(1)

Z dopisom z dne 21. julija 2009, ki ga je Komisija evidentirala 22. julija 2009 pod številko CP 231/2009, je letalski prevoznik Ryanair Ltd (zdaj Ryanair Designated Activity Company, v nadaljnjem besedilu: družba Ryanair) Komisiji poslal pritožbo, da je Irska s takso na letalska potovanja, tj. trošarino, ki jo je uvedla na odhode potnikov z irskih letališč, dodelila nezakonito državno pomoč.

(2)

Komisija je z dopisom z dne 28. julija 2009 pritožbo posredovala Irski in jo pozvala, naj predloži svoje stališče o trditvah iz dopisa z dne 21. julija 2009.

(3)

Irska je z dopisom z dne 26. avgusta 2009 prosila za podaljšanje roka za odgovor, ki ga je Komisija odobrila z dopisom z dne 3. septembra 2009.

(4)

Irska je na dopis Komisije odgovorila 15. oktobra 2009, Komisija pa je istega dne evidentirala njen odgovor.

(5)

Ker je bila domnevna pomoč izvedena brez predhodne priglasitve Komisiji, je bila zadeva evidentirana kot nepriglašen ukrep. Komisija je izvedla predhodno preiskavo v skladu s členom 108(3) PDEU.

(6)

Komisija je s sklepom z dne 13. julija 2011 (v nadaljnjem besedilu: sklep iz leta 2011) (2), ki ga je sprejela ob koncu predhodne preiskave, zavrnila večino pritožb družbe Ryanair. Zlasti je ugotovila, da neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. Vendar je tudi sklenila, da bo začela formalni postopek preiskave v zvezi z različnimi stopnjami takse, ki se uporabljajo za lete do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu in za vse druge lete.

(7)

Družba Ryanair je s tožbo, ki jo je 24. septembra 2011 vložila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, začela postopek za razglasitev delne ničnosti sklepa iz leta 2011, in sicer v delu, v katerem je bilo ugotovljeno, da neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU. Zadeva je bila evidentirana pod številko T-512/11.

(8)

Komisija je 25. julija 2012 sprejela sklep (v nadaljnjem besedilu: sklep iz leta 2012) o uporabi različnih stopenj takse na letalska potovanja (3). V njem je ugotovila, da je Irska dodelila državno pomoč v obliki nižje takse na letalska potovanja za lete do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu, ki se je uporabljala od 30. marca 2009 do 28. februarja 2011. Poleg tega je Komisija ugotovila, da je ta državna pomoč nezakonita in nezdružljiva z notranjim trgom, in je Irsko pozvala, naj od upravičencev izterja nezdružljivo pomoč.

(9)

Družbi Ryanair in Aer Lingus sta 1. novembra 2012 in 15. novembra 2012 vložili tožbi zoper sklep iz leta 2012. Navedeni zadevi sta bili evidentirani pod številkama T-473/12 in T-500/12.

(10)

Splošno sodišče je s sodbo z dne 25. novembra 2014 sklep iz leta 2011 razglasilo za ničen v delu, v katerem je bilo ugotovljeno, da neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU (4). Splošno sodišče je razsodilo, da bi morala Komisija začeti formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU.

(11)

Splošno sodišče je s sodbo z dne 5. februarja 2015 sklep iz leta 2012 o različnih stopnjah takse, ki se uporabljajo za lete do destinacij v oddaljenosti največ 300 km od letališča v Dublinu, razglasilo za ničen v delu, v katerem določa, da je treba od upravičencev izterjati pomoč v višini 8 EUR na potnika (5). Komisija je pri Sodišču vložila pritožbo zoper navedeno sodbo.

(12)

Po razglasitvi sklepa iz leta 2011 za ničnega je Komisija z dopisom z dne 28. septembra 2015 Irsko obvestila, da bo v zvezi z neuporabo takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike začela postopek na podlagi člena 108(2) PDEU. Ta sklep (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka) je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije (6). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe o ukrepu.

(13)

Irska je svoje pripombe v zvezi s sklepom o začetku postopka predložila z dopisom z dne 22. decembra 2015, ki ga je Komisija evidentirala 6. januarja 2016.

(14)

Komisija je prejela pripombe dveh zainteresiranih strani. Z dopisom z dne 23. avgusta 2016 jih je posredovala Irski in ji dala možnost, da nanje odgovori. Ker Irska ni odgovorila, jo je Komisija z dopisom z dne 17. oktobra 2016 ponovno pozvala, naj predloži svoje stališče o pripombah zainteresiranih strani.

(15)

Komisija je z dopisom z dne 9. decembra 2016 od Irske zahtevala dodatne informacije. Irska je odgovorila z dopisom z dne 18. januarja 2017. V njem je predložila tudi svoje stališče o pripombah zainteresiranih strani.

(16)

Sodišče je s sodbo z dne 21. decembra 2016 razveljavilo sodbi Splošnega sodišča v delu, v katerem je bila razglašena ničnost sklepa iz leta 2012 (7). S tem je Sodišče potrdilo, da mora Irska od letalskih prevoznikov, ki so prejeli nezakonito državno pomoč, izterjati znesek 8 EUR na potnika.

(17)

Taksa na letalska potovanja je bila uvedena z razdelkom 55(2) Zakona o financah (št. 2) iz leta 2008 (8). Zakon o financah je začel veljati 30. marca 2009. Razdelek 55(2) Zakona o financah določa, da letalski prevozniki plačajo takso na letalska potovanja za „vsak odhod potnika na letalu z letališča na Irskem“.

(18)

Izrazi iz razdelka 55(2) Zakona o financah so opredeljeni v razdelku 55(1). Opredelitev izraza „potnik“ v razdelku 55(2) Zakona o financah izrecno izključuje „tranzitne in transferne potnike“, torej odhod „tranzitnega ali transfernega potnika“ ne pomeni „odhoda potnika“, za katerega morajo letalski prevozniki plačati takso na letalska potovanja. „Tranzitni potnik“ je opredeljen kot „potnik, ki je na krovu letala, ki med potjo pristane na letališču, in ki nadaljuje potovanje na tem letalu“. „Transferni potnik“ je „potnik, ki prileti na letališče, od tam pa odleti na drugem letalu, pri čemer ne leti na letališče, na katerem se je njegovo potovanje začelo, oba leta sta predmet ene rezervacije, obdobje med načrtovano uro prihoda letala na letališče in načrtovano uro odhoda letala z istega letališča pa ni daljše od 6 ur“. „Letališče“ pomeni letališče v smislu Zakona o zračni navigaciji in prometu (sprememba) iz leta 1998, vendar ne vključuje letališča, na katerem je bilo v predhodnem koledarskem letu zabeleženih manj kot 10 000 odhodov potnikov (9).

(19)

Ob uvedbi takse na letalska potovanja je razdelek 55(2)(b) Zakona o financah določal: „Taksa na letalska potovanja se naloži, obračuna in plača glede na razdaljo med krajem začetka in krajem konca potovanja ter znaša: (i) 2 EUR, če med letališčem v Dublinu in destinacijo ni več kot 300 km, (ii) 10 EUR v vseh ostalih primerih“.

(20)

Po preiskavi Komisije v zvezi z morebitno kršitvijo Uredbe (ES) št. 1008/2008 Evropskega parlamenta in Sveta (10) ter člena 56 PDEU o svobodi opravljanja storitev se je s 1. marcem 2011 spremenila stopnja takse, tako da se je po tem datumu za vse odhode uporabljala enotna taksa v višini 3 EUR, ne glede na razdaljo od letališča v Dublinu (11).

(21)

Taksa na letalska potovanja je bila s 1. aprilom 2014 ukinjena.

(22)

Irska je v dopisu z dne 18. januarja 2017 pojasnila, da mora letalski prevoznik pri določitvi stopnje takse, ki jo je treba plačati, v skladu s smernicami, ki jih je urad irskih davčnih in carinskih organov (v nadaljnjem besedilu: davčni in carinski organi) objavil 30. marca 2009 (glej uvodno izjavo 84), potovanje, ki vključuje več etap, obravnavati kot eno potovanje. Kot primer je navedla let z dvema etapama, pri čemer je prva etapa potovanje iz Dublina v Shannon, druga etapa pa iz Shannona v New York. Shannon je od letališča v Dublinu oddaljen manj kot 300 km, New York pa več kot 300 km. Končna destinacija (New York) je od letališča v Dublinu oddaljena več kot 300 km. Ker je treba potovanje obravnavati kot eno potovanje (torej iz Dublina v New York), se za let uporablja taksa na letalska potovanja v višini 10 EUR. Odhoda z letališča v Shannonu ni treba upoštevati, pri čemer ni treba plačati nobene (dodatne) takse na letalska potovanja, če potnik ustreza opredelitvi „transfernega potnika“ ali „tranzitnega potnika“ na letališču v Shannonu v skladu z razdelkom 55(1) Zakona o financah. Letalski prevoznik bi torej upošteval celotno potovanje in uporabil stopnjo, ki ustreza končni destinaciji (12).

(23)

Tudi družba Aer Lingus, ki je v obdobju 2009–2014 pobirala takso na letalska potovanja v skladu s smernicami, ki so jih objavili davčni in carinski organi, je v svojih pripombah v zvezi s sklepom o začetku postopka potrdila, da se taksa na letališka potovanja ni uporabljala za posamezne dele potovanja. Namesto tega je bil obdavčljivi dogodek potovanje, ki se je začelo na Irskem, taksa, ki jo je bilo treba plačati, pa je bila odvisna od končne destinacije, navedene na karti, ne glede na to, ali je potovanje potnika do končne destinacije vključevalo enega ali več letov.

(24)

Kar zadeva stopnjo takse na letalska potovanja v obdobju od 30. marca 2009 do 1. marca 2011, je Irska navedla, da se je nižja stopnja v višini 2 EUR na potnika uporabljala le v primerih, ko končna destinacija celotnega potovanja, ne glede na število letov, od letališča v Dublinu ni bila oddaljena več kot 300 km, višja stopnja pa se je uporabljala „v vseh ostalih primerih“. Po navedbah Irske je bila nižja stopnja (2 EUR) izjema od splošnega pravila.

(25)

Preglednica 1 z informacijami, ki jih je predložila Irska, prikazuje, kako se je taksa na letalska potovanja uporabljala pred uvedbo enotne stopnje te takse za vse obdavčljive odhode leta 2011 in po njej.

Preglednica 1

Primeri potovanj in taksa, ki jo je bilo treba plačati pred spremembo stopnje takse na letalska potovanja leta 2011 in po njej

(26)

Po navedbah Irske je lahko razlaga primerov iz preglednice 1 naslednja:

(27)

Navedeni primeri ne vključujejo potovanj, ki se začnejo in končajo zunaj Irske, vendar vključujejo postanek na Irskem, na primer potovanje iz Londona v New York s postankom na letališču v Dublinu. Glede na vsa pojasnila Irske pa ni dvoma, da za takšno potovanje ne bi bilo treba plačati nobene takse na letalska potovanja. Za odhod iz Londona se taksa na letalska potovanja ne bi zaračunala, ker letališča v Londonu niso letališča v skladu z opredelitvijo iz razdelka 55(1) Zakona o financah, saj so zunaj Irske, za odhod iz Dublina pa se taksa ne bi zaračunala, če potnik izpolnjuje pogoje transfernega ali tranzitnega potnika.

(28)

Glede na informacije, ki jih je predložila Irska, je bila taksa na letalska potovanja uvedena kot odziv na finančne izzive zaradi svetovne finančne in gospodarske krize, da bi se povečali prihodki. Irska ni navedla drugih ciljev, na primer varstvo okolja.

(29)

Kot je navedeno v uvodni izjavi 6, je bil sklep iz leta 2011 sprejet ob koncu predhodne preiskave, ki se je začela 21. julija 2009.

(30)

Da bi Komisija ocenila, ali je bila neuporaba takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike selektivna, je najprej opredelila zadevni referenčni davčni sistem. Menila je, da sta bila cilj in struktura sistema takse na letalska potovanja usmerjena v obdavčitev potnikov, ki odhajajo z irskega letališča, da bi se povečali prihodki v državni proračun. Komisija je na podlagi informacij, ki jih je predložila Irska, ugotovila, da je bila prva etapa potovanja, ki je zajemalo več etap, vedno izključena iz plačila takse na letalska potovanja. Irska je navedla tudi primere potovanj iz New Yorka v Dublin in iz Dublina v New York s postankom v Shannonu in brez njega ter stopnje takse na letalska potovanja, ki so se uporabljale. Zato se je referenčni sistem štel za takso, ki se zaračuna za vsak odhod potnika na letalu z letališča na Irskem. Komisija je tudi menila, da so transferni in tranzitni potniki potniki, ki odhajajo z irskega letališča, kar pomeni, da so del navedenega referenčnega sistema. Zato je izključitev transfernih in tranzitnih potnikov odstopala od običajne uporabe navedenega splošnega davčnega okvira.

(31)

Komisija je nato proučila, ali je bilo izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja utemeljeno z naravo ali splošnimi načeli davčnega sistema v državi članici. Ugotovila je, da je bil namen te takse nepristranskost glede izbrane proge do končne destinacije, ne glede na to, ali vključuje vmesni postanek ali ne, in preprečevanje dvojne obdavčitve. Na podlagi sklepa iz leta 2011 bi moral letalski prevoznik, če bi se taksa na letalska potovanja uporabljala za tranzitne in transferne potnike, za potovanje s postankom navedeno takso morda plačati dvakrat. Zato je sklenila, da je bilo izvzetje iz plačila takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike, na podlagi katerega je bila obdavčitev potnikov enotna, ne glede na progo potovanja, v skladu z naravo in logiko zadevnega davčnega sistema.

(32)

Komisija je na podlagi navedenih elementov sklenila, da je bilo izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja v skladu z naravo in logiko opredeljenega davčnega sistema (13).

(33)

Kot je navedeno v uvodni izjavi 10, je Splošno sodišče s sodbo v zadevi T-512/11 sklep iz leta 2011 v delu, v katerem je ugotovljeno, da neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, razglasilo za ničen.

(34)

Splošno sodišče je ugotovilo, da je predhodna preiskava, ki je trajala približno dve leti, znatno presegla obdobje, ki je običajno potrebno za izvedbo predhodne preiskave v skladu s členom 108(3) PDEU.

(35)

Menilo je tudi, da je bila ocena Komisije nepopolna in nezadostna. Splošno sodišče je zlasti ugotovilo neskladnosti med vsebino dopisa Irske z dne 15. oktobra 2009 iz uvodne izjave 4 in sklepom iz leta 2011.

(36)

V zvezi s tem je Splošno sodišče menilo, da je Komisija potrdila stališče Irske, da je prva etapa tisti del potovanja, ki je izvzet iz plačila takse na letalska potovanja, čeprav tega sklepa ni bilo mogoče podpreti s primeri, predstavljenimi v preglednici iz uvodne izjave 9 sklepa iz leta 2011. Čeprav to mogoče velja v primeru potnikov, ki potujejo iz Dublina v New York s postankom v Shannonu in jim je zaračunana taksa na letalska potovanja, pa po mnenju Splošnega sodišča ni bilo jasno in Komisija ni obrazložila, zakaj potnikom, ki so potovali v obratni smeri, torej iz New Yorka v Dublin z enakim postankom, ni bila zaračunana taksa na letalska potovanja za odhod z letališča postanka v Shannonu.

(37)

Poleg tega je Splošno sodišče s sklicevanjem na dejstvo, da so razlogi nepristranskosti po navedbah irskih organov spodbudili tudi izvzetja enakih kategorij potnikov, odobrena v okviru drugih sistemov obdavčitve letalskih potovanj v drugih državah članicah, pri čemer so se irski organi izrecno sklicevali na Združeno kraljestvo, ugotovilo, da se dajatev za letalske potnike, ki se uporablja v Združenem kraljestvu, v obravnavanem primeru ne bi mogla uporabiti kot ustrezen referenčni model, ker določa, da se vedno obdavči prva etapa potovanja, kar ni bilo v skladu s stališčem, ki so ga irski organi podprli v svojem dopisu z dne 15. oktobra 2009 in ki ga je Komisija potrdila v sklepu iz leta 2011.

(38)

Splošno sodišče je tudi poudarilo, da se dopis z dne 15. oktobra 2009 ni izrecno skliceval na potrebo po preprečitvi dvojne obdavčitve. Poleg tega je upoštevalo, da je bila Irska pripravljena razmisliti o prilagoditvi zakonodaje v zvezi s transfernimi in tranzitnimi potniki, pri čemer bi iz opredelitve transfernega potnika odstranila zahtevo glede ene rezervacije, ter da Komisija ni zavzela stališča glede te izjave.

(39)

Na podlagi teh neskladij je bilo mogoče skleniti, da Komisija pri sprejetju sklepa iz leta 2011 ni imela na voljo informacij, na podlagi katerih bi lahko opravila ustrezno analizo selektivnosti ukrepa in oblikovala sklep, da pravila o uporabi izvzetja ne vzbujajo pomislekov.

(40)

Splošno sodišče je sklenilo, da bi morala Komisija ob odsotnosti kakršne koli analize morebitne združljivosti spornega ukrepa z notranjim trgom začeti formalni postopek preiskave, da bi zbrala vse ustrezne informacije za preveritev, ali je sporni ukrep selektiven, in da bi lahko sklenila, da zadevni ukrep ne pomeni državne pomoči, ter da bi vložniku in drugim zadevnim stranem omogočila predložitev pripomb o zadevnem postopku.

(41)

Komisija je v skladu s sodbo v zadevi T-512/11 začela formalni postopek preiskave, da bi zbrala informacije za preveritev, ali je neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike selektivna, ter da bi vložniku in drugim zadevnim stranem omogočila predložitev pripomb o zadevnem postopku.

(42)

V sklepu o začetku postopka je navedla, da je neuporaba takse na letalska potovanja za odhode transfernih in tranzitnih potnikov povzročila izgubo davčnega prihodka v državi ter se je torej financirala z državnimi sredstvi in očitno zagotavljala prednost letalskim prevoznikom, ki so bili do nje upravičeni. Poleg tega Komisija v fazi začetka formalnega postopka preiskave ni mogla izključiti, da je neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike selektivna.

(43)

Ker bi lahko bila a priori izpolnjena vsa merila iz člena 107(1) PDEU, je Komisija predhodno sklenila, da bi ukrep lahko pomenil državno pomoč letalskim prevoznikom, ki so izvajali lete na progah, upravičenih do izvzetja iz plačila takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike.

(44)

Komisija je zato pozvala Irsko, naj znova navede svoje razloge za uvedbo takse na letalska potovanja in pojasni, zakaj se ta taksa ni uporabljala za transferne in tranzitne potnike.

(45)

Komisija je Irsko tudi pozvala, naj podrobno navede, kako bi bilo treba razlagati razdelek 55 Zakona o financah. Zahtevala je, naj Irska navede jasne primere uporabe takse na letalska potovanja za vse zadevne kategorije prog, naj pojasni, ali je iz plačila te takse izrecno izvzeta druga etapa potovanja ali pa so splošneje izvzeti vsi transferni in tranzitni potniki, ter naj predloži vse ostale informacije, ki so po njenem mnenju uporabne v zvezi s tem. Poleg tega je Komisija Irsko pozvala, naj navede primere za obdobji pred spremembo stopenj takse na letalska potovanja, ki je bila uvedena leta 2011, in po njej.

(46)

Komisija je na podlagi predhodne predpostavke, da je referenčni sistem taksa, ki se zaračuna za vsak odhod potnika na letalu z irskega letališča, izrazila pomisleke v zvezi s tem, ali se je z neuporabo takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike odstopalo od referenčnega sistema obdavčitve, s tem ko se je razlikovalo med gospodarskimi subjekti, ki so bili z vidika cilja, določenega za davčni sistem zadevne države članice, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju, in je bila tako nekaterim letalskim prevoznikom dodeljena prednost.

(47)

Vendar je Komisija ugotovila tudi, da je mogoče na podlagi poimenovanja in dejanskega besedila opredelitve takse na letalska potovanja sklepati, da je njeno vodilno načelo obdavčiti letalska potovanja z irskega letališča in ne vsak odhod z irskega letališča. Navedla je, da naj bi neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike glede na to predpostavko izhajala neposredno iz navedenega načela, saj lahko letalsko potovanje vključuje več kot en odhod z irskega letališča.

(48)

Irska je v svojih pripombah z dne 22. decembra 2015 k sklepu o začetku postopka zavrnila vsakršno navedbo, da izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov pomeni državno pomoč.

(49)

Irska je navedla, da je obveznost plačila takse na letalska potovanja določena v Zakonu o financah, ki ga je treba razlagati ozko. Ob upoštevanju sodne prakse irskega vrhovnega sodišča je poudarila, da mora davkoplačevalec v skladu z irsko zakonodajo plačati takso ali se soočiti z negativnimi učinki le, če to izrecno določa zakonodaja, pri čemer je citirala sodbo v zadevi Texaco (Ireland) Ltd proti S. Murphyju (Inspector of Taxes): „V skladu z ustaljenim pravnim pravilom se državljanu ne naloži plačilo davkov, če taka obveznost ni jasno navedena v besedilu zakonske določbe“ (14). Na podlagi tega je Irska navedla, da je bilo treba za določitev, ali se za potovanje uporabi taksa na letalska potovanja, upoštevati besedilo Zakona o financah. Vsi dvomi glede uporabe Zakona o financah bi koristili davkoplačevalcu.

(50)

V skladu z razdelkom 55(2)(c) Zakona o financah plačilo takse na letalska potovanja „zapade, ko letalo, na katerem je potnik, vzleti z letališča“. V zvezi s tem je Irska navedla, da:

(51)

Ob upoštevanju uvodne izjave 50 je Irska je menila, da za transferne in tranzitne potnike ni bilo treba plačati takse na letalska potovanja, ne glede na etapo zadevnega potovanja. Potrdila je, da druga etapa potovanja ni bila samodejno izvzeta iz plačila takse. Po navedbah Irske se je taksa za drugo etapo potovanja lahko zaračunala ali ne, odvisno od uporabe razdelka 55 Zakona o financah v dejanskih okoliščinah, vključno s tem, ali je bil potnik transferni ali tranzitni potnik (enako je veljalo za prvo etapo potovanja). Opredelitev pojma „letališče“ lahko izključuje tudi nekatera potovanja, saj se za odhod z letališča zunaj Irske taksa na letalska potovanja ni zaračunala.

(52)

Irska je tudi poudarila, da so izvzetja transfernih in tranzitnih potnikov običajna pri taksah na letalska potovanja, ki jih zaračunavajo druge države, na primer Združeno kraljestvo, Francija in Nemčija. Trdila je, da je treba pravila o posamezni taksi razlagati v kontekstu zadevne nacionalne zakonodaje.

(53)

Irska je predložila pripombe v zvezi z odstavkom 88 sodbe v zadevi T-512/11, ki se nanaša na naslednjo navedbo iz uvodne izjave 20 sklepa iz leta 2011: „Kar zadeva neuporabo takse za tranzitne in transferne potnike, dejstvo, da se taksa nikoli ne zaračuna za prvo etapo celotnega potovanja, po navedbah irskih organov zagotavlja, da potnik ni kaznovan, ker njegov let do končne destinacije vključuje postanek“. Splošno sodišče je v zgoraj navedenem odstavku sodbe v zadevi T-512/11 navedlo, da čeprav Komisija ni imela nobenega razloga za dvom glede informacij iz dopisa Irske z dne 15. oktobra 2009, na katerem temelji odstavek 20 sklepa iz leta 2011, tudi ob upoštevanju razlage irskih organov, da je vsaka prva etapa potovanja, ki vključuje postanek, izvzeta iz plačila takse na letalska potovanja, primeri, predstavljeni v preglednici iz odstavka 9 sklepa iz leta 2011, te razlage niso mogli podpreti. Splošno sodišče je poudarilo, da ni bilo jasno in Komisija ni obrazložila, zakaj potniki, ki so potovali iz New Yorka v Dublin s postankom v Shannonu, niso bili vključeni v plačilo takse na letalska potovanja za odhod z letališča postanka v Shannonu. Irska se je sklicevala na odstavek 13 svojega dopisa z dne 15. oktobra 2009, v katerem je navedla: „Izvzetje transfernih potnikov zgolj zagotavlja, da se taksa na letalska potovanja ne zaračuna za prvo etapo celotnega potovanja“. Opozorila je, da navedeni odstavek sledi opisu leta Dublin–New York s postankom v Shannonu in je pravilen v zvezi s takim potovanjem, ni pa pravilno ta odstavek obravnavati kot splošno pravilo, v skladu s katerim se taksa na letalska potovanja nikoli ne bi zaračunala za prvo etapo katerega koli potovanja.

(54)

Irska je v zvezi s primerom, ki ga je Splošno sodišče navedlo v odstavku 88 sodbe v zadevi T-512/11, ki se nanaša na potovanje iz New Yorka v Dublin s postankom v Shannonu, pojasnila, da se na podlagi besedila Zakona o financah taksa na letalska potovanja ne zaračuna za nobeno etapo tega potovanja, pri čemer zlasti velja, da:

(55)

Irska je sklenila, da se na podlagi besedila iz Zakona o financah celotno potovanje iz New Yorka v Dublin s postankom v Shannonu izvzame iz plačila davka na letalska potovanja. Po navedbah Irske naj bi razlage iz njenega dopisa z dne 15. oktobra 2009 pojasnjevale zakonodajo, niso pa zavezujoče.

(56)

Irska je v zvezi z razlogi za izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov pojasnila, da ločeno zaračunavanje takse za posamezne lete ni ustrezno, če so ti leti dejansko del enega potovanja. V zvezi s tem se je Irska sklicevala na:

(57)

Irska se je zlasti sklicevala na hipotetični scenarij iz dopisa, ki ga je 15. oktobra 2009 poslala Komisiji, v katerem je naveden let iz Združenih držav Amerike v Dublin s postankom v Shannonu. V dopisu je navedeno, da „gre očitno za let ZDA–Dublin in da postanek ne bi smel vplivati na obveznost plačila takse na letališka potovanja“. Pri opisu leta v obratni smeri je v dopisu navedeno, da „je edini cilj izvzetja v primeru letov iz države, ki vključujejo postanek, preprečiti ločeno zaračunavanje takse za obe etapi potovanja“. Po navedbah Irske to poudarja, da se je potovanje iz Dublina v Združene države Amerike obravnavalo kot eno potovanje, zato je bila taksa na letalska potovanja zaračunana samo enkrat, čeprav je potovanje vključevalo več odhodov.

(58)

Irska je to navedla kot razlog, da razdelek 55(1) Zakona o financah izrecno izključuje „transferne“ in „tranzitne“ potnike, kot so opredeljeni v navedenem razdelku, iz področja uporabe takse na letalska potovanja.

(59)

V zvezi z referenčnim sistemom, ki ga je Komisija predvidela v sklepu o začetku postopka, in sicer (i) takso, ki se zaračuna za vsak odhod, ali pa (ii) takso, ki se zaračuna za vsako potovanje, ki lahko vključuje več delov, je Irska navedla, da je bil namen takse na letalska potovanja enkratno plačilo takse za posamezno potovanje. Po navedbah Irske bi bilo pravilneje, da bi se taksa na letalska potovanja obravnavala kot taksa na potovanja in ne kot taksa na odhode. Glede na razdelek 55(2) Zakona o financah zaračunavanje takse na letalska potovanja temelji na „odhodu“. Vendar opredelitve pojmov in razdelki Zakona o financah, opisani v uvodnih izjavah 18 in 19, dokazujejo, da je bila obdavčena storitev potovanje ter da je bil dejanski cilj obdavčiti potovanja in ne odhode.

(60)

Irska je trdila, da se lahko ocena, ali so letalski prevozniki, ki zagotavljajo le storitve od točke do točke, in letalski prevozniki, ki zagotavljajo vmesne lete za zvezo, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju z vidika cilja, določenega za davčni sistem zadevne države članice, uporabi le kot sekundarni razlog za zavrnitev pritožbe. Primarna utemeljitev Irske je, da je bil namen takse na letalska potovanja obdavčiti potovanja in ne posameznih odhodov. Na podlagi tega izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov zgolj odraža dejstvo, da je lahko eno potovanje sestavljeno iz več „etap“. Irska je poudarila tudi, da taksa na letalska potovanja ni bila uvedena z namenom dajanja prednosti kateremu koli poslovnemu modelu ali njegovega kaznovanja.

(61)

Irska je navedla, da če bi izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov dodeljevalo prednosti nekaterim letalskim prevoznikom, bi to lahko izhajalo neposredno iz osnovnih in vodilnih načel irskega davčnega sistema, kot je izogibanje dvojnemu obdavčevanju ali davčna nevtralnost.

(62)

Ob sklicevanju na pogoje iz dopisa z dne 15. oktobra 2009 je pojasnila, da je bil namen izvzetja preprečiti prekomerno uporabo takse na letalska potovanja. Namen je bil zlasti preprečiti diskriminiranje potnikov, katerih potovanje je vključevalo postanek. Ta sklic na diskriminiranje nujno vključuje primerjavo (a) potnikov, katerih potovanje vključuje postanek, in (b) potnikov z direktnim letom. Ker je bil namen enako obravnavanje vseh potnikov, to podpira sklepno ugotovitev, da je bil namen takse na letalska potovanja obdavčiti posamezno potovanje le enkrat.

(63)

Irska se je tudi sklicevala na to, da je treba preprečiti dvojno obdavčevanje. Čeprav to načelo morda ni bilo navedeno v dopisu Irske z dne 15. oktobra 2009, sta v njem navedeni vprašanji pravičnosti in enake obravnave, na podlagi katerih se države izogibajo dvojnemu obdavčevanju. Irska se je prav tako sklicevala na načelo davčne nevtralnosti.

(64)

Družba Ryanair meni, da je ukrep selektiven in zato pomeni državno pomoč v skladu s členom 107(1) TFEU, ne da bi zanj veljala katera koli izjema iz člena 107(2) in (3) PDEU.

(65)

Letalska družba je poudarila, da bi bilo treba njene pripombe razlagati ob upoštevanju:

(66)

Družba Ryanair se strinja, da se izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov v primeru leta Dublin–Shannon–New York nanaša na drugo etapo potovanja. V skladu s tem trdi, da bi morala skupna zaračunana taksa pred spremembo stopenj s 1. marcem 2011 znašati le 2 EUR (za let Dublin–Shannon) in ne 10 EUR, kot je navedeno v preglednici 1.

(67)

Poleg tega, tudi če Irska predloži dokaze, da je bila uporaba tega ukrepa v praksi v skladu z razlago, da je bila prva etapa potovanja izvzeta iz plačila takse na letalska potovanja, družba Ryanair meni, da to ne bi zadostovalo za odpravo izkrivljanja, izraženega v Zakonu o financah.

(68)

Družba Ryanair si do odločitve o pritožbi, vloženi pri Sodišču v zvezi s sodbo v združenih zadevah C-164/15 P in C-165/15 P (16), pridržuje svoje stališče glede opredelitve in pomembnosti „običajnega“ ali referenčnega sistema obdavčitve. Trdi, da opredelitev Komisije v zvezi z „običajnim“ ali referenčnim sistemom obdavčitve ni v skladu z nekaterimi njenimi ugotovitvami v preostalem delu sklepa o začetku postopka.

(69)

Ob sklicevanju na odstavek 44 sklepa o začetku postopka in navajanju tega odlomka besedila družba Ryanair izraža pomisleke, kako lahko Komisija na podlagi predhodne sklepne ugotovitve o referenčnem sistemu obdavčitve v odstavku 44 trdi, da „je cilj takse na letalska potovanja obdavčiti letalska potovanja, ki se začnejo na irskem letališču“, potem pa brez dodatne razlage ali analize oblikuje nesmiselno sklepno ugotovitev, da je z vidika tega cilja „morda primerno razlikovati med pravnim in dejanskim položajem letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo le storitve od točke do točke, ter letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo tudi transferne in tranzitne storitve na zadevnih letališčih“ (17). Predhodna sklepna ugotovitev, na katero se sklicuje družba Ryanair, je navedena v odstavku 42 sklepa o začetku postopka, pri čemer je glede na predhodno mnenje Komisije referenčni sistem obdavčitve taksa, ki se zaračuna za vsak odhod potnika na letalu z irskega letališča.

(70)

Družba Ryanair meni, da je namen navedb iz odstavka 44 sklepa o začetku postopka utemeljiti razlikovanje med pravnim in dejanskim položajem letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo le storitve od točke do točke, ter letalskih prevoznikov, ki zagotavljajo tudi transferne in tranzitne storitve na zadevnih letališčih. Meni, da je to razlikovanje napačno in obžalovanja vredno, saj očitno ustvarja podlago za končni sklep, da ukrep, v zvezi s katerim je bil sprožen postopek preiskave, ne pomeni državne pomoči.

(71)

Družba Ryanair se v svojih pripombah sklicuje na odstavek 45 sklepa o začetku postopka, v katerem Komisija v skladu s prakso odločanja na področju nadzora združitev v Uniji pojasnjuje, da storitve, ki vključujejo transferne ali tranzitne storitve, za stranko pomenijo potovanje z izvornega letališča do namembnega letališča in ne dveh ločenih potovanj. Družba Ryanair meni, da Komisija pri tem zamenjuje zelo omejen tehnični postopek opredelitve upoštevnih proizvodnih trgov v primerih združitev s pojmom „primerljivi dejanski in pravni položaji“ v primerih državne pomoči. Družba Ryanair ob sklicevanju na sodno prakso Sodišča in sklep o začetku postopka (18) navaja, da pojem „primerljivi dejanski in pravni položaji“ ni določen na podlagi zamenljivosti povpraševanja in ponudbe (ki je po navedbah družbe Ryanair merilo, ki se običajno uporablja v pregledih združitev in drugih zadevah s področja konkurence ter na katerem v obravnavanem primeru temeljijo navedbe Komisije), ampak je funkcija ciljev, v katere je usmerjena shema v obravnavi.

(72)

Družba Ryanair je navedla, da je področje uporabe pojma „primerljivi dejanski in pravni položaji“ v primerih državne pomoči skoraj vedno veliko širše od področja uporabe „upoštevnih proizvodnih trgov“ v primerih združitev, saj cilji, v katere je usmerjena domača shema v tem ali v drugih primerih državne pomoči, nimajo ničesar skupnega z opredelitvijo upoštevnega proizvodnega trga v primerih nadzora združitev. V zvezi s tem se spet sklicuje na sodno prakso Sodišča, v skladu s katero Sodišče ni razmejilo „primerljivih dejanskih in pravnih položajev“ glede na vidik stranke ali poslovne modele upravičencev, kot Komisija predlaga v tem sklepu.

(73)

Družba Ryanair se v svojih pripombah sklicuje na prakso odločanja Komisije, na primer na področju spletnih in klasičnih iger na srečo, v zvezi s katerimi bi se Komisija strinjala, da so podjetja z različnimi poslovnimi modeli v primerljivem pravnem in dejanskem položaju v smislu uvodne izjave 72 (19).

(74)

Družba Ryanair pojasnjuje, da je na podlagi navedbe, da je referenčni sistem takse na letalska potovanja taksa, ki se zaračuna za vsak odhod potnika na letalu z irskega letališča, mogoče smiselno sklepati samo to, da je morala biti shema agnostična do mnenja potnikov o njihovem potovanju ali do poslovnega modela zadevnih letalskih prevoznikov. Drugačna razlaga bi izražala selektivni pristop, ki je ožji od cilja takse na letalska potovanja, in bi s tem izpolnjevala enega ključnih pogojev državne pomoči.

(75)

Zlasti velja, da bi selektivnost v okviru tega sklepa izhajala iz dejstva, da bi kljub temu, da so tradicionalni letalski prevozniki, ki izvajajo transferne in tranzitne lete, in letalski prevozniki, ki izvajajo le lete od točke do točke (na primer družba Ryanair), v primerljivem dejanskem in pravnem položaju za namene državne pomoči, samo prvi imeli koristi od izvzetja transfernih in tranzitnih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja.

(76)

Družba Ryanair trdi, da je upravičence do te izjeme preprosto opredeliti a priori. Poleg tega ni mogoče trditi, da se je izvzetje brez diskriminacije uporabljalo za vse letalske prevoznike. Prvič, praktično nemogoče je, da bi letalski prevoznik svoj temeljni poslovni model, ki temelji na storitvah od točke do točke, prilagodil modelu vozlišč in manjših letališč (angl. hub and spoke); družba Ryanair ni seznanjena z niti enim precedensom takšne spremembe na trgu. Drugič, takšno prilagoditev bi dodatno ovirale omejitve zmogljivosti na večini letališč.

(77)

Družba Ryanair meni, da je neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike očitno odstopala od referenčnega sistema in ciljev te takse, pri čemer se zadevni izrazi razlagajo v skladu s sodno prakso Unije. V zvezi s tem se sklicuje na svoje predhodne navedbe, v skladu s katerimi je bil neizrečen, vendar resnični cilj Irske selektivno podpreti nekatere domače letalske prevoznike in promovirati letališče v Dublinu kot mednarodno vozlišče.

(78)

Družba Ryanair zavrača možnost, da izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja izhaja neposredno iz „njenih osnovnih in vodilnih načel“. Po njenem mnenju je sklep o začetku postopka poskus utemeljitve takšne sklepne ugotovitve z izkrivljenimi trditvami, ki sta jih naknadno predložili Irska in Komisija, da bi izničili jasne posledice „referenčnega sistema“ in „cilja“ takse na letalska potovanja, kot sta bila prej opredeljena v sklepu o začetku postopka, na podlagi nejasnega pojma „osnovna in vodilna načela“.

(79)

Družba Ryanair je ob upoštevanju razdelka 6.1.5 sklepa o začetku postopka predložila pripombe o številnih načelih, ki jih po njenem mnenju Komisija ali Irska ali obe določata kot izhodišče:

(80)

Družba Ryanair v zvezi s trajanjem postopka predhodne preiskave, sodnega postopka in formalnih postopkov preiskave navaja, da bi morala biti zadevna dejstva do zdaj že dovolj jasna. Zaskrbljena je, da v danih okoliščinah navedba Komisije v sklepu o začetku postopka, da bo njeno obstoječo sklepno ugotovitev o skladnosti izpodbijanega izvzetja z „osnovnim in vodilnim načelom“ takse na letalska potovanja morda morala ponovno pregledati ob upoštevanju informacij, zbranih med formalno preiskavo, daje zelo omejeno upanje, da bo Komisija dejansko spremenila svoje stališče. Družba Ryanair v zvezi s tem poudarja, da se v nobenem primeru ne sme dovoliti, da bi kakršne koli informacije ali naknadni argument izkrivili jasno besedilo in posledice izpodbijanega izvzetja transfernih in tranzitnih potnikov ali da bi se uporabili kot izgovor za oblikovanje ugotovitve v tem sklepu, da pomoči ni.

(81)

Družba Ryanair poziva Komisijo, naj ponovno obravnava svoje predhodne ugotovitve ob upoštevanju njenih pripomb.

(82)

V svojih pripombah se strinja s stališčem Komisije, da zadevni ukrep, če ta pomeni državno pomoč, ne izpolnjuje pogojev za nobeno izvzetje iz člena 107(2) in (3) PDEU.

(83)

Družba Aer Lingus je navedla, da izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU iz naslednjih dveh razlogov:

(84)

Družba Aer Lingus je od davčnih in carinskih uradov zahtevala pojasnilo glede razlage Zakona o financah. Davčni in carinski uradi so 30. marca 2009 poslali družbi Aer Lingus elektronsko sporočilo, v katerem so pojasnili razlago Zakona o financah. Družba Aer Lingus trdi, da je glede na to elektronsko sporočilo ob upoštevanju razlage razdelka 55(2) Zakona o financah jasno, da je treba takso določiti na podlagi končne destinacije, ne glede na lokacijo kakršnih koli vmesnih postankov. Ugotavlja, da je taksa ne glede na število delov potovanja zaračunana na podlagi končne destinacije potnika in je ocenjena enkrat ob upoštevanju celotnega potovanja, ne glede na to, ali potovanje vključuje enega ali več letov. V zadevnem odlomku elektronskega sporočila z dne 30. marca 2009 je navedeno:

„ Let se konča v končni destinaciji potnika v skladu z opravljeno rezervacijo, ne glede na progo do njegove končne destinacije, katere načrt je pripravil letalski prevoznik. V opisanem scenariju čezatlantskih letov [Shannon–Dublin–Čikago] mora družba Aer Lingus, kadar stranka pri njej rezervira let iz Shannona v Čikago, uporabiti stopnjo takse 10 EUR, saj se zadevni let konča v Čikagu, tj. več kot 300 km od letališča v Dublinu. Dejstvo, da potovanje vključuje vmesni postanek, ne spremeni tega stališča“ (besedilo je podčrtala družba Aer Lingus).

(85)

Družba Aer Lingus meni, da je ta razlaga v skladu z opredelitvama transfernih in tranzitnih potnikov, ki se nanašata na „potovanje“ in ne na let potnika. Po njenih navedbah iz tega sledi, da je „potovanje“ lahko neprekinjeno ali pa vključuje največ šesturni postanek.

(86)

Po navedbah družbe Aer Lingus zadevno izvzetje uveljavlja osnovno načelo, da je treba takso določiti glede na končno destinacijo, ne glede na lokacijo kakršnih koli vmesnih postankov.

(87)

Družba Aer Lingus trdi, da bi izvzetje poleg tega prispevalo k namenu preprečevanja dvojnega obdavčevanja ne le na Irskem, ampak tudi čez mejo. V zvezi s tem se sklicuje na odlomek iz elektronskega sporočila, ki je navedeno v uvodni izjavi 84 ter ga je prejela od davčnih in carinskih uradov:

„Namen opredelitve ‚transfernega potnika‘ je preprečiti ločeno zaračunavanje takse za vsako etapo potovanja […], kadar postanek med letoma traja največ šest ur. Če postanek med letoma traja več kot šest ur, se izvzetje ‚transfernega potnika‘ ne uporablja in taksa se zaračuna ločeno za vsako etapo potovanja (tj. dva odhoda, pri čemer se za vsakega zaračuna ustrezna stopnja takse na letalska potovanja)“ (besedilo je podčrtala družba Aer Lingus).

(88)

Družba Aer Lingus na podlagi odlomka iz uvodne izjave 87 ugotavlja, da je uporaba takse na letalska potovanja za potnika, ki odhaja z letališča na letu, ki je del potovanja z dvema (ali več) etapami z začetkom na irskem letališču, odvisna najprej od kraja odhoda prvega leta in potem od končne destinacije prihoda. S tem bi se preprečila:

(89)

Družba Aer Lingus pojasnjuje, da se obravnavano izvzetje ne uporablja samo v okviru takse na letalska potovanja na Irskem, ampak je značilno tudi za druge ureditve takse na letalska potovanja. V zvezi s tem opozarja na uporabo dajatve za letalske potnike v Združenem kraljestvu, v okviru katere se vmesni leti za zvezo obravnavajo kot eno potovanje in ne kot dve ločeni potovanji, če so pri tem izpolnjene nekatere posebne zahteve (23). Nadalje pojasnjuje, da čeprav je opredelitev pojma „vmesnega leta za zvezo“ odvisna od številnih dejavnikov, vključno s trajanjem postanka med zadevnima letoma in tem, ali je naslednja etapa domači let znotraj Združenega kraljestva ali mednarodni let, je prevladujoče načelo po njenem mnenju to, da se vmesni leti za zvezo obravnavajo kot eno potovanje in da se dajatev za letalske potnike zaračuna le za potovanja, ki naj bi se začela v Združenem kraljestvu. Leti z odhodom in prihodom v isti državi se izjemoma ne bi obravnavali kot vmesni leti za zvezo (na primer Pariz–London–Marseille), dajatev za letalske potnike pa bi se zaračunala za potovanja, ki bi se začela v Združenem kraljestvu. Družba Aer Lingus tudi navaja, da morajo biti vmesni leti za zvezo, da bi bili upravičeni do izvzetja, navedeni na isti karti ali na povezanih kartah, pri čemer do tega izvzetja niso upravičeni vmesni leti za zvezo, ki jih rezervira potnik sam.

(90)

Družba Aer Lingus navaja dodatne primere taks (24):

(91)

Družba Aer Lingus je predložila primere, ki so prikazani v preglednici 2, da bi predstavila uporabo takse na letalska potovanja, ter razloge za izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov.

Preglednica 2

Primeri uporabe takse na letalska potovanja pred letom 2011 in po njem, ki jih je predložila družba Aer Lingus

(92)

Družba Aer Lingus je predložila pripombe v zvezi s preglednico 2:

(93)

Družba Aer Lingus se sklicuje na sklep o začetku postopka, ki vsebuje sklic na dopis Irske z dne 15. oktobra 2009, v katerem je pojasnjeno, da je v primeru potovanja, ki vključuje več etap, prva etapa izvzeta iz plačila takse na letalska potovanja (25). Poudarja, da tega načela ne priznava in ne more razložiti, zakaj je bilo to načelo predlagano.

(94)

Po navedbah družbe Aer Lingus to načelo ni v skladu z navodili davčnega in carinskega urada iz elektronskega sporočila z dne 30. marca 2009, ki je navedeno v uvodni izjavi 84, pri čemer družba Aer Lingus takse na letalska potovanja v praksi ni zaračunavala na ta način. Prav tako ni v skladu s primeri iz odstavka 20 sklepa o začetku postopka, ki ne ponazarjajo uporabe izvzetja tranzitnih potnikov za prvo etapo potovanja, ampak kažejo, da se taksa na letalska potovanja ne uporablja za potovanje, ki se začne zunaj Irske (26).

(95)

Družba Aer Lingus trdi, da je takso na letalska potovanja zaračunala v skladu z navodili davčnega in carinskega urada ter sporočila znesek organom v okviru samostojne izjave (27).

(96)

Družba Aer Lingus trdi, da izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja ni selektivno. Po njenih navedbah shema takse na letalska potovanja zajema neupoštevanje transfernega ali tranzitnega potnika, saj se ta taksa za določene dele potovanja ne uporablja. Namesto tega je obdavčljivi dogodek potovanje, ki se začne na Irskem, taksa, ki jo je treba plačati, pa je odvisna od končne destinacije, navedene na karti, ne glede na to, ali potovanje potnika do končne destinacije vključuje enega ali več letov.

(97)

V zvezi s tem se družba Aer Lingus sklicuje na odstavek 41 sklepa o začetku postopka, v katerem je Komisija navedla predhodno mnenje, da je obdavčljivi dogodek potovanje, ki se začne na Irskem, taksa, ki jo je treba plačati, pa je odvisna od končne destinacije, navedene na karti, ne glede na to, ali potovanje potnika do končne destinacije vključuje enega ali več letov:

„Drug možen referenčni sistem je lahko taksa, ki se zaračuna za letalsko potovanje z irskega letališča, pri čemer pojem ‚letalsko potovanje‘ pomeni potovanje z irskega letališča do končne destinacije, ki je lahko sestavljeno iz več delov. Če bi to bil pravilni referenčni sistem, se zdi očitno, da se taksa na letalska potovanja ne bi smela uporabljati za transferne ali tranzitne potnike. Zato ukrep ne bi bil selektiven “ (besedilo je podčrtala družba Aer Lingus).

(98)

Ob predpostavljanju, da bi Komisija vztrajala pri svojem predhodnem mnenju, da je referenčni sistem takse na letalska potovanja obdavčitev vsakega odhoda (posebej), je družba Aer Lingus navedla, da:

(99)

Družba Aer Lingus s sklicevanjem na sodno prakso (28) navaja, da bi bila neuporaba takse na letalska potovanja za odhode transfernih in tranzitnih potnikov selektivna le, če bi razlikovala med gospodarskimi subjekti, ki so z vidika cilja, določenega za takso na letalska potovanja, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju. V zvezi s tem se sklicuje na vprašanje, ali neuporaba takse za transferne in tranzitne potnike daje prednost prevoznikom, kot je družba Aer Lingus (pri kateri je mogoče kupiti eno karto za potovanje, ki vključuje dva ali več letov), v primerjavi s prevozniki od točke do točke (pri katerih ni mogoče kupiti ene karte za takšna potovanja, zato so morali takso na letalska potovanja zaračunati za vsak let potnikov, katerih potovanje je vključevalo vmesni let za zvezo, ki ga je rezerviral potnik sam).

(100)

Družba Aer Lingus ugotavlja, da glede na različen dejanski in pravni položaj prevoznikov, ki zagotavljajo zgolj storitve od točke do točke, in prevoznikov, ki omogočajo nakup ene karte – zlasti glede na različne stroške prevoznika in raven storitev, ki se zagotavljajo potnikom – izvzetje transfernih in tranzitnih potnikov ni bilo selektivno iz naslednjih razlogov:

(101)

Ob sklicevanju na odlomke iz sklepa o začetku postopka v zvezi z razlikami med potovanji, ki vključujejo več letov v okviru ene rezervacije, in potovanji, ki vključujejo več letov v okviru ločenih rezervacij, ima družba Aer Lingus v zvezi s selektivnostjo tudi naslednje pripombe:

(102)

Družba Aer Lingus navedla, da ukrep preprečuje dvojno obdavčitev ter se uporablja na Irskem in tudi čezmejno. To izvzetje bi dejansko uporabljale tudi druge jurisdikcije, na primer Združeno kraljestvo.

(103)

Družba Aer Lingus je tudi navedla, da se taksa na letalska potovanja v skladu z njenim vodilnim in osnovnim načelom izračuna glede na celotno potovanje. Ena karta bi torej pomenila eno potovanje (če morebitni postanek ni daljši od šest ur). V primeru potovanja z vmesnimi leti za zvezo, ki jih je rezerviral potnik sam, ki vključuje dve ločeni rezervaciji, bi se vsaka rezervacija v okviru sistemov rezervacij letalskih prevoznikov obravnavala ločeno, pri čemer se potniki ne bi obravnavali kot transferni potniki.

(104)

Irska se je na splošno strinjala s stališči družbe Aer Lingus, razen s tistimi, ki so povzeta v uvodnih izjavah 93 in 94. Po navedbah Irske je družba Aer Lingus citirala dopis Irske z dne 15. oktobra 2009, pri čemer je navedla, da je prva etapa potovanja, ki vključuje več delov, vedno izvzeta iz plačila takse na letalska potovanja. Irska se je sklicevala na svoj dopis z dne 22. decembra 2015, v katerem je pojasnila, da je ta razlaga napačna. V dopisu z dne 15. oktobra 2009 je navedla poseben primer, v katerem se taksa na letalska potovanja ni zaračunala za prvo etapo potovanja. Vendar meni, da se to ne bi smelo obravnavati kot splošna izjava, da je prva etapa vedno izvzeta.

(105)

Kar zadeva pripombe družbe Ryanair o taksi, ki jo je treba plačati (glej uvodno izjavo 65), je Irska opozorila, da družba Ryanair ne opravlja transfernih in tranzitnih storitev, zato nima praktičnih izkušenj z uporabo pravil o taksi na letalska potovanja. Poleg tega družba Ryanair po navedbah Irske ni pojasnila svojega sklepanja.

(106)

Irska je v svojem dopisu z dne 15. oktobra 2009 navedla, da izvzetje tranzitnih in transfernih potnikov zagotavlja, da se taksa na letalska potovanja ne zaračuna za „prvo etapo“ celotnega potovanja. Ta izjava je povzročila zmedo glede pravilne razlage izvzetja, kot je razvidno iz sodbe Splošnega sodišča v zadevi T-512/11.

(107)

Ob upoštevanju pripomb, ki so jih predložile Irska in tretje strani, je zdaj jasno, da bi bilo treba irsko zakonodajo razlagati v skladu z razdelkom 2.2 zgoraj.

(108)

Kot je pojasnjeno v navedenem razdelku, morajo letalski prevozniki v skladu z razdelkom 55(2) Zakona o financah plačati takso na letalska potovanja za vsak odhod potnika na letalu z letališča na Irskem, medtem ko se tranzitni in transferni potniki ne štejejo za potnike v smislu oddelka 55(2) Zakona o financah, zato se navedena taksa ne zaračuna za njihove odhode. Na podlagi tega ni mogoče na splošno trditi, da se taksa na letalska potovanja uporablja za določeno etapo letalskega potovanja.

(109)

Opozoriti je treba, da sta se ob sprejetju sklepa iz leta 2011 za lete do destinacij v največji oddaljenosti 300 km od letališča v Dublinu in za vse druge lete uporabljali dve različni stopnji takse. Zdaj je jasno, da je bila ustrezna stopnja takse odvisna od razdalje do končne destinacije, ne glede na lokacijo tranzita ali transferja. Za potovanje iz Dublina v New York s postankom v Shannonu bi se na primer zaračunala taksa v znesku 10 EUR in ne 2 EUR. Za odhod z letališča v Dublinu bi se zaračunala taksa na letalska potovanja v znesku 10 EUR, čeprav je Shannon od letališča v Dublinu oddaljen manj kot 300 kilometrov, saj razdalja od letališča v Dublinu do New Yorka presega navedeni prag. Poleg tega se za odhod z letališča postanka v Shannonu ne zaračuna taksa na letalska potovanja, ker je potnik na zadevnem letališču tranzitni ali transferni potnik.

(110)

Obravnavanje potnika kot tranzitnega ali transfernega potnika na irskem letališču ni bila odvisna od lokacije letališča, s katerega je potnik pripotoval na irsko letališče in ki bi se lahko nahajalo tudi zunaj Irske, kot v primeru potovanja iz Londona v New York s postankom v Shannonu, ki ne traja več kot šest ur. Za takšno potovanje se taksa na letalska potovanja ne bi zaračunala, ker je letališče odhoda v Londonu zunaj Irske, potnik pa se pri odhodu z letališča v Shannonu obravnava kot transferni ali tranzitni potnik.

(111)

Člen 107(1) PDEU določa, da razen če Pogodbi ne določata drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami.

(112)

Da se ukrep šteje za pomoč v smislu te določbe, morajo biti izpolnjeni naslednji kumulativni pogoji: (i) ukrep je mogoče pripisati državi in se financira z državnimi sredstvi; (ii) pomeniti mora prednost za prejemnika, ki mora biti podjetje (tj. izvajati mora gospodarsko dejavnost); (iii) ta prednost mora biti selektivna in (iv) ukrep izkrivlja ali bi lahko izkrivljal konkurenco in vpliva na trgovino med državami članicami.

(113)

V tem primeru je ustrezno najprej proučiti, ali bi lahko neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike posameznim letalskim prevoznikom zagotavljala selektivno prednost.

(114)

Ukrep je selektiven, če daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga v smislu člena 107(1) PDEU.

(115)

Pri ukrepih, ki se uporabljajo za vsa podjetja, ki izpolnjujejo določena merila za zmanjšanje stroškov, ki bi jih sicer morala kriti, bi se selektivnost ukrepa običajno ocenila na podlagi tristopenjske analize (35). Najprej je treba opredeliti skupno ali običajno davčno ureditev, ki se uporablja v zadevni državi članici: „referenčni sistem“. Drugič, ugotoviti je treba, ali zadevni ukrep pomeni odstopanje od tega sistema, kadar različno obravnava gospodarske subjekte, ki so z vidika ciljev, ki so lastni sistemu, v primerljivem dejanskem in pravnem položaju. Če zadevni ukrep ne pomeni odstopanja od referenčnega sistema, ni selektiven. Če od tega sistema odstopa (in je zato selektiven prima facie), je treba v tretjem koraku analize ugotoviti, ali je ukrep, ki odstopa od referenčnega sistema, utemeljen z naravo ali splošno shemo referenčnega davčnega sistema. Če ukrep, ki je selektiven prima facie, utemeljuje narava ali splošna shema sistema, se ne bo obravnaval kot selektiven in torej ne bo spadal na področje uporabe člena 107(1) PDEU.

(116)

V nekaterih izjemnih primerih zaradi praktičnih učinkov zadevnih ukrepov pristopa na podlagi treh korakov ni mogoče uporabiti. V takih primerih je morda treba tudi oceniti, ali je država članica meje navedenega sistema oblikovala dosledno ali pa, v nasprotnem primeru, očitno samovoljno ali pristransko, da bi dala nekaterim podjetjem prednost pred drugimi. Namesto da bi država članica določila splošna pravila za vsa podjetja in odstopanje od teh pravil za nekatera podjetja, bi lahko ob izogibanju pravil o državni pomoči dosegla enak rezultat s spremembo in kombiniranjem svojih pravil tako, da bi njihova uporaba pomenila različno davčno breme za različna podjetja (36). V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 107(1) PDEU ne razlikuje med ukrepi posredovanja države glede na njihove vzroke ali cilje, ampak jih opredeljuje na podlagi njihovih učinkov, torej neodvisno od uporabljenih tehnik (37).

(117)

Analiza v treh korakih se bo najprej izvedla za izvzetje plačila takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike (razdelka 6.2.2.2 in 6.2.2.3). Komisija bo nato proučila, ali je država članica takso na letalska potovanja oblikovala očitno samovoljno ali pristransko, da bi dala nekaterim podjetjem prednost pred drugimi (razdelek 6.2.2.4).

(118)

Referenčni sistem je merilo, ki se uporablja za presojo selektivnosti ukrepa. Referenčni sistem je sestavljen iz usklajenega niza pravil, ki na podlagi objektivnih meril splošno veljajo za vsa podjetja, ki spadajo na njegovo področje uporabe, kakor ga opredeljuje cilj sistema. Opredelitev referenčnega sistema je torej odvisna od dejavnikov, kot so davčni zavezanci, davčna osnova, obdavčljivi dogodki in upoštevne davčne stopnje.

(119)

Taksa na letalska potovanja sama po sebi velja za ločen davčni režim, ki ni del širšega fiskalnega sistema. Zato referenčni sistem ne presega mej same takse na letalska potovanja.

(120)

Ključno vprašanje v tem primeru je, ali je neuporaba takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike del referenčnega sistema ali pa pomeni odstopanje od referenčnega sistema. V prvem primeru se taksa na letalska potovanja obravnava kot taksa, ki se uporablja za vse potnike na letalskem potovanju z irskega letališča, pri čemer se upošteva, da lahko letalsko potovanje vključuje več kot en let. V okviru tega pristopa je logično, da se taksa ne zaračuna dvakrat, kadar celotno potovanje vključuje več kot en odhod z irskega letališča. Poleg tega se taksa ne zaračuna potnikom, katerih potovanje se je začelo v tretji državi, saj njihov odhod ni bil z irskega letališča („sistem potovanja“). V drugem primeru se taksa na letalska potovanja obravnava kot taksa, ki se uporablja za vse potnike v zračnem prometu, ki odhajajo z irskega letališča, neuporaba takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike pa pomeni odstopanje od tega pravila („sistem odhoda“).

(121)

Ob prvi analizi bi se lahko besedilo razdelka 55(2)(a) Zakona o financah („vsak odhod potnika na letalu z letališča“) razlagalo, da je sistem odhoda ustrezen referenčni sistem. To je tudi predhodno mnenje Komisije v sklepu o začetku postopka: referenčni sistem je taksa, ki se zaračuna za vsak odhod potnika na letalu z letališča na Irskem.

(122)

Navedena predhodna sklepna ugotovitev je temeljila na dejstvu, da je Zakon o financah omenjal obdavčitev odhodov. Na podlagi formalne preiskave in dodatnih zbranih informacij o pravilni razlagi razdelka 55(2) Zakona o financah ter ob upoštevanju pojasnila Irske, da je bil namen takse na letalska potovanja obdavčiti vsako posamezno potovanje z začetkom na irskem letališču, tudi če je potovanje sestavljeno iz več etap (glej uvodno izjavo 59), pa je mogoče skleniti, da je bil cilj sistema obdavčiti letalska potovanja, ki se začnejo na Irskem. Glede na to in glede na vse razloge, navedene v nadaljevanju, je referenčni sistem obdavčitev potovanj, ki se začnejo na Irskem.

(123)

Najprej je treba upoštevati, da opredelitev pojma „potnik“ ne vključuje transfernih ali tranzitnih potnikov. Zato je mogoče na podlagi besedila Zakona o financah sprejeti sklep, da je referenčni sistem „sistem potovanja“, ki izključuje transferne in tranzitne potnike, saj odhod transfernega ali tranzitnega potnika ne pomeni „odhoda potnika“ v smislu člena 55(2) Zakona o financah in kot tak ni obdavčljivi dogodek (38). Obravnavanje „sistema potovanja“ kot referenčnega sistema je tudi v skladu s temeljnim ciljem zakonodaje, kot ga je Irska predstavila v svojih pripombah o sklepu o začetku postopka.

(124)

Poleg tega način, na katerega je delovala taksa na letalska potovanja, potrjuje, da se je nanašala na letalska potovanja. Zato je bila stopnja takse v obdobju, v katerem so se uporabljale različne stopnje, določena glede na končno destinacijo potnika, navedeno na karti, ne glede na to, ali je potnik do destinacije potreboval enega ali več letov (glej uvodni izjavi 22 oziroma 23 in primere uporabe takse na letalska potovanja, predstavljene v preglednici 2). Taksa, ki jo je bilo treba zaračunati na primer potniku za potovanje iz Dublina v New York s postankom v Shannonu, je znašala 10 EUR in ne 2 EUR (glej uvodno izjavo 91).

(125)

Poleg tega Komisija ugotavlja, da je načeloma zakonito obdavčiti letalsko potovanje na podlagi stopnje, ki se enkrat uporabi za letalsko potovanje z danega irskega letališča do dane destinacije, pri čemer je bila karta za to potovanje prodana v okviru ene rezervacije, namesto ločene obdavčitve posameznih etap takega potovanja. Ločena obdavčitev bi pomenila, da se potnik, ki na irskem letališču prestopi na drugo letalo, obdavči dvakrat, kar bi lahko sprožilo vprašanja o pravičnosti in enaki obravnavi (glej uvodno izjavo 63).

(126)

Trošarine, kot je taksa na letalska potovanja, se običajno dejansko uporabljajo, ko stranka kupi končni produkt ali storitev, in ne za ločene dele, ki sestavljajo ta končni produkt ali storitev. Na podlagi spodaj pojasnjenih razlogov je mogoče potovanje, ki vključuje več etap in pri katerem se potnik na vsakem letališču postanka obravnava kot tranzitni ali transferni potnik, šteti za eno storitev.

(127)

V zvezi s tem je treba opozoriti, da letalski prevozniki tržijo svoje storitve kot potovanja od kraja odhoda (A) do končne destinacije (B), tudi če to potovanje vključuje postanek na vmesnem letališču (C). Ta storitev v bistvu zajema zračni prevoz od kraja A do kraja B, pri čemer sta obstoj in lokacija vmesnega letališča C sekundarnega pomena ter z vidika potnika nepomemben element storitve (razen morebitnega vpliva postanka na celotni čas potovanja potnika) (39). Zato je obdavčitev nedirektnega potovanja, ki je bilo prodano kot ena storitev, od kraja A do kraja B prek kraja C po enaki stopnji, kot bi se obdavčilo direktno potovanje od kraja A do kraja B (pri čemer je kraj A v obeh primerih na Irskem), načeloma sprejemljiva in nediskriminatorna, saj obe storitvi zadovoljujeta enako potrebo stranke (in sicer potovanje od kraja A do kraja B).

(128)

Proučiti je treba še, ali opredelitvi tranzitnih in transfernih potnikov iz Zakona o financah upoštevata navedena načela. To je analizirano v naslednjih uvodnih izjavah.

(129)

Kot je navedeno v uvodni izjavi 18, so tranzitni potniki opredeljeni kot potniki, ki pri dohodnem in odhodnem letu ostanejo na istem letalu. Komisija meni, da je v taki situaciji jasno, da gre dejansko za eno potovanje, ki se od direktnega leta razlikuje samo v tem, da se letalo na poti do končne destinacije za kratek čas ustavi na nekem letališču.

(130)

Kar zadeva transferne potnike, ki potujejo od letališča A do letališča B prek letališča C, je opredelitev teh potnikov na letališču C temeljila na treh pogojih: (i) postanek na letališču C ne sme biti daljši od šest ur; (ii) kraja A in B ne smeta biti isti kraj; (iii) leta od kraja A do kraja C in od kraja C do kraja B morata biti kupljena v okviru „ene rezervacije“. Komisija meni, da so vsi trije pogoji ustrezni in sorazmerni. Točka (i) zagotavlja, da je kraj C dejansko letališče postanka, na katerem se potnik pripravi na let za zvezo in počaka nanj, ne pa „prikrita“ končna destinacija. S tega vidika je šest ur razumna časovna omejitev, ki zagotavlja, da je kraj C resnično letališče postanka (40). Točka (ii) zagotavlja, da potovanje ni prikrit direktni let iz kraja A v kraj C in nazaj. Točka (iii) zagotavlja, kot je pojasnjeno v uvodnih izjavah 132–134 spodaj, da je potovanje od kraja A do kraja B stranki prodano kot ena celostna storitev.

(131)

Izvzetje transfernih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja je vključevalo pogoj, da morajo biti vsi leti, ki sestavljajo eno potovanje, rezervirani v okviru ene rezervacije.

(132)

Kadar potnik opravi rezervacijo, ki vključuje več letov (ali „etap“), sklene s prevoznikom eno pogodbo, ki zajema različne lete. Nasprotno pa potnik, ki opravi več rezervacij za različne lete, sklene ločene, samostojne pogodbe z enim ali več prevozniki. Na podlagi tega je že razvidno, da ena rezervacija pomeni nakup ene storitve, sestavljene iz več delov, medtem ko več rezervacij pomeni več ločenih storitev v okviru ločenih nakupov.

(133)

Pri eni rezervaciji je celotno potovanje, ki vključuje dva ali več letov, prodano kot ena rezervacija, pri čemer potnik prejme eno karto in en sklic rezervacije za celotno potovanje. Poleg tega, kot sta opozorili Irska in družba Aer Lingus v svojih pripombah o sklepu o začetku postopka (glej uvodno izjavo 101), je veliko pomembnih razlik med potovanjem, ki vključuje več letov, prodanih v okviru ene rezervacije, in potovanjem, ki vključuje več letov, prodanih v okviru ločenih rezervacij. Pri eni rezervaciji potniku predvsem ni treba opraviti več ločenih prijav na let ter izpolnjevati zahtev glede prtljage in potnih dokumentov za vsak let v okviru potovanja, ampak te zahteve izpolni samo enkrat za celotno potovanje do končne destinacije. Če je prvi let odpovedan ali je zamuda tako velika, da potnik zamudi vmesni let za zvezo, mora ponudnik potovanja, kupljenega na podlagi ene rezervacije, tudi prevzeti odgovornost za zamudo vmesnega leta za zvezo (na primer z zagotavljanjem oskrbe, pomoči in nastanitve ter rezervacijo naslednjega razpoložljivega leta ali ponudbo nadomestila).

(134)

Potovanje, sestavljeno iz več etap z ločenimi rezervacijami, vključuje nakup samostojnih storitev. To na primer pomeni, da kadar potnik zaradi zamude pri prihodu prvega leta zamudi drugi let, ne more zahtevati pomoči od ponudnika drugega leta. V tem primeru bi preprosto veljalo, da potnik ni prišel na drugi let. V primeru več letov, kupljenih v okviru ločenih rezervacij, mora potnik na vsakem letališču prevzeti prtljago in se ponovno prijaviti na naslednji let. Družba Aer Lingus je poudarila, da potnikom, ki sami rezervirajo svoje vmesne lete za zvezo, na nobenem irskem letališču niso na voljo storitve za transfer prtljage (glej uvodno izjavo 101).

(135)

Ob upoštevanju navedenega je glavna razlika med obema primeroma ta, da v enem primeru potnik kupi celovito storitev (potovanje od kraja A do kraja B) iz dveh delov, ki ju izbere ponudnik storitve, v drugem primeru pa potnik sam na lastno tveganje izbere oba dela in tako kupi dve ločeni storitvi. Zato potnik, ki leti z letališča A na letališče B prek letališča C na podlagi ene rezervacije, kupi storitev, ki je popolnoma drugačna od storitev, ki jih kupi potnik, ki ločeno rezervira let od letališča A do letališča C in let od letališča C do letališča B.

(136)

Dejstvo, da se ena rezervacija, ki vključuje več letov, bistveno razlikuje od nakupa več letov v okviru ločenih rezervacij, ponazarja obvestilo, ki ga družba easyJet, ki je eden od glavnih prevoznikov od točke do točke, na svojem spletišču naslavlja na potnike:

„Družba easyJet je prevoznik od točke do točke (leti samo z letališč odhoda in prihoda) in ne zagotavlja storitev vmesnih letov za zvezo za nadaljnje potovanje v okviru svojih letov ali letov drugih letalskih prevoznikov. Če ste pri nas rezervirali nadaljnji let, ste s tem sklenili ločeno pogodbo, pri čemer se vsak let obravnava kot ločeno potovanje“  (41).

(137)

Zato je sorazmerno in nediskriminatorno, da se posamezni zadevni storitvi obdavčita ločeno, medtem ko se nedirektno potovanje, kupljeno v okviru ene rezervacije, obdavči samo enkrat.

(138)

Ob upoštevanju navedene ocene (glej uvodne izjave 131–137) Komisija meni, da sta opredelitvi transfernih in tranzitnih potnikov iz Zakona o financah v skladu s ciljem obdavčitve enega letalskega potovanja od določenega kraja odhoda na Irskem do določene destinacije, ki ga je stranka kupila kot eno celovito storitev.

(139)

Skleniti je mogoče, da je referenčni sistem taksa na letalsko potovanje, kot je opredeljena v Zakonu o financah, torej vključno z neuporabo takse za tranzitne in transferne potnike (sistem potovanja).

(140)

Ker je neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike del referenčnega sistema, ni odstopanja od tega sistema.

(141)

Zato ocena takse na letalska potovanja z uporabo pristopa na podlagi treh korakov ni pokazala selektivnosti.

(142)

Da bi se sprejela končna sklepna ugotovitev o selektivnosti, je še vedno treba opredeliti, ali je Irska takso na letalska potovanja oblikovala očitno samovoljno ali pristransko, da bi dala nekaterim podjetjem prednost pred drugimi.

(143)

Družba Ryanair je v svojih pripombah o sklepu o začetku postopka v bistvu trdila, da izvzetje tranzitnih in transfernih potnikov iz plačila takse na letalska potovanja pomeni neutemeljeno diskriminacijo med poslovnima modeloma, in sicer med poslovnim modelom prevoznikov s storitvami vozlišč in manjših letališč, ki omogočajo nakup več letov v okviru ene rezervacije, in poslovnim modelom prevoznikov s storitvami od točke do točke, kot je družba Ryanair, ki takega nakupa ne omogočajo, ter da ni mogoče trditi, da je izvzetje brez diskriminacije dostopno vsem letalskim prevoznikom.

(144)

Opozoriti je treba, da niso na voljo nobeni dokumentirani dokazi, da je Irska neuporabo takse na letalska potovanja za tranzitne in transferne potnike oblikovala tako, da bi dala nekaterim podjetjem prednost pred drugimi. V zvezi s tem je mogoče ugotoviti, da različne države članice uporabljajo podobne takse, ki prav tako vključujejo izvzetja za tranzitne in transferne potnike.

(145)

Trditev družbe Ryanair, da je praktično nemogoče, da bi letalski prevoznik spremenil svoj temeljni poslovni model z modela od točke do točke v model vozlišč in manjših letališč, in da ni seznanjena z niti enim precedensom za takšno spremembo na trgu, bi bilo treba prilagoditi, saj je družba Ryanair začela ponujati vmesne lete za zvezo (42). Družba Ryanair je maja 2017 napovedala, da bo začela ponujati svoje prve vmesne lete za zvezo prek letališča Rome Fiumicino, s čimer bo svojim strankam prvič omogočila, da rezervirajo in prestopijo neposredno na vmesne lete za zvezo družbe Ryanair. V zvezi s tem je glavni komercialist družbe Ryanair navedel: „Družba Ryanair z zadovoljstvom prvič uvaja storitev vmesnih letov za zvezo prek letališča Rome Fiumicino, s čimer strankam omogoča rezervacijo vmesnih letov za zvezo pri družbi Ryanair po najnižjih cenah v Evropi. Najprej bo izvajala lete na desetih progah prek Rima, pri čemer bodo stranke lahko prestopile na naslednji let, ne da bi jim bilo treba vstopiti na javni del letališča, njihova prtljaga pa bo preusmerjena do njihove končne destinacije. Ta nova storitev v okviru četrtega leta našega programa ‚Nenehno se izboljšujemo‘ bo postopno uvedena po celotnem omrežju družbe Ryanair (pri čemer bodo v naslednjih tednih in mesecih dodane še druge proge prek Rima), če se bo poskus letov prek letališča Rome Fiumicino izkazal za uspešnega“ (43). Stranke bodo tudi prejele en sklic rezervacije za oba leta. To dokazuje, da je družba Ryanair začela opravljati novo storitev, ki jo sama šteje za novo in bistveno drugačno od letov od točke do točke, ki jih je izvajala doslej.

(146)

Ugotoviti je mogoče, da se pri zaračunavanju takse na letalska potovanja ločene storitve obdavčijo ločeno, in sicer več letov, kupljenih v okviru več rezervacij, posamezne celovite storitve pa se obdavčijo le enkrat, in sicer različni leti, ki so del enega potovanja, kupljenega v okviru ene rezervacije. Glede na zgoraj navedene razloge (glej razdelek 6.2.2.3 tega sklepa) to razlikovanje izhaja iz temeljnih razlik med storitvami, ki jih stranka kupi v posameznem primeru, pri čemer imajo te razlike pomembne posledice v praksi, zlasti z vidika prijave na let, ravnanja s prtljago in odgovornostjo letalskega prevoznika v primeru zamujenega vmesnega leta za zvezo. Dejstvo, da so nekateri prevozniki sprejeli poslovni model, ki je usmerjen v storitve od točke do točke, medtem ko so drugi usmerjeni v omrežne storitve, ne pomeni, da bi bila različna obdavčitev objektivno različnih storitev diskriminatorna. Kot je pojasnjeno v razdelku 6.2.2.3 zgoraj, se lahko obdavčitev letalskih potovanj, ki se začnejo na Irskem, za razliko od obdavčitve vsakega posameznega odhoda potnika na letalu z irskega letališča, obravnava kot zakonita.

(147)

Komisija ugotavlja, da se zdi, da trditve družbe Ryanair v zvezi z domnevno diskriminacijo posredno temeljijo na predpostavki, da nekateri potniki sestavijo letalsko potovanje tako, da pri družbi Ryanair kupijo več letov z namenom potovanja od enega do drugega letališča prek drugih letališč, in da bi bilo treba te lete obravnavati na enak način kot eno samo rezervacijo (44). Družba Ryanair sicer ne bi imela razloga za mnenje, da je diskriminirana v primerjavi z letalskimi prevozniki, ki omogočajo eno rezervacijo za več letov. Vendar družba Ryanair ni navedla, da je v obdobju, v katerem se je uporabljala taksa na letalska potovanja, zagotovila storitve takim potnikom, kaj šele predložila kakršne koli podatke o številu takih potnikov (45). Še pomembnejše pa je, da nobena od navedb družbe Ryanair ne more izpodbijati premislekov iz uvodnih izjav 132–134, ki utemeljujejo, da se več letov, ki so kupljeni v okviru ene rezervacije, obravnava kot bistveno drugačna storitev v primerjavi z več leti med istimi letališči, ki pa so bili rezervirani ločeno, pri čemer gre v slednjem primeru dejansko za več ločenih storitev.

(148)

Kot je navedeno v uvodni izjavi 38, je Splošno sodišče v svoji sodbi v zadevi T-512/11 opozorilo, da je Irska pripravljena proučiti možnost prilagoditve takse na letalska potovanja, pri čemer bi po potrebi iz opredelitve transfernega potnika črtala zahtevo glede ene rezervacije.

(149)

Pri formalni preiskavi je bilo ugotovljeno (glej uvodne izjave 131–148), da pogoj glede ene rezervacije ni diskriminatoren, saj zagotavlja, da se taksa na letalska potovanja zaračuna le za letalska potovanja, ki se začnejo na irskem letališču in so stranki prodana kot ena celovita storitev, ne glede na število letov, ki jih potovanje vključuje. Zato Komisija ugotavlja, da Irski iz opredelitve transfernega potnika ni treba črtati pogoja glede ene rezervacije, da bi zagotovila odsotnost državne pomoči.

(150)

Skleniti je mogoče, da Irska takse na letalska potovanja ni oblikovala očitno nepristransko in samovoljno, da bi dala nekaterim podjetjem prednost pred drugimi. Prav nasprotno se zdi, da je neuporaba te takse za tranzitne in transferne potnike utemeljena in razumna.

(151)

Ob upoštevanju zgoraj navedene ocene ukrep, v zvezi s katerim je bil sprožen postopek preiskave, ne izpolnjuje niti enega od pogojev iz člena 107(1) PDEU, saj ni selektiven. Ker so različni pogoji v zvezi s pojmom državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU kumulativni, iz tega sledi, da ukrep ne pomeni državne pomoči. Zato ni treba oceniti, ali ukrep izpolnjuje druge pogoje, v skladu s katerimi bi pomenil državno pomoč.

(152)

Neuporaba takse na letalska potovanja za transferne in tranzitne potnike ni pomenila državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU –

(1)

Komisija je bila na podlagi pritožbe z dne 30. novembra 2012 obveščena, da je Španija izvedla več domnevnih ukrepov pomoči za družbo Iberpotash S.A., leta 2014 preimenovano v družbo ICL Iberia Súria & Sallent (v nadaljnjem besedilu: Iberpotash). Pritožnik, ki želi ohraniti zaupnost svoje identitete (v nadaljnjem besedilu: pritožnik), je pritožbo dopolnil z dodatnimi predložitvami z dne 28. decembra 2012, 14. februarja 2014, 24. februarja 2014, 6. maja 2014 in 27. januarja 2015.

(2)

Pritožba je bila 10. januarja 2013 skupaj z zahtevo za informacije posredovana Španiji. Španija je odgovorila 8. marca 2013. Dodatne zahteve za informacije so bile Španiji poslane 14. maja 2013, 16. januarja 2014 in 26. marca 2014. Španija je v odgovor na navedene zahteve Komisiji zagotovila dodatne informacije z dopisi z dne 13. junija 2013, 14. februarja 2014 in 15. aprila 2014.

(3)

Dopis s predhodno oceno je bil pritožniku poslan 30. januarja 2015. Ta se je na dopis s predhodno oceno odzval s predložitvijo dodatnih informacij 5. marca 2015 (predhodni odgovor) in 21. aprila 2015 (končni odgovor na dopis s predhodno oceno). Poleg tega je 9. marca 2015 potekal sestanek s pritožnikom, ki je dodatne informacije predložil 4. junija 2015.

(4)

Končni odgovor pritožnika na dopis s predhodno oceno je bil 9. junija 2015 skupaj z dodatno zahtevo za informacije poslan Španiji, da bi v zvezi z njim predložila pripombe. Španija je odgovorila 8. julija 2015. Na njeno zahtevo ji je bila 31. julija 2015 poslana nezaupna različica dopisa s predhodno oceno.

(5)

Komisija je z dopisom z dne 26. januarja 2016 Španijo obvestila, da bo v zvezi z dvema od domnevnih ukrepov pomoči začela postopek iz člena 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije. V istem dopisu je ugotovila, da drugi trije ukrepi iz pritožbe ne pomenijo državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe.

(6)

Sklep Komisije o začetku postopka je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije (2). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe v zvezi z domnevnima ukrepoma pomoči.

(7)

Španija je pripombe k sklepu o začetku postopka poslala v dopisu z dne 19. aprila 2016. Komisija je z dopisom z dne 6. oktobra 2016 Španijo zaprosila za dodatne informacije, ki jih je ta predložila v dopisu z dne 28. novembra 2016.

(8)

Komisija je prejela pripombe od treh zainteresiranih tretjih oseb, med drugim od družbe Iberpotash, domnevne upravičenke do pomoči. Posredovala jih je Španiji in ji dala možnost, da odgovori nanje; njene pripombe je prejela v dopisih z dne 27. julija 2016 in 6. aprila 2017.

(9)

Družba Iberpotash ima v lasti in upravlja dva rudnika kalijevega oksida v povodju reke Llobregat v katalonski regiji Bages, enega v občini Súria ter drugega v občinah Sallent in Balsareny. Kalijev oksid se uporablja za proizvodnjo gnojil. Poleg tega družba Iberpotash proizvaja in prodaja tudi sol, večinoma za industrijske namene.

(10)

Iberpotash je hčerinska družba družbe ICL Fertilisers, izraelske multinacionalke, ki je največja proizvajalka gnojil na svetu. Rudnika kalijevega oksida, ki sta v regiji obratovala že v 20. letih prejšnjega stoletja, sta bila do leta 1998 v državni lasti. Družba Iberpotash je rudnika kalijevega oksida v občinah Suria in Sallent/Balsareny pridobila na podlagi kupoprodajne pogodbe, ki jo je 21. oktobra 1998 sklenila z družbo Sociedad Estatal de Participaciones Industriales – SEPI, španskim državnim holdingom.

(11)

Po navedbah pritožnika so španski organi družbi Iberpotash z več ukrepi zagotovili nezakonito in nezdružljivo državno pomoč. Vsi ti domnevni ukrepi pomoči se nanašajo na okoljske obveznosti družbe Iberpotash v zvezi z njenima rudarskima območjema v povodju reke Llobregat in jalovišči odpadne soli, ki so na teh območjih nastala zaradi desetletij obratovanja rudnikov. Ti domnevni ukrepi državne pomoči vključujejo:

(12)

Pritožnik ocenjuje, da skupni znesek domnevne pomoči za družbo Iberpotash zaradi teh ukrepov znaša med 260 in 407 milijonov EUR.

(13)

Pritožnik je vložil tudi ločeno pritožbo zaradi domnevne kršitve okoljske zakonodaje EU. Komisija je na podlagi te pritožbe Španiji julija 2014 poslala uradni opomin in tako začela postopek za ugotavljanje kršitev zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi direktive o rudarskih odpadkih. Septembra 2015 je bil postopek za ugotavljanje kršitev z dodatnim uradnim opominom razširjen na neupoštevanje Direktive 2000/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta (4) (v nadaljnjem besedilu: okvirna direktiva o vodah). Postopek za ugotavljanje kršitev še poteka (5).

(14)

Komisija je 26. januarja 2016 sprejela sklep o začetku formalnega postopka preiskave v zvezi z ukrepoma 1 in 4 (6) (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka), da bi obravnavala pomisleke, ki jih je imela v zvezi s tem, ali ta ukrepa pomenita državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe in ali sta združljiva z notranjim trgom.

(15)

Hkrati je Komisija ugotovila, da ukrepi 2, 3 in 5 ne pomenijo državne pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe. Ker se ta ugotovitev ni izpodbijala, ukrepi 2, 3 in 5 niso predmet tega sklepa, zato v nadaljevanju ne bodo podrobneje ocenjeni.

(16)

Komisija je v sklepu o začetku postopka ugotovila, da ne more izključiti, da bi lahko ukrep 1 pomenil državno pomoč. Natančneje, imela je pomisleke v zvezi s tem, ali ukrep 1 vključuje prenos državnih sredstev in zagotavlja gospodarsko prednost družbi Iberpotash, zato je španske organe in tretje osebe pozvala, naj v zvezi s tem zagotovijo več dokazov.

(17)

Če bi ukrep 1 pomenil državno pomoč, je Komisija dvomila, da bi ga bilo mogoče razglasiti za združljivega.

(18)

Komisija je v sklepu o začetku postopka ugotovila, da javno financiranje prekritja jalovišča Vilafruns najverjetneje pomeni državno pomoč. Natančneje, menila je, da je bila z ukrepom 4 družbi Iberpotash najverjetneje dodeljena selektivna gospodarska prednost, ker je zagotovil boljše preprečevanje onesnaženja v objektu za ravnanje z odpadki, ki je bil v lasti navedene družbe, in s tem zagotovil izpolnitev njenih okoljskih obveznosti. Komisija je tako španske organe in tretje osebe pozvala, naj predložijo pripombe v zvezi s temi predhodnimi ugotovitvami.

(19)

Ker so poleg tega stroške naložbe v celoti financirali javni organi, družba Iberpotash pa krije samo stroške naknadnega vzdrževanja, je Komisija menila, da je intenzivnost pomoči ukrepa 4 precej večja od intenzivnosti pomoči za podjetja, ki presegajo standarde Skupnosti ali ki povečujejo stopnjo varstva okolja v odsotnosti teh standardov v skladu z oddelkom 3.1.1 Smernic Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja (2008/C 82/01) (v nadaljnjem besedilu: okoljske smernice iz leta 2008) (7). Komisija je zato dvomila o združljivosti take pomoči ter španske organe in tretje osebe pozvala, naj predložijo pripombe v zvezi s to predhodno ugotovitvijo.

(20)

Družba Iberpotash se v svojih pripombah večinoma pridružuje pripombam, ki jih je Španija predložila v zvezi z obema preiskovanima ukrepoma.

(21)

Družba Iberpotash poleg tega opozarja, da ukrep 1 ne vključuje državnih sredstev, ker Španija doslej še ni prenesla sredstev na družbo Iberpotash. Poleg tega je tveganje, da bi se to zgodilo, majhno, saj se družba Iberpotash ne spopada z gospodarskimi težavami in bo lahko krila stroške obnove okolja, če bi se znesek garancije izkazal za nezadostnega. Družba Iberpotash izraža enake pomisleke kot Španija glede selektivnosti ukrepov in glede tega, ali zagotavljajo gospodarsko prednost ali pa izkrivljajo konkurenco med državami članicami.

(22)

Družba Iberpotash ponavlja, da je ukrep 4 združljiv z okoljskimi smernicami iz leta 2008 in da veljavna intenzivnost pomoči za sanacijo onesnaženih območij znaša 100 %.

(23)

Prva zainteresirana stran, ki želi ohraniti zaupnost svoje identitete, podpira začetek formalnega postopka preiskave in pritrjuje trditvam, ki jih je Komisija v sklepu o začetku postopka navedla v zvezi z obema ukrepoma.

(24)

Prva zainteresirana stran še dodaja, da določitev nezadostne garancije dejansko bremeni javne organe, ki krijejo stroške okoljskih obveznosti družbe Iberpotash. Navaja tudi, da je družba Iberpotash pridobila gospodarsko prednost, ker je prihranjena finančna sredstva porabila za financiranje svojih gospodarskih dejavnosti.

(25)

Prva zainteresirana stran se strinja s Komisijo, da je pomoč nezdružljiva, ker pomeni pomoč za tekoče poslovanje.

(26)

Kar zadeva ukrep 2, prva zainteresirana stran Komisijo opozarja na odločitev pokrajinskega sodišča v Barceloni z dne 22. februarja 2016, ki je potrdilo odgovornost družbe Iberpotash za sanacijo zemljišč, uničenih zaradi njenih dejavnosti. Dodaja še, da prekritje jalovišča soli ni „pilotni“ projekt, ker projekt kot tak ni opisan v nobenem dokumentu, ki se nanaša na javno financiranje tega ukrepa, in ker je uporabljena metoda dobro poznana in jo druge rudarske družbe že vsaj 15 let uporabljajo za podobna jalovišča.

(27)

Druga zainteresirana stran, ki prav tako želi ohraniti zaupnost svoje identitete, podpira sklep Komisije o začetku postopka.

(28)

V zvezi z ukrepom 1 še navaja, da je vprašanje, ali je znesek garancije v skladu z veljavno evropsko ali špansko zakonodajo, brezpredmetno, ker je pomoč že to, da je država prevzela finančno tveganje za sanacijo prizadetih objektov; količinska opredelitev takega tveganja je izključno dejansko vprašanje in ne pravno.

(29)

Poleg tega druga zainteresirana stran dvomi, da bo družba Iberpotash pripravljena plačati okoljsko sanacijo, ko bo ta obveznost nastala, ker sta njeno edino premoženje v Španiji njena rudnika, ki bosta zaprta in tako po letu 2035 ne bosta veliko vredna.

(30)

Druga zainteresirana stran tudi opozarja, da bi določitev zadostnega zneska garancije za družbo Iberpotash pomenila letni strošek v višini vsaj 2 806 000 EUR, kar ni ravno zanemarljiv znesek. Dodaja še, da določitev garancij na trenutni znesek pomeni tudi, da se je družba Iberpotash izognila zavarovanju svojih finančnih rezerv.

(31)

Kar zadeva ukrep 2, druga zainteresirana stran opozarja, da je glede na sodbo vrhovnega sodišča z dne 14. maja 2009, pa tudi Direktivo Sveta 75/442/EGS (8) in veljavno špansko zakonodajo družba Iberpotash, vse odkar so bile rudarske pravice prenesene nanjo, edina odgovorna za prekritje jalovišča Vilafruns ne glede na to, ali rudnik obratuje ali ne.

(32)

Kar zadeva ukrep 4, druga zainteresirana stran trdi, da je za prekritje jalovišča Vilafruns odgovorna družba Iberpotash in da je ta zaradi javnega financiranja prekritja tako pridobila selektivno prednost. Poleg tega se druga zainteresirana stran ne strinja z opredelitvijo prekritja kot pilotnega projekta nove metode sanacije. Trdi, da je prekritje jalovišč odpadne soli z geomembranami stara metoda, ki se uporablja že dolgo, na primer med alzaškimi in nemškimi proizvajalci kalijevega oksida.

(33)

Nazadnje, druga zainteresirana stran trdi, da je vprašanje, ali je družba Iberpotash edina proizvajalka kalijevega oksida v Španiji, brezpredmetno, ker je pomemben svetovni trg kalijevega oksida. O učinku na trgovino ni dvoma, saj v geografskem smislu družba Iberpotash konkurira francoskim proizvajalcem soli, kar je očitno zaradi bližine (manj kot 100 km stran) rudnikov Suria in Sallent francoski meji.

(34)

Prva in druga zainteresirana stran sta predložili tudi pripombe v zvezi z drugimi tremi ukrepi, analiziranimi v sklepu o začetku postopka (ukrepi, ki se nanašajo na (i) nov zbiralnik slanice, (ii) naložbe v čistilne naprave za vodo in (iii) študijo o jalovišču Cogulló). Kot pa je opozorjeno v uvodni izjavi 15, je Komisija že v sklepu o začetku postopka ugotovila, da ti ukrepi ne pomenijo državne pomoči in torej niso predmet formalnega postopka preiskave. Pripombe tretjih oseb, predložene izključno v zvezi s temi ukrepi, ki niso zajeti s formalno preiskavo, se zato za namene tega sklepa štejejo za brezpredmetne.

(35)

Kar zadeva ukrep 1, Španija meni, da je bil znesek garancije vedno ustrezen in določen v skladu z veljavno špansko zakonodajo in zakonodajo Unije. Natančneje, Španija trdi, da morebitne kršitve direktive o rudarskih odpadkih ne vključujejo določitve prenizkega zneska garancije, zato Direktiva ni mogla biti kršena.

(36)

Poleg tega Španija v zvezi z vprašanjem določitve ustreznega zneska garancije kot neprepričljivo zavrača izjavo Assumpte Feran (direktorice direktorata za okolje pri Generalitat de Catalunya) z dne 2. oktobra 2013 pred okoljskim odborom katalonskega parlamenta, ko je izjavila, da bi morala finančna garancija znašati 200 milijonov EUR. Po trditvah Španije je bila izjava dana sredi razprave med nasprotnimi političnimi strankami, zato je bila politično motivirana. Španija tudi ugotavlja, da sodba višjega sodišča Katalonije z dne 11. oktobra 2011 ni odločilna za določitev ustreznega zneska garancije, ker se je sodišče samo odreklo njegovemu izračunu.

(37)

Poleg tega Španija meni, da je študija, ki jo je predložil pritožnik in jo je Komisija citirala v uvodni izjavi 71 sklepa o začetku postopka, nezanesljiva, ker ustrezni znesek garancije v njej ni bil izračunan na podlagi meril iz odloka št. 202/1994 z dne 14. junija 1994, tj. veljavne zakonodaje v zvezi z zneskom garancije.

(38)

Španija tudi trdi, da se z ukrepom 1 družbi Iberpotash ne dodeljuje selektivna gospodarska prednost. Kakršna koli domnevna prednost je bila določena na podlagi pravnega okvira, ki se je uporabljal enako za vse morebitne konkurente. Še več, rudnika Sallent in Suria sta v Španiji edina delujoča, zato družba Iberpotash ni mogla pridobiti prednosti, saj na španskem ozemlju ni primerljivih obratov.

(39)

Španija trdi, da ne gre za državna sredstva, ker če se znesek garancije izkaže za nezadosten, ostaja veljavna obveznost družbe Iberpotash, da sanira zemljišče, na katero so vplivale rudarske dejavnosti. Španija lahko zagotovi izpolnitev obveznosti družbe Iberpotash z zasegom njenih pravic in premoženja na španskem ozemlju.

(40)

Nazadnje, Španija ugotavlja, da ukrep 1 ne izkrivlja konkurence ali vpliva na trgovino med državami članicami, ker so stroški, ki bi jih nosila družba Iberpotash, če bi morala določiti višji znesek garancije, zanemarljivi glede na standarde v industriji pridobivanja kalijevega oksida.

(41)

Kar zadeva ukrep 4, Španija trdi, da družba Iberpotash ni mogla pridobiti gospodarske prednosti, ker ni bila onesnaževalec, zato ji v skladu s splošno veljavno špansko zakonodajo ni bilo treba prekriti jalovišča Vilafruns. Poleg tega družba Iberpotash nosi stroške vzdrževanja prekritja jalovišča in bo zato morala, tudi če je zaradi javnega financiranja prihranila stroške izgradnje jalovišča, v naslednjih desetletjih porabiti veliko višji znesek za njegovo vzdrževanje in bo tako izgubila morebitno gospodarsko prednost, pridobljeno z ukrepom.

(42)

Španija trdi, da ukrep 4 ne more biti selektiven, ker je družba Iberpotash edino podjetje v Španiji, ki se ukvarja s pridobivanjem kalijevega oksida.

(43)

Poleg tega ukrep nima izkrivljajočega učinka na konkurenco med državami članicami, saj pridobljene soli zaradi težav pri prevozu ni mogoče prevažati med državami članicami.

(44)

Če bo Komisija kljub vsemu odločila, da ukrep 4 pomeni državno pomoč, Španija meni, da spada v okvir pragov za pomoč de minimis iz Uredbe Komisije (ES) št. 1998/2006 (9) in Uredbe Komisije (EU) št. 1407/2013 (10).

(45)

Nazadnje, Španija zahteva, naj se ukrep 4 razglasi za združljiv na podlagi okoljskih smernic iz leta 2008 in zlasti zaradi inovativnosti tehnologije, ki se je uporabila za prekritje jalovišča Vilafruns in ki je v nasprotju s tehnologijo, uporabljeno v drugih rudnikih, namenjena tudi preprečitvi izpiranja odloženega materiala.

(46)

Španija je v odgovoru na pripombe, ki sta jih v zvezi z ukrepom 1 navedli obe zainteresirani strani, še enkrat opozorila na upravni postopek, ki je po španskem pravu uveden za zagotovitev izpolnitve okoljskih obveznosti družbe Iberpotash in za izterjavo morebitnega zneska od družbe Iberpotash, ki bi ga Španija na koncu plačala, če se garancija za okoljsko sanacijo izkaže za nezadostno. Možnost, da se zagotovi izpolnitev obveznosti družbe Iberpotash kot take, pomeni, da ni obremenitve državnega proračuna in posledično ni prenosa državnih sredstev.

(47)

Španija je v odgovor na pripombe, ki sta jih v zvezi z ukrepom 4 navedli obe zainteresirani strani, pojasnila, da je odločba pokrajinskega sodišča v Barceloni z dne 22. februarja 2016 vključevala seznam območij, na katerih je morala družba Iberpotash izvesti ukrepe okoljske sanacije, ki niti ne vključuje jalovišča Vilafruns niti se v zvezi z njo ne omenja, da je to jalovišče vir onesnaženja. Še več, osebe, ki so bile z odločbo spoznane za krive, so pripadale družbi, ki je rudnika izkoriščala, preden je družba Iberpotash pridobila rudarsko koncesijo. Poleg tega so bile te osebe spoznane za krive ravnanj in opustitev, ki so se zgodili veliko pred prekritjem jalovišča Vilafruns.

(48)

Španija tudi ponovi trditve, da družbi Iberpotash v skladu s španskim pravom ni bilo treba prekriti jalovišča Vilafruns.

(49)

Nazadnje, Španija opozarja, da prva zainteresirana stran sicer poudarja, da prekritje jalovišča v nobenem dokumentu, ki se nanaša na javno financiranje, ni opisano kot „pilotni“ projekt, vendar navedena stran ne dvomi, da je tehnologija, ki se je uporabila za prekritje jalovišča, posebna in da je v nasprotju s tehnologijo, ki se uporablja v drugih rudnikih kalijevega oksida, namenjena tudi preprečitvi izpiranja odloženega materiala. Dejstvo, da beseda „pilotni“ ni omenjena, ne izključuje inovativnosti uporabljene tehnologije.

(50)

V tem sklepu je najprej ocenjeno, ali oba ukrepa, ki se preučujeta, vključujeta državno pomoč za družbo Iberpotash v smislu člena 107(1) PDEU ter ali je taka pomoč, če obstaja, zakonita in združljiva z notranjim trgom.

(51)

V skladu s členom 107(1) PDEU je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli pomoč iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, če prizadene trgovino med državami članicami.

(52)

Komisija mora pri ugotavljanju obstoja državne pomoči oceniti, ali so za obravnavana ukrepa izpolnjena kumulativna merila iz člena 107(1) PDEU (tj. prenos državnih sredstev in pripisljivost državi, selektivna prednost, možno izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino znotraj EU).

(53)

Upravljavci rudnikov morajo v skladu z nacionalnim pravom, v primeru rudnikov, ki so 1. maja 2008 že obratovali, pa od leta 2014 tudi v skladu s pravom Unije, zagotoviti finančno garancijo, namenjeno zagotovitvi, da imajo rezerviranih dovolj sredstev za kritje stroškov sanacije svojih območij, ko bodo njihove rudarske dejavnosti zaprte. Poleg tega lahko ta sredstva javni organi v skladu z zadevno nacionalno zakonodajo porabijo za financiranje ukrepov varstva okolja, ki jih morajo upravljavci sprejeti, vendar tega ne storijo. Upravljavec lahko take garancije zagotovi v obliki bančne garancije, za katero plača provizijo. Po navedbah pritožnika je družba Iberpotash prejela nezakonito in nezdružljivo pomoč, ker so zadevni organi zanjo določili zelo nizko finančno garancijo.

(54)

Komisija mora najprej oceniti, ali so bile ravni finančnih garancij, kot so jih določili španski organi, dejansko nižje, kot se je v zadevnem obdobju zahtevalo z veljavnimi pravili. To je nujna zahteva za obstoj morebitne državne pomoči v zvezi s tem konkretnim ukrepom. Če pa bi bila, nasprotno, raven garancij določena v skladu z veljavnimi pravili, potem bi bila družba Iberpotash obravnavana kot katero koli drugo podjetje v podobnem položaju in ne bi bilo razlogov za sklepanje, da je imela selektivno prednost zaradi konkretne uporabe, v njenem primeru, pravil za določitev finančnih garancij.

(55)

Zato je treba najprej povzeti zadevna pravila Unije in nacionalna pravila, ki urejajo določitev finančnih garancij.

(56)

V skladu s členom 14 direktive o rudarskih odpadkih morajo pristojni nacionalni organi „pred začetkom vsakršne dejavnosti, ki vključuje odlaganje odpadkov na objektu za ravnanje z odpadki, zahteva[ti] finančno garancijo (npr. v obliki pologa, vključno z vzajemnim zajamčenim kapitalom, financiranim s strani industrije) ali enakovredno jamstvo“. Namen tega jamstva je, da „se izpolnijo vse obveznosti, vključno s tistimi, ki se nanašajo na ukrepe po zaprtju, iz dovoljenja, izdanega po tej direktivi,“ in da „so sredstva za sanacijo zemljišča, na katerega neposredno vpliva objekt za ravnanje z odpadki, […] takoj na voljo“.

(57)

V skladu s členom 14(2) Direktive bi moral izračun garancije temeljiti na (i) verjetnih vplivih objekta za ravnanje z odpadki na okolje in (ii) domnevi, da bo vsa potrebna sanacijska dela ocenila in izvedla neodvisna, za to ustrezno usposobljena tretja oseba. Višina garancije se periodično prilagaja v skladu s sanacijskimi deli, ki jih je treba izvesti na zemljišču.

(58)

Kar zadeva nacionalna pravila, je bila direktiva o rudarskih odpadkih v špansko pravo prenesena s kraljevim odlokom št. 975/2009 z dne 12. junija 2009 o ravnanju z odpadki pri pridobivanju rudnin in kamnin ter sanaciji območij, na katera so vplivale rudarske dejavnosti (v nadaljnjem besedilu: kraljevi odlok št. 975/2009). V skladu s prvo prehodno določbo (Disposición transitoria primera) kraljevega odloka št. 975/2009 naj bi se določbe navedenega akta, ki se nanašajo na finančne garancije (tj. zlasti člen 43), od 1. maja 2014 uporabljale za rudnike, ki so 1. maja 2008 že obratovali (tj. vključno z rudnikoma družbe Iberpotash).

(59)

Vendar sta pred začetkom uporabe kraljevega odloka št. 975/2009, s katerim je bila prenesena direktiva o rudarskih odpadkih, dovoljenja, sanacijske načrte in garancije v primeru rudarskih družb v Kataloniji urejala zakon št. 12/1981 o določitvi dodatnih ukrepov za varstvo naravnih območij, na katera vplivajo rudarske dejavnosti (v nadaljnjem besedilu: zakon št. 12/1981) (11), in odlok št. 202/1994 o uvedbi meril za določitev garancij v zvezi s sanacijskimi programi za rudarske dejavnosti (v nadaljnjem besedilu: odlok št. 202/1994) (12). V skladu s členom 8(2) zakona št. 12/1981 bi bilo treba finančno garancijo določiti ob upoštevanju območja, na katero vpliva sanacija, in/ali skupnih stroškov take sanacije. Člen 2 odloka št. 202/1994 določa znesek na hektar za različne standardne sanacijske ukrepe in navaja, da je treba za morebitne druge posebne ukrepe pri znesku upoštevati njihove stroške (13). Poleg tega člen 3 odloka št. 202/1994 določa, da bi bilo treba za rudarske dejavnosti, ki niso umeščene na naravna območja posebnega interesa (vključno z rudnikoma družbe Iberpotash), znesek, dobljen na podlagi člena 2, znižati za 50 %.

(60)

Družba Iberpotash je na podlagi teh nacionalnih pravil od Generalitat de Catalunya 9. novembra 2006 dobila dovoljenje za opravljanje dejavnosti pridobivanja kalijevega oksida v rudniku Súria, 28. aprila 2008 pa je tako dovoljenje dobila za rudnik Balsareny/Sallent. Ti dovoljenji sta posamični upravni odločbi, s katerima sta finančni garanciji določeni na 1 130 128 EUR za rudnik Balsareny/Sallent in na 773 682,28 EUR (v letu 2008 zvišana na 828 013,24 EUR) za rudnik Súria. Ta zneska garancij sta bila revidirana šele leta 2015, ko so španski organi predlagali bistveno višji ravni, in sicer 6 979 471,83 EUR za rudnik Balsareny/Sallent (veljavna šele po odobritvi višjega sodišča Katalonije decembra 2016 – glej spodaj) in 6 160 872,35 EUR za rudnik Súria (veljavna od maja 2015). Zneska garancij sta bila določena s posameznima in posebnima odločbama, ki ju je sprejela Generalitat in sta naslovljeni na družbo Iberpotash.

(61)

V zvezi s tem je treba poudariti, da morajo pristojni okoljski organi zneske finančnih garancij najprej določiti in odobriti na podlagi nacionalnih ali regionalnih pravil, ki se uporabljajo v obravnavani zadevi. Čeprav je Komisija odgovorna za zagotovitev pravilnega prenosa in izvajanja direktive o rudarskih odpadkih, ki se za finančne garancije družbe Iberpotash uporablja od 1. maja 2014, ta direktiva državam članicam pušča precejšen manevrski prostor pri določitvi natančnega zneska garancij. Iz tega razloga Komisija ni izvedla svoje ocene pravilnih ravni finančnih garancij v skladu z direktivo o rudarskih odpadkih, temveč svojo presojo omejuje na oceno obstoječih dokazov o nezadostnosti finančnih garancij. Več dokazov namreč kaže, da je bil znesek finančnih garancij, kot so ga javni organi določili leta 2006 in 2008, dejansko nižji, kot se je zahtevalo z veljavno zakonodajo.

(62)

Kar je najpomembneje, višje sodišče Katalonije (Tribunal Superior de Justicia de Cataluña) je 11. oktobra 2011 razsodilo, da je bil znesek finančne garancije za jalovišče Cogulló družbe Iberpotash na območju njenega rudnika Balsareny/Sallent v višini 585 153 EUR nižji od zahtevanega. V sodbi je ugotovljeno, da znesek garancije ne upošteva pravnih in regulativnih parametrov, določenih z nacionalno zakonodajo, pri čemer se sklicuje zlasti na člen 8(2) zakona št. 12/1981 in odlok št. 202/1994. V sodbi je navedeno, da lahko sodišče, tudi če ni neizpodbitnih dokazov („una prueba concluyemente determinada“) o pravilnosti zneska garancije, ugotovi, da je znesek garancije, določen na samo 585 153 EUR, očitno v nasprotju z navedenimi zakonskimi določbami. Sodišče je tako razglasilo, da garancija ni zadostna in ni v skladu z veljavno zakonodajo, in od španskih organov zahtevalo, naj določijo nov znesek finančne garancije. Ta sodba je bila v pritožbenem postopku v celoti potrjena s sodbo vrhovnega sodišča (Tribunal Supremo) z dne 9. julija 2014. Nazadnje, kot ugotavljajo španski organi, je višje sodišče Katalonije s sklepom z dne 14. decembra 2016 potrdilo, da je novi predlagani znesek v višini 6 979 471,83 EUR za celotno območje rudnika Balsareny/Sallent ustrezen.

(63)

Komisija glede na nacionalno sodbo višjega sodišča Katalonije z dne 11. oktobra 2011, s katero so bila merodajno razložena zadevna nacionalna pravila, šteje za dokazano, da je bil prvotni znesek finančne garancije za območje rudnika Balsareny/Sallent družbe Iberpotash, ki je bil leta 2006 določen na 1 130 128 EUR (kar vključuje 585 153 EUR za jalovišče Cogulló), znatno nezadosten. Višje sodišče Katalonije je s sklepom iz leta 2016 potrdilo, da bi moral biti skupni znesek za rudnik Balsareny/Sallent dejansko vsaj šestkrat višji, najverjetneje pa celo višji za obdobje pred najavo načrta Phoenix v letu 2011 – glej uvodne izjave 73, 80 in 81 v nadaljevanju.

(64)

Čeprav v zvezi z garancijo za rudnik Súria ni nobene podobne sodne odločbe, obstajajo prepričljivi dokazi, da bi bila ugotovitev o jasni nezadostnosti ravni garancije v morebitnem sodnem postopku enako verjetna. V znesku prvotne garancije v višini 773 682,28EUR (v letu 2008 zvišan na 828 013,24 EUR) je sorazmerno upoštevano dejstvo, da je rudnik Súria manjši od rudnika Balsareny/Sallent, kar zadeva količino nakopičenih odpadkov in skupno površino jalovišč (14). Poleg tega se je garancija za rudnik Suria bistveno zvišala na 6 160 872,35 EUR hkrati z garancijo za rudnik Balsareny/Sallent (tj. šele po sklepu sodišča in njegovi potrditvi v pritožbenem postopku) in v še večjem deležu (več kot sedemkrat višja). Ker torej ni drugih dejavnikov, ki bi pojasnjevali razliko med zneskoma garancij za rudnik Súria in za rudnik Balsareny/Sallent, se lahko tudi znesek garancije za rudnik Súria šteje za nezadosten.

(65)

Španski organi in družba Iberpotash v svojih stališčih potrjujejo, da je garancija za jalovišče El Cogulló po mnenju višjega sodišče Katalonije nezadostna. Presojo sodišča poskušajo omiliti, pri čemer trdijo: (i) da je sodišče priznalo, da razlogi za tako stanje vsaj deloma segajo nazaj v leto 1929, (ii) da je sodišče priznalo, da nima neizpodbitnih dokazov, in (iii) da sodišče domnevno ni našlo nobene konkretne kršitve posamezne pravne norme. Vendar nobena od teh trditev v zvezi s sodbo ne vpliva na ugotovitev o nezadostnosti garancije. Dejstvo, da so španski organi po potrditvi sodbe v pritožbenem postopku dejansko ponovno preučili znesek garancije in ga predložili v odobritev sodišču, potrjuje pomembnost sodbe. Poleg tega so v sodbi z dne 11. oktobra 2011 izrecno navedene upoštevne zakonodajne določbe iz člena 8(2) zakona št. 12/1981 in odloka št. 202/1994.

(66)

Poleg uradne ugotovitve nacionalnega sodišča je preiskava razkrila še več drugih dokazov, ki potrjujejo ugotovitev, da je bila prvotna raven finančnih garancij neupravičeno nizka.

(67)

Prvič, tretje osebe so predložile uradne zapisnike obravnave pred okoljskim odborom katalonskega parlamenta z dne 2. oktobra 2013, ki vsebujejo izrecne izjave generalnega direktorja za okolje pri Generalitat de Catalunya, da so bile garancije očitno nezadostne. Generalni direktor je predlagal, naj potrebni znesek garancije po možnosti znaša do 200 milijonov EUR. Čeprav v zapisnikih politične razprave v parlamentu ni ustrezne utemeljitve navedenega zneska in jih je treba zato obravnavati previdno, pa obseg in razlika v primerjavi z dejanskim zneskom dejansko potrjujeta ugotovitve strokovnjakov s tega področja, ki so menili, da je bil znesek garancij, določenih v letih 2006 in 2008, očitno nezadosten.

(68)

Drugič, pritožnik je predložil študijo iz avgusta 2012, ki jo je naročil pri okoljskih strokovnjakih (v nadaljnjem besedilu: študija ERF). Študija je strokovna raziskava, s katero se analizirajo in zberejo izčrpne obstoječe informacije (pravne in akademske informacije ali informacije na podlagi tržne raziskave) o zadevni temi. V študiji ERF sta se analizirala obstoječe stanje, kar zadeva vpliv rudnikov družbe Iberpotash na okolje, in predviden prihodnji razvoj, kar zadeva skupno količino materiala, nakopičenega na jaloviščih. Ugotovljeno je bilo, da so vplivi jalovišč na okolje precejšnji in naj bi se v prihodnosti še povečali.

(69)

V študiji ERF je bilo na podlagi razpoložljivih informacij ocenjeno naslednje gibanje količin odpadkov, nakopičenih na jaloviščih rudnikov Suria in Sallent do ustavitve rudarskih dejavnosti v letu 2035:

Preglednica 1

Ocenjeno gibanje količine odpadkov na jaloviščih rudnikov Suria in Sallent

(70)

Poleg tega so v študiji ERF analizirane morebitne možnosti za sanacijo jalovišč, vključno z: (i) zasipanjem odpadnega materiala v podzemnih rudnikih, (ii) raztapljanjem soli, vsebovane v jaloviščih, s črpanjem vode in odlaganjem dobljene slanice bodisi v morje bodisi pod zemljo, ali (iii) prekritjem jalovišč z materialom, ki preprečuje pronicanje deževnice in izpiranje soli v okolje. Ugotovljeno je bilo, da je v primeru območij rudnikov družbe Iberpotash najprimernejša metoda prekritje jalovišč. Gre za razmeroma preprosto in dobro poznano metodo, saj je bila uporabljena že večkrat, celo s strani samih katalonskih organov. Poleg tega je to za javne uprave najustreznejša metoda sanacije, kadar rudarska družba ne izpolni svojih obveznosti, saj v nasprotju z drugimi metodami ne zahteva dodatne namestitve pomembne industrijske infrastrukture. V študiji ERF so zato izračunani pričakovani stroški sanacije območij rudnikov družbe Iberpotash s prekritjem jalovišč.

(71)

Izračun pričakovanih stroškov temelji na analizi stroškov na enoto za posamezne komponente prekritja jalovišča na podlagi tržne raziskave, ki so jo strokovnjaki izvedli pri ponudnikih različnih zadevnih del in blaga, in uporabe podatkov o določanju cen iz leta 2012, ki jih je objavil katalonski inštitut za tehnologijo in gradnjo (Institut de Tecnologia de la Construcció de Catalunya – ITeC). Za primerjavo so v študiji uporabljeni tudi skupni stroški sanacije za različne možnosti sanacije, kot so bili ocenjeni v študiji, ki jo je leta 2001 skupina Symonds Group pripravila za GD za okolje Evropske komisije (15). Vključuje tudi stroške vzdrževanja in nadzora prekritih jalovišč še deset let po prekritju. Stroški na enoto so se nato uporabili za ocenjeno količino odpadnega materiala na jaloviščih v treh različnih obdobjih: (i) dejanske količine v letu 2012, (ii) pričakovane količine v letu 2015 (leto, ko naj bi se začela proizvodnja soli iz odpadnega materiala v novem obratu na območju rudnika Suria), in (iii) pričakovane količine v letu 2035 (ko naj bi bile rudarske dejavnosti družbe Iberpotash ustavljene). Dobljeni skupni stroški sanacije v teh obdobjih so povzeti v naslednji preglednici:

Preglednica 2

Ocenjeni stroški sanacije glede na študijo ERF

(72)

Na tej podlagi je v študiji ERF ugotovljeno, da znesek finančne garancije na podlagi novih zakonodajnih pravilih iz kraljevega odloka št. 975/2009 nikakor ne bi smel biti nižji od osnovnih stroškov sanacije v letu 2012, ki so znašali 71 milijonov EUR za oba rudnika, tako da bi moral njen ustrezni znesek ob upoštevanju skupnih stroškov v prihodnosti znašati približno 100 milijonov EUR.

(73)

Nazadnje, v študiji ERF je analiziran vpliv načrtovanega pridobivanja in trženja soli v jaloviščih na podlagi nedavno napovedanega načrta Phoenix, ki se je začel izvajati leta 2012. Ob upoštevanju različnih scenarijev, kar zadeva pričakovano proizvodnjo kalijevega oksida in soli v prihodnje (vključno z najambicioznejšimi načrti družbe Iberpotash, da bo na leto prodala 1,5 milijona ton soli), je v študiji ERF ugotovljeno, da bi se v katerem koli od navedenih scenarijev z načrtom Phoenix zgolj upočasnila in ne ustavila stalna letna rast skupne količine odpadnega materiala, nakopičenega na območjih rudnikov družbe Iberpotash. V najbolj optimističnem scenariju bi načrt Phoenix privedel do zmanjšanja skupne količine odpadnega materiala, odloženega na jaloviščih, na 1 213 kt na leto (v primerjavi s 1 979 kt na leto brez načrta Phoenix). Čeprav je vpliv načrta Phoenix torej občuten, saj se za skoraj 40 % zmanjša letno kopičenje odpadkov, se v študiji ERF ugotavlja, da načrta Phoenix ni mogoče šteti za samozadosten sanacijski ukrep, temveč je bolj blažilni dejavnik, saj bo le upočasnil rast obstoječih jalovišč, ne pa jih tudi odpravil.

(74)

Družba Iberpotash trdi, da študija ERF ne more biti podlaga za izračun zneska garancije, saj se v njej priznava, da ne temelji na ustreznih določbah odloka št. 202/1994, ter vsebuje več nenatančnih in nepravilnih navedb in podatkov.

(75)

Komisija priznava, da študija ne upošteva ustreznih določb odloka št. 202/1994 in je bolj osredotočena na pogoje iz kraljevega odloka št. 975/2009, s katerim je bila prenesena direktiva o rudarskih odpadkih, pri čemer se osredotoča na pričakovane stroške sanacije. Vendar njeni rezultati, iz katerih so razvidni ocenjeni stroški sanacije območij posameznih rudnikov družbe Iberpotash, temeljijo na zanesljivi metodologiji in razumnih predpostavkah, kot so opisane v uvodnih izjavah od 68 do 73, tako da je dejansko upoštevna za izračun garancij tudi na podlagi odloka št. 202/1994. To dokazuje zlasti člen 2(4)(h) odloka št. 202/1994, ki se sklicuje na stroške drugih posameznih sanacijskih ukrepov, ki so morda potrebni, tako da izračun ni omejen na ukrepe, ki so posamično našteti v predhodnih točkah člena 2 (16).

(76)

Poleg tega je pomen obsega škode za okolje in pričakovanih stroškov sanacije vsaj implicitno razviden tudi iz besedila sodbe višjega sodišča Katalonije z dne 11. oktobra 2011, v kateri je glede zneska finančnih garancij navedeno, da: „je ključna in osrednja določba člen 8(2) zakona št. 12/1981 […], ki določa, da je treba v vsakem primeru znesek v zvezi s sanacijo določiti glede na območje, na katero vpliva sanacija, skupne stroške sanacije ali na podlagi obeh teh meril […] (‚el precepto cardinal y central del caso es el artículo 8.2 de Ley 12/1981[…] al disponer que en cualquier caso, en lo referente a la restauración, la cuantía debe fijarse en función de la superficie afectada por la restauración, por el coste global de la restauración o por ambos aspectos conjuntamente […]‘)“, na podlagi tega pa je ugotovljeno, da dovoljenje ni v skladu z veljavnim pravom, saj „garancije v tem primeru niso bile določene v skladu z zakonskimi omejitvami […] (‚no ha establecido une fianza ajustada al caso en los límites legales […]‘)“. Nazadnje, taki pričakovani stroški sanacije so očitno pomembni za izračun garancije v skladu s členom 43 kraljevega odloka št. 975/2009, ki se je za družbo Iberpotash uporabljal od 1. maja 2014.

(77)

Poleg tega Komisija ugotavlja, da razen splošnih očitkov zaradi domnevno nenatančnih in nepravilnih predpostavk iz študije ERF niti španski organi niti družba Iberpotash teh domnevnih nenatančnosti in nepravilnih domnev ne opredeljujejo oziroma ne navajajo konkretnih argumentov ali predlagajo svoje alternativne ocene skupnih stroškov sanacije za območji rudnikov družbe Iberpotash.

(78)

Španski organi trdijo, da so se pri zneskih garancij upoštevala merila na podlagi nacionalnega prava, pri čemer so se upoštevali pričakovani stroški v skladu s takratnim sanacijskim načrtom. Poleg tega je družba Iberpotash predložila svojo strokovno študijo, da bi dokazala, da je bila garancija zadostna glede na obe merili, navedeni v nacionalni zakonodaji, tj. velikost zadevnega območja in pričakovane stroške sanacije.

(79)

Kot pa je bilo pojasnjeno zgoraj, skladnost z merili iz nacionalne zakonodaje očitno ni bila potrjena z odločbo sodišča. Poleg tega so bili ukrepi, vsebovani v sanacijskem načrtu in upoštevani v študiji, ki jo je predložila družba Iberpotash, omejeni na izgradnjo obodnih kanalov, bazenov za zbiranje slanice ob dežju in podobne ukrepe, namenjene omejevanju onesnaženja, vendar očitno niso privedli do trajne sanacije jalovišč. Študija torej ne vključuje ustreznih sanacijskih ukrepov za izračun pričakovanih stroškov, niti jih količinsko ne opredeljuje. Ker so pričakovani dejanski stroški sanacije pomembni za izračun finančne garancije tako na podlagi katalonske zakonodaje (glej uvodno izjavo 75) kot tudi zakonodaje Unije, ugotovitve študije, ki jo je predložila družba Iberpotash, ne morejo biti podlaga za izračun celotnega in pravilnega zneska garancij. Kot poleg študije ERF kažejo tudi primeri podobnih jalovišč v Franciji ali Nemčiji (17), taka sanacija običajno vključuje bodisi (a) popolno odstranitev jalovišč (npr. z zasutjem materiala pod zemljo), (b) bodisi postopno razsoljevanje jalovišča s črpanjem vode vanj in zbiranjem dobljene slanice, (c) bodisi s trajnim prekritjem jalovišč. Vendar so ti ustrezni sanacijski ukrepi bistveno dražji od izgradnje obodnih kanalov, bazenov za zbiranje deževnice ob dežju in podobnih ukrepov, ki so namenjeni zgolj omejevanju onesnaženja. To dokazujejo tudi stroški prekritja jalovišča Vilafruns, ki so znašali 7,9 milijona EUR (pri čemer niso vključeni letni stroški vzdrževanja). Glede na to, da je jalovišče Vilafruns s približno 3 milijoni ton slanega materiala majhno v primerjavi z delujočim jaloviščem Cogulló (Balsareny/Salent) z 41 milijoni ton ali jaloviščem Fusteret (Suria) z 22 milijoni ton, bodo skupni stroški sanacije teh delujočih rudnikov in prekritja zadevnih jalovišč verjetno bistveno višji od stroškov za jalovišče Vilafruns.

(80)

Poleg tega družba Iberpotash trdi, da se bo količina odpadkov na jaloviščih bistveno zmanjšala zaradi načrta Phoenix, ki ga je napovedala v letu 2011 in je namenjen predelavi odpadkov na jaloviščih za pridobivanje industrijske soli, ki naj bi se prodajala na trgu. Družba Iberpotash namerava v okviru tega projekta zgraditi obrat za vakuumsko pridobivanje soli iz odpadnega materiala, ki ga proizvede pri rudarskih dejavnostih, in to sol prodajati na trgu. Pričakuje, da bo na začetku letno prodala približno 750 000 ton soli, pozneje pa načrtuje to količino povečati na največ 1,5 milijona ton soli na leto.

(81)

Čeprav bi se z načrtom za predelavo in trženje vsaj dela odpadnega materiala načeloma lahko zmanjšala obseg in slanost jalovišč ter tako tudi znižali pričakovani stroški njihove sanacije, je družba Iberpotash ta načrt napovedala šele leta 2011, njegovo izvajanje, ki se je začelo leta 2012, pa se še ni končalo. Zato je jasno, da se načrt Phoenix ne bi smel upoštevati pri določitvi zneska garancij v letih 2006 in 2008, ker je bil takrat še vedno preveč negotov.

(82)

Komisija glede na navedeno ugotavlja, da zbrani dokazi in predložena strokovna poročila potrjujejo ugotovitev nacionalnega sodišča, da sta bila prvotna zneska finančnih garancij očitno nezadostna za zagotovitev pravilne sanacije.

(83)

Komisija zato ugotavlja, da sta bili finančni garanciji, ki so ju španski organi določili v letih 2006 in 2008, dejansko nižji od ravni, ki se običajno zahteva v skladu z veljavno nacionalno zakonodajo. Družbi Iberpotash je bila tako dodeljena gospodarska prednost v obliki nižjih bančnih provizij, ki se letno plačujejo za finančno garancijo. Ker so po navedbah družbe Iberpotash njene bančne provizije za garancije znašale 1 % zneska garancij na leto, so se zaradi bistveno nižje skupne ravni garancij ustrezno znižale zadevne bančne provizije, ki jih plačuje družba Iberpotash, tako da so se znižali njeni stroški v primerjavi z drugimi upravljavci, katerih garancije so morale biti v skladu z zakonodajo. Komisija zato meni, da je družba Iberpotash uživala gospodarsko prednost zaradi znižane ravni finančnih garancij.

(84)

Trditve španskih organov in družbe Iberpotash, da javni organi družbi Iberpotash zaradi stroge uporabe zadevnih pravil niso dodelili nobene prednosti ali prednostne obravnave, ni mogoče sprejeti, saj je bilo zgoraj dokazano, da je bila zaradi teh odločitev javnih organov raven finančnih garancij nižja, kot se običajno zahteva. Poleg tega trditev, da je bila katalonska zakonodaja dejansko strožja od podobnih pravil na ravni države ali v drugih španskih pokrajinah, je brezpredmetna, ker so taki stroški odvisni od območja, pravila, ki jih je bilo treba upoštevati v zvezi s finančnimi garancijami, ki jih je morala zagotoviti družba Iberpotash, pa so bila pravila, ki so veljala v Kataloniji, kjer so bila jalovišča. Javni organi so družbi Iberpotash dovolili ohraniti nižje finančne garancije, kot so se običajno zahtevale s katalonsko zakonodajo, ki se je zanjo uporabljala, zato je prejela selektivno prednost v obliki nižjih bančnih provizij za nižje garancije v primerjavi z drugimi upravljavci v podobnem položaju.

(85)

Komisija tako ugotavlja, da je bila z ukrepom 1 družbi Iberpotash dodeljena selektivna gospodarska prednost.

(86)

Kar zadeva merilo državnih sredstev, pritožnik trdi, da (lahko) prenizka garancija, ki ne pokriva vseh sanacijskih stroškov, pomeni prenos državnih sredstev. Domnevno naj bi to vključevalo tveganje, da bo morala, če družba Iberpotash ne bo izpolnila svojih obveznosti v zvezi s sanacijo območij svojih rudnikov, te stroške kriti država. Pritožnik se sklicuje na odločitev Komisije v zadevi Georgsmarienhütte (18), v kateri je ta ugotovila, da izvzetje proizvajalca jekla iz okoljskih obveznosti, kar zadeva recikliranje in odlaganje industrijskega prahu, pomeni državno pomoč.

(87)

Španski organi in družba Iberpotash trdijo, da bi, tudi če bi bila garancija nižja od zahtevane, za družbo Iberpotash še vedno veljala splošna obveznost, da sanira območja svojih rudnikov, in da bi morala plačati stroške take sanacije. Ti stroški nikakor niso omejeni z zneskom finančne garancije. Država torej družbe Iberpotash ne razbremenjuje finančnih obveznosti. Poleg tega je vsakršno tveganje, da družba Iberpotash v prihodnje ne bo mogla kriti vseh teh stroškov in bo morala država posredovati z državnimi sredstvi, izjemno majhno in glede na trden finančni položaj matične družbe družbe Iberpotash ni verjetno. Španski organi trdijo, da ima družba Iberpotash, če v prihodnje ne bo izpolnila teh obveznosti, v Španiji dovolj premoženja, ki bi ga lahko organi zasegli, da bi se pokrili stroški sanacije.

(88)

Komisija opozarja, da se sporne garancije v tej zadevi v okviru pravil o državni pomoči ne preiskujejo v zvezi z zneskom provizije, ki bi se mu izdajatelj garancije (tj. zasebna banka, ne država) morda odpovedal glede na prevzeto tveganje ali izpostavljenost, temveč v zvezi s tveganjem za državo, če je znesek garancije nižji od dejanskih stroškov okoljske škode in če družba, ki je prejela garancijo, ne bo plačala ali ne bo mogla plačati celotnih stroškov sanacije.

(89)

Kar zadeva precedenčni primer, na katerega je opozoril pritožnik, se je zadeva Georgsmarienhütte bistveno razlikovala, saj je dežela Spodnja Saška nedvomno prevzela odgovornost za odlaganje prahu in je dejansko plačala 64,64 milijona DEM za tako odlaganje. V obravnavani zadevi ne gre za to, saj je družba Iberpotash ne glede na znesek garancije še naprej odgovorna za sanacijo območij svojih rudnikov, španski organi pa se še niso zavezali, da bodo namesto nje plačali kakršne koli stroške sanacije. Zadeve Georgsmarienhütte torej ni mogoče uporabiti kot precedenčni primer za obravnavano zadevo.

(90)

Finančna garancija družbe Iberpotash je zagotovljena v obliki bančne garancije, ki državi ni prosto na voljo. Uporabi se lahko le za ukrepe, ki so strogo opredeljeni z zakonom, zlasti za financiranje odstranjevanja odpadkov, sanacijo območja rudnika in druge okoljske ukrepe, če družba Iberpotash ne izpolni svojih okoljskih obveznosti. Država ne dobi obresti na sredstva garancije niti katere koli druge finančne ugodnosti, ki bi se v primeru nižjega zneska garancije zmanjšala. Poleg tega država še ni bila v položaju, ko bi morala garancijo uporabiti za katerega od zgoraj navedenih namenov. Čeprav znižani znesek garancije do zdaj še ni imel dejanskega učinka na državna sredstva, pa to samo po sebi ne izključuje obstoja potencialnega učinka na državna sredstva zaradi povečanega tveganja države, da bo morala v prihodnje porabiti svoja sredstva.

(91)

Ustvarjanje dejanskega tveganja, da bo državi v prihodnje naloženo dodatno breme, namreč zadostuje za opredelitev državne pomoči v skladu s členom 107(1) Pogodbe (19). Sodišče je tudi odločilo, da za izpolnitev tega merila ni nujno, da sta povezava ukrepa državne pomoči z državnimi sredstvi in njegov učinek nanje neposredna.

(92)

Take finančne garancije so namenjene prav zagotovitvi, da imajo rudarske družbe prihranjena zadostna sredstva za kritje prihodnjih stroškov sanacije, ne glede na to, v kakšnem finančnem položaju bi se lahko znašle v (pogosto precej oddaljeni) prihodnosti. Zato je jasno, da če je znesek garancije bistveno nižji od pričakovanih stroškov sanacije, obstaja vsaj povečano tveganje, da bo to lahko v prihodnje vplivalo na državna sredstva. Tveganje morebitnih stroškov za javni proračun je nedvomno večje, kot če bi bil znesek garancije pravilno določen v skladu z veljavno zakonodajo ob ustreznem upoštevanju pričakovanih stroškov sanacije. Če so ta sredstva bistveno nižja od potrebnih, bi bilo treba z državnimi sredstvi nazadnje pokriti večji del teh stroškov, če družba Iberpotash iz katerega koli razloga tega ne bi bila pripravljena ali zmožna storiti. Poleg tega v primeru nezmožnosti družbe Iberpotash, da v prihodnje plača stroške sanacije, domnevna možnost španskih organov, da zasežejo njeno premoženje, verjetno ne bo prinesla veliko dodatnih sredstev, saj sta edino premoženje družbe Iberpotash (in celotne skupine ICL) v Španiji njena rudnika kalijevega oksida. Ko pa bosta rudnika kalijevega oksida zaprta, bo vrednost tega premoženja vprašljiva.

(93)

Dejstvo, da bi morala država vskočiti za svoj račun, če družba Iberpotash ne bi bila pripravljena ali zmožna sprejeti potrebnih sanacijskih ukrepov v zvezi s svojimi jalovišči, je dobro uveljavljeno v veljavni zakonodaji.

(94)

Prvič, v skladu s členom 102 zakona št. 39/2015 (20) lahko država sprejme ukrepe namesto stranke, ki je pravno odgovorna za sprejetje takih ukrepov. Španija bi morala (i) družbi Iberpotash ukazati sprejetje izrecno opredeljenih ukrepov; (ii) družbo Iberpotash obvestiti, da bo uprava v nasprotnem primeru take ukrepe sprejela sama in za kakšno ceno; (iii) izvesti take ukrepe in (iv) poskušati izterjati stroške od družbe Iberpotash, kar po definiciji ne bo mogoče, če mora Španija uveljaviti nezadostno finančno garancijo. Čeprav odločitev za to uradno ni obvezna, pa Španija, če družba Iberpotash ne izpolni obveznosti za sanacijo svojih rudnikov, ne bi imela druge možnosti, kot da za tako sanacijo plača vnaprej, saj sicer ne bi izpolnila lastnih obveznosti.

(95)

Drugič, kot je navedeno v uvodni izjavi 13, bi lahko Španija kršila svoje obveznosti na podlagi direktive o rudarskih odpadkih in okvirne direktive o vodah. Če bi torej družba Iberpotash po izčrpanju mineralnih virov svoja rudnika opustila in ju ne bi sanirala, bi bilo to, da bi Španija sama plačala odstranitev jalovišč ali enako učinkovito sanacijo, glede na nezadostno garancijo edini način, da bi izpolnila svoje obveznosti na podlagi navedenih direktiv in se po možnosti izognila dnevnim denarnim kaznim, ki bi jih naložilo Sodišče Evropske unije.

(96)

Tretjič, v skladu z določbami španskega zakona št. 27/2006 z dne 18. julija 2006 (21) je mogoče španske organe prisiliti k izpolnitvi obveznosti na podlagi okoljske zakonodaje. Katera koli nevladna organizacija, ki izpolnjuje merila iz zakona št. 27/2006, lahko v primeru okoljske kršitve, navedene v členu 18(1) zakona št. 27/2006 (npr. vključno s kršitvami obveznosti na področju varstva voda), vloži tožbo na sodišču in tako upravo prisili k izpolnitvi okoljskih obveznosti.

(97)

Četrtič, v členu 6(3) Direktive 2004/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta (22) je navedeno, da kadar upravljavec, odgovoren za sprejetje sanacijskih ukrepov v zvezi z okoljsko škodo, ne izpolni svojih obveznosti, lahko pristojni organ v skrajnem primeru sam sprejme take ukrepe. Podobno lahko pristojni organ v skladu s členom 5(3), če tega ne stori zadevni upravljavec, sprejme potrebne preventivne ukrepe, da odpravi neposredno nevarnost okoljske škode. Če družba Iberpotash po zaprtju svojih rudarskih dejavnosti ne bo sprejela potrebnih sanacijskih ukrepov, lahko nesanirana jalovišča postanejo neposredna nevarnost za okolje, tako da bodo v skrajnem primeru potrebni sanacijski ali preventivni ukrepi pristojnih javnih organov.

(98)

Nazadnje, španski organi sami navajajo (23), da lahko Administratión de la Generalitat v skladu s členom 9 zakona št. 12/1981, če upravljavec ne izpolni obveznosti, te ukrepe prisilno izvrši na stroške upravljavca. Kot navajajo, v praksi uprava izvede ustrezne ukrepe, ki se nato financirajo iz finančne garancije ali, če garancija ne zadostuje, iz prodaje premoženja upravljavca. Zato je javna uprava, če je finančna garancija bistveno nižja od zahtevane, izpostavljena tveganju, da premoženje upravljavca ne bo zadostovalo za financiranje ustreznih ukrepov, ki jih je izvedla. To potrjuje, da se zaradi prenizke finančne garancije poveča tveganje, da sanacijski ukrepi, ki jih sprejme uprava, ne bodo zadostno pokriti s premoženjem upravljavca (zlasti kadar nima drugih dejavnosti v Španiji, kot v primeru družbe Iberpotash) in jih bo treba plačati iz javnih sredstev.

(99)

Zato raven garancij, ki je bistveno nižja od potrebne, kot se zahteva po zakonu, državo izpostavi dejanskemu tveganju dodatne obremenitve njenih sredstev. Povečano tveganje dodatne obremenitve države je torej dovolj konkretno, da zaradi pretirano nizke finančne garancije vsaj potencialno vpliva na državna sredstva.

(100)

Raven finančnih garancij, ki naj bi ju zagotovila družba Iberpotash, je bila določena z upravnima odločbama Generalitat de Catalunya o odobritvi dovoljenj za njeno opravljanje dejavnosti pridobivanja kalijevega oksida. Glede na to, da pojem država (članica) za namene uporabe člena 107(1) PDEU vključuje vse ravni javnih organov, ne glede na to, ali gre za nacionalni, regionalni ali lokalni organ, je mogoče odločitev za uporabo znižane ravni finančnih garancij pripisati državi.

(101)

Zato Komisija ugotavlja, da je ukrep 1 vključeval prenos državnih sredstev in ga je mogoče pripisati državi.

(102)

Komisija meni, da lahko znižani stroški družbe Iberpotash zaradi nižje ravni finančnih garancij, kot se zahteva z zadevno zakonodajo, izkrivljajo konkurenco na trgih, na katerih deluje družba Iberpotash – večinoma trgih kalijevega oksida in soli. Kot je pojasnjeno v nadaljevanju (glej uvodno izjavo (110) in naslednje), je to znižanje stroškov v zadevnem obdobju znašalo približno 1,8 milijona EUR, tako da v nasprotju s trditvami španskih organov ni bilo zanemarljivo.

(103)

Poleg tega dejstvo, da je družba Iberpotash edina španska proizvajalka kalijevega oksida, ne izključuje morebitnega izkrivljanja konkurence, saj je zadevni geografski trg nedvomno večji od španskega nacionalnega trga. Komisija je že leta 1993 menila, da je trg kalijevega oksida večji od Španije, saj vključuje tudi Francijo, Združeno kraljestvo in druge države članice razen Nemčije (24). Poleg tega družba Iberpotash v svojem poročilu o vzdržnosti iz leta 2014 (25) navaja, da samo 23 % svoje proizvodnje kalijevega oksida in soli proda v Španiji, medtem ko gre 50 % v druge evropske države, 18 % v Južno Ameriko, nadaljnja prodaja pa zajema tudi Severno Ameriko, Afriko in Azijo. V vseh teh regijah družba Iberpotash konkurira drugim proizvajalcem kalijevega oksida in soli, na to konkurenco pa lahko vplivajo umetno znižani stroški družbe Iberpotash.

(104)

Nazadnje, morebitnega izkrivljanja konkurence ne ovrže trditev družbe Iberpotash, da ne glede na raven finančnih garancij njene okoljske obveznosti ostajajo enake (tj. zagotoviti sanacijo območij svojih rudnikov in preprečiti onesnaženje) in da mora kljub temu ohranjati rezervacije za kritje morebitne okoljske odgovornosti. Poleg teh računovodskih rezervacij obveznost ohranjanja posebnih finančnih garancij v skladu z zadevno zakonodajo dejansko predstavlja običajne, vendar posebne stroške poslovanja, ki jih nosi družba Iberpotash – ali katera koli druga rudarska družba, za katero veljajo enaka pravila – zaradi provizij, ki jih banka zaračuna za zagotovitev in ohranjanje garancije, tako da lahko njihova neupravičeno nizka raven pomeni prednost za družbo Iberpotash in izkrivlja konkurenco.

(105)

Komisija tako ugotavlja, da bi lahko ukrep 1 izkrivljal konkurenco.

(106)

Kot je bilo že navedeno zgoraj, sta trga kalijevega oksida in soli nedvomno čezmejna trga, pri čemer se 50 % proizvodnje družbe Iberpotash izvozi v druge evropske države. Zato bi lahko znižana raven finančnih garancij vplivala na trgovino med državami članicami EU.

(107)

Trditev družbe Iberpotash, da sta trga soli zaradi visokih prevoznih stroškov samo nacionalna ali celo regionalna, torej ni podprta s podatki, ki jih je zagotovila v svojem poročilu o vzdržnosti iz leta 2014, saj se 80 % njene proizvodnje soli izvozi ne samo v druge evropske države, ampak tudi v Azijo, Severno Afriko in Ameriko. Poleg tega so pripombe družbe Iberpotash k sklepu o začetku postopka v tej točki kontradiktorne, saj družba po eni strani trdi, da je trg soli nacionalen ali celo regionalen, po drugi strani pa, da je francoski proizvajalec soli njen neposredni konkurent in jo poskuša izriniti s trga.

(108)

Komisija tako ugotavlja, da ukrep 1 vpliva na trgovino znotraj EU.

(109)

Za določitev dejanskega zneska pomoči je treba najprej določiti vsaj približno „pravilen“ znesek finančnih garancij na podlagi veljavnih zakonodajnih pravil v zadevnem obdobju. Nato bi znesek pomoči ustrezal razliki med pričakovanim zneskom bančnih provizij, ki bi jih morala družba Iberpotash plačati, da bi zagotovila ta pravilno določen znesek garancije, in dejanskim zneskom bančnih provizij, ki jih je družba plačala.

(110)

Tretja oseba trdi, da znesek pomoči ne bi smel biti omejen na nižje bančne provizije, temveč bi moral vključevati tudi potrebo po zagotovitvi zadostnega zavarovanja banki v obliki finančnih rezervacij. Vendar glede na to, da je znesek „popravljenih“ garancij, kot je ocenjen v nadaljevanju, razmeroma skromen glede na letni promet družbe Iberpotash (približno 300 milijonov EUR) in celotne skupine ICL (5,4 milijarde USD), ni verjetno, da bi zagotovitev višjega zneska garancije od družbe zahtevala precejšnje dodatne stroške.

(111)

Ker je po navedbah španskih organov višje sodišče Katalonije decembra 2016 ugotovilo, da je zvišani znesek v višini 6 979 471,83 EUR za območje rudnika Balsareny/Sallent v skladu z veljavno zakonodajo, Komisija meni, da „pravilni“ znesek garancij za Balsareny/Sallent zdaj ustreza temu trenutno veljavnemu znesku, ki ga je odobrilo sodišče.

(112)

Poleg tega Komisija po analogiji (glej tudi uvodno izjavo 64) meni, da se lahko tudi zvišani znesek v višini 6 160 872,35 EUR za garancijo za rudnik Suria, ki velja od leta 2015, šteje za skladen z veljavno zakonodajo. Čeprav v zvezi s tem rudnikom ni merodajnega sklepa sodišča, je zvišani znesek garancije za manjši rudnik Suria dejansko skoraj primerljiv z odobrenim zneskom za rudnik Balsareny/Sallent. To potrjuje, da se lahko znesek šteje za ustrezen in skladen z veljavno zakonodajo.

(113)

Zato pravilni znesek garancij zdaj skupaj znaša 13 140 344,18 EUR.

(114)

Vendar se pri izračunu tega zneska upošteva načrt Phoenix, ki je bil napovedan leta 2011 in se postopoma izvaja od leta 2012. Načrt med drugim predvideva naložbo v obrat za vakuumsko pridobivanje soli, namenjen predelavi in trženju soli, ki jo vsebujejo odpadki iz pridobivanja kalijevega oksida. V skladu z načrtom naj bi družba Iberpotash nazadnje letno prodala približno 1,5 milijona ton soli.

(115)

Komisija se strinja s študijo ERF, da načrta Phoenix kot takega ni mogoče šteti za sanacijski ukrep in da dejansko ne bi ustavil rasti odlagališč odpadkov med delovanjem rudnikov. Vendar se Komisija tudi strinja s trditvami družbe Iberpotash in španskih organov, da načrt dejansko vpliva na pričakovane skupne stroške sanacije. V študiji ERF se ne upošteva dejstvo, da se bosta predelava in trženje soli verjetno nadaljevala tudi po ustavitvi dejavnosti pridobivanja kalijevega oksida. Načrt Phoenix bo torej postopoma verjetno pripomogel k odpravi jalovišč v prihodnje, zato se kot tak lahko upošteva pri določitvi ustrezne ravni garancij, kot je bilo v primeru zvišanih ravni garancij, ki so bile predlagane v letu 2015 in jih je vsaj za rudnik Balsareny/Sallent potrdilo nacionalno sodišče.

(116)

Vendar to pomeni, da sedanjih ravni finančnih garancij ni mogoče šteti za ustrezne za obdobje pred začetkom izvajanja načrta Phoenix v letu 2012. Čeprav je družba Iberpotash tudi pred napovedjo načrta Phoenix predelovala in prodajala razmeroma majhne količine soli iz svojih jalovišč, se je večina odpadne soli preprosto kopičila na jaloviščih v upanju, da se bo lahko komercialno izkoriščala v prihodnosti (26). Vendar ni bilo konkretnega načrta, kako in kdaj povečati obrat za predelavo soli, da bodo količine tako predelane odpadne soli večje in bodo tako občutno vplivale na prihodnje stroške sanacije. Zato se tako precej hipotetično prihodnje zmanjšanje jalovišč zaradi predelave in prodaje velikih količin soli ne bi smelo upoštevati, kar zadeva obdobje pred začetkom izvajanja načrta Phoenix.

(117)

Komisija mora zato preučiti druge razpoložljive dokaze za oceno približnega „pravilnega“ zneska garancij v obdobju 2006–2011 na podlagi takrat pričakovanih stroškov sanacije, brez vpliva načrta Phoenix.

(118)

Kot je bilo že pojasnjeno zgoraj (glej uvodne izjave od 68 do 81), so bile najzanesljivejše ocene skupnih pričakovanih stroškov sanacije (brez načrta Phoenix) zagotovljene v študiji ERF, ki jo je predložil pritožnik. Komisija meni, da so domneve iz tega strokovnega poročila verodostojne, saj večinoma temeljijo na tržni raziskavi in primerjavi z drugimi podobnimi rudniki drugje po svetu. Nasprotno pa, kot je bilo pojasnjeno zgoraj, študije, ki jo je zagotovila družba Iberpotash, ni mogoče šteti za zanesljivo oceno pričakovanih stroškov sanacije, ker ne upošteva ustreznih sanacijskih ukrepov (glej uvodno izjavo 79).

(119)

V študiji ERF je ocenjeno, da naj bi skupni stroški sanacije znašali vsaj 71 milijonov EUR. Poleg tega vse druge navedbe morebitnih pravilnih zneskov v študiji ERF ali iz drugih virov (glej oddelek 5.1.1.1) vključujejo celo višje zneske. Komisija zato meni, da ob neobstoju boljših ocen za obdobje 2006–2011 ustrezni pričakovani stroški sanacije, ki jih je treba upoštevati, znašajo 71 milijonov EUR (24,8 milijona EUR za območje rudnika Suria in 46,2 milijona EUR za območje rudnika Balsareny/Sallent).

(120)

Nazadnje, v skladu s členom 3 odloka št. 202/1994 (zakonodaja, ki se je uporabljala v tistem obdobju) bi bilo treba dobljeni znesek finančne garancije na podlagi člena 2 (tj. na podlagi pričakovanih stroškov sanacije) pri rudarskih dejavnostih, ki niso umeščene na naravna območja posebnega interesa (vključno z rudnikoma družbe Iberpotash), znižati za 50 %.

(121)

Komisija zato na podlagi razpoložljivih dokazov meni, da „pravilni“ znesek finančnih garancij za rudarske dejavnosti družbe Iberpotash znaša vsaj 12,4 milijona EUR za območje rudnika Suria (za obdobje 2006–2011) in 23,1 milijona EUR za območje rudnika Balsareny/Sallent (za obdobje 2008–2011).

(122)

Po navedbah družbe Iberpotash trenutni stroški garancije znašajo 1 % zneska garancije na leto. Z uporabo zgoraj navedenih pravilnih zneskov garancije za obe zadevni obdobji bi skupni znesek pomoči, dodeljene družbi Iberpotash v obliki nižjih provizij za garancijo, vsako leto znašal 1 % razlike med „pravilnim“ zneskom in dejanskim zneskom, določenim za navedeno leto, kot je prikazano v naslednji preglednici.

Preglednica 3

Izračun zneska pomoči

(123)

Zato skupni znesek pomoči, dodeljene družbi Iberpotash v obliki nižjih bančnih provizij za znižano raven garancij, za celotno obdobje 2006–2016 znaša 1 864 622 EUR.

Ta pomoč je bila dodeljena v trenutku, ko so bile znižane ravni garancij določene v okoljskih dovoljenjih, ki so ju izdali španski organi, tj. 6. novembra 2006 za rudnik Suria in 29. aprila 2008 za rudnik Balsareny/Sallent.

(124)

Komisija glede na navedeno meni, da ukrep 1 pomeni državno pomoč, zato bo ocenila njegovo zakonitost in združljivost z notranjim trgom.

(125)

Špansko ministrstvo za okolje in Generalitat de Catalunya sta 17. decembra 2007 podpisala sporazum, s katerim sta se dogovorila o sodelovanju in delitvi stroškov v zvezi s projektom, namenjenim prekritju jalovišča Vilafruns in s tem zmanjšanju njegovega negativnega vpliva na okolje. Ministrstvo za finance se je strinjalo, da bo k stroškom naložbe prispevalo 4 milijone EUR, preostalo pa naj bi krila Agencia Catalana del Agua, javno podjetje, ki ga upravlja Generalitat de Catalunya. Dela na projektu so se začela avgusta 2008 in so trajala 18 mesecev. Skupni stroški naložbe so znašali 7 887 571 EUR in so jih v celoti krili javni organi, kot je bilo dogovorjeno v sporazumu iz leta 2007.

(126)

Projekt je obsegal prekritje jalovišča Vilafruns z neprepustno prevleko („lámina impermeable“), ki naj bi zatesnila jalovišče in odpadno sol zaščitila pred stikom z vodo od zunaj, s čimer bi se preprečilo izpiranje soli iz jalovišča. Prevleka se je zaščitila z geotekstilnimi folijami in prekrila s prstjo, kar je omogočilo zasaditev rastlin povrhu prekritega jalovišča.

(127)

Jalovišče Vilafruns je del kompleksa in v lasti družbe Iberpotash. Nanjo je bilo preneseno v okviru prodajne pogodbe z dne 21. oktobra 1998, s katero je družba Iberpotash pridobila rudarske dejavnosti v katalonski pokrajini od Sociedad Estatal de Participaciones Industriales – SEPI, javnega španskega državnega holdinga. Ob prenosu je bilo jalovišče že nedelujoče, saj je rudnik, ki mu je pripadalo jalovišče Vilafruns, prenehal obratovati že leta 1973.

(128)

Kot je navedeno zgoraj, so naložbo v prekritje jalovišča Vilafruns, ki je del kompleksa in v lasti družbe Iberpotash, v celoti financirali javni organi. Družba Iberpotash krije samo stroške vzdrževanja objekta med njegovo življenjsko dobo.

(129)

Prekritje, izvedeno v obdobju 2008–2009, zadeva jalovišče, ki je v lasti družbe Iberpotash od leta 1998, ko je bil rudnik privatiziran skupaj z drugimi rudniki kalijevega oksida v regiji. Jalovišče je povezano z rudnikom, ki je prenehal obratovati že leta 1973, torej ga je družba Iberpotash prevzela, ko ni več obratoval. Družba Iberpotash tako trdi, da ji ni treba sprejeti nobenih ukrepov za preprečitev onesnaženja iz jalovišča niti na podlagi nacionalne zakonodaje niti zakonodaje Unije, saj ni bila prvotni onesnaževalec.

(130)

Španski organi se ne strinjajo s temi trditvami družbe Iberpotash in trdijo, da ima družba splošno obveznost, da sprejme ustrezne ukrepe za preprečitev onesnaženja iz jalovišča, ki je v njeni lasti, in upravlja jalovišče v skladu z veljavnimi pravnimi pravili. Družba Iberpotash je tako odgovorna za zagotavljanje ukrepov varstva okolja, ki se zahtevajo z zadevno zakonodajo, pa tudi za morebitno okoljsko škodo, ki jo to jalovišče povzroči.

(131)

Poleg tega je v pripombah tretje osebe poudarjena odgovornost družbe Iberpotash za upravljanje jalovišča Vilafruns vse od trenutka, ko so bile rudarske pravice prenesene nanjo. Taka odgovornost je temeljila na španskem zakonu št. 6/1993 z dne 15. julija 1993 o ravnanju z odpadki, pa tudi na kraljevem zakonodajnem odloku št. 1/2001 z dne 20. julija 2001 o prenovitvi španskega zakona o vodah. Tretja oseba trdi, da je dejstvo, da jalovišče Vilafruns, ko ga je družba Iberpotash kupila, ni bilo več delujoče, brezpredmetno, saj mora vsak imetnik rudarske koncesije ravnati z vsemi rudarskimi odpadki, tj. vključno z vsemi odpadki, ki so nastali pred njegovo pridobitvijo koncesije.

(132)

Po mnenju Komisije dejstvo, da je rudnik ob jalovišču Vilafruns prenehal obratovati že leta 1973, kot tako ne izključuje odgovornosti družbe Iberpotash kot njegove lastnice, da zagotovi ustrezno sanacijo. Kot potrjujejo španski organi, so vsi sanacijski načrti, vključno z načrtom iz leta 2008, vključevali posebne sanacijske ukrepe, ki jih je morala družba Iberpotash sprejeti v zvezi z jaloviščem Vilafruns. V skladu s členom 121 španskega zakona o rudarstvu iz leta 1973 neizpolnitev obveznosti, vključenih v sanacijski načrt, pomeni resno kršitev. Poleg tega španski organi potrjujejo, da je bila družba Iberpotash v skladu z veljavno zakonodajo o varstvu voda vselej zavezana sprejemati potrebne ukrepe za preprečitev onesnaženja vode iz vseh svojih objektov, vključno z jaloviščem Vilafruns. Komisija tudi opozarja, da v skladu s členom 4 direktive o rudarskih odpadkih upravljavec sprejme vse potrebne ukrepe za to, da prepreči ali čim bolj zmanjša morebitne škodljive učinke na okolje tudi v primeru objekta za ravnanje z odpadki po njegovem zaprtju.

(133)

Prav tako družba Iberpotash trdi, da prodajna pogodba za območje rudnika vključuje določbo, ki jo je mogoče razlagati, kot da izključuje odgovornost družbe Iberpotash v zvezi z dejavnostmi pred letom 1997, tj. tudi vsakršno odgovornost za jalovišče. Družba Iberpotash se v zvezi s tem sklicuje na sodbo vrhovnega sodišča z dne 14. maja 2009, v kateri je citirana določba prodajne pogodbe, v skladu s katero mora prodajalec kupcu zagotoviti nadomestilo za morebitne obveznosti, ki izhajajo iz zahtevkov tretjih oseb in se nanašajo na dejstva pred prenosom, ki niso bila izkazana v bilanci in niso bila očitna v postopku skrbnega pregleda. Družba Iberpotash trdi, da obveznosti v zvezi s sanacijo jalovišča Vilafruns niso bile očitne pred prodajo in da v bilanci ni bilo s tem povezanih rezervacij, saj takrat ni obstajala nobena taka obveznost.

(134)

Vendar španski organi navajajo, da pogodba o prodaji deležev iz leta 1998 ni vključevala posebnih določb, v skladu s katerimi bi moral prodajalec po prenosu deležev prevzeti morebitne odgovornosti kupca.

(135)

Komisija še opozarja, da je določba, citirana v sodbi vrhovnega sodišča, precej standardna pogodbena določba, ki prodajalca ščiti pred poznejšimi zahtevki tretjih oseb, ki se nanašajo na dejstva, ki ob prodaji niso bila znana. Vendar družba Iberpotash ne more trditi, da ni vedela za obstoječe jalovišče Vilafruns, ki ga je prevzela v okviru transakcije, in splošno obveznost imetnika odpadkov, da zagotovi ustrezno upravljanje svojih objektov za ravnanje z odpadki. Dejstvo, da je družba Iberpotash sprejela okoljske obveznosti v zvezi z jaloviščem Vilafruns v različnih sanacijskih načrtih, potrjuje, da se je zavedala takih odgovornosti.

(136)

Komisija tako meni, da je bila družba Iberpotash zaradi pridobitve dejavnosti pridobivanja kalijevega oksida v Kataloniji leta 1998 odgovorna za zagotavljanje pravilnega upravljanja jalovišča Vilafruns v skladu z veljavnimi pravnimi pravili.

(137)

Španski organi tako ugotovitev sicer dopuščajo, vendar trdijo, da obveznosti družbe Iberpotash niso vključevale prekritja jalovišča Vilafruns. Po navedbah španskih organov bi bile obveznosti družbe Iberpotash izpolnjene z bistveno cenejšimi ukrepi, ki so bili vključeni v njen prvotni sanacijski načrt iz leta 2008 (in sicer namestitev cevnega/drenažnega sistema, druge vrste zaščite in sanacija s skupnimi stroški v višini približno […] EUR (*1)). Skupaj z družbo Iberpotash tako trdijo, da javna naložba v prekritje jalovišča ne pomeni gospodarske prednosti za družbo Iberpotash, ker se stroški, ki jih je družba Iberpotash prihranila ([…] EUR), več kot izravnajo s stroški vzdrževanja, ki jih mora nositi med življenjsko dobo objekta (ki samo za obdobje od marca 2015 do marca 2016 znašajo […] EUR), in oportunitetnimi stroški, ker ne more predelovati in prodajati soli iz prekritega jalovišča Vilafruns, kot to načrtuje za svoja preostala jalovišča (30).

(138)

Komisija meni, da ne glede na obseg obveznosti družbe Iberpotash v zvezi z jaloviščem Vilafruns, ni sprejemljivo, da javna naložba v višini 7,9 milijona EUR v bistveno boljše varstvo okolja, ki načeloma omogoča sanacijo rudnika brez stroškov naložbe za družbo Iberpotash, tej družbi dejansko ni prinesla nobene gospodarske prednosti. Izvedba prekritja jalovišča je bila namenjena bistvenemu zmanjšanju onesnaženja, ki ga je povzročalo izpiranje iz jalovišča Vilafruns. Alternativni ukrepi, če ne bi bilo pomoči, ne bi zagotovili tako dobre in dolgotrajne zaščite ter bi družbo Iberpotash izpostavili tveganjem, da bi morala nositi posledice onesnaženja (kot dokazujeta kazenski sodbi z dne 18. decembra 2014 in 25. februarja 2015 v zvezi z njenimi preostalimi območji rudnikov – glej uvodni izjavi 27 in 94 sklepa o začetku postopka). Zato je izgradnja objekta, plačana iz javnih sredstev, družbi Iberpotash omogočila boljše preprečevanje onesnaženja, zmanjšanje njenih prihodnjih okoljskih tveganj in zagotovitev dolgotrajne sanacije jalovišča (v skladu s podobnimi sanacijami jalovišč odpadne soli v Franciji ali Nemčiji, kot je pojasnjeno zgoraj v uvodnih izjavah 26 in 32). Družba Iberpotash naj bi bila na koncu zavezana zagotoviti pravilno sanacijo jalovišča Vilafruns.

(139)

Nazadnje, Komisija meni, da je ukrep selektiven, ker je izrecno namenjen javnemu financiranju prekritja jalovišča Vilafruns, ki je v lasti družbe Iberpotash. Španski organi trdijo, da ukrep ne more biti selektiven, ker je družba Iberpotash edina družba za pridobivanje kalijevega oksida v Španiji, tako da ni mogoča primerjava z drugimi družbami. Vendar dejstvo, da je družba Iberpotash edina družba za pridobivanje kalijevega oksida v Španiji, ne izključuje selektivnosti ukrepa, ki je očitno namenjen izrecno opredeljenemu obratu za ravnanje z odpadki in nobenemu drugemu.

(140)

Komisija tako ugotavlja, da je bila z ukrepom 4 družbi Iberpotash dodeljena selektivna gospodarska prednost.

(141)

Celotne stroške naložbe za prekritje jalovišča Vilafruns so plačali javni organi, 4 milijone EUR špansko ministrstvo za okolje, preostalih 3 887 571 EUR pa Agencia Catalana del Agua, javno podjetje, ki ga upravlja Generalitat de Catalunya, s čimer je tako izpolnila zavezo za pokritje preostalih investicijskih stroškov, ki jo je sprejela v sporazumu z dne 17. decembra 2007.

(142)

Niti španski organi niti družba Iberpotash ne trdijo, da v zvezi s tem ukrepom ni šlo za državna sredstva.

(143)

Poleg tega sta odločitev za zagotovitev javnega financiranja prekritja jalovišča Vilafruns sprejela špansko ministrstvo za okolje in Generalitat de Catalunya, tako da jo je mogoče nedvomno pripisati državi.

(144)

Zato Komisija ugotavlja, da je ukrep 4 vključeval prenos državnih sredstev in ga je mogoče pripisati državi.

(145)

Kot je podrobno navedeno zgoraj (glej uvodni izjavi 103 in 105), družba Iberpotash konkurira drugim proizvajalcem kalijevega oksida in soli. Zato lahko dejstvo, da je bil vsaj del njenih okoljskih obveznosti v zvezi z jaloviščem Vilafruns financiran iz javnih sredstev, izkrivlja konkurenco, ker umetno znižuje stroške družbe Iberpotash in ji tako zagotavlja neupravičeno konkurenčno prednost.

(146)

Komisija tako ugotavlja, da bi lahko ukrep 4 izkrivljal konkurenco.

(147)

Ker se v EU trguje s kalijevim oksidom in soljo (glej uvodni izjavi (106) in (107) zgoraj), Komisija ugotavlja, da ukrep 4 vpliva na trgovino znotraj EU.

(148)

Komisija glede na navedeno meni, da ukrep 4 pomeni državno pomoč v višini 7 887 571 EUR, zato bo ocenila njeno zakonitost in združljivost z notranjim trgom.

(149)

Ukrepa 1 in 4 sta bila odobrena ob kršitvi obveznosti priglasitve in mirovanja iz člena 108(3) PDEU. Zato Komisija meni, da oba ukrepa tako pomenita nezakonito državno pomoč.

(150)

Niti španski organi niti družba Iberpotash ne navajajo razlogov za združljivost pomoči v obliki nižjih finančnih garancij, kot se zahteva z zadevno zakonodajo.

(151)

Komisija meni, da ukrep pomeni pomoč za tekoče poslovanje družbi Iberpotash, ker je omogočila, da so bili stroški provizij za garancijo v dolgem obdobju med letoma 2006 in 2016 nižji od zahtevanih.

(152)

Komisija ni našla nobenega možnega razloga za združljivost take pomoči za tekoče poslovanje, ki je bila dodeljena, ne da bi izpolnjevala kakršen koli očiten cilj v skupnem interesu, zato ugotavlja, da ukrep v obliki znižane ravni finančnih garancij družbe Iberpotash pomeni nezdružljivo pomoč v obliki nižjih bančnih provizij, ki so posledica neupravičeno nizke ravni finančnih garancij.

(153)

Španski organi trdijo, da bi bilo prekritje jalovišča Vilafruns, če bi pomenilo državno pomoč, združljivo na podlagi oddelka 3.1.1 smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008, ki se nanaša na pomoč za varstvo okolja za podjetja, ki presegajo standarde Unije ali povečujejo stopnjo varstva okolja v odsotnosti standardov Unije.

(154)

Trdijo, da je prekritje jalovišča pilotni projekt, namenjen preskušanju nove tehnologije za preprečevanje izpiranja iz jalovišč odpadne soli. Območje jalovišča Vilafruns je bilo za ta pilotni projekt domnevno izbrano zaradi svojih posebnih značilnosti (majhnosti, lokacije kot prvega jalovišča soli najvišje ob reki Llobregat, dejstva, da že desetletja ni delujoče). S tem ko bi organom zagotovilo podatke o dejanskih rezultatih, bi jim omogočilo boljše reševanje splošne težave jalovišč odpadne soli v regiji. Pri tem naj bi projekt prispeval k ohranjanju, varovanju in sanaciji okolja na območju povodja reke Llobregat ter tako izpolnjuje cilj v skupnem interesu.

(155)

Španski organi dalje pojasnjujejo, da je projekt del splošnega načrta za izboljšanje upravljanja katalonskega vodnega območja, ki vključuje različne ukrepe; nekateri so financirani iz javnih, drugi pa iz zasebnih virov.

(156)

Komisija meni, da smernice o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008 dejansko zagotavljajo podlago za presojo združljivosti v obravnavani zadevi. Zlasti točka 205 smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008 v povezavi s točko 248 smernic o državni pomoči za varstvo okolja in energijo iz leta 2014 (31) Komisiji omogoča, da pravila iz smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008 uporabi za nezakonito pomoč, dodeljeno v obdobju 2009–2011.

(157)

V skladu z oddelkom 3.1.1 smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008 se pomoč za naložbe, ki podjetjem omogoča preseganje standardov Unije za varstvo okolja ali povišanje stopnje varstva okolja v odsotnosti standardov Unije, šteje za združljivo s skupnim trgom v smislu člena 87(3)(c) Pogodbe ES [zdaj člen 107(3)(c) PDEU], če so izpolnjeni pogoji iz točk od 74 do 84 in oddelka 3.2 smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008.

(158)

Standardi Unije za sanacijo rudarskih odpadkov so določeni v direktivi o rudarskih odpadkih. Vendar se v skladu s členom 24(4) Direktive členi 5, 6(3) do (5), 7, 8, 12(1) in (2) ter 14(1) do (3) ne uporabljajo za objekte za ravnanje z odpadki, ki so prenehali sprejemati odpadke pred 1. majem 2006, kot velja v primeru jalovišča Vilafruns. Zato v obravnavani zadevi ni posebnih standardov Unije, ki bi določali raven, ki jo je treba za jalovišče Vilafruns doseči v okoljskem smislu.

(159)

Ena tretja oseba trdi, da je imela družba Iberpotash že v obdobju 2008–2009 neposredno pravno obveznost, da zagotovi prekritje jalovišča, vendar za te trditve ne predloži konkretnih dokazov. Kakor koli že, Komisija trdi, da tudi če bi morala družba Iberpotash na koncu zagotoviti pravilno sanacijo jalovišča Vilafruns v prihodnje, v obdobju 2008–2009 take obveznosti ni bilo in družba Iberpotash bi lahko brez pomoči še naprej upravljala jalovišče z izpolnjevanjem svojih obveznosti v skladu z veljavnim sanacijskim načrtom.

(160)

V skladu s točko 79 smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008 intenzivnost take pomoči v primeru velikih podjetij ne sme preseči 50 % upravičenih stroškov. Če se naložba nanaša na nakup ekološko inovativnega sredstva ali začetek ekološko inovativnega projekta, se lahko intenzivnost pomoči poveča za 10 odstotnih točk, če so izpolnjeni pogoji iz točke 78 smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008. Poleg tega je lahko intenzivnost pomoči 100-odstotna, če je naložbena pomoč odobrena v resnično konkurenčnih postopkih zbiranja ponudb na podlagi jasnih, preglednih in nediskriminatornih meril, kar dejansko zagotavlja, da je pomoč omejena na najnižji znesek, ki je potreben, da se doseže korist za okolje (glej točko 77 smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008). Tak postopek zbiranja ponudb mora biti nediskriminatoren in mora omogočati sodelovanje zadostnega števila podjetij. Poleg tega mora biti proračun v zvezi s postopkom zbiranja ponudb omejen v smislu, da vsi upravičenci ne morejo prejeti pomoči.

(161)

V skladu s točko 80 smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008 morajo biti upravičeni stroški omejeni na dodatne stroške naložbe, ki so nujni za dosego višje stopnje varstva okolja, pri čemer se v prvih petih letih odštejejo morebitne ugodnosti poslovanja in prištejejo stroški poslovanja. Če ni standardov Unije, ti dodatni stroški naložbe vključujejo stroške naložbe, ki so potrebni za doseganje višje stopnje varstva okolja, kakor je tista, ki bi jo zadevno podjetje doseglo brez okoljske pomoči (glej točko 84(c) smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008).

(162)

V obravnavani zadevi španski organi trdijo, da je pred naložbo v prekritje jalovišča veljavni sanacijski načrt družbe Iberpotash vključeval posebne sanacijske ukrepe za jalovišče Vilafruns, namenjene omejitvi izpiranja iz jalovišča in s tem zmanjšanju njegovega vpliva na okolje. Pričakovani stroški teh ukrepov v hipotetičnem scenariju brez državne pomoči so v skladu s točko 81(a) smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008 znašali […] EUR. Komisija razume, da so španski organi te ukrepe šteli za zadostne, da se zagotovi izpolnitev okoljskih obveznosti, ki so takrat veljale za nedelujoče jalovišče Vilafruns.

(163)

Poleg tega se je, kot pojasnjujejo španski organi, prekritje jalovišča Vilafruns štelo za tako imenovani „pilotni projekt“, da bi se v praksi preverila ustreznost navedene sanacijske metode za rešitev okoljskih težav regije Llobregat. Prekritje tako ni bilo izvedeno, ker bi bilo to dejansko obvezno po zakonu, temveč bolj zaradi splošnejšega javnega interesa, da se najde najprimernejša sanacijska metoda, ki bi se v prihodnje uporabila za vsa druga jalovišča, ki vplivajo na okolje v regiji.

(164)

Tako je prekritje jalovišča Vilafruns v obdobju 2008–2009 družbi Iberpotash omogočilo, da izboljša varstvo okolja s svojimi dejavnostmi v odsotnosti standardov Unije v skladu s točko 74(b) smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008.

(165)

Glede na navedeno naj bi dodatni stroški naložbe za naložbeni projekt znašali 7 887 571 EUR stroškov naložbe, znižanih za stroške v višini […] EUR v hipotetičnem scenariju. Ker jalovišče Vilafruns ni bilo delujoče že več let, njegovo prekritje ne prinaša nobenih ugodnosti poslovanja. Stroški poslovanja za vzdrževanje objekta so lani po navedbah španskih organov znašali […] EUR. Ob predpostavki, da bodo v prvih petih letih ostali na tej ravni, bi skupni znesek stroškov poslovanja, ki jih je treba prišteti upravičenim stroškom, znašal […] EUR. Skupni znesek upravičenih stroškov bi tako znašal 7 804 922,60 EUR (32).

(166)

Ker je pomoč znašala 7 887 571 EUR skupnih stroškov naložbe, predstavlja več kot 100 % upravičenih stroškov.

(167)

Španski organi niso predložili nobenih dokazov, da je bilo jalovišče Vilafruns izbrano med številnimi drugimi mogočimi projekti v resnično konkurenčnem postopku zbiranja ponudb na podlagi jasnih, preglednih in nediskriminatornih meril. V resnici so španski organi jalovišče izbrali samo zaradi njegovih značilnosti, ki so se štele za primerne za projekt (glej zgoraj uvodno izjavo 154). Zato točke 77 smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008, v skladu s katero je lahko intenzivnost pomoči do 100-odstotna, ni mogoče uporabiti v obravnavani zadevi.

(168)

Poleg tega Komisija meni, da metode sanacije jalovišča, tako da se prekrije z neprepustno prevleko, ki ga ščiti pred vodo, ni mogoče šteti za ekološko inovativni projekt v smislu točke 78 smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008. Kljub trditvam španskih organov, da je prekritje edinstveno in inovativno, te metode iz naslednjih razlogov ni mogoče šteti za novo in bistveno izboljšano v primerjavi s stanjem tehnike v industriji v Uniji.

(169)

Prekritje jalovišča Vilafruns in prekritje v primeru alzaških jalovišč se lahko tehnično razlikujeta, kot je v tehničnem prispevku pojasnila Agencia Catalana del Agua. Vendar so bile podobne metodologije za prekritje in zatesnitev jalovišča z neprepustnim materialom že izvedene, zlasti v Nemčiji. Kot je razvidno iz knjige nemškega strokovnjaka, v kateri so izrecno obravnavane razpoložljive tehnologije v industriji kalijevega oksida (33), imajo v Nemčiji bogate 30-letne izkušnje s prekrivanjem celotnih jalovišč pri pridobivanju kalijevega oksida, da se prepreči vdor vode v jalovišče in s tem zmanjša izpiranje. V knjigi trdi, da poskusi s prekrivanjem jalovišč v Nemčiji segajo v 50. leta prejšnjega stoletja in da je bilo od 70. let, zlasti pa od 90. let prejšnjega stoletja v Nemčiji prekritih več srednje velikih jalovišč, pri čemer so se preskušale različne vrste materialov in tehnik. V letnem poročilu nemške družbe za pridobivanje kalijevega oksida K+S za leto 2015 je navedeno, da so male in srednje velike opuščene kupe jalovine prekrili v okviru njihove strategije starih jalovišč, da bi preprečili in zmanjšali dolgoročni vpliv na naravo in okolje. Skupaj se trenutno vzdržuje 41 opuščenih kupov jalovine v Spodnji Saški in dva v deželi Baden-Württemberg. Na 15 od teh je bila obnovljena vegetacija, še šest pa jih je v postopku obnove vegetacije (34).

(170)

Čeprav se torej lahko tehnične podrobnosti teh projektov razlikujejo glede na posebne razmere na posameznem območju, projekta ni mogoče šteti za ekološko inovativnega v skladu z oddelkom 3.1.1 smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008.

(171)

Največja intenzivnost pomoči za družbo Iberpotash kot veliko podjetje v skladu s točko 76 smernic o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008 torej znaša 50 % upravičenih stroškov.

(172)

Zato najvišji znesek pomoči, ki ga Komisija šteje za združljivega z notranjim trgom v skladu s smernicami o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008 kot pomoč za naložbe, ki družbi Iberpotash omogoča, da izboljša varstvo okolja, znaša 3 902 461,30 EUR.

(173)

Posledično Komisija meni, da je preostanek skupnega zneska pomoči za ta ukrep (tj. 3 985 109,70 EUR) nezakonita in nezdružljiva pomoč.

(174)

Komisija je v skladu s Pogodbo in ustaljeno sodno prakso Sodišča pristojna za odločanje, ali mora zadevna država članica ukiniti ali spremeniti pomoč, za katero je ugotovila, da ni združljiva z notranjim trgom (35). Sodišče je dosledno menilo tudi, da je obveznost države članice, da ukine pomoč, za katero Komisija meni, da je nezdružljiva z notranjim trgom, namenjena ponovni vzpostavitvi predhodnega stanja (36).

(175)

V tem okviru je Sodišče odločilo, da je ta cilj dosežen, če prejemnik vrne zneske, ki so bili dodeljeni z nezakonito pomočjo, in se tako odpove ugodnostim, ki jih je užival v primerjavi s konkurenti na trgu, ter če se ponovno vzpostavi stanje pred plačilom pomoči (37).

(176)

V skladu s sodno prakso člen 16(1) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 (38) določa, da „če se v primerih nezakonite pomoči sprejmejo negativni sklepi, Komisija odloči, da mora zadevna država članica sprejeti vse potrebne ukrepe, da upravičenec vrne pomoč […]“.

(177)

Zato je treba pomoč, glede na to, da sta bila zadevna ukrepa:

(178)

Komisija ugotavlja, da je Španija nezakonito izvedla pomoč, dodeljeno družbi Iberpotash v okviru ukrepa 1 v obliki neupravičeno nizkih provizij za garancije, ki so bile posledica neupravičeno nizke ravni garancij za obdobje 2006–2016, v višini 1 864 622 EUR in s tem kršila člen 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije. Komisija ugotavlja, da ta pomoč ni združljiva z notranjim trgom in jo je treba vrniti.

(179)

Komisija ugotavlja, da je Španija nezakonito izvedla pomoč za naložbe, ki je družbi Iberpotash omogočila, da izboljša varstvo okolja s prekritjem jalovišča Vilafruns (ukrep 4), in s tem kršila člen 108(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije.

(180)

Vendar Komisija ugotavlja, da je del ukrepa 4, ki znaša 3 902 461,30 EUR, združljiv z notranjim trgom v smislu člena 107(3)(c), ker je v skladu s smernicami o državni pomoči za varstvo okolja iz leta 2008.

(181)

Nasprotno pa Komisija ugotavlja, da preostali del skupnega zneska pomoči za ukrep 4, ki presega dovoljeno največjo intenzivnost pomoči, in sicer v višini 3 985 109,70 EUR, ni združljiv z notranjim trgom in ga je treba vrniti –

(1)

Komisija je s sklepom z dne 14. decembra 2009 (2) („sklep o prestrukturiranju“) več ukrepov državne pomoči (3), odobrenih banki Royal Bank of Scotland („RBS“), razglasila za združljive z notranjim trgom. Sklepna ugotovitev je bila sprejeta na podlagi načrta prestrukturiranja („načrt prestrukturiranja“) in zavez („zaveze“), ki jih je izdala vlada Združenega kraljestva („organi Združenega kraljestva“).

(2)

Komisija je v sklepu z dne 9. aprila 2014 (4) („spremenjeni sklep o prestrukturiranju“) ugotovila, da priglašeni spremenjeni seznam zavez (5) („spremenjene zaveze“) ne pomeni državne pomoči. Spremenjene zaveze prav tako ne vplivajo na sklepno ugotovitev sklepa o prestrukturiranju, da je državna pomoč, zagotovljena banki RBS, združljiva z notranjim trgom na podlagi člena 107(3)(b) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU).

(3)

Od sprejetja spremenjenega sklepa o prestrukturiranju so bile službe Komisije, organi Združenega kraljestva in banka RBS (neposredno ali prek skrbnika spremljanja, imenovanega v skladu s sklepom o prestrukturiranju) v pogostih stikih, ki so potekali v obliki sestankov, konferenčnih klicev ter izmenjave elektronske pošte in dokumentov.

(4)

Ministrstvo za finance in gospodarstvo Združenega kraljestva je 17. februarja 2017 javno napovedalo, da bo zahtevalo uradno spremembo za nadomestitev zaveze za odprodajo poslovnih enot Rainbow (6) s svežnjem ukrepov, namenjenih povečanju konkurence na trgu bančnega poslovanja z malimi in srednjimi podjetji (MSP) in srednje velikimi korporacijami (7) („trg bančnega poslovanja z MSP in srednje velikimi korporacijami“).

(5)

Organi Združenega kraljestva so z dopisom z dne 2. marca 2017 Komisijo obvestili o uradni zahtevi za nadomestitev zaveze za odprodajo tako imenovanih poslovnih enot Rainbow, kot je bila opredeljena v sklepu o prestrukturiranju (8) in nato spremenjena v spremenjenem sklepu o prestrukturiranju (9).

(6)

Komisija je z dopisom z dne 4. aprila 2017 („sklep o začetku postopka“) organe Združenega kraljestva obvestila, da bo v zvezi z navedeno zahtevo začela postopek iz člena 108(2) PDEU.

(7)

Sklep o začetku postopka je bil 5. maja 2017 objavljen v Uradnem listu Evropske unije (10). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo svoje pripombe.

(8)

Organi Združenega kraljestva so 8. maja 2017 predložili svoj odgovor na sklep o začetku postopka.

(9)

Komisija je maja in junija 2017 prejela pripombe zainteresiranih strani. Z nekaterimi zainteresiranimi stranmi so bili opravljeni sestanki za pojasnitev prejetih pripomb. Komisija je organom Združenega kraljestva zagotovila pripombe, ki so jih ji predložile zainteresirane strani.

(10)

Organi Združenega kraljestva so 22. junija 2017 predložili svoj odgovor na pripombe, ki so jih poslale zainteresirane strani, in pripombe, prejete v okviru tržnega preizkusa, ki so ga opravili sami organi Združenega kraljestva (11).

(11)

Organi Združenega kraljestva so z dopisom z dne 28. julija 2017 Komisiji poslali posodobljeno uradno obvestilo, ki je vsebovalo posodobitev nadomestnega svežnja, predlaganega v prvotnem uradnem obvestilu z dne 2. marca 2017.

(12)

Ker je Združeno kraljestvo 29. marca 2017 v skladu s členom 50 Pogodbe o Evropski uniji uradno sporočilo, da namerava izstopiti iz Evropske unije, se bosta Pogodbi z začetkom veljavnosti sporazuma o izstopu, sicer pa dve leti po uradnem obvestilu o izstopu, prenehali uporabljati za Združeno kraljestvo, razen če Evropski svet po dogovoru z Združenim kraljestvom sklene, da se navedeno obdobje podaljša. Zato se ta sklep brez poseganja v določbe sporazuma o izstopu uporablja le, dokler ne preneha članstvo Združenega kraljestva v Evropski uniji.

(13)

Banka RBS (12), ki ima sedež v Edinburgu, je ena od največjih skupin za finančne storitve v Evropi, ki storitve ponuja posameznikom, družbam in institucijam. Konec leta 2016 je bila njena skupna bilančna vsota 799 milijard GBP (13), tveganju prilagojena sredstva („RWA“) (14) pa so znašala 228 milijard GBP.

(14)

Podroben opis ukrepov državne pomoči v korist banke RBS je na voljo v uvodnih izjavah 31 do 54 sklepa o prestrukturiranju. V spremenjenem sklepu o prestrukturiranju (15) je bilo navedeno, da je bil leta 2013 edini še nekončani ali neodplačani ukrep kapitalske pomoči dokapitalizacija v obliki navadnih delnic in delnic razreda B (16) v višini 45,5 milijarde GBP, s katero je bila povezana posebna delnica s prednostno pravico do dividend (Dividend Access Share, „DAS“), ki je bila v lasti države. Delnica DAS je bila oblikovana, da bi se organom Združenega kraljestva zagotovile okrepljene pravice do dividend.

(15)

Organi Združenega kraljestva so avgusta 2015 prodali 5,4 % banke (17), kar je bila prva prodaja vladnih delnic v skupini RBS. Vse delnice razreda B so bile oktobra 2015 pretvorjene v navadne delnice (18). Kar zadeva delnico DAS, je banka RBS marca 2016 organom Združenega kraljestva izplačala zadnjo dividendo, nato pa je bila delnica DAS umaknjena iz obtoka (19). Zaradi navedenih ukrepov imajo organi Združenega kraljestva v banki RBS trenutno 8,4 milijarde navadnih delnic, kar predstavlja 71,2 % navadnega delniškega kapitala družbe (20).

(16)

Izvajanje zavez v zvezi z odprodajo in ravnanjem, ki so privedle do spremenjenega sklepa o prestrukturiranju, je podrobno opisano v uvodnih izjavah od 12 do 22 spremenjenega sklepa o prestrukturiranju.

(17)

Izvajanje zavez, vključenih v spremenjeni sklep o prestrukturiranju, je predstavljeno v uvodnih izjavah 15 in 16 sklepa o začetku postopka. Banka RBS je te odprodaje dokončala pred roki, h katerim se je zavezala, razen zaveze, povezane z odprodajo poslovnih enot Rainbow.

(18)

Zaveze in spremenjene zaveze so vključevale odprodajo več poslovnih enot, vključno s podružnično dejavnostjo banke RBS na področju bančnega poslovanja s prebivalstvom in MSP v Angliji in Walesu ter podružnično dejavnostjo banke NatWest na področju bančnega poslovanja s prebivalstvom in MSP na Škotskem, skupaj z dejavnostjo neposrednega poslovanja z MSP in nekaterimi srednje velikimi korporacijami (v nadaljnjem besedilu: poslovne enote Rainbow). Rok v sklepu o prestrukturiranju je bil 31. december 2013, v spremenjenem sklepu o prestrukturiranju pa je bil podaljšan do 31. decembra 2017.

(19)

Komisija je v svoji oceni združljivosti pomoči za banko RBS v sklepu o prestrukturiranju navedla, da zaveza za odprodajo poslovnih enot Rainbow prispeva k omejevanju izkrivljanja konkurence, ki ga je povzročila pomoč na trgu bančnega poslovanja z MSP in srednje velikimi korporacijami v Združenem kraljestvu.

(20)

Postopek banke RBS in organov Združenega kraljestva za odprodajo poslovnih enot Rainbow ter s tem povezane težave, na katere so naleteli, so podrobno opisani v uvodnih izjavah od 19 do 25 sklepa o začetku postopka.

(21)

Organi Združenega kraljestva so z dopisom z dne 2. marca 2017 Komisijo uradno obvestili o zahtevi za nadomestitev zaveze za odprodajo poslovnih enot Rainbow z nadomestnim svežnjem zavez. Z dopisom z dne 28. julija 2017 so Komisiji poslali spremenjeno uradno obvestilo, ki je vsebovalo posodobitev nadomestnega svežnja, predlaganega v prvotnem uradnem obvestilu.

(22)

Po navedbah organov Združenega kraljestva je glede na težave, povezane z odprodajo poslovnih enot Rainbow (21), cilj predlaganega nadomestnega svežnja najti nadomestno možnost, ki je po obsegu in učinku vsaj enakovredna prvotni zavezi za odprodajo poslovnih enot Rainbow, poleg tega pa: (i) ima hitrejši učinek in torej učinkoviteje ublaži kakršno koli izkrivljanje konkurence; (ii) upošteva trenutne tržne okoliščine ter posebne potrebe konkurenčnih subjektov („konkurenčni subjekti“) (22) in drugih morebitnih novih udeležencev na trgu bančnega poslovanja z MSP in srednje velikimi korporacijami v Združenem kraljestvu ter (iii) ne ogroža sposobnosti preživetja banke RBS.

(23)

Posodobljeni nadomestni sveženj vključuje sklop ukrepov glede ravnanja banke, sestavljata pa ga dva elementa:

(24)

Ustanovil bi se neodvisni organ („organ“) za upravljanje sklada za zmogljivost in inovacije ter sheme spodbud za prenos računov ter nadzor nad njima (23).

(25)

Posodobljeni nadomestni sveženj bi financirala banka RBS. Po oceni organov Združenega kraljestva bodo skupni stroški banke RBS za sveženj znašali približno [0,5–1,5] milijarde GBP, ob upoštevanju začetnih stroškov kapitala in postopnega zniževanja prihodkov banke RBS (24).

(26)

Sklad za zmogljivost in inovacije bi imel sredstva v višini 425 milijonov GBP, ki bi bila razdeljena upravičenim subjektom za (i) razvoj zmogljivosti za konkuriranje banki RBS pri zagotavljanju bančnih storitev MSP in/ali (ii) razvoj in izboljšanje finančnih produktov in storitev, ki so na voljo MSP. Naložbeni projekti, ki bi lahko bili upravičeni do podpore, morajo biti usmerjeni na dovoljene namene (25).

(27)

Sklad za zmogljivost in inovacije bi bil razdeljen v štiri podsklade, sredstva pa bi bila na voljo, kot je prikazano v preglednici 1:

Preglednica 1

Nepovratna sredstva, na voljo za sklad za zmogljivost in inovacije

Največ sredstev iz sklada za zmogljivost in inovacije bi bilo namenjenih subjektom z veliko obstoječo zmogljivostjo ponudbe poslovnih TRR. Subjektom s tako zmogljivostjo bodo na voljo trije najvišji zneski iz sklada, s čimer naj bi se okrepila njihova sposobnost konkuriranja banki RBS pri zagotavljanju bančnih storitev in finančnih produktov MSP. Merila za upravičenost do sredstev iz različnih podskladov so podrobneje opisana v uvodnih izjavah od 28 do 31.

(28)

Merila za upravičenost za podsklad A: ta podsklad bi bil na voljo kateremu koli subjektu, ki sprejema vloge in:

(29)

Merila za upravičenost za podsklad B: uporabljala bi se enaka merila za upravičenost, kot so navedena v uvodni izjavi 28 v zvezi s podskladom A, razen da subjektu ni treba imeti obstoječe ponudbe poslovnih TRR (je pa moral vsaj javno navesti namen, da jo bo uvedel).

(30)

Merila za upravičenost za podsklad C: ta podsklad bi bil na voljo subjektom iz podsklada A, subjektom iz podsklada B in kateremu koli drugemu subjektu:

(31)

Merila za upravičenost za podsklad D: ta podsklad bi bil na voljo kateremu koli subjektu:

(32)

Sklad za zmogljivost in inovacije bi upravljal in nadzoroval organ. Organ naj bi bil neodvisen od banke RBS in organov Združenega kraljestva ter bo imel potrebna pooblastila za izpolnjevanje svoje naloge upravljanja ali ureditve upravljanja vlog za sklad za zmogljivost in inovacije ter spremljanje uporabe sredstev. V zvezi z uporabo sredstev s strani subjektov prejemnikov bodo obstajale štiri skupine zaščitnih ukrepov, ki bi se uporabljali v celotnem življenjskem ciklu sklada: (i) zaščitni ukrepi pred izplačilom, (ii) stalno poročanje in spremljanje s strani organa (iii) pravica organa do revizije in (iv) pravica organa, da zahteva vračilo sredstev.

(33)

Prva skupina zaščitnih ukrepov se uporabi pred izplačilom. Vložniki bodo morali organu predložiti poslovni načrt, v katerem bo dovolj podrobno predstavljeno, kako nameravajo uporabiti morebitna dodeljena sredstva. Organ bo moral nato vsak element načrta preučiti na podlagi vrste vnaprej določenih dejavnikov in ugotoviti, ali je načrt v skladu z dovoljenimi nameni (27).

(34)

Druga skupina zaščitnih ukrepov vključuje stalno poročanje in spremljanje s strani organa: prejemniki bodo organu poročali vsako četrtletje, in sicer 18 mesecev (organ bo pripravil letno poročilo o svojem upravljanju sklada). Poročilo bo vsebovalo podrobnosti o tem, kako so bila prejeta sredstva porabljena, vključno s skupnim zneskom, porabljenim v zadnjih treh mesecih. V primeru subjektov iz podsklada A, subjektov iz podsklada B in subjektov iz podsklada C bo poročilo vsebovalo:

(35)

Tretja skupina zaščitnih ukrepov vključuje pravico organa do revizije: organ bi lahko na podlagi pogodbe imenoval „usposobljeno osebo“ (28) za preiskavo in revizijo uporabe sredstev s strani prejemnikov, če bi upravičeno dvomil, da je prejemnik pravilno ali v celoti uporabil sredstva, prejeta na podlagi ukrepa A.

(36)

Četrta skupina zaščitnih ukrepov vključuje pravico organa, da zahteva vračilo sredstev: če organ (na podlagi revizije ali drugače) meni, da je bila pogodba, sklenjena med organom in prejemnikom, bistveno kršena, lahko zahteva vračilo sredstev, ki so bila prejemniku že izplačana. To vključuje kakršno koli neuporabo sredstev za dovoljene namene ali kakršno koli uporabo sredstev za prepovedane namene (29): v takih primerih lahko organ od prejemnika zahteva, naj odpravi kršitev ali (v celoti ali delno) vrne sredstva.

(37)

Določbe, s katerimi je opredeljena uporaba sredstev iz podsklada A, podsklada B in podsklada C, vključujejo določbe, v katerih je navedeno, da:

(38)

Določbe, s katerimi je opredeljena uporaba sredstev iz podsklada D, vključujejo določbe, v katerih je navedeno, da:

(39)

Financiranje za subjekte iz podskladov A, B in C bi bilo izvedeno tako, da bi bili subjekti, ki ne bi uspeli z vlogo za podsklad A, upravičeni, da zaprosijo za financiranje iz podsklada B, in da bi bili subjekti, ki ne bi uspeli z vlogo za podsklad B, upravičeni, da zaprosijo za financiranje iz podsklada C. Postopek financiranja iz podsklada D bo potekal sočasno s postopkom postopnega financiranja za podsklade A, B in C.

(40)

Organ bo sklad za zmogljivost in inovacije subjektom iz podskladov A in D začel oglaševati takoj, ko bo to po njegovi ustanovitvi ter podpisu listine o okviru in državni pomoči razumno izvedljivo (31). Oglaševanje subjektom iz podskladov B in C bo sledilo tri oziroma šest mesecev po oglaševanju sklada za zmogljivost in inovacije subjektom iz podsklada A.

(41)

Obdobje za vložitev vlog za sredstva iz podsklada A se bo končalo dva meseca od takrat, ko bo začel organ prvič oglaševati sklad, medtem ko se bo obdobje za vložitev vlog za sredstva iz podsklada B končalo pet mesecev po tem datumu, obdobje za vložitev vlog za sredstva iz podsklada C pa osem mesecev po tem datumu. Obdobje za vložitev vlog za sredstva iz podsklada D bo sovpadalo z obdobji za vložitev vlog za sredstva iz podskladov A, B in C ter se bo končalo šest mesecev po tem, ko bo začel organ prvič oglaševati sklad.

(42)

Sklad naj bi prenehal po koncu sheme spodbud za prenos računov (lahko pa se podaljša na podlagi vnaprej določenih meril, odvisno od višine preostalih nerazdeljenih sredstev). Organ bi sicer pravice in obveznosti v zvezi s poročanjem ohranil še tri mesece po prenehanju zadnje pogodbe med organom in katerim koli prejemnikom, ki sodeluje v skladu za zmogljivost in inovacije.

(43)

Stroški ukrepa A za banko RBS vključujejo 425 milijonov GBP začetnih stroškov kapitala in stroške poslovanja organa (32), ki bi jih plačala banka RBS.

(44)

Subjekti, ki so upravičeni do sodelovanja v shemi spodbud za prenos računov („upravičeni subjekti“), so tisti subjekti, ki sprejemajo vloge in izpolnjujejo naslednja merila:

(45)

Shema spodbud za prenos računov, ki jo financira banka RBS, bi organu zagotovila financiranje za razdelitev sredstev upravičenim subjektom po uspešni zamenjavi strank. To naj bi upravičenim subjektom omogočilo, da MSP, ki so bančne stranke RBS, ponudijo spodbude za prenos njihovih poslovnih TRR, depozitnih računov in posojil na upravičene subjekte. Spodbuda bi bila zagotovljena v obliki zaveze banke RBS, da:

(46)

Denarne spodbude za prenos poslovnih TRR in denarne spodbude v zvezi s posojili bodo upravičenim subjektom omogočile, da financirajo privlačne cenovne ponudbe ali druge spodbude za stranke banke RBS v okviru divizije Williams & Glyn („W&G“) (34) ter navedene stranke pritegnejo k menjavi banke.

(47)

Denarne spodbude za prenos poslovnih TRR, ki se izplačajo subjektom prejemnikom, bi bile izrazito stopenjske, da bi imeli zadostne vire za zagotovitev privlačnih spodbud za manjša in večja MSP, da kot stranke prenesejo račune nanje. Zneski denarnih spodbud za prenos poslovnih TRR, ki naj bi bili ponujeni na začetku sheme, so predstavljeni v spodnji preglednici.

Preglednica 2

Predlagani začetni zneski denarnih spodbud za prenos poslovnih TRR v okviru sheme spodbud za prenos računov

(48)

Denarne spodbude v zvezi s posojili bodo upravičenim subjektom omogočile znižanje obrestnih mer, ki se strankam zaračunavajo za posojila, s čimer bodo njihove ponudbe postale konkurenčnejše, hkrati pa bodo ohranili ustrezne donose kapitala. Če bo stranka prenesla svoj glavni poslovni TRR in kreditni produkt z banke RBS, bo organ subjektu prejemniku izplačal dodatno denarno spodbudo v višini 2,5 % prenesenega salda črpanega posojila.

(49)

Banka RBS bi se usmerila na svoje stranke v okviru divizije W&G (ki vključuje približno 200 000 MSP, ki so bančne stranke), ki bi jim bile zagotovljene informacije o koristih menjave banke in morebitnih drugih konkurenčnih subjektih, o katerih bi morda želele razmisliti.

(50)

Banka RBS bi začela stranke o shemi spodbud za prenos računov obveščati približno tri mesece po uvedbi svežnja, denarne spodbude pa bi bile na voljo že v drugem četrtletju leta 2018 (približno tri mesece po tem, ko bi banka RBS začela obveščati svoje stranke). Postopek razdeljevanja denarnih spodbud za shemo spodbud za prenos računov bi se ponovil vsako četrtletje, dokler bi bile denarne spodbude na voljo. Denarne spodbude bi se prenehale, ko bi bilo za denarne spodbude za prenos poslovnih TRR izplačanih največ 225 milijonov GBP, ali, če se to ne bi zgodilo prej, 18 mesecev po obvestilu banke RBS o shemi spodbud za prenos računov (ob upoštevanju največ 12-mesečnega podaljšanja, glej uvodno izjavo (51)(d)).

(51)

Organ bi bil poleg sklada za zmogljivost in inovacije odgovoren tudi za upravljanje sheme spodbud za prenos računov in nadzor nad njo ter bi stalno spremljal ravnanje banke RBS v zvezi s strankami in njeno interakcijo s strankami. Pri tem bi bilo organu med drugim omogočeno, da na podlagi veljavnih zakonov in zahtev po varstvu podatkov:

(52)

Za zagotovitev, da ima banka RBS ustrezne spodbude za učinkovito izvajanje sheme spodbud za prenos računov, bo morala banka RBS v primeru, da se je za prenos odločilo manj kot […] strank in da do konca […]-mesečnega obdobja (ali, če se organ odloči podaljšati zadevno obdobje, do izteka podaljšanega obdobja) denarne spodbude niso porabljene v celoti, prenesti vnaprej opredeljeni dodatni večkratnik („multiplikator“) te premajhne porabe na organ, pri čemer je zgornja meja tega multiplikatorja 50 milijonov GBP.

(53)

Multiplikator je bil določen na […] premajhne porabe. Za to kazen veljajo naslednji pogoji:

(54)

[…]

(55)

Kadar vsota premajhne porabe in multiplikatorja (skupaj z morebitnimi izterjanimi zneski in zneski, ki iz sklada za zmogljivost in inovacije niso bili razdeljeni) znaša manj kot 5 milijonov GBP, organ sredstva razdeli dobrodelnim ustanovam.

(56)

RBS se bo strinjala z ureditvijo neprevzemanja strank na podlagi sheme spodbud za prenos računov, s katero bo banki RBS in članom njene skupine prepovedano, da (i) sprejmejo nekatere ukrepe, ki bi lahko škodovali shemi spodbud za prenos računov, ter (ii) nagovarjajo, napeljujejo ali spodbujajo upravičene stranke (ali stranke, ki so se odločile za prenos na upravičeni subjekt v okviru sheme spodbud za prenos računov), naj ostanejo stranka skupine v zvezi s katerim koli poslovnim TRR ali ustreznim kreditnim produktom ali naj v določenih rokih prenesejo kateri koli poslovni TRR ali ustrezni kreditni produkt z upravičenega subjekta v okviru sheme spodbud za prenos računov na katerega koli člana skupine.

(57)

Da bi banka RBS podprla uspeh sheme spodbud za prenos računov, bo subjektom, ki sodelujejo v njej, ponudila možnost vključitve v listino o medbančnem zastopanju, ki strankam, ki jih privabijo na podlagi sheme spodbud za prenos računov, ponuja možnost, da še naprej uporabljajo storitve upravljanja z gotovino in čeki v podružnicah banke RBS („shema dostopa do podružnic“). Ta dostop do podružnic bo upravičenim strankam na stroške zadevnega subjekta na voljo najmanj tri leta od uvedbe sheme spodbud za prenos računov na podlagi razumnih in nediskriminacijskih poslovnih pogojev.

(58)

Začetni stroški kapitala ukrepa B so 350 milijonov GBP plus stroški izvajanja za banko RBS in stalna izguba prihodnjih prihodkov banke RBS (37).

(59)

S sklepom o začetku postopka je bila zainteresiranim stranem dana priložnost, da predložijo pripombe o predlogu organov Združenega kraljestva. V fazi posvetovanja so bile prejete številne pripombe. Nanašale so se na prvotni nadomestni sveženj, kot je opisan v uvodnih izjavah od 28 do 68 sklepa o začetku postopka („prvotni nadomestni sveženj“). Organi Združenega kraljestva so na podlagi pripomb zainteresiranih strani in lastne tržne študije (38) nadomestni sveženj posodobili, kot je opisano v oddelku 2.3.

(60)

Glede na številne pripombe (39) so v tem oddelku predstavljene glavne pripombe, ki so bile skupne več zainteresiranim stranem ter ki bodo pomagale oceniti enakovrednost nadomestnega svežnja in odprodaje poslovnih enot Rainbow.

(61)

Iz večine prejetih pripomb je razvidno, da ima prvotni nadomestni sveženj vrsto lastnosti, ki bi lahko okrepile konkurenco na trgih MSP v Združenem kraljestvu. V nekaterih pripombah je navedeno, da bo imel nadomestni sveženj hitrejši učinek na konkurenco in manj izvedbenih tveganj ter da lahko okrepi več kot samo en konkurenčni subjekt (kot velja za odprodajo poslovnih enot Rainbow).

(62)

Nekatere zainteresirane strani v zvezi s skupnim prvotnim nadomestnim svežnjem navajajo:

(63)

Organi Združenega kraljestva menijo, da je nadomestni sveženj vsaj enakovreden odprodaji poslovnih enot Rainbow v smislu njegovega učinka na omejevanje možnosti izkrivljanja konkurence ter da se lahko izvede z večjo gotovostjo in hitreje kot odprodaja.

(64)

Organi Združenega kraljestva menijo, da je nadomestni sveženj kot celota oblikovan tako, da se z njim na trgu vzpostavi zmogljivost za spodbujanje višjih stalnih ravni menjave bank na trgu bančnega poslovanja z MSP in srednje velikimi korporacijami. Pri tem bo najtežje breme nosila banka RBS kot največji akter. Čeprav je koristi sklada za zmogljivost in inovacije težje kvantificirati kot koristi sheme spodbud za prenos računov, bo navedeni sklad okrepil bančne ponudbe več bank za MSP, prinesel večjo izbiro na trgu, ustvaril raznolikost poslovnih modelov in spodbudil prenose računov. Pospešil bo tudi razvoj novih podjetij in novih tehnologij, s katerimi naj bi se zmanjšala odvisnost MSP od njihovih bank.

(65)

Organi Združenega kraljestva trdijo, da je bil nadomestni sveženj oblikovan za dosego istih ciljev, kot naj bi bili doseženi s prvotno odprodajo poslovnih enot Rainbow:

(66)

V zvezi z učinkom nadomestnega svežnja na segment srednje velikih korporacij organi Združenega kraljestva tudi menijo:

(67)

Poleg tega organi Združenega kraljestva upoštevajo dodatne prednosti nadomestnega svežnja pred odprodajo poslovnih enot Rainbow.

(68)

Glede pripomb zainteresiranih strani organi Združenega kraljestva navajajo:

(69)

V številnih pripombah zainteresiranih strani je bilo navedeno, da bi bilo treba sklad za razvoj zmogljivosti za MSP povečati, saj bi to vodilo do večjega učinka na konkurenco na trgu bančnega poslovanja z MSP.

(70)

V drugih pripombah zainteresiranih strani je bilo navedeno, da razdrobitev sredstev med številne banke, tako da nobena ne more izvesti večje naložbe, ne bo imela bistvenega učinka na konkurenco ali koncentracijo. Namesto enakih izplačil v okviru zadevnih podskladov bi se morala višina izplačil razlikovati, da bi se upoštevali vložnikove dejanske potrebe in naložbeni načrti.

(71)

Več zainteresiranih strani je tudi navedlo, da bi bilo treba sklad za razvoj zmogljivosti za MSP odpreti tudi institucijam brez obstoječe velike zmogljivosti ponudbe poslovnih TRR in da bi morale imeti nebanke (npr. stanovanjske zadruge) možnosti izkoristiti sklad za razvoj zmogljivosti.

(72)

Organom Združenega kraljestva se zdi razumno pričakovati, da se bodo s skladom za razvoj zmogljivosti za MSP, zlasti v povezavi s shemo spodbud za prenos računov, povečali tržni deleži konkurenčnih subjektov, s tem pa se bo torej ustrezno zmanjšal tržni delež banke RBS.

(73)

Organi Združenega kraljestva menijo, da se bodo s skladom za razvoj zmogljivosti povečali tržni deleži konkurenčnih subjektov, saj se bodo bistveno izboljšala ekonomika bank, ki vstopajo na trg bančnega poslovanja z MSP (in po želji s srednje velikimi korporacijami), in/ali nadalje razvile obstoječe zmogljivosti. Za ponazoritev osnovnega koncepta: z nepovratnimi sredstvi v višini 3 milijonov GBP, dodeljenimi iz sklada, bi lahko mejni projekt v vrednosti 10 milijonov GBP postal ekonomski, s tem da bi se donosnost naložbe pri projektu z donosnosti pod stroški kapitala povečala na uresničljivo in trajnostno raven.

(74)

V odgovor na pripombe zainteresiranih strani so organi Združenega kraljestva v nadomestni sveženj vnesli naslednje spremembe:

(75)

Nekatere zainteresirane strani so podvomile, ali bo predlagana višina denarnih spodbud zadosten motiv za dovolj strank, da bi se jim zdel vreden trud, povezan z menjavo banke. Za stranke se je v preteklosti izkazalo, da so pasivne, zato bi moral zanje obstajati jasen in tekoč postopek prenosa računov. Za olajšanje prenosa računov bi morala banka RBS tudi deliti informacije o svojih strankah s konkurenčnimi subjekti (vključno s kreditnimi rezultati v preteklosti). Nekatere zainteresirane strani so navedle tudi potrebo po zagotovitvi preteklih evidenc o strankah za oceno kreditne sposobnosti.

(76)

V več pripombah je bilo navedeno, da bi bilo treba denarne spodbude povečati in tako omogočiti prenose računov (ter da bi morale biti povezane s kompleksnostjo in velikostjo stranke), zaradi česar bi bilo treba bistveno povečati skupno velikost sheme spodbud za prenos računov.

(77)

V nekaterih pripombah je bilo navedeno, da bi morala shema spodbud za prenos računov trajati dovolj dolgo za zagotovitev, da čas ne pomeni pomembne omejitve. Poleg tega je bila predlagana samodejna razširitev obsega strank (če želena stopnja prenosa računov ne bi bila dosežena).

(78)

V več pripombah je bilo predlagano, da bi moral biti nadomestni sveženj osredotočen tudi na prenos posojil, ne samo na prenos poslovnih TRR, saj se s poudarkom na poslovnih TRR ne upošteva potreba po večji konkurenci na trgu posojil za MSP. Sveženj naj bi bil preveč osredotočen na ponudnike poslovnih TRR. Trg posojil za MSP velja za veliko bolj donosen kot poslovni TRR, zato je treba izkrivljanje konkurence odpraviti tudi na trgu posojil za MSP. V pripombah je tudi poudarjeno, da so trenutno konkurenčni subjekti v slabšem položaju, ker lahko štiri največje banke namesto standardiziranega kapitalskega modela uporabljajo napredni model na podlagi notranjih ocen: to navedenim štirim bankam omogoča, da za posojila ponujajo boljše cene kot konkurenčni subjekti.

(79)

V nekaterih pripombah je bilo predlagano, da bi bilo treba banko RBS prisiliti, naj odproda stranke (vključno s prisilno prodajo poslovnih TRR in/ali posojil), namesto da se strankam omogoči zamenjava banke. V drugih pripombah je navedeno, da bi se morala banka RBS zavezati k prenosu minimalnega števila neto poslovnih TRR in da bi ji morala biti v primeru neizpolnitve naložena kazen.

(80)

V več pripombah je predlagano tudi, da bi se morala shema spodbud za prenos računov začeti šele, ko je bilo mogoče izvesti naložbe, omogočene na podlagi sklada za razvoj zmogljivosti za MSP.

(81)

V zvezi s shemo spodbud za prenos računov, vključeno v prvotni nadomestni sveženj, organi Združenega kraljestva menijo:

(82)

V odgovor na pripombe zainteresiranih strani organi Združenega kraljestva navajajo, da so prepričani, da bi s ponujenimi finančnimi spodbudami račune preneslo zadostno število MSP, ki so stranke, ker:

(83)

V odgovor na pripombe zainteresiranih strani organi Združenega kraljestva nadalje menijo:

(84)

Organi Združenega kraljestva so v odgovor na pripombe zainteresiranih strani in lastno tržno študijo v shemo spodbud za prenos računov vključili tudi naslednje spremembe:

(85)

Več zainteresiranih strani je podvomilo o koristih, ki bi jih shema dostopa do podružnic imela za konkurenco na trgu bančnega poslovanja z MSP, ter menilo, da bosta upravljanje in financiranje sheme pomenili breme za zadevne stranke in konkurenčne subjekte ter bi lahko bili moteč element za organ.

(86)

Majhno število zainteresiranih strani je podprlo shemo dostopa do podružnic in menilo, da jo bodo izkoristile.

(87)

Ob upoštevanju prejetih pripomb, v skladu s katerimi bo shema dostopa do podružnic verjetno le malo zanimiva za konkurenčne subjekte, čeprav bo za nekatere pomembna, bo shema ohranjena, vendar z naslednjimi spremembami:

(88)

Nekatere zainteresirane strani so bile kritične do predlaganega sklada za inovacije, saj so menile, da je nepotreben ter da glede na svojo dolgoročno naravo ne bo imel pomembnega učinka na konkurenco in nobenega učinka na položaj banke RBS na trgu MSP v Združenem kraljestvu. Trdile so, da bi bilo sredstva iz sklada za inovacije bolje preusmeriti na druge elemente svežnja.

(89)

Nekaj pripomb o skladu za inovacije je bilo pozitivnih, saj naj bi pomagal pospešiti inovacije v sektorju bančnega poslovanja z MSP. Poleg tega so nekatere zainteresirane strani trdile, da bi morale imeti tudi banke in stanovanjske zadruge možnost dostopa do koristi tega financiranja.