13.12.2016   

SL

Uradni list Evropske unije

C 465/1

1.

Komisija je 14. septembra 2016 predložila zakonodajni predlog (v nadaljnjem besedilu: predlog) o spremembi uredbe o EFSI, s katerim želi podaljšati trajanje EFSI in povečati proračunsko jamstvo EU za Evropsko investicijsko banko (EIB) (glej odstavek 2). Predlog spremlja ocena uporabe jamstva EU in delovanja jamstvenega sklada, ki jo je pripravila Komisija (v nadaljnjem besedilu: ocena jamstva) (6). Ocena je bila izdana tri mesece pred rokom (7). Zato smo se odločili izdati skupno mnenje o predlogu in oceni jamstva.

2.

Komisija predlaga:

3.

Člen 18(2) uredbe o EFSI zahteva, da Komisija oceni „uporabo jamstva EU in delovanje Jamstvenega sklada“. Komisija opredeljuje predmet te ocene kot način uporabe jamstva EU v okviru različnih dejavnosti, ki jih podpira EFSI (9). (Ocena jamstva ne zajema dodatnosti in upravičenosti (10) operacij, zajamčenih z EFSI, saj to v skladu s členom 18(1) uredbe o EFSI pokriva ocena EIB (11), ki jo omenjamo v nadaljevanju.)

4.

To mnenje je osredotočeno na:

5.

Naše mnenje ne temelji na postopkih, ki jih uporabljamo za posebna poročila. Posebno poročilo o smotrnosti delovanja EFSI nameravamo objaviti v prvi polovici leta 2018.

6.

Čas objave predloga smo preučili glede na zahteve, določene v uredbi o EFSI, razpoložljivost informacij o smotrnosti delovanja EFSI in dosedanje izvajanje EFSI.

7.

Člen 18(6) in 18(7) uredbe o EFSI določa, da je treba predlog za spremembo uredbe o EFSI predložiti do 5. julija 2018, in zahteva, da mora ta predlog spremljati neodvisna ocena, ki potrjuje, da EFSI „dosega svoje cilje in da je nadaljnje izvajanje sistema za podporo naložbam upravičeno“. Sozakonodajalca sta določila ta rok, da bi zagotovila, da bo mogoče oceno opraviti takrat, ko bo preteklo dovolj časa, da bo mogoče opredeliti in izmeriti začetne izide in učinek EFSI (12).

8.

Komisija je podaljšanje trajanja (13) in povečanje financiranja za EFSI (14) predlagala 14. septembra 2016, kar je skoraj dve leti pred rokom iz uredbe o EFSI. Čeprav je obdržala zahtevo po neodvisni oceni iz člena 18(6), predlaga, da se črta določba o tem, da bi moralo prihodnje nadaljevanje, spreminjanje ali ukinitev EFSI (15) temeljiti na rezultatih take neodvisne ocene (glej odstavek 27).

9.

EFSI je del močno povečanega sklopa finančnih instrumentov za novo programsko obdobje. Komisija predlaga povečanje jamstva EU za 10 milijard EUR (s 16 milijard EUR na 26 milijard EUR) (16). To je samo po sebi več od skupnega prispevka EU za finančne instrumente v okviru deljenega, posrednega in neposrednega upravljanja v programskem obdobju 2007–2013 (glej tabelo 1).

Tabela 1

Finančni instrumenti, ki prejemajo proračunsko podporo EU

10.

Ugotovili smo, da so bili v programskem obdobju 2007–2013 finančni instrumenti v okviru deljenega upravljanja prekapitalizirani ter da so pri njih obstajale težave z obvladovanjem stroškov/pristojbin, privabljanjem zasebnega kapitala in ponovno uporabo finančne podpore (21). Kljub temu Komisija v svojih načrtih predvideva, da bo v programskem obdobju 2014–2020 iz petih evropskih strukturnih in investicijskih skladov (skladi ESI) za finančne instrumente dodeljenih približno 21 milijard EUR (22).

11.

Za ESRR in EKSRP je v programskem obdobju 2014–2020 na voljo nov inovativen finančni instrument (pobuda za MSP (23)). Vrsta financiranja (24), ki jo za sklade ESI zagotavlja pobuda za MSP, je podobna financiranju, ki ga zagotavlja EFSI v okviru sklopa za MSP (25). Čeprav je bila pobuda za MSP vzpostavljena v okviru regionalnega razvoja in je EFSI namenjen celotnemu ozemlju EU, sta oba instrumenta namenjena isti skupini MSP.

12.

Za dosego prvotnega cilja v višini 315 milijard EUR bo morala EIB v treh letih financirati dodatne projekte v vrednosti približno 60,8 milijarde EUR.

13.

Po navedbah EIB (26) je bilo stanje dne 30. junija 2016 naslednje (glej diagram 1):

Diagram 1

Pregled portfelja EFSI na dan 30. junija 2016

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podatkov EIB na dan 30. junija 2016.

14.

Na splošno sedanji znesek jamstva EFSI zadošča za nadaljnje financiranje dejavnosti v naslednjih dveh letih. Izjema so dolžniške operacije v okviru sklopa za MSP (31). V zvezi z njimi sta se Komisija in EIB odločili, da bosta zahtevke za financiranje iz obstoječih finančnih instrumentov krili v okviru jamstvene sheme za posojila programa COSME in jamstva InnovFin za MSP (InnovFin SMEG), ki je del Obzorja 2020.

15.

Komisija in skupina EIB sta že sprejeli več ukrepov v zvezi s tveganjem, da bo dolžniški portfelj v okviru sklopa za MSP ostal brez sredstev za financiranje (32), in sicer:

16.

Komisija predlaga podaljšanje naložbenega obdobja za leto dni in pol (od julija 2019 do decembra 2020) (35) in povečanje ciljnega obsega naložb na 500 milijard EUR (36). Pogodbe bi se lahko podpisale dve leti po naložbenem obdobju (tj. do decembra 2022), v skladu z zdaj veljavno uredbo o EFSI pa se lahko podpišejo eno leto po njem. Toda EIB v svoji oceni ugotavlja, da od odobritve do podpisa operacij EFSI mine približno 90 dni (37).

17.

Komisija je predložila predlog za podaljšanje trajanja EFSI že leto dni po vzpostavitvi sklada. Razen pri sklopu za MSP je le malo dokazov, da je predlagano povečanje jamstva EU upravičeno. Komisija ni raziskala drugih možnosti, kot je npr. dodatna prerazporeditev jamstva EU med obema sklopoma ali povečanje jamstva EU samo za sklop za MSP. Podatki in ocene EIB kažejo, da sedanje jamstvo zadošča za dodatno obdobje delovanja sklopa za infrastrukturo in inovacije, v katerem bi bilo mogoče končati pregled smotrnosti delovanja in dodane vrednosti EFSI, kot sta določila sozakonodajalca. To bi lahko pripomoglo tudi k zmanjšanju razdrobljenosti in prekrivanj med EFSI in drugimi finančnimi instrumenti ter omogočilo boljše osredotočanje na prednostne naloge EU. Predlagano dodatno obdobje za podpisovanje operacij (dve leti) ni v skladu s sedanjo prakso.

18.

Boljša priprava zakonodaje (38) je prednostna naloga EU. V ta namen bi morala Komisija temeljito oceniti, kakšen bo učinek zakonodaje, ki jo pripravlja, vključno z bistvenimi spremembami med zakonodajnim postopkom, da se bodo politične odločitve sprejele na podlagi izčrpnih informacij in dokazov (39). Za pobude Komisije, za katere je verjetno, da bodo imele velik gospodarski, okoljski in socialni učinek, vključno s spremembami obstoječih pravnih aktov ali sporočili o politiki, je treba pripraviti ocene učinka (40).

19.

Ovrednotiti je treba vse pomembne gospodarske, socialne in okoljske učinke posredovanj EU (s posebnim poudarkom na tistih, ki so bili ugotovljeni pri prejšnjih ocenah učinka) (41). Poleg tega člena 30 in 140 finančne uredbe zahtevata predhodne ocene za programe porabe in finančne instrumente. Smernice za boljšo pripravo zakonodaje tudi določajo, da bi bilo treba za ocene uporabljati jasno opredeljeno in zanesljivo metodologijo, katere namen je priti do nepristranskih ugotovitev. Ocene morajo zajeti vsaj uspešnost, učinkovitost, ustreznost, skladnost in dodano vrednost EU. Če jih ne zajemajo, je treba vzroke za to pojasniti v načrtu ocenjevanja.

20.

Sporočilo Komisije z dne 1. junija 2016 (42) in obrazložitveni memorandum k predlogu zagotavljata nekaj informacij o sedanji uporabi EFSI in se opirata na rezultate posvetovanja med deležniki (43) in notranjih ocen, vendar ti dokumenti niso izčrpna in natančna ocena učinka, ki bi temeljila na dokazih, kot je predvideno v smernicah za boljšo pripravo zakonodaje.

21.

Poleg tega Komisija ob vzpostavitvi EFSI leta 2015 ni opravila ocene učinka ali predhodne ocene, kot vzrok za to pa je navedla, da se z vzpostavitvijo mudi. Kot je Sodišče ugotovilo v svojem Mnenju št. 4/2015 (44), je EFSI štel kot izjema od zahteve iz finančne uredbe, čeprav proračun EU zagotavlja večino financiranja za jamstveni sklad in bo proračunsko jamstvo za EIB ustvarilo velike pogojne obveznosti za ta proračun.

22.

Posledično za EFSI še vedno ni ocene in analize vzrokov za naložbeno vrzel in potreb trga, načina, kako bi jih bilo najbolje obravnavati, ter dopolnjevanj EFSI z drugimi programi in finančnimi instrumenti, financiranimi iz proračuna EU, in načina, kako bi se bilo mogoče najlažje izogniti nezaželenim prekrivanjem.

23.

Komisija predlogu priloži (glej odstavek 7) notranjo oceno uporabe jamstva EU in delovanja jamstvenega sklada, kar je posledica zahteve po ločenem poročanju iz uredbe o EFSI (45). To je relevantno za spremembo, ki je predlagana za stopnjo oblikovanja rezervacij za jamstveni sklad (glej odstavek 34), za druge dele predloga pa ne.

24.

Septembra 2016 je poleg Komisije oceno delovanja EFSI izdala tudi EIB (kot zahteva člen 18(1) uredbe o EFSI). Ocena EIB obravnava, ali je EFSI zasnovan in deluje na način, ki omogoča doseganje njegovih pričakovanih učinkov, vendar ne vključuje konkretne ocene izidov in učinka EFSI. Zajema osnovni portfelj operacij EFSI (vključno z dodatnostjo in upravičenostjo), ureditve za upravljanje in organizacijske strukture ter ustrezne projektne postopke in smernice (46). EIB navaja, da je še prezgodaj, da bi bilo v oceni mogoče dokončno presoditi, kakšna je smotrnost delovanja EFSI (47).

25.

Komisija se je v obrazložitvenem memorandumu k predlogu (48) tudi zavezala, da bo novembra 2016 zagotovila neodvisno oceno uporabe uredbe o EFSI. Neodvisna ocena bo zajemala tudi delovanje EFSI, uporabo jamstva EU in Evropsko svetovalno vozlišče za naložbe. Opirala se bo na rezultate notranjih ocen Komisije in EIB.

26.

Predlog je bil predložen brez izčrpne ocene učinka (že drugič) in prezgodaj, da bi bilo mogoče izmeriti gospodarski, socialni in okoljski učinek EFSI ter sprejeti zaključek o tem, ali EFSI dosega svoje cilje. Informacije bi zlasti morale zajemati:

27.

Pri oceni jamstva niso bila upoštevana načela boljše priprave zakonodaje. V nobeni od treh zgoraj omenjenih ocen niso ocenjeni izidi in učinek EFSI, saj je preteklo premalo časa, da bi jih bilo mogoče ugotoviti in/ali izmeriti (glej tudi odstavek 8) (49). Zaradi časa priprave je za merjenje učinka EFSI na voljo le malo makroekonomskih kazalnikov ali sploh noben. Sprašujemo se o upravičenosti črtanja določbe, v skladu s katero so nadaljevanje, spreminjanje ali ukinitev EFSI odvisni od rezultatov neodvisne ocene (glej odstavek 8).

28.

Da bi zagotovila „likvidnostno rezervo [, iz katere] se izvrši plačilo EIB v primeru unovčitve jamstva EU (50)“, sta zakonodajalca EU vzpostavila jamstveni sklad (51). V veljavni uredbi o EFSI je ciljni znesek jamstvenega sklada določen na 50 % skupnih obveznosti jamstva EU (8 milijard EUR). V obrazložitvenem memorandumu k prvotnemu predlogu (52) Komisija pojasnjuje, da je bila ta ciljna stopnja določena na podlagi izkušenj„v zvezi z vrsto naložb, ki naj bi jih podpiral EFSI“.

29.

Za dosego 50-odstotnega cilja za oblikovanje rezervacij je bilo treba načrtovano porabo nepovratnih sredstev v okviru instrumenta za povezovanje Evrope v obdobju 2014–2022 zmanjšati za 2,8 milijarde EUR, za Obzorje 2020 pa za 2,2 milijarde EUR ter uporabiti 3 milijarde EUR iz nerazporejenih razlik v okviru zgornje meje odhodkov večletnega finančnega okvira.

30.

Ta sklad bo v obdobju do leta 2022 financiran s plačili iz proračuna EU. Decembra 2015 je Komisija za vplačila v sklad prevzela obveznosti v višini 1,4 milijarde EUR (53). Do dne 30. junija 2016 je Komisija v jamstveni sklad že vplačala 380 milijonov EUR (od 500 milijonov EUR plačil, načrtovanih za leto 2016), ki so bili naloženi v obveznice. Unovčitev iz sklada ni bilo (54).

31.

Če izplačila dosežejo ciljno raven, bo EFSI poleg tega za proračun EU povzročil nekrito potencialno obveznost v višini približno osmih milijard EUR (poleg osmih milijard EUR, ki jih krije jamstveni sklad).

32.

Komisija predlaga prilagoditev ciljne stopnje jamstvenega sklada EU s 50 % na 35 % skupnih obveznosti jamstva EU (55). Ta zaključek utemeljuje v svoji oceni jamstva.

33.

Komisija je na podlagi 39 operacij v okviru sklopa za infrastrukturo in inovacije, ki jih je EIB podpisala do 30. junija 2016, in podatkov iz preteklosti o instrumentih v okviru izboljšav sklopa za MSP ter predlaganih sprememb dolžniškega podsklopa za MSP (glej odstavek 15) izračunala povprečno stopnjo oblikovanja rezervacij v višini 33,4 % (56). Komisija je oceno, ki jo je pripravila za izračune pričakovanih izgub za različne portfelje, osnovala na predpostavkah, ki jih je ocenila kot „zadržane“.

34.

Znižanje ciljne stopnje za 15 odstotnih točk je prilagoditev, ki bo čim bolj zmanjšala tveganje, da bi znesek v jamstvenem skladu presegal izgube, ki jih krije jamstveni sklad. Vendar pa bo to tudi povečalo tveganje, da bo znesek v jamstvenem skladu premajhen in bo treba dodatno črpati iz proračuna. Komisija je pojasnila predpostavke, na katerih temelji njen predlog.

35.

Vzpostavitev EFSI in jamstvenega sklada s ciljno stopnjo v višini 50 % je zmanjšala prilagodljivost proračuna v večletnem finančnem okviru za obdobje 2014–2020, ker je zmanjšala nerazporejene razlike v okviru zgornje meje odhodkov večletnega finančnega okvira. Poleg tega sta se zmanjšala načrtovana proračuna za Obzorje 2020 in instrument za povezovanje Evrope. Prezgodaj je še za oceno oportunitetnih stroškov teh znižanj, dogovorjenih v letu 2015, saj Komisija še ne more oceniti učinka EFSI, Obzorja 2020 ali instrumenta za povezovanje Evrope. [Če bi Komisija za prvotni predlog uporabila enake predpostavke, kot jih je uporabila zdaj za spremenjeni predlog, bi bil učinek financiranja jamstvenega sklada iz proračuna EU v zadnjih dveh letih nižji.]

36.

S predlaganimi spremembami bo skupna potencialna obveznost za proračun EU dosegla 26 milijard EUR (od katerih naj bi približno devet milijard EUR kril jamstveni sklad). Potencialne obveznosti bodo obstajale v celotni življenjski dobi naložbenega portfelja.

37.

Dodatnost je opredeljena v členu 5(1) uredbe o EFSI (glej okvir 1).

38.

EIB pričakuje (57), da bo v obdobju izvajanja EFSI ohranila obseg posojil, dosežen po povečanju kapitala leta 2013 (58) (glej diagram 2). EFSI bo močno vplival na posebne dejavnosti EIB (59), katerih vrednost naj bi se po pričakovanjih povečala s 6,4 milijarde EUR v letu 2015 (60) na 16–20 milijard EUR za posamezno leto (od tega operacije v vrednosti približno 2,5 milijarde EUR letno na lastno tveganje EIB) (61).

Diagram 2

Pretekli in napovedani obsegi posojil skupine EIB

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi poslovnih načrtov EIB za obdobji 2015–2017 in 2016–2018.

39.

V členu 5(1) je navedeno, da projekti, ki jih podpira EFSI, „veljajo kot projekti, ki zagotavljajo dodatnost, če njihovo tveganje ustreza tveganju posebnih dejavnosti EIB“. Na tej podlagi EIB meni, da so njene posebne dejavnosti, ki jih podpira EFSI, dejansko dodatne (62), ne da bi bilo treba dokazati, da (i) obravnavajo nedelovanje trga ali neoptimalne naložbene okoliščine in (ii) jih v zadevnem obdobju v okviru EIB, Evropskega investicijskega sklada ali obstoječih finančnih instrumentov Unije ne bi bilo mogoče izvesti brez podpore EFSI (ali ne v enaki meri). V skladu s členom 5(1) lahko EFSI podpira tudi projekte z nižjim profilom tveganja (npr. tradicionalna/običajna posojila EIB namesto posebnih dejavnosti). V tem primeru morajo projekti izpolnjevati te zahteve glede dodatnosti.

40.

EIB opredeljuje operacije kot posebne dejavnosti na podlagi več elementov, kot so kreditna sposobnost posojilojemalca, vrednost zagotovljenih jamstev, trajanje posojila, zapletenost struktur financiranja in operacije v zvezi z lastniškim kapitalom. Vse operacije EFSI, ki so bile podpisane v okviru sklopa za infrastrukturo in inovacije do 30. junija 2016, imajo status posebnih dejavnosti. EIB tudi meni, da so vse operacije v okviru sklopa za MSP skladne z opredelitvijo posebnih dejavnosti v smernicah EIB za kreditno tveganje.

41.

EIB v svojem poročilu o oceni ugotavlja, da morda obstajajo situacije, v katerih profil tveganja operacij ne odraža dodatnosti, torej bi bilo mogoče razmisliti o drugih strukturah (vključno z manj tveganimi). V poročilu pa je navedeno tudi, da EIB za svoje posebne dejavnosti v praksi upošteva celovitejša merila za dodatnost, kar presega zahtevo iz uredbe o EFSI (63).

42.

Komisija v členu 5 uredbe o EFSI in Prilogi II k tej uredbi predlaga pojasnilo za elemente, ki bi privedli do tega, da bi EIB neko operacijo označila za posebno dejavnost in da bi naložbeni odbor objavil utemeljitve odločitev o odobritvi uporabe jamstva EU s poudarkom na skladnosti z merilom dodatnosti (64).

43.

Komisija tudi predlaga, naj čezmejni projekti že po svoji opredelitvi štejejo za dodatne (65).

44.

To, da EIB šteje status posebnih dejavnosti kot dejansko enakovreden dodatnosti, skupaj s pritiskom, da se doseže naložbeni cilj, povzroča tveganje, da bo nastala spodbuda za uporabo nepotrebno zapletenih struktur financiranja ali določitev profila tveganja, ki se ne ujema z dejansko tveganostjo operacije. To zadevo bomo preučili med revizijskim delom za posebno poročilo, ki ga bomo pripravili.

45.

Opredelitev dodatnosti še zapleta uvedba sklica na „fizične infrastrukture za povezovanje dveh ali več držav članic ali razširitev fizične infrastrukture oziroma storitve, povezane s fizično infrastrukturo iz ene države članice v eno ali več držav članic“.

46.

Sodišče predlaga:

47.

Določanje zneskov, ki se mobilizirajo z javnimi naložbami, je zahtevna naloga. Odbor za razvojno pomoč OECD je sicer predlagal metodologijo (66), ki naj bi izolirala prispevek javnih naložb pri mobilizaciji dodatnih sredstev. Ključni elementi so povzeti v nadaljevanju:

48.

Obseg dodatnih sredstev, ki so bila mobilizirana z EFSI, se izračuna na podlagi multiplikacijske metodologije EFSI (67) usmerjevalnega odbora. Njen osrednji element so naložbeni stroški projekta (PIC). Za naložbena posojila in neposredne naložbe v kapital se PIC izmeri v prvi vrsti kot skupni stroški projekta, kakor so opredeljeni v posojilni pogodbi EIB v skladu z običajno metodologijo EIB, ki tudi po nekaterih prilagoditvah upošteva celotno financiranje, ki je bilo projektu na voljo v istem obdobju kot EFSI. Če pa se financiranje EIB/EFSI nanaša samo na del projekta, so stroški naložbe enaki tistemu delu projekta, na katerega se nanaša financiranje.

49.

Podobna opredelitev finančnega vzvoda in pristop k ocenjevanju multiplikacijskega učinka se uporablja za finančne instrumente, ki se financirajo iz proračuna EU. V finančni uredbi je od leta 2013 finančni vzvod pri instrumentih, ki se centralno upravljajo, opredeljen kot „[…] [znesek] financiranja upravičenih končnih prejemnikov, [deljen] z zneskom prispevka Unije“ (68). Sodišče je v svojem posebnem poročilu št. 19/2016 ugotovilo, da je kazalnik pri izračunu dodatnih naložb, ki so bile mobilizirane s finančnimi instrumenti, lahko previsoko ocenjen, saj vsi viri financiranja, ki jih privabi projekt, ne izhajajo iz prispevka EU (69).

50.

Obstaja tveganje, da je multiplikacijski učinek EFSI previsoko ocenjen, zlasti v primeru investicijskih projektov, h katerim so vlagatelji pristopili že pred začetkom izvajanja EFSI, ali projektov, ki so del nacionalnih programov, ki so takrat že obstajali ali so bili napovedani.

51.

Sodišče predlaga:

52.

V tem razdelku so pojasnjena naša mnenja o več predlogih Komisije za krepitev pravnega okvira, upravljanja in preglednosti EFSI.

53.

Podpiramo predlog Komisije za vključitev določbe o izogibanju davkom (70) kot sredstvu za izboljšanje ključnega vidika pravnega okvira. Menimo, da je ta določba skladna z našim priporočilom iz posebnega poročila št. 19/2016.

54.

EFSI nima geografskih ali sektorskih kvot, podpora projektom pa se prilagaja povpraševanju. Kljub vsemu pa naložbene smernice EFSI zahtevajo, da se prepreči prekomerna sektorska in geografska koncentracija (71) in da se v strateški usmeritvi EFSI določijo mejne vrednosti za takšne koncentracije (72). Geografska in sektorska koncentracija, razčlenjeni glede na obseg sklenjenih operacij, podprtih z jamstvom EU, sta dva od ključnih kazalnikov spremljanja za EFSI (73).

55.

EIB v svojem poročilu o oceni (74) ugotavlja geografska neravnovesja (75) in sektorske koncentracije (76) v portfelju za infrastrukturo in inovacije. Financiranje v sklopu infrastrukture in inovacij je skoncentrirano (63 %) v treh državah članicah (77). V sklopu za MSP niso določene zgornje meje koncentracije, vendar štiri države članice (78) predstavljajo 44 % financiranja.

56.

Poročilo o oceni EIB (79) in druge nedavne študije (80) kot možne razloge navajajo osredotočanje na hitro dodeljevanje EFSI in doseganje naložbenega cilja 315 milijard EUR, zaradi česar EIB raje daje prednost projektom, ki so primerni za financiranje s posojili in potekajo v državah z razvitimi finančnimi trgi, ki imajo zmogljivosti za uporabo finančnih instrumentov in za strukturiranje projektov z visokim tveganjem.

57.

Komisija predlaga tudi (81), da se na novo opredeli vloga Evropskega svetovalnega vozlišča za naložbe v zvezi s pripravo projektov, osredotočanjem na projekte na področju podnebnih ukrepov in njegovim prispevkom k doseganju sektorske in geografske razpršenosti ter zagotavljanjem podpore pri svetovanju na lokalni ravni.

58.

Predlog Komisije navaja, da so področja kmetijstva, ribištva in ribogojstva upravičena do podpore EFSI (82). Vendar so lahko projekti, primerni za financiranje v okviru EFSI, upravičeni tudi do podpore v okviru EKSRP. Sodišče je v svojem posebnem poročilu št. 5/2015 o finančnih instrumentih na področju razvoja podeželja zaključilo, da so bili finančni instrumenti, ki so na voljo v okviru EKSRP, doslej prekomerno kapitalizirani in neuspešni.

59.

Odobravamo predlog Komisije, da ukrepa v zvezi z neravnovesji pri uporabi sredstev. Evropsko svetovalno vozlišče za naložbe mora imeti ključno vlogo pri obravnavanju geografskega in sektorskega neravnovesja, vendar je za oblikovanje mnenja o njegovi uspešnosti, tako v splošnem in kot v zvezi z navedenim, še prezgodaj.

60.

Na podlagi izkušenj in zaradi obstoja alternativnih virov financiranja Sodišče meni, da je dodana vrednost financiranja EFSI za projekte v sektorjih kmetijstva, ribištva in ribogojstva vprašljiva.

61.

Sredstva, ki jih z izvajanjem uredbe o EFSI neposredno dodeli EIB, niso državna pomoč v skladu s členom 107(1) PDEU, Komisiji pa financiranja EFSI ni treba potrditi v okviru pravil o državni pomoči (83). Vendar so projekti, ki se financirajo iz EFSI, lahko upravičeni tudi do sofinanciranja držav članic EU, tudi s skladi ESI (84); kadar to sofinanciranje ni dodeljeno pod tržnimi pogoji, je državna pomoč, ki jo mora na podlagi svojega okvira za državne pomoči odobriti Komisija (85).

62.

Predlagamo, naj se pojasni, kako se operacije EFSI, ki se sofinancirajo iz sredstev pod nadzorom držav članic, vključno z skladi ESI, obravnavajo pri oceni skladnosti s pravili o državni pomoči.

63.

Za uspešno delovanje EFSI je bistvenega pomena, da so vzpostavljene racionalizirane ureditve upravljanja, v okviru katerih so jasno opredeljene vloge in odgovornosti Komisije in EIB ter oseb, ki jih imenujeta, v postopku odločanja v okviru EFSI, ustrezne določbe pa morajo zagotavljati neodvisnost in preprečevanje navzkrižij interesov.

64.

Upravljavska struktura EFSI (86) zajema: usmerjevalni odbor, naložbeni odbor, izvršnega direktorja in njegovega namestnika (glej Prilogo I). Dopolnjuje organizacijo in upravljanje projektnih ciklov EIB in ne bi smela posegati v postopek sprejemanja odločitev skupine EIB (87).

65.

Usmerjevalni odbor EFSI je bil uradno ustanovljen julija 2015. V oceni EIB je poudarjeno, da so trije od štirih članov usmerjevalnega odbora EFSI tudi člani sveta direktorjev EIB ali Evropskega investicijskega sklada in da v tej funkciji sodelujejo pri odobritvi strategij in projektov EIB ali Evropskega investicijskega sklada, vključno s projekti EFSI (88).

66.

Navedeno je tudi, da bi bilo mogoče izboljšati poročanje, odgovornost in splošno sodelovanje med izvršnim direktorjem (89) in usmerjevalnim odborom (90).

67.

Usmerjevalni odbor je zaključil izbor članov naložbenega odbora decembra 2015, ta pa je začel delovati januarja 2016. V prehodnem obdobju med julijem 2015 in januarjem 2016 je Komisija izpolnjevala obveznosti naložbenega odbora in odobrila, da se instrumenti Evropskega investicijskega sklada in projekti, ki jih je odobril Svet direktorjev EIB, vključijo v zajamčeni portfelj EFSI. Neodvisnost in odsotnost navzkrižja interesov sta ključni zahtevi za člane naložbenega odbora (91).

68.

V projektnem ciklu naložbeni odbor posreduje med upravnim odborom EIB in odobritvijo operacije s strani Sveta EIB, da bi odobril podporo jamstva EU za operacije EIB. V ta namen naložbeni odbor uporablja preglednico kazalnikov (92), ki jo za vsak projekt pripravijo službe EIB (glej odstavka 78 in 79).

69.

EIB dvakrat letno Evropskemu parlamentu, Svetu in Komisiji predloži seznam vseh odločitev naložbenega odbora o zavrnitvi uporabe jamstva EU in pri tem upošteva stroge zahteve glede zaupnosti (93). Komisija in skupina EIB sta 30. junija 2016 potrdili, da ni bilo nobene zavrnitve. Kljub temu so bile v sklopu za infrastrukturo in inovacije tri operacije preklicane (ena po podpisu), v sklopu za MSP pa je bila ena operacija opuščena.

70.

Sodišče odobrava predlog Komisije za okrepitev določb (94) v zvezi z obveščanjem o navzkrižju interesov za člane naložbenega odbora.

71.

Ugotavljamo tudi, da je v oceni EIB poudarjeno, da je treba vloge in pristojnosti upravljavskih teles EFSI nadalje pojasniti in racionalizirati, saj so preveč zapletene.

72.

Trenutno imata Komisija in EIB vsaka več različnih vlog v zvezi z EFSI, obe pa imata še številne druge pristojnosti. Komisija upravlja jamstveni sklad in je zastopana v usmerjevalnem odboru EFSI, ki je odgovoren za določanje strateških smernic za EFSI ter za izbiro in imenovanje naložbenega odbora. Je tudi članica sveta direktorjev EIB, zato se je treba z njo posvetovati, preden EIB odobri kakršno koli operacijo financiranja in naložbeno operacijo (95). EIB je zastopana v usmerjevalnem odboru EFSI, odgovorna pa je tudi za upravljanje in izvajanje operacij EFSI.

73.

Zaradi teh zapletenih medsebojnih odnosov med Komisijo in EIB ter njihovimi imenovanimi osebami v postopku odločanja EFSI je pri zagotavljanju odgovornosti težko ugotoviti, kdo je proračunskemu in zakonodajnemu organu EU dokončno odgovoren za uspešnost in obvladovanje tveganja v EFSI, ter opredeliti morebitna navzkrižja interesov med vlogami in pristojnostmi v okviru EFSI in izven njega.

74.

Bistveno je, da izbor operacij EFSI poteka – in je tako tudi prikazan – neodvisno, odprto in pregledno, tudi zato, da se dokaže izpolnjevanje merila dodatnosti pri izvedenih naložbah.

75.

Evropski parlament je poudaril (96), da mora EFSI delovati uspešno, povsem pregledno in pošteno v skladu z merili svojega mandata in uredbe, ter priporočil, naj operacije EFSI v tesnem sodelovanju pregledujeta Parlament in Evropsko računsko sodišče. Vztrajal je tudi, da je treba doseči najvišjo stopnjo preglednosti in institucionalne odgovornosti z zagotavljanjem proaktivnega javnega razkritja izčrpnih in zanesljivih proračunskih informacij ter dostopa do finančnih podatkov o projektih, ki jih financira EIB.

76.

Člen 7 uredbe o EFSI določa, da mora usmerjevalni odbor EFSI razkriti zapisnike svojih sestankov, naložbeni odbor pa mora javno objaviti in omogočiti dostop do odločitev o odobritvi uporabe jamstev EU. Odločitve se objavijo (97).

77.

Objavljene odločitve naložbenega odbora vsebujejo le osnoven opis operacije EFSI, ki je bila odobrena. V njih ni pojasnjen razlog za odobritev jamstva EU ali izpolnjevanje merila dodatnosti oziroma dodane vrednosti EU za posamezno operacijo.

78.

V uredbi o EFSI je določeno, da „naložbeni odbor na podlagi preglednice […] zagotovi neodvisno in pregledno oceno morebitne uporabe jamstva EU“ (98).

79.

Preglednice odobrenih operacij se ne objavljajo, EIB pa je objavljala le osnovne (včasih zastarele) informacije o operacijah EFSI. Zato se pojavljajo težave v zvezi z odgovornostjo in preglednostjo.

80.

Sodišče odobrava predloge: