(1)

Nadzorni organ Efte (v nadaljnjem besedilu: Nadzorni organ) je v dopisu z dne 22. junija 2010 od islandske družbe H.F. Verðbréf hf., ki posluje z vrednostnimi papirji, prejel pritožbo z navedbami o tem, da naj bi državna zakladnica Islandije marca 2009 investicijskima bankama Saga Capital in VBS s preoblikovanjem kratkoročnega dolga pri Centralni banki Islandije (v nadaljnjem besedilu: CBI) v dolgoročna posojila pod ugodnimi pogoji odobrila nezakonito državno pomoč. Nadzorni organ je dopis prejel in evidentiral 7. julija 2010 (ev. št. 563424).

(2)

Nadzorni organ je po prejetju ustreznih informacij od islandskih organov in razpravi z njimi o tej zadevi na sestanku 6. junija 2011 (2) z Odločbo št. 363/11/COL z dne 23. novembra 2011 odločil, da začne formalni postopek preiskave v zvezi z državno pomočjo trem islandskim investicijskim bankam prek reprogramiranih posojil pod ugodnejšimi pogoji (3). Z navedeno odločbo je Nadzorni organ zainteresirane strani pozval k predložitvi pripomb. Z dopisom z dne 21. februarja 2012 (ev. št. 625875) so islandski organi predložili pripombe glede Odločbe Nadzornega organa št. 363/11/COL.

(3)

Nadzorni organ je junija 2012 od pritožnika, družbe H.F. Verðbréf hf., prejel informacije v zvezi s postopkom prenehanja banke Saga Capital hf. (ev. št. 641907). Nadzorni organ je informacije o tej zadevi prejel tudi od drugih virov in je natančno spremljal postopek prenehanja investicijskih bank, ki so bile predmet Odločbe št. 363/11/COL.

(4)

Ukrepi, za katere je bila v Odločbi Nadzornega organa št. 363/11/COL izvedena predhodna ocena, so povezani s shemo zavarovanih posojil in posojanja vrednostnih papirjev CBI. CBI je v okviru svoje vloge centralne banke in zadnjega možnega posojilodajalca ter glede na denarno politiko drugih centralnih bank zagotovila finančnim podjetjem kratkoročne kredite v obliki zavarovanih posojil (4) v skladu z zadevnimi določbami pravil CBI. Leta 2007 in 2008 so se zavarovana posojila postopoma zviševala in CBI je postala glavni vir likvidnosti zadevnih finančnih podjetij. Ob finančnem zlomu treh islandskih komercialnih bank oktobra 2008 je CBI pridobila znatne terjatve do domačih finančnih podjetij, ki so bile krite z različnimi vrstami zavarovanj.

(5)

Zaradi zloma bank se je vrednost zavarovanj zmanjšala in postalo je jasno, da je CBI zaradi nezanesljivih zavarovanj utrpela izgube. Po odobritvi Parlamenta sta zakladnica in CBI januarja 2009 sklenili sporazum, v skladu s katerim je CBI del svojih terjatev do finančnih podjetij za zavarovana posojila in osnovne vrednostne papirje prenesla na ministrstvo za finance. Februarja 2010 sta se ministrstvo in CBI dogovorila, da je treba terjatve, ki jih je CBI pred tem prenesla na ministrstvo, prenesti nazaj na banko Eignarhaldsfélag Seðlabanka Íslands (ESÍ), nedavno ustanovljen holding CBI, po znižani ceni, ki velja od 31. decembra 2009.

(6)

Mehanizem za upravljanje javnega dolga, s katerim upravlja CBI, primarnim vpisnikom državnih vrednostnih papirjev daje na voljo posojilne instrumente. Posojanje vrednostnih papirjev je namenjeno izboljšanju delovanja trga in ohranjanju likvidnosti na trgu za serijo obveznic, ki jo pripravlja zadevni sektor. Vrednostni papirji, ki se v okviru mehanizma za upravljanje javnega dolga sprejmejo kot zavarovanje za zakladne obveznice in menice, so vse državne obveznice in hipotekarne referenčne obveznice, s katerimi se trguje elektronsko na sekundarnem trgu. Glede na merila, določena v okviru posojilnega instrumenta, se lahko sprejmejo tudi drugi vrednostni papirji, s katerimi se trguje elektronsko. Obrestna mera za ta posojila je določena na podlagi obrestne mere dogovora CBI o ponovnem odkupu. Najdaljše pogodbeno obdobje je 28 dni (5).

(7)

Ministrstvo za finance je marca 2009 z bankami Saga Capital Investment Bank hf., VBS Investment Bank hf. in Askar Capital Investment Bank hf. sklenilo sporazume o preoblikovanju dolga. Vsi sporazumi so bili sklenjeni pod podobnimi pogoji. Zneski posojil so temeljili na poravnavi zadevnih obveznosti decembra 2008. Pogoji odplačevanja posojil bankama Saga in VBS so bili enaki. Vrniti jih je bilo treba v naslednjih sedmih letih z indeksacijo in letno obrestno mero 2 %. Pogoji odplačevanja posojila banki Askar Capital so bili podobni, vendar je letna obrestna mera znašala 3 %. Celotni nominalni znesek dolga, ki se nanaša na tri investicijske banke, je v času izdaje dolgoročnih obveznic znašal 52,4 milijarde ISK (6).

(8)

Zgoraj navedeni ukrepi so temeljili na predlogih delovne skupine, ki je 20. januarja 2009 ministrstvu za finance predložila memorandum o prestrukturiranju dolga finančnih podjetij zaradi instrumenta za zavarovana posojila pri CBI. Memorandum je temeljil na informacijah o finančnih podjetjih in njihovi zmožnosti za poplačilo dolga. V skladu z memorandumom zadevna finančna podjetja zaradi posledic finančnega zloma v Islandiji niso mogla v celoti poplačati dolgov do CBI. V memorandumu ministrove delovne skupine je tudi navedeno, da si je v tistem času celotni ustroj islandskih organov prizadeval predvsem za ohranitev delovanja državnega finančnega sistema in zaščito interesa imetnikov vlog. Ob upoštevanju navedenega in drugih preudarkov se je štelo za nujno, da se poskrbi za določene ureditve, s katerimi bi se podjetjem zagotovila možnost poplačila dolgov.

(9)

Po navedbah islandskih organov odločitev o pogojih za obresti ni temeljila na vprašanju, kaj naj bi bila pravična in običajna donosnost lastniškega kapitala, saj je bilo vnaprej jasno, da zadevna podjetja verjetno ne bodo v celoti odplačala zadevnih obveznosti. Namesto tega se je delovna skupina osredotočila na odstotek obresti, ki bi bil dovolj visok, da bi vplival na zadevna podjetja, vendar ne tako visok, da bi bilo tem podjetjem odplačilo onemogočeno, saj jih to ne bi spodbudilo k prestrukturiranju njihovih financ.

(10)

Vendar so islandski organi določili nekatere pogoje za preoblikovanje dolga. V skladu s pogoji dolžnik med drugim ni smel izplačati dividend, razen v primeru ustreznega predplačila za posojila, dolžnik ni smel prevzeti večjih obveznosti v zvezi s tveganjem, ki bi presegle 20 % lastniškega kapitala, morebitni bonusi zaposlenim pri dolžniku naj bi bili zmerni, dolžnik je moral posojilodajalcu predložiti natančna četrtletna poročila o svojem poslovanju, kapitalski delež dolžnika pa ne bi smel biti manjši od 10 %. Če se je izkazalo, da je bil likvidnostni položaj dolžnika po mnenju CBI nesprejemljiv ali je bil njegov kapitalski delež nižji od 10 %, je lahko posojilodajalec zahteval, da se neporavnani znesek posojil ter obresti in drugi ustrezni stroški pretvorijo v lastniška sredstva. Namen teh pogojev je bil povečati verjetnost vračila posojil v celoti in s tem zavarovati interes zakladnice.

(11)

Za podrobnejši opis ukrepov je naveden sklic na Odločbo Nadzornega organa št. 363/11/COL (7).

(12)

Po mnenju islandskih organov so imeli ukrepi dvojni cilj. Prvič, z ukrepi so si prizadevali zavarovati močan interes države, tako da bi zakladnica lahko v čim večji meri izterjala terjatve, in drugič, dati finančnim podjetjem čas in možnost, da uredijo svoje zadeve in prebrodijo težave.

(13)

Ukrepi so temeljili na pooblastilu islandskega parlamenta iz odstavka 7.20 državnega dodatnega proračuna za leto 2008, v skladu s katerim je bil minister za finance pooblaščen, da v imenu zakladnice od Centralne banke Islandije kupi vrednostne papirje, ki so bili banki zastavljeni kot zavarovanje za posojila, in da te terjatve poplača na čim bolj učinkovit način.

(14)

Kot je bilo navedeno, so bili trije upravičenci do zgoraj navedenih ukrepov banke Saga Capital Investment Bank hf., VBS Investment Bank hf. in Askar Capital Investment Bank hf. Podrobnejši opis treh upravičencev in naknadnega razvoja njihovega poslovanja je naveden v oddelkih 2.5 in 2.6 Odločbe Nadzornega organa št. 363/11/COL.

(15)

Nadzorni organ je v Odločbi št. 363/11/COL predhodno ocenil, ali so bili ukrepi zakladnice za preoblikovanje kratkoročnih terjatev v dolgoročna posojila pod ugodnimi pogoji združljivi z določbami o državni pomoči iz Sporazuma EGP. Ker pa je udeležba države kot glavnega posojilodajalca zadevnih podjetij izhajala iz predhodnih ukrepov, tj. zavarovanih posojil in posojanja vrednostnih papirjev CBI, je bilo treba preučiti, ali so ti ukrepi morda pomenili državno pomoč.

(16)

Nadzorni organ je zato svojo oceno začel z analizo kratkoročnih zavarovanih posojil CBI finančnim podjetjem. Islandski organi so poudarili, da so bili zadevni kratkoročni krediti del redne denarne politike in ukrepov CBI v zvezi s finančnimi trgi ter rednega upravljanja državnega dolga s strani zakladnice. Nadzorni organ ni izpodbijal navedb, da so ti ukrepi spadali na področje denarne politike in politike upravljanja državnega dolga ter da so temeljili na ustreznih pravilih (8). Ukrepi so bili sprejeti na pobudo zadevnih finančnih podjetij, pri čemer država takrat ni posredno osebno jamčila za CBI. Zato je Nadzorni organ sklenil, da kratkoročna zavarovana posojila CBI finančnim podjetjem in instrumenti zakladnice za kratkoročna posojila niso vključevali državne pomoči.

(17)

Vendar pa so v skladu s predhodnim stališčem Nadzornega organa sporazumi o preoblikovanju dolga zakladnice pomenili državno pomoč v smislu člena 61(1) Sporazuma EGP. V odločbi o začetku formalnega postopka preiskave so bili predstavljeni naslednji vidiki:

(18)

Poleg tega je Nadzorni organ dvomil, da bi bilo državno pomoč mogoče šteti za združljivo s Sporazumom EGP. Islandski organi so svoj argument, da je bil ukrep združljiv s Sporazumom, utemeljili s sklicevanjem na člen 61(3) Sporazuma EGP ter smernice Nadzornega organa o pomoči za reševanje in prestrukturiranje. Vendar islandski organi niso predložili nikakršnih dokazov, ki bi omogočili oceno združljivosti ukrepa v skladu s členom 61(3)(b) Sporazuma EGP ali začasnimi smernicami Nadzornega organa o državni pomoči v zvezi s finančno krizo. Nadzorni organ je poudaril, da začasna pravila o pomoči finančnim podjetjem predvidevajo omejitev pomoči na najmanjšo potrebno, ponovno vzpostavitev dolgoročne sposobnosti preživetja bank in zaščitne ukrepe za preprečevanje neupravičenega izkrivljanja konkurence. Te smernice zlasti določajo pravila za zagotovitev primernega in ustreznega plačila za državno dokapitalizacijo (10). Zdi se, da pogoji odplačevanja posojil, ki jih zagotavlja država, teh načel ne upoštevajo. Posojila so bila odobrena s sedemletnim obdobjem odplačevanja z indeksacijo in 2-odstotnimi fiksnimi letnimi obrestnimi merami, ki so bile precej nižje od tržnih obrestnih mer, pri čemer ni bilo predvideno povišanje obrestnih mer za spodbujanje odkupa državnega kapitala. Ob upoštevanju navedenega je Nadzorni organ sklenil, da takšni posojilni pogoji niso združljivi s smernicami Nadzornega organa o državni pomoči.

(19)

Pripombe islandskih organov zadevajo zlasti njihovo stališče, da so bili ukrepi združljivi s Sporazumom EGP. Menijo, da ukrepi niso bili selektivni, ker so bile okoliščine treh investicijskih bank izredne in druge banke, kot so Straumur, SPB in SPRON, niso bile v podobnem položaju kot navedene tri investicijske banke. Nekatere druge bančne institucije v času, ko so bili sklenjeni sporazumi o preoblikovanju dolga, niso več izpolnjevale svojih obveznosti do svojih upnikov, pri čemer so bila njihova prizadevanja za reorganizacijo tako temeljita, da preoblikovanje dolgov prek CBI ne bi bilo pomembno za njihovo finančno prestrukturiranje. Islandski organi so prav tako zatrjevali, da so bile njihove odločitve o preoblikovanju posojil v skladu z načelom zasebnega upnika, saj bi vsak upnik v enakem položaju, v kakršnem je bila takrat islandska država, ravnal enako.

(20)

Poleg tega so islandski organi zagotovili informacije o trenutnem stanju treh investicijskih bank in njihovem razvoju po tem, ko je Nadzorni organ izdal Odločbo št. 363/11/COL (11).

(21)

Glede na to, da so trije upravičenci po izdaji Odločbe št. 363/11/COL prenehali opravljati vsakršno gospodarsko dejavnost, ter glede na ustaljeno prakso Evropske komisije in Nadzornega organa v zvezi z vprašanjem nadaljnjega razvrščanja ukrepov v primerljivih okoliščinah in ocenjevanja njihove združljivosti (12) so islandski organi trdili, da Nadzorni organ nima razloga, da bi nadalje obravnaval zadevo.

(22)

Člen 61(1) Sporazuma EGP določa:

„Razen če ta sporazum ne določa drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodelijo države članice ES, države Efte ali je dodeljena v kakršni koli obliki iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z delovanjem tega sporazuma, kolikor škodi trgovini med pogodbenicami.“

(23)

To pomeni, da morajo ukrepi, ki se opredelijo kot državna pomoč v smislu člena 61(1) Sporazuma EGP, vključevati sredstva s strani države ali črpati iz državnih sredstev, zagotoviti prednost podjetju, ki je prejemnik sredstev, biti selektivni, izkrivljati konkurenco in vplivati na trgovino med pogodbenicami.

(24)

Kot je bilo že navedeno, je Nadzorni organ v Odločbi št. 363/11/COL predhodno sklenil, da so ukrepi, ki so se ocenjevali, tj. preoblikovanje kratkoročnih kreditov v dolgoročna posojila, izpolnjevali merila iz člena 61(1) Sporazuma EGP in so zato pomenili državno pomoč. Poleg tega ni bilo nobenega razloga za domnevo, da so bili ukrepi združljivi s splošnimi določbami o državni pomoči iz Sporazuma EGP ali z začasnimi smernicami Nadzornega organa o državni pomoči v zvezi s finančno krizo. Nadzorni organ med preiskavo ni prejel nobenih informacij, ki bi spremenile to predhodno stališče. Poleg tega islandski organi ukrepov pomoči, zajetih v odločbi o začetku postopka, niso priglasili Nadzornemu organu pred njihovim izvajanjem. S tem niso upoštevali svoje obveznosti priglasitve v skladu s členom 1(3) dela I Protokola 3. Izvajanje teh ukrepov pomoči je bilo torej nezakonito. Kljub temu mora Nadzorni organ oceniti, ali obstaja razlog, da zadevo še naprej obravnava.

(25)

Kot je bilo navedeno v Odločbi št. 363/11/COL, je banka Askar Capital Investment Bank hf. že leta 2007 utrpela znatne izgube zaradi naložb v strukturirane kreditne proizvode (drugorazredna posojila), pri čemer je kot osnovno sredstvo uporabila hipoteke v ZDA. Banka se je s še večjimi težavami soočila junija 2010, ko je vrhovno sodišče Islandije razsodilo, da so bila posojila, denominirana v tuji valuti, nezakonita. Banka je nato 14. julija 2010 napovedala stečaj in še istega dne jo je prevzel organ za finančni nadzor (v nadaljnjem besedilu: FME). V skladu z informacijami, ki so bile pozneje predložene Nadzornemu organu, je banka trenutno v postopku prenehanja in je prenehala opravljati vsakršno gospodarsko dejavnost.

(26)

Kot je bilo tudi navedeno v Odločbi št. 363/11/COL, se je finančni položaj banke VBS Investment bank hf. po neuspelih pogajanjih med banko in njenimi upniki ter delničarji bistveno poslabšal, zato so leta 2010 upniki banke prekinili vsa pogajanja. FME je s sklepom z dne 3. marca 2010 banki VBS določil začasni upravni odbor, s sodbo okrožnega sodišča v Reykjaviku z dne 9. aprila 2010 pa se je začel postopek prenehanja banke VBS v skladu s členom 101 zakona št. 161/2002 o finančnih podjetjih. Operativna licenca banke je bila zaradi izvajanja postopka njenega prenehanja preklicana.

(27)

Operativna licenca banke Saga Capital je bila preklicana s sklepom FME z dne 28. septembra 2011. Nato je FME zahteval, da se začne postopek prenehanja banke Saga Capital in imenuje odbor za prenehanje. Okrožno sodišče v severovzhodni Islandiji je v sodbi z dne 16. maja 2012 upoštevalo zahteve FME in razglasilo, da bi bilo treba za banko Saga Capital izvesti postopek prenehanja. Vrhovno sodišče Islandije je 14. junija 2012 to sodbo potrdilo. Sklep FME o preklicu operativne licence banke Saga Capital je v sodbi z dne 5. marca 2012 podprlo okrožno sodišče v Reykjaviku. Zoper sodbo okrožnega sodišča v Reykjaviku je bila vložena pritožba na vrhovnemu sodišču. Ne glede na to je banka prenehala opravljati vse licencirane dejavnosti, saj ji je bila kot finančni instituciji odvzeta operativna licenca.

(28)

Zato je jasno, da so zadevne tri investicijske banke prenehale izvajati vsakršno gospodarsko dejavnost, da so bile njihove operativne licence preklicane, da so trenutno v postopku prenehanja in da je rok za prijavo terjatev na premoženje bank pretekel (13). Če je bila investicijskim bankam odobrena državna pomoč, ta pomoč nima več izkrivljajočih učinkov, pri čemer bi bilo pomoč nemogoče izterjati, če je bila nezakonita. V teh okoliščinah odločba Nadzornega organa o tem, da se zadevni ukrepi opredelijo kot pomoč, in o združljivosti ukrepov s Sporazumom EGP ne bi imela nobenega stvarnega učinka (14).

(29)

Nadaljevanje formalnega postopka preiskave, ki se je začel v skladu s členom 1(2) dela I Protokola 3 k Sporazumu o nadzornem organu in sodišču, je torej brezpredmetno –