Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog direktive Sveta o hitrejši in varnejši oprostitvi presežnih davčnih odtegljajev

(COM(2023) 324 final – 2023/0187 (CNS))

(C/2024/1580)

Poročevalec:

Benjamin RIZZO

Zaprosilo	Svet Evropske unije, 28. 7. 2023
Pravna podlaga	člen 113 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo
Datum sprejetja na seji strokovne skupine	15. 11. 2023
Datum sprejetja na plenarnem zasedanju	13. 12. 2023
Plenarno zasedanje št.	583
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	198/0/2

1. Sklepi in priporočila

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) podpira cilj Komisije, da prepreči dvojno obdavčevanje in zapletene postopke uveljavljanja nižjih stopenj v škodo vlagateljev, ki so imetniki vrednostnih papirjev v nadnacionalnem okviru. Hitrejši in učinkovitejši postopki bodo spodbudili čezmejne naložbe in koristili notranjemu trgu.

1.2

EESO ceni dodano vrednost, ki bi jo predlog Komisije lahko imel pri podpori čezmejnih naložb v EU, zlasti za male vlagatelje, zaradi precejšnje poenostavitve postopkov. Predlog je tako v skladu s ciljem glede vzpostavitve unije kapitalskih trgov in povečanja splošne konkurenčnosti notranjega trga.

1.3

EESO ceni prizadevanja Komisije, da bi obravnavala goljufije in davčne zlorabe sistemov za vračilo davčnih odtegljajev (primeri zlorab Cum/Ex in Cum/Cum). To bo privedlo do pravičnejših sistemov obdavčitve v državah članicah, povečalo njihove davčne prihodke in spodbudilo boljše sodelovanje med davčnimi organi.

1.4

EESO ugotavlja, da je predlog Komisije v skladu s priporočili, ki jih je Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) podal v končnem poročilu o sistemih Cum/Ex, Cum/Cum ter sistemih za vračilo davčnih odtegljajev, v katerem je pozval k posebnim ukrepom na ravni EU za boj proti goljufijam in zlorabam.

1.5

EESO pozdravlja uvedbo elektronskega potrdila o davčnem rezidentstvu, enotnega, vseevropskega digitalnega dokumenta, ki bo skrajšal roke vračil in tako koristil nadnacionalnim vlagateljem. Meni, da bi se lahko s tem potrdilom poenostavile še druge zadeve, poleg tistih, ki so navedene v predlogu.

1.6

EESO poudarja, da naj bi predlog po pričakovanjih Komisije prinesel precejšnje zmanjšanje stroškov v primerjavi s sedanjim stanjem, in Komisijo spodbuja, naj redno preverja, ali se je to tudi zares zgodilo.

1.7

Finančne ustanove se morajo registrirati pri vsaki državi članici, zato Komisija pričakuje, da se bodo stroški izpolnjevanja obveznosti kratkoročno povečali, vendar naj bi se sčasoma zmanjšali, kar bo dolgoročno prineslo precejšnje koristi. Glede tega EESO priporoča usmerjena prizadevanja za to, da bi ti stroški v začetni fazi izvajanja novih pravil ostali čim nižji.

1.8

EESO se strinja z odločitvijo Komisije, da uvede pravilo de minimis, v skladu s katerim se za vlagatelje z izplačili dividend pod pragom 1 000 EUR ne zahtevajo informacije o finančnih ureditvah ali najkrajšem obdobju razpolaganja. Zdi se, da takšna odločitev ustvarja ravnovesje med učinkovitostjo novih pravil v korist notranjega trga in vlagateljev ter potrebo po poenostavitvi, s katero bi se izognili pretirano obremenjujočim obveznostim za manjše zneske vrednostnih papirjev.

1.9

EESO poziva države članice, naj Komisiji v obdobju izvajanja hitro pošiljajo letna statistična poročila o tem, koliko zahtevkov za povračilo oziroma oprostitev presežnega davčnega odtegljaja je bilo izpolnjenih v rokih in koliko po izteku rokov. Tako bi dosegli, da bi bili zahtevki postopoma rešeni do ambicioznega roka največ 25 dni, ki ga je Komisija določila v predlogu.

1.10

EESO ugotavlja, da je pristojnost za določanje morebitnih kazni zoper finančne posrednike v skladu s členom 17 predloga prenesena na države članice. Kazni morajo biti učinkovite, odvračalne, sorazmerne in razumne, saj je treba nova pravila hitro začeti izvajati, hkrati pa se morajo finančni posredniki prilagoditi novemu zakonodajnemu pristopu Komisije.

2. Predlog Komisije

2.1

Lastništvo vrednostnih papirjev v čezmejnem okviru trenutno pomeni, da morajo vlagatelji dvakrat plačati davek od dividend in obresti od lastniških vrednostnih papirjev in obveznic. Davki se lahko dejansko obračunajo prvič v državi izdajatelja vrednostnih papirjev (država vira) v obliki davka, ki se odtegne od bruto prihodkov iz vrednostnih papirjev (davčni odtegljaj), in drugič v državi, kjer je vlagatelj rezident (država rezidentstva), v obliki dohodnine.

2.2

Za preprečitev tega se uporabljajo sporazumi o izogibanju dvojnemu obdavčevanju, s katerimi se pravice do obdavčitve razdelijo med države vira in države rezidentstva. Vlagatelji nerezidenti so tako lahko v državi vira upravičeni do nižje stopnje davčnega odtegljaja ali do oprostitve, poleg tega pa so nekatere od teh držav v svoji nacionalni zakonodaji predvidele nižje davčne stopnje ali oprostitve. Znižane davčne stopnje ali oprostitve se lahko uporabijo neposredno ob izplačilu dividend/obresti (oprostitev pri viru) ali pa se presežek odtegnjenega davka vrne na podlagi zahtevka vlagatelja (postopek vračila).

2.3

Vendar so postopki davčnega odtegljaja, ki vlagateljem nerezidentom omogočajo, da izkoristijo davčne sporazume ali domače ugodnosti, pogosto obremenjujoči in dolgotrajni, saj se zelo razlikujejo med državami članicami, ki imajo različne ravni digitalizacije, v vsaki jurisdikciji pa je treba predložiti drugačno dokumentacijo. Poleg tega pri teh postopkih še vedno obstaja tveganje davčnih goljufij in zlorab, kar državam članicam povzroča izgubo prihodkov, kot so pokazali nedavni škandali (primeri Cum/Cum in Cum/Ex), povezani s prekomernimi in neupravičenimi vračili.

2.4

Opisano stanje zlasti male vlagatelje dejansko odvrača od čezmejnih naložb v EU zaradi dolgotrajnih in dragih postopkov, ki so v nasprotju s cilji glede ustanovitve unije kapitalskih trgov in splošno konkurenčnostjo notranjega trga. K tem pomanjkljivostim je treba prišteti še omenjeno tveganje goljufij in zlorab, ki negativno vpliva na davčne prihodke držav članic.

2.5

Na podlagi ocene učinka, ki jo je opravila Komisija za analizo možnih zakonodajnih rešitev, so bile opredeljene tri izvedljive možnosti politike: (i) uvedba skupnega digitalnega potrdila o davčnem rezidentstvu in skupno poročanje; (ii) uvedba sistema oprostitve pri viru ter (iii) uvedba sistema hitrega vračila v določenem roku ali/in oprostitev pri viru. Za najučinkovitejšo in najlažje politično izvedljivo velja tretja možnosti (z vidika hitrosti, poenostavitev in digitalizacije postopkov).

2.6

Komisija želi z zakonodajnim predlogom izboljšati postopkovni okvir in si pri tem prizadeva uresničiti dva cilja, tj. po eni strani podpreti dobro delovanje unije kapitalskih trgov z lajšanjem čezmejnih naložb, po drugi pa poskrbeti za pravično obdavčitev z zmanjšanjem davčnih goljufij in zlorab. Po njenih ocenah bo izvajanje novega predloga vlagateljem omogočilo prihranke v višini približno 5,17 milijarde EUR na leto.

2.7

Predlog je razdeljen na dva glavna dela (poglavji 2 in 3). Poglavje 2 določa uvedbo digitalnega potrdila o davčnem rezidentstvu za celotno EU, poglavje 3 pa obravnava postopke za oprostitev davčnega odtegljaja. Vključuje tudi postopek za vzpostavitev nacionalnih registrov za določene finančne posrednike (certificirani finančni posrednik), standardizirano obveznost poročanja za take posrednike in obveznost držav članic, da oblikujejo sistem oprostitve pri viru ali sistem hitrega vračila ali kombinacijo obeh.

2.8

Skupno e-potrdilo o davčnem rezidentstvu bodo uvedle vse države članice, zagotovilo pa bo hiter in varen upravni postopek za potrditev davčnega rezidentstva davkoplačevalcev EU. Kot je določeno v členu 4, bo imelo e-potrdilo o davčnem rezidentstvu skupno vsebino, ne glede na državo članico izdajateljico, tj. državo članico rezidentstva. Poleg tega se za zmanjšanje upravnega bremena predlaga, naj potrdilo velja za celotno koledarsko leto, v katerem se vloži zahtevek za to leto.

2.9

Države članice bodo morale e-potrdilo o davčnem rezidentstvu izdati v enem dnevu, če bodo prejele določen sklop informacij in če ne bo izjemnih okoliščin, ki bi povzročile zamudo. Če tega ne bodo izpolnile, bodo morale vlagatelja zahtevka o tem obvestiti. Za izpolnitev zahteve po izdaji v enem dnevu bi morale razviti popolnoma avtomatiziran sistem za izdajanje teh potrdil.

2.10

Da bi vlagatelji lahko izkoristili postopke za oprostitev davčnega odtegljaja, ki so jedro direktive, jim bo treba omogočiti sodelovanje s finančnimi posredniki, ki so certificirani za opravljanje teh storitev. Za pridobitev statusa certificiranega finančnega posrednika in s tem dostopa do postopkov iz te direktive obstajata dve podlagi: (i) obvezna za velike institucije in (ii) prostovoljna za vse druge subjekte.

2.11

Obveznosti poročanja, ki veljajo zanje, nastanejo z vključitvijo v enega od nacionalnih registrov. Vsi certificirani finančni posredniki iz enega ali več nacionalnih registrov morajo poročati organu, ki vodi register, in po potrebi plačniku davka, ne glede na to, v kateri državi imajo sedež (v EU ali zunaj EU oziroma v državi članici, ki ima lastni nacionalni register ali pa ga nima).

2.12

Kar zadeva vsebino poročanja, direktiva določa skupni sklop elementov poročanja (Priloga II). Vsak certificirani finančni posrednik poroča samo o delu transakcije, ki ga vidi, tj. o tem, od koga prejema dividende/obresti in komu jih izplačuje. Tako bo imel prejemnik celotnega poročanja, ki je bodisi davčna uprava vira bodisi plačnik davka, imenovan v njenem imenu, vse informacije, ki jih potrebuje za rekonstrukcijo finančne verige transakcije od vlagatelja do izdajatelja vrednostnih papirjev.

2.13

Na podlagi sporočenih informacij bo lahko davčna uprava ugotovila identiteto končnega vlagatelja in njegovo morebitno upravičenost do znižane stopnje davčnega odtegljaja. S tem se bo zmanjšalo tveganje dvojnih povračil in povečala zmogljivost davčnih uprav za odkrivanje drugih zlorab in goljufivih praks ter za boj proti njim.

2.14

Poročanje bo potekalo na podlagi standardizirane sheme v formatu XML, ki ga bo Komisija določila v izvedbenem aktu. V njem bo tudi standardizirala in določila avtomatizirani kanal za posredovanje informacij od gospodarskih subjektov ustrezni davčni upravi ali plačniku davka, ki deluje v njenem imenu.

2.15

Rok za sporočanje informacij je sicer najpozneje 25 dni po referenčnem datumu, vendar bi bilo treba sporočati čim prej po tem datumu, razen kadar se takrat še čaka na izvršitev navodila za poravnavo v zvezi s katerim koli delom transakcije; v tem primeru bi bilo treba informacije za to transakcijo sporočiti čim prej po poravnavi.

2.16

Predlog določa tudi (i) sistem oprostitve pri viru in (ii) sistem hitrega vračila. V okviru sistema oprostitve pri viru plačnik davka ob izplačilu dividend/obresti uporabi pravilni znesek davkov (člen 12). V okviru sistema hitrega vračila se davek odtegne po višji stopnji, ki se uporablja v državi vira, vendar se presežni davek nato vrne v določenem roku največ 25 dni od datuma zahtevka ali od datuma, ko je izpolnjena zahteva glede poročanja, pri čemer se upošteva poznejši datum.

2.17

Zaradi poenostavitve je bilo za obveznosti poročanja in postopke skrbnega preverjanja uvedeno pravilo de minimis, v skladu s katerim se za vlagatelje z izplačili dividend pod pragom 1 000 EUR ne zahtevajo informacije o finančnih ureditvah ali najkrajšem obdobju razpolaganja.

2.18

Da bi bili zahtevki za vračilo oziroma oprostitev davčnega odtegljaja izpolnjeni do določenega roka (največ 25 dni), bodo morale države članice Komisiji vsako leto sporočati statistične podatke o tem, koliko takšnih zahtevkov je bilo izpolnjenih v roku in koliko po njegovem izteku.

2.19

Države članice v skladu s členom 17 predloga poleg tega „določijo pravila o kaznih, ki se uporabljajo za kršitve nacionalnih določb, sprejetih na podlagi te direktive, in sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev, da se te kazni izvajajo“.

3. Splošne in posebne ugotovitve

3.1

EESO pozdravlja predlog Komisije, s katerim ta želi preprečiti dvojno obdavčevanje in preveč zapletene postopke uveljavljanja nižjih stopenj v škodo vlagateljev, ki so imetniki vrednostnih papirjev v nadnacionalnem okviru. Hitrejši in učinkovitejši postopki davčnega odtegljaja bodo spodbudili čezmejne naložbe in odpravili sedanje pomanjkljivosti, kar je v polnem interesu unije kapitalskih trgov kot glavnega elementa enotnega trga EU.

3.2

EESO ceni tudi prizadevanja Komisije, da bi preprečila ali vsaj zmanjšala goljufije in davčne zlorabe, saj bo to privedlo do pravičnejših sistemov obdavčitve v državah članicah in povečalo njihove davčne prihodke. Dodatne prihodke bi dejansko lahko uporabili za spodbujanje rasti in javnih storitev v državah članicah ter za prispevek k dvojnemu, tj. zelenemu in digitalnemu, prehodu v skladu s cilji EU.

3.3

EESO pozdravlja uvedbo e-potrdila o davčnem rezidentstvu, vseevropskega digitalnega potrdila, ki bo skrajšalo roke vračil in tako koristilo vlagateljem, ki imajo ustrezne naložbe. Meni, da bi se lahko s tem potrdilom poenostavile še druge zadeve, poleg tistih, ki so navedene v predlogu. Informacije o njem bi morale biti po potrebi na voljo v več jezikih, da bi bil postopek povračil učinkovitejši.

3.4

EESO se strinja s Komisijo, da stalno tveganje goljufij ali zlorab zahteva precejšne vire davčnih organov, ki jih bo mogoče uporabiti za druge prednostne naloge, potem ko bo uveden ustrezno digitaliziran in učinkovit sistem hitrih vračil v določenem roku in/ali ko bo že od začetka vzpostavljen sistem oprostitve pri viru.

3.5

EESO se tudi strinja s Komisijo, da je evropska zakonodajna pobuda primernejša za obravnavo vprašanj v zvezi z obdavčitvijo vrednostnih papirjev v nadnacionalnem okviru kot posamezni ukrepi držav članic. Enake konkurenčne pogoje za nacionalne in tuje vlagatelje ter za domače posrednike in posrednike, ki niso rezidenti, je mogoče najbolje zagotoviti z direktivo EU. Nacionalne pobude bi dejansko lahko privedle do razlik in stroškov davčnega usklajevanja; direktiva, ki temelji na členu 115 PDEU in usklajuje nacionalne predpise z učinkom na delovanje enotnega trga, se zdi primernejša za dosego ciljev Komisije.

3.6

EESO ceni, da države članice na splošno podpirajo predlog Komisije. Hkrati je treba opozoriti, da nekatere države članice, v katerih je domača stopnja za vlagatelje nerezidente nižja ali enaka stopnji iz davčnega sporazuma, morda nimajo ali ne potrebujejo postopkov povračil. Po drugi strani pa so države članice, v katerih je domača stopnja davčnega odtegljaja višja od stopnje iz davčnega sporazuma, ki se uporablja, gotovo bolj zainteresirane za povečanje preglednosti in standardizacijo postopkov.

3.7

Glede tega EESO ugotavlja, da bo predlog Komisije koristil vlagateljem z razpršenimi portfelji po celotni EU, ki so tako rezidenti EU kot tudi držav, ki niso članice EU, saj bodo pri čezmejnih naložbah upravičeni do znižanih stopenj, kar bo takšne naložbe spodbudilo. V korist enotnega trga bi bilo treba zato predlog hitro sprejeti.

3.8

EESO ugotavlja, da je predlog Komisije skladen s prejšnjo zakonodajo, zlasti z direktivo proti izogibanju davkom, direktivo o upravnem sodelovanju in direktivo za boj proti zlorabi slamnatih subjektov, o katerih je EESO že pripravil mnenja in te direktive obsežno podprl. Predložena pobuda obravnava prakse davčnih zlorab postopkov davčnega odtegljaja, ki še niso zajete. Je skladna s sedanjim pravnim okvirom in ga dopolnjuje.

3.9

EESO ceni, da Komisija v predlogu upošteva priporočila organa ESMA iz končnega poročila o sistemih Cum/Ex, Cum/Cum ter sistemih za vračilo davčnih odtegljajev, v katerem je ta pozval k specifičnim ukrepom na področju obdavčitve na ravni EU za učinkovit boj proti goljufijam in zlorabam.

3.10

Po mnenju EESO je posvetovanje, ki ga je opravila Komisija in pri katerem so sodelovali številni akterji (1 682 odgovorov), povečalo preglednost in demokratičnost procesa kljub zelo tehnični naravi obravnavane zadeve. Države članice, vlagatelji, finančne ustanove in davčni organi so bili ustrezno vključeni. Celotni proces je opozoril na široko soglasje glede težav, ki izhajajo iz različnih postopkov davčnega odtegljaja v državah članicah, in o tem, da je treba za odpravo razdrobljenosti in neučinkovitosti ukrepati na ravni EU.

3.11

EESO poudarja, da naj bi predlog po pričakovanjih Komisije prinesel precejšnje zmanjšanje stroškov v primerjavi s sedanjim stanjem, in Komisijo spodbuja, naj potem, ko bo začel veljati, redno preverja, ali se je to tudi zares zgodilo. Komisija pričakuje, da se bodo stroški finančnih ustanov za izpolnjevanje obveznosti kratkoročno povečali, vendar naj bi se sčasoma zmanjšali, kar bo dolgoročno prineslo precejšnje koristi. EESO priporoča usmerjena prizadevanja za to, da bi ti stroški v začetni fazi izvajanja novih pravil ostali čim nižji.

3.12

EESO se strinja z odločitvijo Komisije, da uvede pravilo de minimis, v skladu s katerim vlagateljem z izplačili dividend pod pragom 1 000 EUR ni treba predložiti informacij o finančnih ureditvah ali najkrajšem obdobju razpolaganja. Zdi se, da takšna odločitev ustvarja ravnovesje med učinkovitostjo novih pravil (v korist notranjega trga in vlagateljev) ter potrebo po poenostavitvi pretirano obremenjujočih obveznosti za manjše zneske vrednostnih papirjev.

3.13

EESO ugotavlja, da je pristojnost za določanje morebitnih kazni zoper finančne posrednike v skladu s členom 17 predloga prenesena na države članice. Kazni morajo biti učinkovite, odvračalne, sorazmerne in razumne, da bi dosegli ravnovesje med hitrim izvajanjem novega sistema in nujnostjo, da se finančni posredniki prilagodijo novemu zakonodajnemu pristopu Komisije.

3.14

EESO priporoča ustrezno raven sodelovanja med nacionalnimi davčnimi organi ter med njimi in Evropsko komisijo, zlasti v prvem obdobju izvajanja, da bi bil novi sistem trdno vzpostavljen v razumnem roku in da bi bili zahtevki za povračilo oziroma oprostitev davčnega odtegljaja rešeni do roka, ki znaša 25 dni.

3.15

EESO opozarja, da se bodo za namene preverjanja, ali se za davkoplačevalca uporablja pravilna stopnja davčnega odtegljaja, obdelovali in posredovali osebni podatki, zato je treba njihovo količino omejiti na tisto, kar je nujno za odkrivanje nezadostnega poročanja, neporočanja ali davčnih zlorab oziroma goljufij, v skladu z zahtevami iz splošne uredbe o varstvu podatkov in načelom najmanjšega obsega podatkov, v skladu s katerim morajo biti „[o]sebni podatki […] ustrezni, relevantni in omejeni na to, kar je potrebno za namene, za katere se obdelujejo“.

V Bruslju, 13. decembra 2023

Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

Oliver RÖPKE