18.4.2012   

SL

Uradni list Evropske unije

C 112/1

1.

Sodišče meni, da je trenutni sistem financiranja proračuna EU zapleten in nepregleden. Komisija je ta sistem pregledala, da bi odpravila nekatere sedanje slabosti. Predlog Komisije temelji na Pogodbi o delovanju Evropske unije (PDEU) (7), ki omogoča uvedbo novih virov, ter upošteva potrebo po proračunski konsolidaciji, da bi se rešile težave, povezane s sedanjo finančno krizo.

2.

Komisija je 9. novembra 2011 predlagala sklep Sveta in štiri uredbe Sveta o sistemu virov lastnih sredstev za obdobje 2014–2020. V predlaganem sklepu Sveta in njegovem obrazložitvenem memorandumu je utemeljena nova paradigma za financiranje proračuna EU, opredeljeni pa so tudi glavni elementi novega sistema „virov lastnih sredstev“. V predlaganih uredbah je podrobneje opredeljeno, kako je treba izvajati sklep o virih lastnih sredstev.

3.

Komisija predlaga pet velikih sprememb v zvezi s financiranjem proračuna Evropske unije za obdobje 2014–2020:

4.

V tem mnenju so sklep in uredbe obravnavani v paketu. Del I, tj. odstavki 5 do 51, opisuje predlagane spremembe in opredeljuje opažanja Sodišča, kadar je ustrezno, pa se sklicuje na predhodna mnenja Sodišča. V odstavkih 52 do 54 so obravnavane ureditve v zvezi z lastnimi sredstvi iz naslova bruto nacionalnega dohodka (BND), ki jih novi predpisi bistveno ne spreminjajo, Sodišče pa kljub temu podaja nekaj opažanj. Del II vsebuje seznam Sodišča, ki zajema pripombe za vsak zakonodajni predlog.

5.

Sodišče ugotavlja, da je predlog za odpravo sedanjega vira lastnih sredstev iz naslova DDV odziv na slabosti, ki so jih ugotovili Parlament, Svet in Sodišče v svojih predhodnih mnenjih.

6.

Sodišče meni, da bo predlagani vir lastnih sredstev iz naslova DDV še vedno zapleten, vendar manj od obstoječega. Pomembno je, da se jasno opredelijo zahteve Komisije glede kontrole in dostopa. Treba bi bilo vključiti tudi sklic na pravice Evropskega računskega sodišča do dostopa v skladu s členom 287 PDEU.

7.

Uporaba DFT kot vira lastnih sredstev je odvisna od uvedbe tega davka v vseh državah članicah EU. Ne da se predvideti, kolikšen znesek lastnih sredstev bi bilo mogoče pridobiti iz tega vira. Z vsakim prihodkom iz tega vira bi se zmanjšala odvisnost od vira iz naslova BND.

8.

Predlagani fiksni pavšalni popravki za štiri države članice so enostavnejši od sedanjega sistema, vseeno pa niso brez slabosti.

9.

Sodišče meni, da je povezava med stopnjo zadržanega zneska in stroški zbiranja TLS še vedno nejasna.

10.

Predlogi Komisije ne spreminjajo vira lastnih sredstev iz naslova BND. Vendar sodišče ugotavlja, da se Komisija v sedanjih in prejšnjih obdobjih financiranja sklicuje na ukrepe, ki jih je treba sprejeti v primeru „večjih sprememb BND“, ni pa opredelila samih „večjih sprememb“.

11.

Na splošno bi spremembe, ki jih predlaga Komisija, spremenile sestavo virov ter deleže, ki jih plačujejo posamezne države članice v proračun EU.

12.

Komisija predlaga odpravo obstoječega vira lastnih sredstev iz naslova DDV z letom 2014. V obrazložitvenem memorandumu k predlaganemu sklepu navaja, da naj bi odprava tega zapletenega vira lastnih sredstev zelo poenostavila sistem nacionalnih prispevkov in zmanjšala upravno obremenitev tako za Komisijo kot tudi za države članice. Delež vira lastnih sredstev iz naslova DDV je v letu 2010 znašal 11,2 % lastnih sredstev.

13.

Sodišče je večkrat izrazilo pripombe glede tega vira lastnih sredstev (8) zaradi zapletenosti izračunavanja, ki vključuje precejšnje upravne zmogljivosti (9), ter zaradi dejstva, da ni neposredne povezave z davčno osnovo. Sodišče ugotavlja, da predlog obravnava te slabosti.

14.

Komisija predlaga, da se uvede nov vir lastnih sredstev, ki bi izhajal iz prejemkov držav članic iz naslova DDV. V predlogu je navedeno, da bi delež DDV, ki ga vsaka država članica da na razpolago Komisiji za njena lastna sredstva, znašal 1 % (10) čiste vrednosti dobav blaga in opravljanja storitev, pridobitev blaga znotraj Skupnosti in uvoza blaga, za katero se obračuna splošna stopnja DDV v vsaki državi članici in ki je določena v skladu s predpisi Unije.

15.

Podroben način izračunavanja je določen v predlogu uredbe Sveta o načinih in postopkih za dajanje lastnih sredstev iz naslova davka na dodano vrednost na razpolago, COM(2011) 737 z dne 9. novembra 2011. Komisija mora pred letom 2014 za Unijo določiti enotni povprečni delež vrednosti obdavčljivih dobav (11) v primerjavi z vrednostjo vseh dobav.

16.

Nov vir lastnih sredstev iz naslova DDV naj bi se uvedel s 1. januarjem 2014, države članice pa naj bi ga dajale na razpolago mesečno, podobno kot tradicionalna lastna sredstva, vendar ne bi zadržale nobenih stroškov zbiranja. Po navedbah Komisije naj bi ta vir lastnih sredstev do leta 2020 znašal 18 % lastnih sredstev.

17.

Novi vir sredstev naj bi bil enostavnejši in naj bi zahteval manj upravnih stroškov. Vendar naj bi izračun povprečnega deleža iz odstavka 15 temeljil na isti vrsti kompleksnih statističnih podatkov, ki se uporabljajo za izračun sedanjega vira lastnih sredstev iz naslova DDV. Šlo naj bi za enkraten izračun povprečnega deleža, ki bi veljal za celotno obdobje 2014–2020. Zato je pravilnost tega izračuna pomembna. Obstaja določba o posodobitvi tega izračuna na podlagi ustrezno utemeljenih razlogov. Predlog Komisije teh okoliščin podrobneje ne določa.

18.

Določitev zneskov, do katerih je upravičena EU, vključuje tudi popravke že zbranega DDV, čeprav so manj številni v primerjavi s sedanjim sistemom, ki temelji na sredstvih iz naslova DDV. Zato bo predlagani sistem virov lastnih sredstev, ki temelji na deležu DDV, še vedno zapleten, vendar enostavnejši od obstoječega sistema virov lastnih sredstev iz naslova DDV.

19.

Komisija predlaga, da v zvezi z novim virom lastnih sredstev iz naslova DDV (12) države članice poročajo Komisiji o primerih ugotovljenih goljufij in nepravilnosti, ki vključujejo upravičene zneske v višini več kot 10 000 EUR. Ta zahteva temelji na sedanjem sistemu poročanja goljufij in nepravilnosti v zvezi s TLS. Delež zbranih sredstev iz naslova DDV, ki se nameni za lastna sredstva, je majhen. Sodišče podpira boj proti goljufijam in nepravilnostim, vendar meni, da bi morala Komisija razjasniti, ali so morebitne prednosti zahteve glede poročaja večje od verjetnih slabosti zaradi upravnih stroškov za države članice.

20.

Členi 5–8 spremenjenega predloga uredbe Sveta o določitvi izvedbenih ukrepov za sistem virov lastnih sredstev Evropske unije, COM(2011) 740 z dne 9. novembra 2011, vsebujejo določbe o kontroli in nadzoru nove ureditve lastnih sredstev. Ti so zelo podobni obstoječim ureditvam iz Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1150/2000 (13).

21.

V členu 5(4) je navedeno, da se inšpektorjem Komisije omogoči dostop do dokazil v zvezi z določitvijo lastnih sredstev in njihovim dajanjem na razpolago „ter do vseh drugih ustreznih dokumentov v zvezi z navedenimi dokazili“. Zaradi uvedbe novega vira lastnih sredstev iz naslova DDV bo morda treba pooblaščenim zastopnikom Komisije zagotoviti dostop do evidenc zbiranja in izvrševanja, saj obstaja neposredna povezava med zbranim davkom in virom lastnih sredstev. Treba je natančno omejiti ta dostop in določiti njegov obseg. Poleg tega je treba vključiti sklic na pravice Evropskega računskega sodišča do dostopa v skladu s členom 287 PDEU.

22.

Te določbe ne bi smele razlikovati med TLS, pri katerih vsi prihodki pripadejo EU (manj zadržanih stroškov zbiranja), in DDV, pri katerem prihodki pripadejo državi članici, pozneje pa se njihov delež dodeli EU (14). Zato je treba razjasniti, ali možnost, ki jo imajo inšpektorji Komisije, da stopijo v stik z dolžniki, kakor je opredeljena v členu 7(2) predlagane uredbe, vključuje dolžnike, ki državam članicam dolgujejo sredstva iz naslova DDV.

23.

Drugi pododstavek člena 5(4) dokumenta COM(2011) 740 je nov in države članice obvezuje, da Komisiji na njeno zahtevo pošljejo določene dokumente, na primer zadevna poročila o notranji reviziji. To daje Komisiji dodatno zagotovilo glede delovanja sistemov notranje kontrole.

24.

Vsi dolgovi Skupnosti, ki so predmet postopkov izterjav, niso obravnavani enako. Razlikuje se med neupravičeno izplačanimi zneski v okviru skupne kmetijske politike in carinskimi dolgovi. To velja zlasti za sedanjo zakonodajo EU na področju postopkov v zvezi z odpisi (15). V členu 12 spremenjenega predloga uredbe Sveta o načinih in postopkih za dajanje tradicionalnih lastnih sredstev in lastnih sredstev iz naslova BND na razpolago ter ukrepih za zagotavljanje denarnih sredstev, COM(2011) 742 z dne 9. novembra 2011, je ta nedoslednost ohranjena. Sodišče meni, da je treba vse dolgove Skupnosti obravnavati enako, postopke pa uskladiti.

25.

Uvedba davka na finančne transakcije je bila predlagana 28. septembra 2011 v dokumentu COM(2011) 594: Predlog direktive Sveta o skupnem sistemu davka na finančne transakcije in spremembi Direktive 2008/7/ES. Sodišče ni bilo pozvano, naj izrazi mnenje o tem predlogu. Pozvano je bilo, naj da mnenje, ali je davek primeren vir lastnih sredstev.

26.

Davek na finančne transakcije je davek, ki bi veljal za celotno EU in bi se uvedel za:

27.

Kar se tiče DDV, prihodki od davka pripadejo državam članicam. Komisija predlaga, da se delež tega davka določi za lastna sredstva. Ta delež naj bi znašal dve tretjini najnižjih stopenj iz člena 8(2) predlagane direktive o DFT. Te najnižje stopnje so opredeljene v višini 0,1 % davčnih osnov oziroma 0,01 % pri izvedenih finančnih instrumentih.

28.

Predlagano je, da se nov vir lastnih sredstev iz naslova DFT uvede s 1. januarjem 2014, države članice pa naj bi ga zbirale in dajale na razpolago mesečno, podobno kot tradicionalna lastna sredstva, vendar ne bi zadržale nobenih stroškov zbiranja. Po navedbah Komisije naj bi delež DFT, ki pripade EU, do leta 2020 znašal 23 % lastnih sredstev.

29.

Ta vir bi lahko pomenil nov vir prihodkov, ki bi lahko, kakor je navedeno v obrazložitvenem memorandumu Komisije, zmanjšal sedanje prispevke držav članic in prispeval k splošnim prizadevanjem za konsolidacijo proračuna.

30.

V uvodni izjavi 8 spremenjenega predloga sklepa Sveta o sistemu virov lastnih sredstev Evropske unije, COM(2011) 739 z dne 9. novembra 2011, je navedeno, da se mora s spremembami sistema virov lastnih sredstev zmanjšati prispevek držav članic v letni proračun Unije in podpreti države članice pri prizadevanjih za konsolidacijo proračuna. Uvedba DFT, kakor je predlagana v dokumentu COM(2011) 594, bi lahko zagotovila več sredstev nacionalnim proračunom držav članic in tako prispevala k njihovi konsolidaciji proračuna.

31.

Komisija v obrazložitvenem memorandumu trdi, da je pobuda o uvedbi takšnega davka v Evropski uniji prvi korak k splošni uporabi DFT. Ocenjuje se, da je potencial prihodkov iz naslova DFT na nacionalni ravni precejšen (16), do leta 2020 pa naj bi bilo iz naslova tega davka za proračun EU zagotovljenih 37 milijard EUR.

32.

Sodišče meni, da obstaja tveganje, da bi v primeru neuvedbe splošnega DFT preseljevanje finančnih institucij, pri čemer bi se te selile in izvrševale transakcije na območju drugih jurisdikcij zunaj EU, bistveno vplivalo na to predpostavko.

33.

V predlogu o dodelitvi deleža DFT za lastna sredstva se predpostavlja, da bo Svet sprejel predlog Komisije, ki določa uvedbo davka v vseh državah članicah. Sodišče ni pristojno za dajanje pripomb o verjetnosti ali primernosti takšne odločitve.

34.

Vira lastnih sredstev iz naslova DDV in BND, uporabljena v obdobju 2007–2013, sta razmeroma stabilni in predvidljivi davčni osnovi. Vir lastnih sredstev iz naslova DFT pa bi bil nasprotno ozko omejen na gospodarske dejavnosti, pri katerih lahko prihaja do velikih in nepredvidljivih sprememb. Takšna nestanovitnost bi lahko vplivala na stopnjo lastnih sredstev, pridobljenih iz tega vira.

35.

Prenos deleža zbranega DFT v proračun EU naj bi pomenil zmanjšanje prispevkov iz naslova BND za enak znesek. Spremembe ne bi vplivale na prispevke v letni proračun Unije na ravni EU-27. Vendar bi dodelitev deleža DFT kot vira lastnih sredstev EU bistveno spremenila stopnje prispevkov držav članic v letni proračun Unije.

36.

V členih 5–8 dokumenta COM(2011) 740 so opredeljene določbe glede kontrole in nadzora v zvezi z novo ureditvijo vira lastnih sredstev. Opažanja Sodišča, ki se nanašajo na zahteve glede kontrole in dostopa v zvezi z novim virom lastnih sredstev iz naslova DDV, so navedena v odstavkih 20 do 22. Opažanja Sodišča veljajo tudi za predlagani DFT.

37.

Evropski svet je na zasedanju v Fontainebleauju leta 1984 navedel, da „lahko vsaka država članica, katere proračunsko breme je glede na njeno sorazmerno blaginjo čezmerno, ob primernem času koristi popravek“. Od takrat so sklepi o virih lastnih sredstev vključevali popravek za Združeno kraljestvo. Prav tako so obstajali začasni popravni mehanizmi za Nemčijo, Nizozemsko, Avstrijo in Švedsko.

38.

Komisija predlaga preoblikovanje mehanizmov, da bi se popravila čezmerna proračunska bremena. Vsi obstoječi popravki se nadomestijo s pavšalnimi popravki za štiri države članice, za katere je Komisija ocenila, da nosijo takšna bremena (Združeno kraljestvo, Nemčija, Nizozemska in Švedska) (17). Ti pavšalni zneski se določijo vnaprej in se uporabijo vsako leto v obdobju 2014–2020.

39.

Pavšalni popravki pomenijo bruto zmanjšanje letnih prispevkov iz naslova BND teh štirih držav članic. Te popravke financirajo vse države članice, vključno z zadevnimi štirimi državami članicami. Po izračunih Komisije naj bi bruto znižanje v višini 7 500 milijonov EUR za štiri države članice (18) letno pomenilo skupno neto znižanje v višini 4 334 milijonov EUR.

40.

Sodišče je že ugotovilo (19), da obstoj kakršnega koli mehanizma popravkov ogroža preprostost in preglednost sistema virov lastnih sredstev in da neto položaji niso dober kazalnik za ocenjevanje splošnih prednosti, ki jih je mogoče pridobiti iz politik Unije, saj ne upoštevajo multiplikacijskega učinka teh politik. V delovnem dokumentu služb Komisije (20) je navedeno, da bo treba vsak nov popravni mehanizem previdno utemeljiti, ne samo z vidika spornih računovodskih meritev, ampak tudi glede na skupne koristi, ki jih prinašajo proračun in politike EU. Nobenega dokaza ni, da je Komisija ravnala tako.

41.

Sedanji Sklep Sveta o sistemu virov lastnih sredstev je začel veljati dve leti in pol po začetku te večletne finančne perspektive (21). Države članice se namreč do konca uradnih pogajanj niso mogle dogovoriti glede financiranja popravkov. Predlog Komisije je nejasen glede pravil financiranja popravkov. Zlasti ni jasno, kako so bili izračunani neto popravki. Sodišče meni, da bi večja preglednost pri financiranju popravkov Svetu omogočila, da bi pravočasno sprejel ustrezno zakonodajo.

42.

Predlagani pavšalni zneski pa kljub temu pomenijo sorazmerno izboljšanje v smislu enostavnosti in preglednosti sistema lastnih sredstev. Obstoječi popravek za Združeno kraljestvo je mehanizem, ki je zaradi svoje zapletenosti premalo natančen, poleg tega pa njegov izračun vsebuje napake (22).

43.

Komisija je Sodišče obvestila, da je njena odločitev, kateri državi članici dodeliti pavšalni popravek, temeljila na kazalniku neto položaja in da je analizirala razmerje med tem položajem in sorazmerno blaginjo ter da je te popravke natančno določila tako, da je bilo doseženo primerljivo razmerje med navedenimi štirimi državami članicami. Vendar Sodišču teh izračunov ni predložila, zato Sodišče ne more podati svojih pripomb.

44.

Iz predloga Komisije ni razvidno, kakšna merila so bila uporabljena za opredelitev „čezmernega proračunskega bremena“. Treba bi bilo preučiti možnost, da se v zvezi z opredeljevanjem sorazmerne blaginje vključijo jasna pravila za dodeljevanje popravkov državam članicam, ki izpolnjujejo merila, s čimer bi se zagotovila enaka obravnava za vse države članice. Poleg tega bi pogajanja o financiranju proračuna EU postala preglednejša in omogočala dajanje večjega poudarka odhodkovni strani proračuna EU v prihodnosti.

45.

V prejšnjih mnenjih (23) je Sodišče kritiziralo neobstoj postopka spremljanja za preverjanje, ali so popravki še upravičeni in ali druge države članice izpolnjujejo pogoje za popravek.

46.

Stališče iz izjave iz leta 1984, da je popravek mogoče koristiti „ob primernem času“, je ponovljeno v uvodni izjavi 10 dokumenta COM(2011) 739. Podobno je v uvodni izjavi 11 navedeno, da sme popravek trajati „le, dokler izpolnjuje svoj namen“. Določanje pavšalnih zneskov za sedem let ni skladno s tem.

47.

Zato bi bilo treba razmisliti, ali je potreben vmesni pregled, s katerim bi se zagotavljalo, da štiri države članice (Združeno kraljestvo, Nemčija, Nizozemska in Švedska) še vedno izpolnjujejo pogoje za koriščenje pavšalnega popravka, ugotavljalo, ali bi bilo treba zneske spremeniti, in ponovno ocenjevalo, ali še katera druga članica izpolnjuje pogoje.

48.

Komisija predlaga znižanje deleža TLS, ki bi ga zadržale države članice kot stroške zbiranja, s 25 % na 10 %, kolikor je znašala stopnja zadržanega zneska do leta 2000. Predvideva se, da bodo leta 2020 TLS znašala 19 % lastnih sredstev (13 % leta 2010).

49.

Komisija meni, da je 25 % zbranih zneskov TLS, kolikor jih zadržijo države članice, skriti popravek, ker je ta znesek verjetno večji od resničnih stroškov. Sklep Sveta o razrešnici za leto 2005 priporoča, naj Komisija izvede oceno administrativnih stroškov za delovanje sistema virov lastnih sredstev. Nobenih dokazov ni, da je bilo to opravljeno. Znižanje stopnje zadržanega zneska na 10 % prispeva k odpravi tega odkritega skritega popravka.

50.

Sodišče priporoča, naj Svet razmisli, ali bi lahko višja stopnja zadržanega zneska služila kot spodbuda državam članicam za njihove naknadne revizije. Pri uvozu se opravi malo carinskih kontrol, najpomembnejša kontrola pa je naknadna revizija v prostorih gospodarskih subjektov. Te revizije bi morale biti dovolj pogoste in temeljite, da bi zavarovale finančne interese EU.

51.

Analiza Komisije predvideva povečanje deleža lastnih sredstev, ki izhaja iz TLS, s 14,7 % v letu 2012 na 18,9 % v letu 2020, kar bi zmanjšalo prispevke držav članic (iz BND). Znižanje stopnje zadržanega zneska s 25 % na 10 % bi lahko pomagalo doseči to povečanje. Vendar bi bilo treba upoštevati, da se dolgoročno TLS zmanjšujejo, predvsem zaradi trgovinske politike EU in trgovinske liberalizacije STO, zato obstaja tveganje, da ne bo prišlo do napovedanega povečanja deleža TLS v tem obdobju.

52.

Predlogi Komisije ne spreminjajo lastnih sredstev iz naslova BND. Komisija napoveduje, da bodo leta 2020 ta sredstva znašala 40 % lastnih sredstev (76 % leta 2010).

53.

Kot je bilo v sedanjem in prejšnjih sistemih virov lastnih sredstev, se člen 2 dokumenta COM(2011) 740 nanaša na ukrepe, potrebne pri „večjih spremembah BND“. To velja zlasti za podatke o BND, ki jih je treba upoštevati pri plačilu lastnih sredstev zaradi spremembe računovodskega sistema ESR. Velja tudi za s tem povezano revizijo zgornje meje za plačila in prevzem obveznosti v proračunu (izražene kot odstotek skupne vsote BND vseh držav članic v členu 3 dokumenta COM(2011) 739). Sodišče je pred tem navedlo (24), da bi Komisija morala opredeliti, kaj so „večje spremembe“. Komisija tega še ni storila.

54.

Zlasti pomembno je opredeliti „merila pomembnosti“, ker v skladu s členom 2 ni več predvideno, da bo Svet (soglasno na predlog Komisije in po posvetovanju z Evropskim parlamentom) odločal o tem, ali bodo spremembe računovodskega okvira ESR veljale za lastna sredstva. Predlagana nova določba določa samo, da mora Komisija obvestiti Svet in Evropski parlament o datumih začetka veljavnosti teh sprememb v ESR.