil je, da „še vedno obstajajo dvomi o enostavnosti postopka, o tem, ali se državljani Unije res zavedajo, za kaj pri tem gre, ali se ta postopek uporablja pravilno in ali so nadzorni mehanizmi učinkoviti“. EESO je predlagal pripravo mnenja na lastno pobudo o tem vprašanju, da bi lahko sprejel stališče o popolnoma objektivnih pripombah in ugotovitvah iz tega poročila, s tem pa po možnosti pripomogel k izboljšanju zakonodajnega postopka EU.

3.3

Julija in septembra 2013 je bil EESO zaprošen, da pripravi mnenje o dveh predlogih uredb, in sicer uredbe „o prilagoditvi vrste zakonodajnih aktov, v katerih je določena uporaba regulativnega postopka s pregledom, členu 290 PDEU“ [COM(2013) 451] in uredbe „o prilagoditvi vrste zakonodajnih aktov na področju pravosodja, v katerih je določena uporaba regulativnega postopka s pregledom, členu 290 PDEU“ [COM(2013) 452]. Nato je bil 18. novembra in 10. decembra ponovno zaprošen, da pripravi mnenje o drugem predlogu uredbe „o prilagoditvi vrste zakonodajnih aktov, v katerih je določena uporaba regulativnega postopka s pregledom, členoma 290 in 291 Pogodbe o delovanju Evropske unije“ [COM(2013) 751]. Te uredbe so se imenovale Omnibus I, II in III.

3.3.1

EESO je v svojih mnenjih z dne 16. oktobra in 2. januarja zlasti poudaril, da je ta skupinska prilagoditev več kot 165 pravnih instrumentov (uredb, direktiv in odločb) z dvanajstih različnih področij sicer nujna, vendar odpira vrsto vprašanj pravne in praktične narave.

3.3.2

Tako so „nekateri elementi postopka prenosa pooblastila […] še vedno nejasni [in] pojem „nebistvenih elementov [je] še vedno treba opredeliti. Prav tako bi bilo treba pripraviti natančno oceno delovanja mehanizma“.

3.3.3

Poleg tega je EESO ugotovil, da „nekateri predlogi uredb vsebujejo možnosti, ki ne upoštevajo določenega okvira s temeljnimi zakonodajnimi akti in celo predvidevajo, da se bo prenos pooblastila izvajal za nedoločen čas, ali pa Parlamentu in Svetu določajo zelo kratke roke za nadzor“.

3.3.4

Po sistematični analizi vseh predlogov je EESO predlagal Komisiji, naj „pri sprejemanju ukrepov za skupinsko prilagoditev bolj upošteva posebnosti nekaterih temeljnih zakonodajnih aktov“, Svetu in Parlamentu pa priporočil, da „izkažeta kar čim večjo previdnost in podrobno ocenita vse akte, zajete v teh ukrepih za skupinsko prilagoditev“.

3.3.5

Če bi se proces nadaljeval v skladu s predlogom Komisije, je EESO poudaril pomen:

3.3.6

Na koncu je Odbor pozval, naj se oceni učinek izvajanja novega ureditvenega okvira in naj se Parlamentu, Svetu in Odboru redno poroča o učinkovitosti, preglednosti in širjenju informacij.

3.4

Medtem je Komisija v okviru svežnja o boljšem pravnem urejanju objavila predlog zavezujočega medinstitucionalnega sporazuma na podlagi člena 295 PDEU, v katerem je v dveh posebnih prilogah obravnavala delegirane akte.

3.4.1

EESO je v svojem mnenju iz julija 2015 izrazil zadovoljstvo, da „si Komisija prizadeva za pravo ravnovesje med temeljnimi vrednotami, kot so spoštovanje načela pravne države, demokratična udeležba, preglednost, bližina državljanom in pravica do obsežnih informacij o zakonodajnih postopkih po eni strani, ter poenostavitvijo zakonodaje, prožnejšo ureditvijo, ki je bolje usklajena z različnimi interesi ter jo je lažje posodabljati in spreminjati po drugi“.

3.4.2

3.4.3

Kljub vsemu pa je EESO izrazil zaskrbljenost, da bodo vsa ta posvetovanja pretirano in po nepotrebnem podaljšala pripravo aktov.

3.4.4

Ni se strinjal s kazuističnim pristopom k ločevanju med področji, ki jih je treba opredeliti z delegiranimi oziroma izvedbenimi akti, saj so uporabljena merila dvoumna in si jih je mogoče razlagati preveč različno.

3.4.5

EESO je nasprotoval zlasti temu, da:

3.4.6

EESO je želel, da se v smernicah izrecno določi, da se opredelijo vsi vidiki prenosa pooblastila, še zlasti se:

3.4.7

Po mnenju EESO „bi bilo mogoče besedilo členov 290 in 291 PDEU izpopolniti ter ga v primeru morebitne revizije Pogodb izboljšati. Izvajanje teh členov bi bilo treba poleg tega bolje urediti s predpisi, da odločitve o izbiri instrumentov ne bi bile bolj politične kot pa tehnične“.

3.5

Glede na to, da Parlament in Svet nista dosegla soglasja o postopku skupinske prilagoditve, je morala Komisija svoje predloge umakniti in predložiti ta predlog.

4.1

Glede na predhodna mnenja se EESO sprašuje, če je zakasnitev, ki je trajala več kot štiri leta, na tako občutljivem področju upravičena.

4.2

EESO je jasno opredelil naslednje smernice:

4.3

Prav tako se ni strinjal s Komisijo glede točk, izpostavljenih v odstavku 3.3.5.

4.4

Številni od teh negativnih vidikov so bili v tem predlogu popravljeni, nekatera razhajanja pa še ostajajo:

31.8.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 288/43

Poročevalec:

Arno METZLER

Soporočevalec:

Stefano PALMIERI

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) ceni in podpira prizadevanja Evropske komisije, da se v zvezi s storitvenim sektorjem izkoristi celotni potencial enotnega trga. Vseeno želi opozoriti na dejstvo, da lahko v sedanjih političnih razmerah, ki vladajo v številnih državah članicah, kakršno koli „posredovanje“ EU v zvezi z izključnimi pristojnostmi držav članic sproži politične polemike. Zato tudi v primerih, ko je pravno mogoče uporabiti strožje ukrepe za uveljavljanje skladnosti, to v času resne politične krize morda ne bi bilo preudarno. EESO zato namesto uporabe izvršilnih ukrepov priporoča pozitiven pristop z uveljavljanjem dobre prakse in svetovanja, kjer koli je to mogoče.

1.2

EESO se popolnoma strinja s ciljem Komisije, da se spodbuja dialog med EU in državami članicami v zgodnji fazi katerega koli zakonodajnega postopka, s čimer bi se na nacionalni ravni preprečilo sprejemanje pravnih aktov, ki ovirajo evropsko povezovanje. EESO priporoča, naj se ta dialog razširi in naj pozornost ne bo usmerjena le na skladnost z direktivo o storitvah, temveč tudi na skladnost s primarno zakonodajo EU, zlasti z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, da bi se zagotovilo pravično ravnotežje med pravicami delavcev in varstvom potrošnikov na eni strani ter gospodarskimi svoboščinami na drugi. Sestavo organa, odgovornega za nadzor skladnosti, bi bilo treba natančno določiti, in sicer tako, da bi omogočala dosledno spoštovanje navedenih zakonov in načel.

1.2.1

EESO predlaga, da se izbere pozitiven pristop in določi načelo, po katerem se za osnutek ukrepa „jamstvo glede skladnosti“ dodeli le na podlagi pozitivnega rezultata postopka posvetovanja. Kadar ocena skladnosti ni pozitivna, sklep Komisije ne bi smel biti zavezujoč in bi bilo treba uporabiti postopke po sprejetju, ki so že na voljo.

1.3

EESO pozdravlja uvedbo podrobnega in temeljitega preskusa sorazmernosti, ki je na voljo državam članicam in temelji na sodni praksi Sodišča Evropske unije. Meni, da bi lahko ta koncept prispeval k izboljšanju nacionalnih postopkov preverjanja sorazmernosti, ter poudarja, da bo za preverjanje sorazmernosti potrebno tesno sodelovanje organov držav članic in poklicnih združenj.

1.3.1

Obveznost, da se pred sprejetjem nove regulacije poklicev opravi preskus sorazmernosti, po mnenju EESO ni najboljši pristop za uveljavljanje učinkovite in aktivne uporabe takega preskusa. Zato priporoča, da se preskus uvede zgolj kot ponudba storitev za nacionalne regulatorje.

1.4

EESO pozdravlja prizadevanja za spodbujanje mobilnosti ponudnikov storitev ter meni, da sta preučevanje in izpolnjevanje nacionalnih zahtev za opravljanje storitev v drugi državi članici zanje še vedno lahko težavna. Vendar pa je pristop, po katerem se glavna odgovornost za postopek prenese na organe matične države članice, v nasprotju z uveljavljenim načelom države članice gostiteljice, na podlagi katerega dejavnosti podjetij in delavcev ureja zakonodaja države, v kateri se izvajajo.

1.4.1

EESO poudarja, da je treba zagotoviti, da se načelo matične države ne uvede v nobeni obliki. Opozarja namreč, da bi se s storitveno e-izkaznico uvedlo več elementov tega načela, s tem ko bi se ponudnikom storitev omogočilo, da za zadevne namene komunicirajo izključno z matično državo članico kot posrednikom, ter od držav članic gostiteljic zahtevalo, da se strinjajo z odločitvami matične države glede pristnosti dokumentov. Nadzorni mehanizmi bi bili tako omejeni, izmenjava podatkov pa bi bila usklajena na podlagi načela matične države.

1.4.2

EESO poudarja, da je treba zagotoviti, da so države članice gostiteljice še naprej v celoti pristojne za odločanje o tem, po katerih postopkih se bo registriral sekundarni sedež, vključno z vidiki priznavanja poklicnih kvalifikacij. Popolnoma elektronski postopek v kombinaciji z omejenimi možnostmi držav članic gostiteljic, da preverijo informacije, predložene matični državi članici s storitveno e-izkaznico, bo omogočal lažje ustanavljanje podjetij poštnih nabiralnikov zaradi davčne utaje in socialnega dampinga.

1.4.3

Da bi zagotovili, da so informacije, ki jih vsebuje storitvena e-izkaznica, vedno posodobljene, ter preprečili kopičenje zastarelih in neveljavnih podatkov („pokopališče podatkov“), EESO priporoča ponoven razmislek o možnosti uporabe načela „samo enkrat“ in uvedbo časovnih omejitev veljavnosti storitvene e-izkaznice.

1.4.4

EESO prav tako priporoča, da se umaknejo restriktivni postopki za razveljavitev, zlasti pa potreba po končni odločitvi sodišč, tako da lahko vsaka država članica učinkovito nadzira gospodarske dejavnosti, ki se izvajajo na njenem ozemlju.

1.4.5

Predlog določa kratke roke za preverjanje veljavnosti informacij, ki jih predloži vložnik zahtevka za storitveno e-izkaznico. To bi bilo treba ustrezno spremeniti tako, da se organom omogoči, da imajo za obdelavo zahtevkov na voljo toliko časa, kolikor je potrebno.

1.4.6

V zakonodajnem predlogu bi moralo biti omenjeno, da je treba za zlorabo evropske storitvene e-izkaznice proti zadevni državi članici in podjetju, ki je vložilo zahtevek za e-izkaznico, uvesti učinkovite in odvračilne sankcije.

1.4.7

EESO priporoča, da se jasneje navede, da ima glede katerih koli vidikov priznavanja poklicnih kvalifikacij v zvezi z novo e-izkaznico prednost direktiva o poklicnih kvalifikacijah. Izrecno je treba pojasniti, da storitvene e-izkaznice ni mogoče izdati za strokovnjake, ki opravljajo poklic, reguliran v matični državi članici in/ali v državi članici gostiteljici, ne glede na to, ali ta poklic opravljajo kot samozaposleni ali v podjetju.

1.4.8

Da bi navidezno samozaposlenim osebam preprečili zlorabe e-izkaznic, EESO meni, da se ne bi smele izdajati fizičnim osebam, ki niso del organiziranega skupka oseb in sredstev, ki omogoča opravljanje gospodarske dejavnosti.

1.4.9

EESO izraža dvome o tem, ali je trenutni informacijski sistem za notranji trg (IMI) v sedanji obliki, ki temelji na standardiziranih večjezičnih vprašanjih/obrazcih in ročni izmenjavi podatkov na zahtevo držav članic ter se zanaša na optimalno sodelovanje med državami članicami, usklajen s trenutnimi dosežki na področju elektronske izmenjave podatkov. EESO zato meni, da je treba sistem IMI oceniti, da bi zagotovili njegovo najboljše možno delovanje ter skladnost in komplementarnost z obstoječimi nacionalnimi sistemi za izmenjavo podatkov in/ali sistemi za izmenjavo podatkov socialnih partnerjev, vključno s sektorskimi pobudami, kot so kartice zdravstvenega in socialnega zavarovanja.

1.4.10

Predlog uvaja usklajen evropski sistem predhodnih prijav napotenih delavcev, ki temelji na prostovoljni privolitvi držav članic v sodelovanje, na podlagi katere bi se pozneje lahko uvedlo obvezno izvajanje sistema, kar ni niti zaželeno niti skladno z določbami Direktive 2014/67/EU (1). EESO zato predlaga, da se ponovno razmisli o izvajanju takega sistema.

1.4.11

EESO na podlagi izraženih pomislekov in dejstva, da omenjenih zahtev glede jamstva verjetno ne bo mogoče izpolniti z uporabo trenutnega sistema za izmenjavo podatkov, meni, da bi imela lahko uporaba e-izkaznice v sedanji obliki negativne učinke, opisane v tem mnenju, ki morda ne bodo sorazmerni in bodo večji od njenih koristi. EESO zato predlaga, da se o konfiguraciji tega sistema pred nadaljevanjem postopkov podrobneje posvetuje z vpletenimi zainteresiranimi stranmi in se ga prilagodi, da bi zagotovili učinkovito sodelovanje med državami članicami. EESO bi se lahko zaprosilo, da začne razpravo z namenom poiskati alternativno rešitev za storitveno e-izkaznico, tako da bi lahko učinkoviteje vključili že obstoječe sisteme registracije in kvalifikacij.

1.5

EESO želi poudariti, da razlike med koncepti regulacije same po sebi ne pomenijo, da so potrebne reforme. Pozdravlja novi kazalnik restriktivnosti, ki ga je oblikovala Evropska komisija, saj omogoča višji standard analize kot kazalnik ureditve trga proizvodov (PMR) organizacije OECD. Vendar bi bilo treba izrecno jasno navesti, da je kazalnik restriktivnosti nevtralen in nikakor ne izraža koristnosti ali upravičenosti predpisov.

1.6

EESO ugotavlja, da v storitvenem svežnju ni pristopa za elektronske storitve, vendar meni, da je treba temu novemu poslovnemu področju nameniti posebno pozornost. Glede na to, da so možnosti za mobilnost v tem sektorju izjemno velike, potrošniki še posebej težko preverjajo kvalifikacije ter izpolnjevanje pravnih zahtev in minimalnih zahtev kakovosti, kar pomeni, da bodo morda potrebni posebni instrumenti. Zato bi bila dobrodošla pobuda v zvezi z notranjim trgom za elektronske storitve. Osebno zaupanje je treba graditi na novih elementih, saj ponudnikov storitev ne poznamo osebno.

1.7

Problem vzajemnega zaupanja je pomemben vidik razprave o svežnju storitev, zlasti pa o storitveni e-izkaznici, zato EESO predlaga oceno obstoječih sistemov za registracijo strokovnjakov in podjetij ter s tem povezanih mehanizmov za akreditacijo in zagotavljanje kakovosti. Države članice imajo glede notranjega trga storitev še vedno precejšnje pomisleke, zato se EESO zavzema za pobudo, s katero bi zbrali več informacij o posledicah povečanih čezmejnih dejavnosti. Z njo bi preučili ekonomske učinke, zlasti pa bi se osredotočili na druga vprašanja, kot so zaposlovanje, delovni pogoji in zaščita potrošnikov. Če bi probleme opredelili objektivno, bi jih lahko obravnavali in s tem na dolgi rok povečali zaupanje držav članic. Notranjega trga za storitve ne bo mogoče učinkovito izvajati, če ne bo zadostnega vzajemnega zaupanja.

2.1

Storitve predstavljajo dve tretjini gospodarstva EU in ustvarijo 90 % novih delovnih mest. Sveženj ukrepov, s katerimi naj bi se podjetjem in strokovnjakom olajšalo izvajanje storitev za 500 milijonov potencialnih strank v EU, bo prispeval k spodbujanju storitvenega sektorja, da bi lahko izkoristili njegov celotni potencial.

2.2.1

Strožje zahteve za postopek uradnega obveščanja o ukrepih, povezanih z direktivami o storitvah, bodo državam članicam preprečevale, da bi uvajale diskriminatorne, neutemeljene in nesorazmerne nacionalne sisteme dovoljenj ali zahteve, povezane s storitvami.

2.3.1

Države članice imajo pogosto tehtne razloge za regulacijo nekega poklica, ki temeljijo na potrebi po zaščiti temeljnih ciljev javnega interesa. Država članica mora za vsak primer posebej presoditi, ali je treba omejiti začetek opravljanja in opravljanje poklicnih dejavnosti.

2.3.2

Da bi preprečili negativen vpliv neenake presoje sorazmernosti regulacije poklicev v EU na opravljanje storitev in mobilnost strokovnjakov, se uvaja preskus sorazmernosti, ki ga bodo države članice izvedle pred sprejetjem ali spremembo nacionalne regulacije poklicev.

2.3.3

Direktiva določa glavna merila, ki jih je treba upoštevati pri ocenjevanju, kot so narava tveganj, obseg rezerviranih dejavnosti, povezava med kvalifikacijami in dejavnostmi, ekonomski učinek ukrepa ipd.

2.3.4

V Pogodbah je določeno, da mora biti regulacija sorazmerna, vendar pa odločanje o tem, ali in kako regulirati neki poklic, ostaja v pristojnosti držav članic.

2.4.1

Evropska storitvena e-izkaznica je nov, popolnoma elektronski postopek, namenjen samozaposlenim osebam in podjetjem na številnih področjih, kot so gradbeništvo, čiščenje in poslovne storitve. Nadomestila bo upravne formalnosti v različnih jezikih, saj ponudnik storitev sledi postopku, ki poteka v jeziku matične države in ga vodi uprava matične države.

2.4.2

Postopek e-izkaznice temelji na sodelovanju med matično državo članico in državo članico gostiteljico, ki poteka prek obstoječega informacijskega sistema za notranji trg (IMI). Postopek ne spreminja vsebine veljavnih predpisov o napotitvi delavcev iz direktiv 96/71/ES (2) in 2014/67/EU (3).

2.4.3

Evropska storitvena e-izkaznica je podobna evropski poklicni izkaznici, a ima drugačne cilje. Medtem ko evropska poklicna izkaznica olajšuje opravljanje storitev s priznanjem poklicnih kvalifikacij fizičnih oseb kot delavcev ali samozaposlenih ponudnikov storitev, e-izkaznica zajema precej širši nabor zahtev.

2.5.1

Glede na to, da je regulacija poklicnih storitev pristojnost držav članic, veljajo različni regulativni modeli. Ne glede na model, ki se uporablja v posamezni državi ali regiji, je cilj sporočila pomagati državam članicam pri odpravi določenih neutemeljenih vsebinskih omejitev in zagotoviti „načelno“ regulativno ozaveščenost držav članic.

2.5.2

Priporočila za reforme obravnavajo številne različne zahteve ter vsebujejo podrobno analizo predpisov, ki se uporabljajo za arhitekte, gradbene inženirje, računovodje, odvetnike, patentne zastopnike, nepremičninske posrednike in turistične vodnike. Po mnenju Evropske komisije niso vsi v nasprotju s pravom Unije.

2.5.3

Evropska komisija je oblikovala nov kazalnik restriktivnosti regulacije poklicev za podporo kvalitativni analizi ovir. Kazalnik zajema vidike regulativnega pristopa, zahtev po kvalifikacijah, drugih zahtev za dostop in zahtev glede opravljanja poklicev.

3.1

EESO ceni in podpira prizadevanja Evropske komisije, da se v zvezi s storitvenim sektorjem izkoristi celotni potencial enotnega trga. Medsebojno prepleteni ukrepi storitvenega svežnja so nedvomno dober pristop k uresničevanju tega cilja. Vseeno želi opozoriti na dejstvo, da lahko v času resne politične krize v številnih državah članicah kakršno koli „posredovanje“ EU v zvezi z izključnimi pristojnostmi držav članic sproži politične polemike. Zakonodajne pristojnosti, na katere bi lahko, kot se zdi, vplivala novi postopek uradnega obveščanja in obvezni preskus sorazmernosti, ter že dolgo uveljavljeni tradicionalni sistemi nacionalne regulacije poklicev pogosto veljajo za temelje nacionalnih sistemov in jih je zato treba obravnavati kot občutljivo vprašanje. Tudi če je pravno mogoče uporabiti strožje ukrepe za uveljavljanje skladnosti, to v sedanjih razmerah morda ne bi bilo preudarno. Morda bi bil učinkovitejši pozitiven pristop z uveljavljanjem dobre prakse ali pristop s svetovanjem.

3.1.1

EESO poudarja, da je treba nameniti ustrezno pozornost kakovosti in varnosti storitev v Evropski uniji.

3.1.2

Opozoriti pa želi tudi, da sta področji zdravstva in varstva bolnikov še posebej občutljivi. Ukrepanje Komisije sicer lahko dopolnjuje ukrepe držav članic, vendar je treba spoštovati njihovo polno odgovornost, pa tudi možnost, da za zaščito bolnikov uvedejo še strožje ukrepe, kot je predvideno v členu 168 PDEU.

3.2

Izjemnega pomena je, da ključne zainteresirane strani spoštujejo novo regulacijo svojih poklicev, saj bi tako zagotovili, da je ta regulacija primerna in učinkovita, zato EESO predlaga, da se z zainteresiranimi stranmi, kot so poklicna združenja, socialni partnerji, institucije za varstvo potrošnikov in organizacije civilne družbe, organizirajo posvetovanja o praktičnem izvajanju načrtovanih ukrepov.

3.3

Zavedati se moramo, da bi se lahko z uvedbo novih obveznosti in izvršilnih ukrepov v tem kontekstu ustvaril vtis, da za države članice na splošno velja, da niso dovolj sposobne razumeti zahtev direktive o storitvah in direktive o poklicnih kvalifikacijah, čeprav so zakonodajni instrumenti, kot je preskus sorazmernosti, v veliki večini držav članic dejansko osnovna zahteva vsakega nacionalnega zakonodajnega postopka.

3.4

Številne določbe iz storitvenega svežnja bi lahko zabrisale razlikovanje med svobodo opravljanja storitev in svobodo ustanavljanja. EESO zato poudarja, kako pomembno je, da se to razlikovanje, ki je jasno opredeljeno v direktivi o storitvah in direktivi o poklicnih kvalifikacijah ter v sodni praksi Evropskega sodišča, ohrani pri ocenjevanju rezultatov preskusa sorazmernosti nove nacionalne regulacije poklicev in pri izvajanju uredbe in direktive o evropski storitveni e-izkaznici. Zaradi zagotavljanja poštene konkurence med podjetji bi bilo zato treba prepovedati diskriminatorne ukrepe ter upoštevati delovne pogoje, vzpostavljene z zakoni in kolektivnimi pogodbami v državi gostiteljici, pa tudi pravice potrošnikov ter predpise na področju zdravja in varnosti.

3.5

EESO opozarja, da rast storitvenega sektorja ne bi smela povzročati socialnega dampinga in goljufij (4). Zato poudarja, da ni zadostnih zaščitnih ukrepov za ohranjanje pravic delavcev in varstva potrošnikov na visoki ravni v vseh državah članicah, in opozarja na nevarnost uvedbe načela matične države, s katerim bi se kršila temeljna pravila, po katerih dejavnosti podjetij in delavcev ureja zakonodaja države, v kateri se izvajajo.

3.6

EESO je podobnega mnenja kot zainteresirane strani v sektorjih, ki jih zadeva predlog o uvedbi evropske storitvene e-izkaznice, saj ima pomisleke glede tega, ali je ta zakonodajna pobuda potrebna in ali prinaša dodano vrednost.

3.7

Žal predlagani sveženj ukrepov za notranji trg ne odpravlja resničnih težav, s katerimi se spopadajo nekateri sektorji, ki so obravnavani v predlogih. EESO meni, da je za zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev ter vzajemnega zaupanja med državami članicam in različnimi zainteresiranimi stranmi pomembno zmanjšati možnosti, da bi podjetja, ki uporabljajo nepoštene poslovne prakse, goljufala in zlorabljala notranji trg.

4.1.1

EESO se strinja s ciljem Komisije, da se spodbuja dialog med njo in državami članicami v zgodnji fazi zakonodajnega postopka, s čimer bi se preprečilo sprejemanje standardov, ki ovirajo enotni trg. Razmisliti bi bilo treba tudi o možnosti, da se ta dialog razširi in da se pozornost ne usmeri le na skladnost z direktivo o storitvah, temveč tudi na skladnost s primarno zakonodajo EU, zlasti z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, saj bi se tako zagotovilo pravično ravnotežje med pravicami delavcev in varstvom potrošnikov na eni strani ter gospodarskimi svoboščinami na drugi. Sestavo organa, odgovornega za nadzor skladnosti, bi bilo treba pojasniti, in sicer bi moral biti sestavljen tako, da bi bilo zagotovljeno dosledno spoštovanje navedenih zakonov in načel, pa tudi njegova reprezentativnost in neodvisnost.

4.1.2

Vendar želi EESO opozoriti na to, da se zdi neposredni vpliv predloga na nacionalne zakonodajne postopke precejšen.

4.1.3

Predlog razširja obseg postopka uradnega obveščanja iz direktive o storitvah, ki je hkrati tudi precej zapleten. Skupaj z obdobjem mirovanja tako nacionalnim zakonodajalcem otežuje izvedbo reform v kratkem času, tudi kadar so zakonodajne spremembe majhne.

4.1.4

Izvršilni ukrepi, kot so obdobje mirovanja, mehanizem opozarjanja in sklep Komisije, v katerem ta zahteva, da zadevna država članica ne sprejme osnutka ukrepa, precej upočasnjujejo nacionalne zakonodajne postopke in močno omejujejo svobodo nacionalnega zakonodajalca. Da bi zagotovili demokratičen zakonodajni postopek, je treba v celoti ohraniti zakonodajne pristojnosti nacionalnih parlamentov. EESO močno dvomi, ali je poseganje v nacionalne zakonodajne postopke z uvajanjem strožjih izvršilnih ukrepov tudi v zadevah, za katere velja načelo subsidiarnosti, kadar so na voljo povsem ustrezni postopki po sprejetju, sorazmerno ali preudarno.

4.1.5

Negativni sklepi glede skladnosti osnutkov nacionalnih zakonov in drugih predpisov ali upravnih določb ne bi smeli biti zavezujoči. EESO predlaga, da bi se za osnutek ukrepa „jamstvo glede skladnosti“ dodelilo le na podlagi pozitivnega rezultata postopka posvetovanja. Tak pozitiven pristop bi državam članicam precej koristil in jih spodbudil, da v celoti sodelujejo v predvidenem postopku posvetovanja in sprejmejo s tem povezana prizadevanja. Kadar ocena skladnosti ni pozitivna, bi bilo treba uporabiti postopke po sprejetju, ki so že na voljo.

4.1.6

EESO poudarja, da – kot je že določeno v direktivi o storitvah – postopek obveščanja ne bo vplival na pravico do pogajanja, sklepanja in izvrševanja kolektivnih pogodb.

4.2.1

EESO pozdravlja uvedbo podrobnega in temeljitega preskusa sorazmernosti, ki je na voljo državam članicam in temelji na sodni praksi Sodišča Evropske unije. Meni, da bi lahko ta koncept prispeval k izboljšanju nacionalnih postopkov preverjanja sorazmernosti.

4.2.2

EESO poudarja, da bo za preskus sorazmernosti, ki se osredotoča na poklicne zahteve, potrebno tesno sodelovanje nacionalnih organov in poklicnih organizacij, ki imajo pristojnosti glede zagotavljanja kakovosti pri določenem reguliranem poklicu. Zagotoviti bi bilo treba tudi pravico socialnih partnerjev in organizacij za varstvo potrošnikov do posvetovanja z njimi, s čimer bi poskrbeli za dosledno spoštovanje pravic delavcev in potrošnikov. Struktura teh organizacij mora ostati izključno v rokah držav članic.

4.2.3

Vendar pa EESO dvomi, da je direktiva, ki uvaja obveznost, da se pred sprejetjem nove regulacije poklicev opravi preskus sorazmernosti, najboljši način za uveljavitev tega preskusa. Zato bi raje videl, da se uvedejo smernice, na podlagi katerih bi lahko države članice preskus prilagodile tako, da bi najbolje ustrezal njihovim zakonodajnim sistemom.

4.2.4

Številna od predlaganih meril, ki jih je treba upoštevati pri ocenjevanju sorazmernosti, so precej široka in odprta, tako da omogočajo različne odgovore glede na izbrani pristop k preskušanju, osebe/organe, ki izvajajo preskuse, ipd. Kot taka so uporabna bolj kot podporne smernice, manj pa kot obvezen postopek, ki precej vpliva na celotni zakonodajni postopek. Da bi se izognili vtisu, da navedena merila na splošno veljajo za ovire, bi bilo treba poleg tega zagotoviti, da je seznam nevtralen in ne daje nikakršnih informacij o koristnosti ali upravičenosti predpisov. Vsekakor bi morala biti ta merila, kjer koli je to mogoče, čim bolj konkretna in objektivna, da bi se lahko uporabljala kot referenčna točka.

4.2.5

V veliki večini držav članic so preskusi sorazmernosti že osnovna zahteva vsakega nacionalnega zakonodajnega postopka. Harmonizacija meril sorazmernosti bi posegla v nacionalne zakonodajne pristojnosti ter bi lahko povzročila nesorazmerne obveznosti v nekaterih državah članicah in nadaljnje izkrivljanje razmer na trgu.

4.2.6

Direktiva obravnava le predhodno regulacijo (kot so zaščita poklicnega naziva, obvezna registracija in zahteve glede kvalifikacij itd.), čeprav lahko naknadna regulacija (kot so sistemi izdajanja spričeval o strokovni usposobljenosti, lokalni predpisi ali gradbena dovoljenja) precej omeji opravljanje storitev. Zato se zdi, da je objektivna primerjava regulativnih sistemov težavna.

4.2.7

Obveznost poročanja o sorazmernosti na podlagi precej zapletenega in deloma tudi znanstvenega sistema preskušanja bi lahko občutno upočasnila ali celo onemogočila kakršne koli reforme v zvezi z regulacijo poklicev.

4.2.8

Čeprav Evropska komisija poudarja, da se bodo države članice še naprej same odločale, ali in kako bodo regulirale poklice, je ta svoboda zelo teoretična. Če bodo rezultati obveznega preskusa negativni, bo tako in tako skoraj nemogoče, da bi zakonodajalec dokazal skladnost z direktivo o storitvah. Poleg tega je treba ta predlog obravnavati v povezavi s predlogom glede novega postopka uradnega obveščanja v okviru direktive o storitvah, saj bi, kar zadeva regulacijo poklicev, ukrepi pogosto spadali na področje uporabe obeh direktiv. Zakonodajalec glede tega tako rekoč nima nobene svobode, saj mora v okviru izpolnjevanja obveznosti uradnega obveščanja predložiti tudi informacije, s katerimi dokazuje skladnost z direktivo o storitvah, kar bi – pri ukrepih, ki se prekrivajo – dejansko pomenilo, da mora predložiti rezultate preskusa sorazmernosti.

4.2.8.1

EESO zato dvomi, da bi bilo negativne vplive, ki bi jih v smislu omejevanja svobode nacionalnega zakonodajalca imelo izpolnjevanje obveznosti uporabe usklajenega preskusa sorazmernosti, zlasti ob upoštevanju predlaganega strožjega postopka uradnega obveščanja, mogoče upravičiti z njegovimi koristmi. EESO meni, da bi bilo mogoče podobne učinke brez negativnih vplivov doseči z neobveznimi smernicami ali svetovanjem.

4.3.1

EESO pozdravlja prizadevanja za spodbujanje mobilnosti ponudnikov storitev ter meni, da sta preučevanje in izpolnjevanje nacionalnih zahtev za opravljanje storitev v drugi državi članici zanje še vedno lahko težavna.

4.3.2

Vendar pa je pristop, po katerem se glavna odgovornost za postopek prenese na organe matične države članice, v nasprotju z uveljavljenim načelom države članice gostiteljice. Storitvena e-izkaznica ne bi smela preprečevati ali ovirati nadzora, ki ga mora država članica gostiteljica izvajati nad gospodarskimi dejavnostmi na svojem ozemlju. Zato predlagana storitvena e-izkaznica ne sme vključevati elementov načela matične države. EESO vseeno izraža podporo pobudam za povečanje zaupanja med državami članicami, med drugim z jasnimi dogovori o izmenjavi ustreznih in pravilnih podatkov ter kontrolnih sistemih.

4.3.3

Upravičeno je mogoče domnevati, da bi lahko nekatere značilnosti storitvene e-izkaznice, kot so načelo, da se informacije predložijo samo enkrat, časovno neomejena veljavnost e-izkaznice, obveznost za države članice, da informacije na storitveni e-izkaznici uporabljajo brez možnosti, da pozneje zahtevajo dokazilo veljavnosti predloženih podatkov, ter restriktivni postopki za razveljavitev, za katere je morda potrebna končna odločitev sodišča, močno ogrozile nadzor skladnosti z nacionalno zakonodajo in uveljavljanje pravic delavcev in potrošnikov.

4.3.4

EESO prav tako poudarja, kako pomembno je zagotoviti, da se zaradi uporabe sistema IMI ne bo spremenila vsebina veljavnih predpisov o napotitvi delavcev iz Direktive 2014/67/EU ter da bodo v spremembi direktive o napotitvi delavcev, ki jo trenutno obravnavata Evropski parlament in Svet, jasno navedeni načelo „enako plačilo za enako delo na enakem delovnem mestu“, upoštevanje delovnih pogojev, vzpostavljenih z zakoni in kolektivnimi pogodbami v državi članici gostiteljici, zdravje in varnost ter varstvo potrošnikov in okolja.

4.3.5

Ni jasno, kako bi predlog o uvedbi evropske storitvene e-izkaznice vplival na obstoječe sektorske kartice zdravstvenega in socialnega zavarovanja, ki jih uvajajo nacionalni organi ali socialni partnerji, in kako bi te kartice vzajemno delovale s predlaganim podaljšanjem sistema IMI. Poleg tega obstajajo dokazi – kot je razvidno tudi iz posebnega poročila Evropskega računskega sodišča –, da ima sedanji sistem IMI nekaj pomanjkljivosti, ki jih je treba odpraviti, na primer zaradi z njim povezane delovne obremenitve in nezadostne jasnosti prejetih odgovorov na zahteve (5). EESO zato meni, da je treba sistem IMI ponovno oceniti in da trenutno še ni pripravljen tako, da bi zagotavljal optimalno sodelovanje med državami članicami. Z izboljšavami sistema IMI bi bilo treba omogočiti boljši nadzor v državi, kjer se izvaja gospodarska dejavnost, in dopolnjevanje z obstoječimi sistemi, upoštevati pa bi bilo treba tudi možnost izmenjave podatkov v realnem času (neposredni dostop do podatkovnih zbirk) poleg ročne izmenjave podatkov, ki jo sistem IMI omogoča trenutno.

4.3.6

EESO je zaskrbljen, da bi se lahko načelo matične države uvedlo skozi stranska vrata. S storitveno e-izkaznico bi se uvedlo več elementov na podlagi tega načela, s tem ko bi se ponudnikom storitev omogočilo, da za zadevne namene komunicirajo izključno z matično državo članico kot posrednikom, ter od držav članic gostiteljic zahtevalo, da se strinjajo z odločitvami matične države glede veljavnosti dokumentov in resničnosti njihove vsebine. Nadzorni mehanizmi bi bili tako omejeni, izmenjava podatkov pa bi bila usklajena na podlagi načela matične države.

4.3.7

Zlasti problematično je videti dejstvo, da mora organ za usklajevanje – kot je predlagano – nacionalne zahteve preveriti v najkrajšem možnem času. Takšne časovne omejitve bi bilo treba znova preučiti, saj mora organ, ki je pristojen za storitveno e-izkaznico, vsak primer usklajevati z drugimi ustreznimi pristojnimi organi v skladu z različnimi vidiki pravnih zahtev. Poleg tega bi bilo treba jasneje navesti, da ima glede katerih koli vidikov priznavanja poklicnih kvalifikacij v zvezi z novo e-izkaznico prednost direktiva o poklicnih kvalifikacijah.

4.3.8

Popolnoma elektronski postopek v kombinaciji z omejenimi možnostmi držav članic gostiteljic, da preverijo informacije, predložene matični državi članici s storitveno e-izkaznico, bo omogočal lažje ustanavljanje podjetij poštnih nabiralnikov za namene davčne utaje in socialnega dampinga. Zato EESO meni, da je treba postopek dodatno prilagoditi, če želimo zagotoviti, da bo tak razvoj dogodkov mogoče preprečiti.

4.3.8.1

Poleg tega v predlogu ni pojasnjeno, katere elemente mora matična država oceniti, da ugotovi, da je ponudnik storitev zakonito ustanovljen v tej državi. Zlasti ni sklicevanja na dejanske elemente, ki so našteti v Direktivi 2014/67/EU za ugotavljanje, ali podjetje dejansko opravlja večji del svoje dejavnosti v tej državi članici.

4.3.9

Preverjanje identitete in natančen pregled originalnih dokumentov sta ključna za preprečevanje, da bi dostop do trga dobila podjetja, ki uporabljajo nepoštene poslovne prakse in poslujejo nezakonito (zaradi podobne razprave je bilo preprečeno sprejetje direktive o družbah z omejeno odgovornostjo z enim družbenikom) (6). Zato mora biti država članica gostiteljica v celoti pristojna za postopek izdaje evropske storitvene e-izkaznice.

4.3.9.1

Države članice gostiteljice morajo biti pristojne za odločanje o tem, po katerih postopkih se bodo registrirali sekundarni sedeži, vključno z vidikom priznavanja poklicnih kvalifikacij. Vključevanje matičnih držav članic kot posrednikov v postopku ustanavljanja podružnice bo povzročilo dodatno upravno breme za organe matične države članice in države članice gostiteljice ter bi lahko preprečilo natančna preverjanja v državi, kjer bi se pojavile zlorabe npr. pravic delavcev in potrošnikov.

4.3.10

Čeprav je v predlagani uredbi navedeno, da so sistemi predhodnih prijav napotenih delavcev izključeni iz njenega področja uporabe, predlog uvaja usklajen evropski sistem predhodnih prijav napotenih delavcev, ki temelji na prostovoljni privolitvi držav članic v sodelovanje. To bi pozneje omogočilo uvedbo obveznega izvajanja sistema, kar ni niti zaželeno niti skladno z določbami Direktive 2014/67/EU. Med političnimi razpravami o Direktivi 2014/67/EU o izvrševanju je bilo jasno dogovorjeno, da je pristojni nacionalni organ za vzpostavitev orodij za izvrševanje država članica gostiteljica (člen 9 Direktive 2014/67/EU).

4.3.11

Da bi preklic storitvene e-izkaznice začel učinkovati, je lahko potrebna končna odločitev sodišča, ponudniki storitev pa imajo na voljo več mehanizmov, ki jim omogočajo, da med tem svoje storitve opravljajo še naprej. To državi članici gostiteljici preprečuje učinkovito naknadno preverjanje ter ovira uveljavljanje pravic delavcev in izvrševanje obstoječe zakonodaje. Poleg tega zakonodajni predlogi ne vključujejo odvračilnih sankcij zaradi zlorabe evropske storitvene e-izkaznice, ki bi se uvedle proti zadevni državi članici ali podjetju, ki je vložilo zahtevek za e-izkaznico.

4.3.12

Uredba omogoča, da zahtevek za evropsko storitveno e-izkaznico vložijo fizične osebe. V nekaterih sektorjih obstaja precejšnje tveganje zlorabe izkaznice, s čimer se bo omogočalo navidezno samozaposlovanje.

4.3.13

Opredelitev posameznika za samozaposlenega ali zaposlenega temelji na načinu izvajanja dejavnosti, zato matična država članica ne more izdati e-izkaznice, s katero bi se ta posameznik lahko izkazal za samozaposlenega po predpisih države članice gostiteljice.

4.3.14

V nekaterih primerih bi bila za razveljavitev storitvene e-izkaznice za samozaposlene potrebna končna odločitev sodišča. Zato v primeru zlorabe izkaznice ne bi bilo mogoče hitro preklicati in navidezno samozaposlene osebe bi morda lahko svoje dejavnosti izvajale še naprej do sprejetja končne odločitve sodišča. Zaradi tega bi nastala večja vrzel, ki bi onemogočala prizadevanja za boj proti neprijavljenemu delu, kot je evropska platforma za ukrepanje proti neprijavljenemu delu.

4.3.15

EESO želi opozoriti na dejstvo, da je na ravni EU podoben postopek za izdajo obrazcev PD A1 v zvezi z napotitvijo delavcev že razkril morebitne pasti izključnega zanašanja na to, da matične države članice potrdijo podatke gostujočih ponudnikov storitev, zlasti v primeru lažne samozaposlitve. V oceni učinka, ki spremlja predlog za spremembo Direktive 96/71/ES o napotitvi delavcev na delo, je tako navedeno, da točnosti informacij v prenosnih dokumentih A1 ni mogoče zagotoviti, med drugim zaradi pomanjkanja formalnega nadzora s strani organov v državah napotitve (7).

4.3.16

Predlog uvaja usklajeno orodje za predložitev informacij o zavarovalnem kritju. To bo povezano s storitveno e-izkaznico, zato bo treba te informacije predložiti samo enkrat, zaradi česar bodo pregledi in kontrole v državah članicah gostiteljicah potencialno manj učinkoviti.

4.3.16.1

Poleg tega bodo zavarovatelji prisiljeni premije izračunavati na podlagi izkušenj v matični državi članici, kar bi posegalo v pravico in odgovornost zavarovalnic, da ocenijo tveganja.

4.3.17

Komisija ima širok nabor izvedbenih pooblastil za oblikovanje vsebinskih in tehničnih parametrov storitvene e-izkaznice, vendar lahko harmonizacija na tem področju omeji sposobnost držav članic za izvajanje učinkovitega nadzora nad gostujočimi ponudniki storitev z vidika zdravja, varnosti in pravic delavcev.

4.4.1

EESO želi poudariti, da razlike med koncepti regulacije same po sebi ne pomenijo, da so potrebne reforme. Številni predpisi temeljijo na tradiciji in izkušnjah ter so pomembni za varstvo potrošnikov in jih je treba ohraniti. Načelo „enakovrednosti“ temelji na dejstvu, da ti različni sistemi obstajajo. EESO upošteva dejstvo, da sistemi nacionalne regulacije poklicev temeljijo na dolgoletni tradiciji. Kar zadeva koristi deregulativnih ukrepov, so rezultati raziskovalnega projekta precej drugačni.

4.4.2

EESO pozdravlja novi kazalnik restriktivnosti, saj omogoča višji standard analize kot kazalnik ureditve trga proizvodov (PMR) organizacije OECD. Kljub temu bi se o nekaterih podrobnosti splačalo ponovno razmisliti (npr. neprimerno se zdi, da je stalno strokovno izpopolnjevanje uvrščeno med negativne omejitve). EESO želi poudariti, da bi bilo treba pri pripravi nediskriminatornega pregleda različnih regulativnih sistemov poleg predhodne regulacije (npr. zaščita poklicnega naziva, zahteve glede kvalifikacij) upoštevati tudi naknadno regulacijo (npr. zahteve v gradbenih predpisih in lokacijsko dovoljenje). Poleg tega bi bilo treba izrecno jasno navesti, da je kazalnik restriktivnosti nevtralen in nikakor ne izraža koristnosti ali upravičenosti predpisov.

31.8.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 288/52

Poročevalec:

Giuseppe GUERINI

1.1

EESO pozdravlja ukrepe, ki jih je Evropska unija sprejela za preprečevanje vseh oblik davčnih goljufij, in meni, da bi bil lahko mehanizem obrnjene davčne obveznosti za pobiranje davka na dodano vrednost (DDV) koristen instrument za boj proti davčnemu vrtiljaku in goljufijam na področju DDV.

1.2

Vendar pa se ne sme dovoliti, da bi uporaba mehanizma obrnjene davčne obveznosti, ki pomeni odstopanje od ustaljenih načel v zvezi z DDV, ogrožala notranji trg. To mora biti začasen ukrep, ki ga mora Komisija ustrezno oceniti z vidika morebitnih negativnih učinkov na notranji trg. EESO je zaskrbljen zaradi tveganja za morebitno razdrobljenost sistema DDV, ki bi jo povzročili predlagani ukrepi, tudi ob upoštevanju načrtovanih ukrepov v prvi fazi izvajanja akcijskega načrta Komisije za DDV, ki naj bi se trenutno uporabljal samo za nekatere dobave blaga, in ne za storitve (1).

1.3

Oceniti bo treba zlasti, ali koristi preprečevanja goljufij ne bi bile izničene zaradi morebitnih negativnih učinkov na kohezijo enotnega trga. Zato mora Komisija nenehno spremljati delovanje splošnega mehanizma obrnjene davčne obveznosti in ohraniti pristojnost za ukrepanje v primeru negativnih učinkov.

1.4

EESO priporoča, da se posebna pozornost nameni načelu sorazmernosti, saj bi lahko mala in srednje velika podjetja (MSP) imela znatne stroške izpolnjevanja obveznosti, povezane z uvedbo mehanizma obrnjene davčne obveznosti, kar bi lahko vplivalo na denarne tokove, pri čemer bi se lahko zaradi splošnega mehanizma obrnjene davčne obveznosti zlasti za MSP pojavile težave z likvidnostjo.

1.5

EESO opozarja na študije (2), iz katerih je razvidno, da so doslej uporabljeni mehanizmi obrnjene davčne obveznosti in deljenega plačila pogosto povzročili težave z denarnimi tokovi za podjetja, ki izpolnjujejo davčne obveznosti. Povedano drugače, preprečevanje davčnih goljufij, ki jih izvaja manjše število nepoštenih podjetij, je povzročilo znatne operativne težave gospodarskim subjektom, ki spoštujejo davčno ureditev ter ustvarjajo delovna mesta in blaginjo na notranjem trgu.

1.6

EESO poudarja, da sprejete rešitve za preprečevanje goljufij na področju DDV ne smejo povzročiti prevelikih in nesorazmernih bremen za podjetja, ki izpolnjujejo davčne obveznosti, zlasti MSP. EESO je tako že v mnenju o akcijskem načrtu Komisije za DDV navedel, da bi bilo treba zaščititi podjetja, ki delujejo v dobri veri, in da proti njim ne bi smeli sprejemati dodatnih čezmernih ukrepov (3).

1.7

EESO meni, da nacionalna razsežnost boja proti davčnim goljufijam zahteva, da vse države članice prevzamejo polno odgovornost za delovanje svojih davčnih sistemov in zagotovijo instrumente za boj proti goljufijam na področju DDV, ki ne bodo škodovali davčnim sistemom drugih držav članic ali vplivali na njihovo delovanje.

1.8

Na splošno po mnenju EESO predlagani ukrepi ne bi smeli negativno vplivati na cilje, zastavljene v akcijskem načrtu za DDV, oziroma ovirati ali prelagati njihove dokončne in pravočasne uresničitve. EESO meni, da je zdaj čas za kakovosten preskok (kvantni preskok) na tem področju, da se podpre enotni trg in prispeva k zaposlovanju, rasti, naložbam in konkurenčnosti. Poleg tega meni, da je treba uresničiti vse dele akcijskega načrta kot nedeljive celote (4).

1.9

Da bi zakonodajni predlog Komisije pravilno deloval ter da bi se v prihodnosti zmanjšala potreba po uporabi nadaljnjih odstopanj od ustaljenih načel in pravil v zvezi s sistemom DDV v EU, bi morale države članice, ki zaprosijo za uporabo splošnega mehanizma obrnjene davčne obveznosti, uvesti konkretne in oprijemljive zahteve za elektronsko izdajanje računov, da bi zagotovile popolno sledljivost plačil.

2.1

Evropska komisija je v sporočilu z dne 7. aprila 2016 predstavila svoj akcijski načrt za davek na dodano vrednost (DDV). Temu sporočilu bo v letu 2017 sledil zakonodajni predlog za reformo in posodobitev sedanjih evropskih pravil o DDV.

2.2

Akcijski načrt Komisije in prihodnji zakonodajni predlog, ki naj bi bil predložen v letu 2017, naj bi z omejitvijo goljufij, povezanih z DDV, med drugim zmanjšala „vrzel pri pobiranju DDV“, tj. razliko med pričakovanimi prihodki iz DDV in dejansko pobranim DDV.

2.3

Komisija je v pričakovanju dokončanja reforme evropskega sistema DDV in na zahtevo nekaterih nacionalnih vlad priznala, da je treba nekaterim državam članicam nujno dovoliti uvedbo začasnih splošnih mehanizmov obrnjene davčne obveznosti.

2.4

Evropska komisija splošni mehanizem obrnjene davčne obveznosti nadgrajuje v predlogu direktive (2016/0406 (CNS)), ki spreminja Direktivo 2006/112/ES, ki ga obravnava to mnenje.

2.5

Ker splošni mehanizem obrnjene davčne obveznosti pomeni odstopanje od enega temeljnih načel zakonodaje EU o DDV, tj. razdrobljenih plačil, se je Komisija odločila, da bo državam članicam dovolila uporabo tega mehanizma samo pod posebnimi pogoji.

2.6

In sicer: a) država članica ima vrzel pri pobiranju DDV vsaj za 5 odstotnih točk višjo od mediane vrzeli pri pobiranju DDV v EU, b) stopnja davčnega vrtiljaka znaša več kot 25 % celotne vrzeli države članice pri pobiranju DDV, c) dokazati je treba, da drugi nadzorni ukrepi ne zadostujejo za boj proti davčnemu vrtiljaku na ozemlju države članice.

2.7

Da bi preprečili, da bi splošna uporaba mehanizma obrnjene davčne obveznosti povzročila razdrobljenost notranjega trga, na kar so že opozorile nekatere države članice, je Komisija predvidela možnost, da se lahko države odločijo, da mehanizmov ne bodo uporabile, če bi se zanje izkazalo, da negativno vplivajo na notranji trg, kar bi bilo v nasprotju s splošnimi cilji Evropske unije.

3.1

Goljufije na področju DDV so v Evropi močno razširjene in jih je treba preprečevati. Najbolj zaskrbljujoča oblika goljufij na področju DDV je „davčni vrtiljak“, ki naj bi ga preprečeval prav mehanizem obrnjene davčne obveznosti na področju DDV.

3.2

Zato EESO pozdravlja uvedbo ustreznih mehanizmov za boj proti davčnim goljufijam, vendar ugotavlja, da mora biti vsako odstopanje od enotnega evropskega sistema DDV začasno, sorazmerno in ustrezno ocenjeno, da se opredelijo morebitni negativni učinki na notranji trg. To zlasti velja ob upoštevanju dejstva, da člen 113 Pogodbe, na katerem temelji zakonodajni predlog Komisije, predvideva možnost ukrepanja na davčnem področju z ukrepi harmonizacije, ki naj bi zagotovili pravilno delovanje notranjega trga in preprečevanje izkrivljanja konkurence.

3.3

Na splošno predlagani ukrepi ne bi smeli negativno vplivati na cilje, zastavljene v akcijskem načrtu za DDV, oziroma ovirati ali prelagati njihove dokončne in pravočasne uresničitve. Zdaj je čas za kakovosten preskok (kvantni preskok), da se podpre enotni trg in prispeva k zaposlovanju, rasti, naložbam in konkurenčnosti.

3.4

Prav tako si je treba prizadevati za uresničitev vseh delov akcijskega načrta kot nedeljive celote, saj bi tako omogočili celostno obravnavo večjega dela goljufij na področju DDV.

3.5

Zato je treba zagotoviti skladnost z načelom sorazmernosti, kot je omenjeno v zakonodajnem predlogu Komisije, pri tem pa zaradi popolne konsolidacije notranjega trga ustrezno pozornost nameniti različnim javnim interesom, ki jih je treba uskladiti, tudi splošnemu interesu, da se ne ogrozi harmonizacije nacionalnih sistemov DDV.

3.6

Glede na to se je treba zavedati, da je politika preprečevanja davčnih goljufij, tudi na področju usklajenih davkov, večinoma v pristojnosti držav članic in da imajo davčni organi močan nacionalni značaj. Podobno je z nacionalnim vidikom močno povezano tudi statistično razumevanje tega vprašanja ter praksa in različne oblike goljufij in boja proti njim.

3.7

S tega vidika je instrument za boj proti goljufijam, ki ga uvede država članica in ki odstopa od pravil EU, v skladu z vlogo in odgovornostmi, zaupanimi nacionalnim vladam v boju proti davčnim goljufijam. V tem okviru je predlog Komisije v skladu z načelom subsidiarnosti, saj državam članicam omogoča, da z ukrepi na nacionalni ravni preprečujejo nezakonite dejavnosti na področju davkov.

3.8

Vendar EESO ugotavlja, da nacionalna razsežnost boja proti davčnim goljufijam zahteva, da vse države članice prevzamejo polno odgovornost za delovanje svojih davčnih sistemov in zagotovijo instrumente za boj proti goljufijam na področju DDV, ki ne bodo škodovali davčnim sistemom drugih držav članic ali vplivali na njihovo delovanje.

3.9

Odstopanje, ki je v predlogu Komisije predvideno z mehanizmom obrnjene davčne obveznosti, ni splošno, temveč zanj veljajo posebni pogoji. Države članice lahko zanj zaprosijo pod določenimi pogoji, vendar pa je to popolnoma neobvezno.

3.10

Države članice, ki zaprosijo za odstopanje prek mehanizma obrnjene davčne obveznosti, morajo imeti vrzel pri pobiranju DDV vsaj za 5 odstotnih točk višjo od mediane vrzeli pri pobiranju DDV v EU. Ob upoštevanju, da je mediana vrzeli pri pobiranju DDV v EU 14 %, se zdi, da je dovolj preseči 5 odstotnih točk, da bi se štelo, da obstajajo zadostni in znatni razlogi za sprejetje izrednih ukrepov za zmanjšanje vrzeli pri pobiranju DDV (5).

3.11

Podobno se zdi, da določbo iz predloga Komisije, da mora stopnja davčnega vrtiljaka znašati več kot 25 % celotne vrzeli države članice pri pobiranju DDV, podpirajo predhodni dokazi, če to stopnjo primerjamo s povprečjem EU (24 %) (6).

3.12

EESO odobrava tudi splošno določbo, v skladu s katero mora država članica imeti upravne težave pri preprečevanju goljufij na področju DDV, saj ta pogoj kaže, da je splošni mehanizem obrnjene davčne obveznosti najučinkovitejši in najbolj sorazmeren ukrep za uresničitev cilja zmanjšanja vrzeli pri pobiranju DDV v skladu z javnim interesom v EU in državah članicah.

3.13

V predlogu Komisije je določeno, da se mehanizem obrnjene davčne obveznosti uporablja za transakcije, vredne več kot 10 000 EUR. EESO meni, da je to pravilo de minimis sprejemljivo, glede na to, da je treba pri preprečevanju davčnih goljufij, harmonizaciji davčnih sistemov in poenostavitvi upravnih bremen, povezanih z davčnimi obveznostmi, hkrati upoštevati različne in pogosto popolnoma nasprotujoče si interese.

4.1

Ocena učinka zakonodaje, ki jo je izvedla Komisija, kaže, da sprejetje splošnega mehanizma obrnjene davčne obveznosti ne rešuje nujno vseh možnih oblik goljufij in da se lahko nasprotno tudi v državah članicah, ki jih trenutno ta pojav ne zadeva, pojavijo goljufije ali nove oblike goljufij. Zato mora Komisija ustrezno spremljati delovanje splošnega mehanizma obrnjene davčne obveznosti in ohraniti pristojnost za ukrepanje v primeru negativnih učinkov na delovanje enotnega evropskega trga.

4.2

Da bi zakonodajni predlog, obravnavan v tem mnenju, ustrezno deloval in v prihodnosti zmanjšal potrebo po uporabi nadaljnjih odstopanj od ustaljenih načel in pravil o sistemu DDV v EU, bi morale države članice, ki zaprosijo za uporabo splošnega mehanizma obrnjene davčne obveznosti, za davčne zavezance uvesti posebne zahteve za elektronsko izdajanje računov, s čimer bi zagotovile popolno sledljivost plačil.

4.3

V zvezi s tem EESO izpostavlja zlasti možnost omejitve ali ukinitve mehanizmov obrnjene davčne obveznosti in deljenih plačil, če se za preverjanje iztržkov od prodaje obsežno in pravilno uporablja elektronsko izdajanje računov. S takim načinom izdajanja računov bi bilo namreč mogoče v realnem času preveriti pravilnost plačila DDV, s tem pa bi se izognili negativnim finančnim posledicam za številna podjetja, ki izpolnjujejo davčne obveznosti.

4.4

Boj proti goljufijam na področju DDV je nedvomno cilj, za katerega si je treba odločno prizadevati z oblikovanjem ustreznih zakonodajnih ukrepov v državah članicah. Vendar je treba upoštevati, da lahko uporaba mehanizmov obrnjene davčne obveznosti v razmerjih med zasebnimi podjetji ter mehanizmov deljenega plačila v razmerjih med podjetji in javnimi upravami znatno škoduje podjetjem, ki izpolnjujejo davčne obveznosti.

4.5

Kot je razvidno iz ocene učinka zakonodaje, ki jo je predložila Komisija, bodo stroški izpolnjevanja obveznosti, povezani z uporabo mehanizma obrnjene davčne obveznosti, pri domačih transakcijah za MSP zelo visoki, še višji pa v primeru čezmejnih transakcij. V skladu z oceno učinka Komisije mehanizem obrnjene davčne obveznosti podjetjem povzroči 43 % več stroškov izpolnjevanja obveznosti (7). Čeprav naj bi splošna obrnjena davčna obveznost povzročila manj stroškov izpolnjevanja obveznosti kot obrnjena davčna obveznost, omejena na posamezen sektor, pa to še vedno kaže, da se bodo stroški izpolnjevanja obveznosti znatno povečali.

4.6

Iz študij (8) je tudi razvidno, da so doslej uporabljeni mehanizmi obrnjene davčne obveznosti in deljenega plačila podjetjem, ki izpolnjujejo davčne obveznosti, pogosto povzročili težave z denarnimi tokovi.

4.7

Povedano drugače, preprečevanje davčnih goljufij, ki jih izvaja manjše število nepoštenih podjetij, je povzročilo znatne operativne težave gospodarskim subjektom, ki spoštujejo davčno ureditev ter ustvarjajo delovna mesta in blaginjo na notranjem trgu.

4.8

EESO zato Komisijo in države članice opozarja, da je treba v predlogu Komisije in v posameznih nacionalnih pravnih sistemih upoštevati načelo sorazmernosti in zagotoviti, da so sprejeti ukrepi sorazmerni s potrebo po boju proti goljufijam na področju DDV, ne da bi pri tem škodili notranjemu trgu. Hkrati pa je treba v skladu z istim načelom s sprejetimi rešitvami preprečevati nezakonite dejavnosti, ne da bi pri tem poštenim podjetjem, zlasti MSP, nalagali prevelika in nesorazmerna bremena.

4.9

To je še dodaten argument za to, da bi moral biti splošni mehanizem prehodne narave. V nasprotnem primeru bomo priča nesprejemljivemu povečanju upravnega bremena, zlasti za MSP, in obenem izkrivljanju dinamike enotnega evropskega trga, saj obstaja resna nevarnost, da v podjetjih s sedežem v različnih državah članicah pride do razlik v denarnih tokovih.

31.8.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 288/56

Poročevalka:

Marjolijn BULK

1.1

EESO pozdravlja začetek revizije direktive o rakotvornih snoveh in je pripravljen prispevati k tej pomembni razpravi.

1.2

EESO poziva Komisijo, naj izvede oceno učinka morebitne razširitve področja uporabe direktive o rakotvornih in mutagenih snoveh na snovi, strupene za razmnoževanje.

1.3

EESO močno priporoča, da se pri revizijah direktive o rakotvornih in mutagenih snoveh ter spremembah, načrtovanih v letu 2018, večja pozornost nameni izpostavljenosti žensk rakotvornim snovem pri delu.

1.4

Po mnenju EESO je pomembno, da Komisija v posvetovanju s socialnimi partnerji, državami članicami in drugimi deležniki v direktivi o rakotvornih in mutagenih snoveh izboljša skupno metodologijo za sprejetje zavezujočih mejnih vrednosti za poklicno izpostavljenost.

1.5

Zavezujoče mejne vrednosti za poklicno izpostavljenost je treba določiti na podlagi znanstvenih dokazov ob upoštevanju različnih dejavnikov, kot so izvedljivost in možnosti za merjenje ravni izpostavljenosti. Na Nizozemskem in v Nemčiji se uporablja pristop na podlagi tveganja, ki prispeva k temu, da se pri določanju teh vrednosti kot glavni dejavnik družbenega kompromisa upošteva stopnja tveganja.

1.6

EESO meni, da je treba v okviru nacionalnih sistemov socialne varnosti ali javnih zdravstvenih sistemov oblikovati programe za vseživljenjski zdravstveni nadzor vseh oseb, ki so bile na delovnem mestu izpostavljene rakotvornim snovem.

1.7

EESO poudarja, da bi morale države članice inšpektoratom za delo zagotoviti dovolj finančnih in človeških virov za izvajanje njihovih nalog, da bi se tako izboljšalo varovanje delavcev pred rakotvornimi in mutagenimi snovmi ter snovmi, strupenimi za razmnoževanje, pri delu.

1.8

EESO podpira skupno stališče evropskih socialnih partnerjev in priporoča, da se sprejmejo zavezujoče mejne vrednosti za poklicno izpostavljenost za formaldehid.

1.9

EESO priporoča, naj Komisija pri pravni opredelitvi izpušnih plinov iz dizelskih motorjev upošteva ugotovitve Znanstvenega odbora za omejitve poklicne izpostavljenosti kemičnim snovem (SCOEL) v zvezi s temi plini.

2.1

Rak je najpogostejši vzrok smrti zaradi delovnih pogojev. Leta 2013 je bilo v EU približno 1,314 milijona smrtnih primerov zaradi raka. Več kot 100 000 smrtnih primerov v EU je posledica raka, povezanega z delovnim mestom, ki je najpogostejši vzrok smrti, povezanih z delom, v EU. Približno 20 milijonov delavcev v EU je pri delu izpostavljenih rakotvornim snovem. V študiji, ki jo je leta 2015 objavil nizozemski nacionalni inštitut za javno zdravje in okolje (1), je bilo ocenjeno, da letni stroški rakavih obolenj, povezanih s poklicem, znašajo 334 milijard EUR.

2.2

Zakonodaja o varstvu delavcev rakava obolenja, povezana s poklicem, obravnava v številnih direktivah. Splošne obveznosti iz okvirne direktive (2) iz leta 1989 se nanašajo na vsa tveganja in opredeljujejo splošne ukrepe, ki jih je treba izvesti na delovnem mestu. Direktiva o kemičnih snoveh (3) se uporablja za vse nevarne kemikalije. Direktiva o azbestu (4) upošteva specifične potrebe za preprečevanje bolezni, povezanih z azbestom. Najpomembnejši specifični del zakonodaje je direktiva o rakotvornih snoveh, sprejeta leta 1990.

2.3

Direktiva o rakotvornih in mutagenih snoveh določa splošne minimalne zahteve. Delodajalci morajo ugotoviti in oceniti tveganja ter preprečiti izpostavljenost, kadar se tveganja pojavijo. Če je to tehnično izvedljivo, je treba postopek ali kemijski dejavnik nadomestiti z nenevarnim ali manj nevarnim postopkom oz. kemijskim dejavnikom. Če nadomestitev ni tehnično izvedljiva, je kemijske rakotvorne snovi prav tako treba, kolikor je to tehnično izvedljivo, proizvajati in uporabljati v zaprtem sistemu za preprečevanje izpostavljenosti. Če to tehnično ni izvedljivo, je treba izpostavljenost delavcev zmanjšati do najnižje ravni, ki jo je tehnično mogoče zagotoviti.

2.4

Poleg teh splošnih minimalnih zahtev direktiva o rakotvornih in mutagenih snoveh določa mejne vrednosti za poklicno izpostavljenost posameznim rakotvornim in mutagenim snovem kot sestavni del mehanizma za zaščito delavcev. Konkretne zavezujoče mejne vrednosti za poklicno izpostavljenost posameznim kemijskim dejavnikom so določene v Prilogi III k tej direktivi. Trenutno so v tej prilogi te mejne vrednosti določene samo za tri snovi oziroma izpostavljenosti snovem, ki se sproščajo pri postopku. Te mejne vrednosti zadevajo samo majhen delež delavcev, izpostavljenih rakotvornim in mutagenim snovem ter snovem, strupenim za razmnoževanje.

2.5

Evropska komisija je leta 2016 napovedala, da bo revizija direktive o rakotvornih in mutagenih snoveh potekala v treh fazah. Maja 2016 je sprejela prvi predlog, o katerem zdaj razpravljata Evropski parlament in Svet ministrov. Drugi predlog je bil sprejet januarja 2017, tretji pa bo predvidoma sprejet leta 2018.

2.6

Revizija direktive o strupenih in mutagenih snoveh je stalen proces. V prvem predlogu sta bili revidirani dve obstoječi zavezujoči mejni vrednosti za poklicno izpostavljenost in sprejetih enajst novih. Evropski parlament je v poročilu, ki ga je pripravila Marita Ulvskog (5), podprl revizijo direktive o rakotvornih in mutagenih snoveh in med drugim pozval k razširitvi njenega področja uporabe na snovi, strupene za razmnoževanje, k uvedbi strožjih mejnih vrednosti za poklicno izpostavljenost šestim snovem ter k določitvi prehodne mejne vrednosti, da se delodajalcem zagotovi dodaten čas za njihovo izvajanje. Evropski parlament je prav tako izpostavil, da bi morali reviziji Priloge III k Direktivi 2004/37/ES v letih 2017 in 2018 vključevati, vendar ne biti omejeni na, snovi, zmesi in postopke, kot so izpušni plini iz dizelskih motorjev, formaldehid, kadmij in njegove spojine, berilij in njegove spojine, nikljeve spojine, arzen in njegove spojine ter akrilonitril. Velika večina političnih skupin je podprla kompromisni predlog Evropskega parlamenta.

2.7

Glavni namen drugega predloga je sprejeti pet novih zavezujočih mejnih vrednosti za poklicno izpostavljenost. Kompleksne zmesi policikličnih aromatskih ogljikovodikov in odpadna motorna olja so sicer navedeni v prilogi, v kateri je opredeljeno področje uporabe direktive, vendar za ti dve rakotvorni snovi niso določene mejne vrednosti. Komisija je na podlagi svoje analize sklenila, da v tej fazi ne bo sprejela ukrepov za pet rakotvornih snovi (6).

3.1

Področje uporabe direktive o rakotvornih in mutagenih snoveh je trenutno omejeno na rakotvorne in mutagene snovi; treba bi bilo razmisliti o možnosti razširitve na snovi, strupene za razmnoževanje. Evropska agencija za varnost in zdravje pri delu je ugotovila naslednje: „Posledice poklicne izpostavljenosti za moški in ženski reproduktivni sistem se lahko pokažejo v obliki spremenjenih ravni spolnih hormonov, zmanjšanja libida in potentnosti, menstrualnih motenj, prezgodnje menopavze, zapoznele menarhe, disfunkcije jajčnikov, slabše kakovosti semenčic ter zmanjšanja plodnosti moških in žensk. Izpostavljenost strupenim snovem lahko povzroči direktno okvaro celic pri razvoju semenčic in jajčec. Zaradi izpostavljenosti matere med nosečnostjo je lahko moten razvoj zarodka (…). Izpostavljenost strupenim snovem lahko ima številne daljnosežne posledice, na primer smrt ploda, zaostanek v rasti v maternici, prezgodnji porod, prirojene motnje, smrt po porodu, motnje kognitivnega razvoja, spremembe v občutljivosti imunskega sistema ali rak v otroštvu. Izpostavljenost matere kemikalijam pri delu lahko povzroči tudi okužbo materinega mleka. Nekatere kemikalije, ki vplivajo na delovanje hormonov, znane kot povzročitelji endokrinih motenj, lahko spremenijo delovanje endokrinega sistema in imajo zato negativne posledice za razmnoževanje, kot so slaba kakovost semenčic in poškodovana reproduktivna tkiva pri moških in nekatere ginekološke zdravstvene težave pri ženskah.“

3.1.1

V uredbi REACH in več posebnih zakonodajnih aktih (o kozmetičnih izdelkih, biocidih in pesticidih) se rakotvorne in mutagene snovi ter snovi, strupene za razmnoževanje, obravnavajo v krovni skupini snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost. Te snovi imajo nekatere skupne značilnosti, kot so njihov zelo močan vpliv na zdravje, težave pri dojemanju tveganja (saj se posledice izpostavljenosti pogosto pojavijo po dolgem obdobju latence), težave pri obvladovanje tveganja in problemi, povezani z učinki „koktajla“, tj. izpostavljenost dvema ali več različnim snovem ali postopkom. Ta pristop je bil ob podpori socialnih partnerjev na nacionalni ravni sprejet v nacionalnih zakonodajah več držav članic. EESO poziva Komisijo, naj izvede oceno učinka morebitne razširitve področja uporabe direktive o rakotvornih in mutagenih snoveh na snovi, strupene za razmnoževanje.

3.2

V strategiji EU za preprečevanje rakavih obolenj, povezanih z delovnim mestom, bi bilo treba več pozornosti nameniti ženskam.

3.2.1

Vzorec izpostavljenosti in mesta pojava raka se lahko med moškimi in ženskami razlikuje. Za rakom dojke na primer zelo redko zbolijo moški, pri ženskah pa je ta oblika raka najpogostejša. K raku dojk lahko prispeva vrsta poklicnih izpostavljenosti.

3.2.2

EESO Komisijo odločno poziva, naj pri reviziji direktive in predlogih sprememb, načrtovanih v letu 2018, bolj sistematično upošteva izpostavljenost žensk rakotvornim snovem pri delu. Pri mnogih vrstah dela, kjer prevladujejo ženske (zdravstvo, čiščenje, frizerstvo itd.), pride do izpostavljenosti rakotvornim snovem, kar se zanemarja. Treba je določiti merila za opredelitev in razvrstitev povzročiteljev endokrinih motenj, ki prispevajo k nekaterim vrstam raka. Treba bi bilo okrepiti preventivne ukrepe pri uporabi citostatičnih proizvodov (npr. kemoterapevtikov) v zdravstvenih poklicih. Ionizirajoča sevanja sicer ne sodijo v področje, ki ga obravnava to mnenje, vendar EESO odločno poziva k okrepitvi drugih direktiv, zlasti Direktive 2013/59/Euratom.

3.3

Med deležniki je široko soglasje glede vloge in pomena zavezujočih mejnih vrednosti za poklicno izpostavljenost. Te mejne vrednosti so pomembne, saj prispevajo k zmanjšanju tveganja tudi v primeru, ko varne ravni izpostavljenosti ne obstajajo. Treba jih je določiti na ustrezni ravni ob upoštevanju znanstvenih dokazov in vidikov izvedljivosti.

3.3.1

Vendar pa v EU ni enotne metodologije za določitev zavezujočih mejnih vrednosti za poklicno izpostavljenost. Komisija trenutno te določa za vsak primer posebej. V večini primerov bi bilo mogoče izboljšati preglednost in skladnost. Nekatere mejne vrednosti so ustrezne, nekatere pa ne zagotavljajo dovolj zaščite. EESO meni, da bi morali biti, ko gre za zdravje in življenje ljudi, dovolj ambiciozni za uresničitev tega izziva.

3.3.2

Pri tem je treba upoštevati tudi, da imajo države članice različne pristope. Nekatere so zavezujoče mejne vrednosti določile za več kot 100 različnih rakotvornih in mutagenih snovi, druge pa za manj kot 10. Ravni teh mejnih vrednosti se lahko med posameznimi državami razlikujejo. To povzroča težave podjetjem, ki delujejo v različnih državah z različnimi standardi, in lahko v nekaterih primerih privede do nelojalne konkurence.

3.3.3

Po mnenju EESO je zato pomembno, da Komisija v direktivi o rakotvornih in mutagenih snoveh opredeli metodologijo za sprejetje zavezujočih mejnih vrednosti za poklicno izpostavljenost. Ta postopek bi moral vključevati obsežno posvetovanje s socialnimi partnerji, državami članicami in drugimi deležniki, tudi nevladnimi organizacijami. Izkušnje na nacionalni ravni pripomorejo k opredelitvi dobrih praks. EESO meni, da bi bilo treba upoštevati predvsem dva vidika:

3.3.3.1

skladnost zavezujočih mejnih vrednosti za poklicno izpostavljenost, da bi preprečili primere, ko lahko za delavce, izpostavljene določenim snovem, obstaja večje tveganje za pojav raka kot za delavce, izpostavljene drugim snovem. V Nemčiji in na Nizozemskem socialni partnerji podpirajo pristop na podlagi tveganja. To prispeva k temu, da se pri določanju teh mejnih vrednosti upošteva stopnja tveganja kot glavni dejavnik družbenega kompromisa;

3.3.3.2

zavezujoče mejne vrednosti za poklicno izpostavljenost je treba določiti na podlagi znanstvenih dokazov. Pri tem je treba upoštevati različne dejavnike, kot so izvedljivost in možnosti za merjenje ravni izpostavljenosti. Da bi delodajalcem pomagali pri določanju prednostnih preventivnih ukrepov, bi se morale te mejne vrednosti izrecno nanašati na stopnjo tveganja, povezano z ravnjo izpostavljenosti.

3.4

V večini primerov je od trenutka izpostavljenosti do pojava raka dolgo obdobje latence. EESO zato meni, da je treba izpostavljene delavce ali delavce, pri katerih obstaja tveganje izpostavljenosti, zaščititi, tako da se v okviru nacionalnih sistemov socialne varnosti ali javnih zdravstvenih sistemov zagotovi vseživljenjski zdravstveni nadzor za vse izpostavljene delavce.

3.5

EESO priporoča, da se večja prizadevanja usmerijo v znanstvene in statistične študije. Rakava obolenja, povezana s poklicem, lahko povzročijo tudi stres, dejavniki, povezani z organizacijo dela, kot je izmensko delo, itd. Več pozornosti in finančnih sredstev bi morali nameniti raziskovanju posledic in morebitnih sinergij kombinacije izpostavljenosti različnim dejavnikom, na primer kemikalij in bioloških ali fizikalnih dejavnikov, kemikalij in organizacije dela itd.

3.6

EESO poudarja, da je ena glavnih nalog na področju varovanja delavcev pred rakotvornimi in mutagenimi snovmi ter snovmi, strupenimi za razmnoževanje, na delovnem mestu, okrepitev nadzora izvajanja in uporabe direktive o rakotvornih in mutagenih snoveh. Države članice bi morale inšpektoratom za delo zagotoviti dovolj finančnih in človeških virov, da bodo lahko izvajali svoje naloge, hkrati pa podjetjem, zlasti MSP, pomagati pri izpolnjevanju teh novih določb. Okrepiti bi morale sodelovanje z Evropsko agencijo za varnost in zdravje pri delu, ki je oblikovala različna orodja, s katerimi bi lahko izboljšali kakovost preventivnih ukrepov na delovnem mestu. Eno od teh orodij je interaktivno spletno orodje za oceno tveganja (OiRA), spletna platforma, ki omogoča oblikovanje sektorskih orodij za oceno tveganja v katerem koli jeziku na enostaven in standardiziran način.

4.1

Drugi predlog direktive o rakotvornih in mutagenih snoveh uvaja zavezujoče mejne vrednosti za poklicno izpostavljenost za pet dodatnih rakotvornih snovi.

4.1.1

Epiklorohidrin je rakotvorna snov brez praga. V EU je tej snovi izpostavljenih 43 813 delavcev. Komisija predlaga zavezujočo mejno vrednost za poklicno izpostavljenost 1,9 mg/m3. 15 držav članic bo moralo uvesti (7) ali posodobiti (8) svoje mejne vrednosti in jih zmanjšati na 1,9 mg/m3. Ocenjuje se, da v teh 15 državah članicah dela okrog 69 % izpostavljenih delavcev, zato bi jim boljše pravno varstvo z uvedbo te zavezujoče mejne vrednosti koristilo. EESO meni, da bi predlagana zavezujoča mejna vrednost prispevala k zmanjšanju stroškov zdravljenja rakavih obolenj, povezanih z delovnim mestom.

4.1.2

Etilendibromid je genotoksična rakotvorna snov brez praga. Ocenjuje se, da je v EU 1,2-dibromoetanu potencialno izpostavljenih manj kot 8 000 delavcev. Komisija predlaga zavezujočo mejno vrednost za poklicno izpostavljenost 0,8 mg/m3 (0,1 ppm). 20 držav članic bo moralo uvesti (11) ali posodobiti (9) svoje mejne vrednosti in jih zmanjšati na 0,8 mg/m3. Ocenjuje se, da v teh 20 državah članicah dela 81 % izpostavljenih delavcev, zato bi jim boljše pravno varstvo z uvedbo te zavezujoče mejne vrednosti koristilo. Predvideva se, da bodo podjetja (tudi mikro in mala podjetja) imela zelo malo dodatnih stroškov. EESO meni, da bi predlagana zavezujoča mejna vrednost prispevala k zmanjšanju stroškov zdravljenja rakavih obolenj, povezanih z delovnim mestom.

4.1.3

Etilendiklorid je v uredbi CLP (uredbi o razvrščanju, označevanju in pakiranju snovi ter zmesi) razvrščen kot rakotvorna snov 1B. V Evropi je tej snovi potencialno izpostavljenih manj kot 3 000 delavcev (7). Komisija predlaga zavezujočo mejno vrednost za poklicno izpostavljenost 8,2 mg/m3 (2 ppm). 23 držav članic bo moralo uvesti (5) ali posodobiti (18) svoje mejne vrednosti in jih zmanjšati na 2 ppm, zato se pričakuje, da bi boljše pravno varstvo koristilo velikemu številu izpostavljenih delavcev. EESO meni, da bi predlagana zavezujoča mejna vrednost prispevala k zmanjšanju stroškov zdravljenja rakavih obolenj, povezanih z delovnim mestom.

4.1.4

4,4’-metilendianilin je genotoksična rakotvorna snov. Ocenjuje se, da je 4,4’-metilendianilinu v zraku izpostavljenih 70–140 ljudi v kemični industriji. Kar zadeva izpostavljenost kože 4,4’-metilendianilinu, je število ljudi precej večje; v tem primeru naj bi bilo izpostavljenih od 390 000 do 3,9 milijona delavcev (8). Komisija predlaga zavezujočo mejno vrednost za poklicno izpostavljenost 0,08 mg/m3. 23 držav članic bo moralo uvesti (12) ali posodobiti (11) svoje mejne vrednosti in jih zmanjšati na 0,08 mg/m3. EESO meni, da bi predlagana zavezujoča mejna vrednost prispevala k zmanjšanju stroškov zdravljenja rakavih obolenj, povezanih z delovnim mestom.

4.1.5

Trikloroetilen je Mednarodna agencija za raziskave raka (IARC) razvrstila v skupino rakotvornih snovi 2A, v EU pa je v skladu z uredbo CLP razvrščen v kategorijo rakotvornih snovi 1B. Ocenjuje se, da mu je v EU potencialno izpostavljenih približno 74 000 delavcev. Komisija predlaga kombinacijo zavezujoče mejne vrednosti za poklicno izpostavljenost 54,7 mg/m3 (10 ppm) in mejne vrednosti za kratkotrajno izpostavljenost (STEL) 164,1 mg/m3 (30 ppm). Od 21 držav članic, ki so že uvedle nacionalno zavezujočo mejno vrednost za poklicno izpostavljenost trikloroetilenu, jih je 16 uvedlo tudi STEL. 17 držav članic bo moralo uvesti (6) ali posodobiti (11) svoje mejne vrednosti in jih zmanjšati na 54,7 mg/m3 (10 ppm). Ocenjuje se, da v teh 17 državah članicah dela skoraj 74 % izpostavljenih delavcev, zato bi jim boljše pravno varstvo z uvedbo te mejne vrednosti koristilo. EESO ugotavlja, da so bile v številnih državah članicah uvedene nižje zavezujoče mejne vrednosti za poklicno izpostavljenost trikloroetilenu, kar organizacije delodajalcev in sindikatov podpirajo. Nižje mejne vrednosti bi bilo treba predvideti tudi na ravni EU, da se zmanjšajo stroški zdravljenja rakavih obolenj, povezanih z delovnim mestom.

4.2

Kompleksne zmesi policikličnih aromatskih ogljikovodikov in odpadna motorna olja so sicer navedeni v prilogi, v kateri je opredeljeno področje uporabe direktive, vendar za ti dve rakotvorni snovi niso določene mejne vrednosti.

4.2.1

Kompleksne zmesi policikličnih aromatskih ogljikovodikov, ki vsebujejo benzo[a]piren kot kazalnik. Te zmesi so velika skupina organskih spojin. EESO meni, da bi predlagani ukrep prispeval k zmanjšanju stroškov zdravljenja rakavih obolenj, povezanih z delovnim mestom.

4.2.2

Mineralna olja kot odpadna motorna olja. Izpostavljenost mineralnim oljem kot odpadnim motornim oljem lahko povzroči kožnega raka. Ocenjuje se, da je tem snovem izpostavljenih 1 milijon delavcev, predvsem v sektorju vzdrževanja in popravila motornih vozil. EESO meni, da bi predlagani ukrep prispeval k zmanjšanju stroškov zdravljenja rakavih obolenj, povezanih z delovnim mestom.

5.1

Formaldehid. Komisija ni predlagala zavezujoče mejne vrednosti za poklicno izpostavljenost formaldehidu. Leta 2009 je IARC ugotovil, da je pri ljudeh dovolj dokazov za vzročno povezavo med formaldehidom in mieloično levkemijo. Na voljo so ustrezne informacije, da se za formaldehid izpeljejo mejna vrednost za poklicno izpostavljenost glede na njegovo škodljivost zdravju, osemurno časovno tehtano povprečje in mejna vrednost za kratkotrajno izpostavljenost. SCOEL je na podlagi razpoložljivih podatkov kot mejno vrednost za poklicno izpostavljenost določil 0,3 ppm (osemurno časovno tehtano povprečje), kot mejno vrednost za kratkotrajno izpostavljenost pa 0,6 ppm. Ob upoštevanju tega je tudi Svetovalni odbor za varnost in zdravje pri delu sklenil, da Komisiji priporoči to mejno vrednost. Evropski socialni partnerji so leta 2016 Komisijo pozvali, da vrednosti glede na škodljivost zdravju, ki jih je predlagal SCOEL, uporabi kot zavezujočo mejno vrednost za poklicno izpostavljenost tej kemikaliji (9). EESO podpira to skupno stališče in meni, da je treba to zavezujočo mejno vrednost sprejeti.

5.2

Izpušni plini iz dizelskih motorjev. Mednarodna agencija za raziskovanje raka (IARC) je leta 2012 vse izpušne pline iz dizelskih motorjev razvrstila v kategorijo rakotvornih snovi 1 (dokazano rakotvorne za ljudi). Po navedbah Komisije je v Evropski uniji več kot tri milijone ljudi pri delu izpostavljenih izpušnim plinom iz dizelskih motorjev. Leta 2010 je bilo vseh delavcev, ki so bili vsaj del svoje delovne dobe izpostavljeni izpušnim plinom, 12 milijonov, kar bi se lahko do leta 2060 povečalo na 20 milijonov. V oceni učinka Komisije je navedeno, da bo to, da ni zakonodaje o prepovedi izpostavljenosti izpušnim plinom iz dizelskih motorjev, v EU med letoma 2010 in 2069 povzročilo 230 000 smrtnih primerov.

5.2.1

Glavni argument Komisije, da teh plinov ni vključila v Prilogo I in Prilogo III k direktivi o rakotvornih in mutagenih snoveh, je, da bi bilo težko najti pravno opredelitev za razlikovanje med novimi in starimi motorji. Po mnenju EESO namen direktive o rakotvornih in mutagenih snoveh ni opredeliti tehnične standarde za motorje, ampak zagotoviti pravno opredelitev izpušnih plinov iz dizelskih motorjev kot rakotvornega procesa na podlagi znanstvenih dokazov in ocene IARC. Delavci so lahko na delovnem mestu izpostavljeni izpušnim plinom iz več dizelskih motorjev z različnimi standardi izpostavljenosti. Pri opredelitvi izpostavljenosti so pomembni tudi drugi dejavniki: temperature zgorevanja ter vzdrževanje in čiščenje motorjev. Zavezujočo mejno vrednost za poklicno izpostavljenost bi lahko določili ob upoštevanju koncentracije elementarnega ogljika v zraku. EESO meni, da bi bilo treba upoštevati naslednjo ugotovitev SCOEL: „Čeprav toksikološki podatki podpirajo prag (po možnosti 0,02 mg DEP/m3 ali manj, kar ustreza 0,015 mg EC/m3), pa epidemiološki podatki nakazujejo, da obstajajo znatna tveganja za nastanek raka že pri tej ali nižji ravni izpostavljenosti. Zato mejne vrednosti za poklicno izpostavljenost, ki bi ustrezno ščitila delavce, ni mogoče določiti na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov in analiz. Vendar pa se tako toksikološki kot epidemiološki podatki za ljudi še naprej zbirajo in ocenjujejo“ (10).