Uvod in pravna podlaga

Evropska centralna banka (ECB) je 27. julija 2023 in 11. septembra 2023 prejela zahtevi Evropskega parlamenta oziroma Sveta Evropske unije za mnenje o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o eurobankovcih in eurokovancih kot zakonitem plačilnem sredstvu (1) (v nadaljnjem besedilu: predlagana uredba).

Pristojnost ECB, da poda mnenje, izhaja iz člena 133 Pogodbe o delovanju Evropske unije, ki določa, da Evropski parlament in Svet brez poseganja v dodeljene pristojnosti ECB določita ukrepe, potrebne za uporabo eura kot enotne valute, ter da se ti ukrepi sprejmejo po posvetovanju z ECB. V skladu s prvim stavkom člena 17.5 Poslovnika Evropske centralne banke je to mnenje sprejel Svet ECB.

1.   Splošne pripombe

1.1.

ECB pozdravlja predlagano uredbo, ki se bo uporabljala v državah članicah, katerih valuta je euro. ECB močno podpira to, da se v sekundarnem pravu Unije uvedejo pravila o statusu eurobankovcev in eurokovancev kot zakonitega plačilnega sredstva v celotnem euroobmočju. Taka pravila bodo okrepila potrebno pravno varnost v zvezi s pojmom „zakonito plačilno sredstvo“ v pravu Unije, torej statusom, ki ga eurobankovcem zagotavlja primarno, eurokovancem pa sekundarno pravo Unije (2). Pravila iz predlagane uredbe bodo – ob upoštevanju razlik – zagotovila tudi skladnost s predlogom uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o uvedbi digitalnega eura (3) (v nadaljnjem besedilu: predlagana uredba o digitalnem euru), ki vključuje pravila o statusu digitalnega eura kot zakonitega plačilnega sredstva. Predlagana uredba bo pripomogla k zagotovitvi, da bo digitalni euro, če bo izdan, eurobankovce in eurokovance dopolnjeval in ne nadomestil.

1.2.

ECB še posebej pozdravlja tiste ukrepe iz predlagane uredbe, v skladu s katerimi morajo države članice, katerih valuta je euro, zagotoviti zadosten in učinkovit dostop do gotovine. ECB dosledno podpira osnutke nacionalne zakonodaje, katere namen je zaščita razpoložljivosti gotovine (4). ECB se v celoti strinja, da je dostop do gotovine nujen za ohranitev učinkovitosti njenega statusa kot zakonitega plačilnega sredstva. Če državljani nimajo dostopa do gotovine, je ne morejo uporabljati kot plačilno sredstvo in hranilca vrednosti (5).

1.3.

V skladu s Pogodbo ima ECB izključno pravico odobriti izdajanje eurobankovcev v Uniji (6). Eurobankovci, ki jih izdajo ECB in nacionalne centralne banke držav članic, katerih valuta je euro, so edini bankovci s statusom zakonitega plačilnega sredstva v euroobmočju (7). Status eurokovancev kot zakonitega plačilnega sredstva določa sekundarna zakonodaja Unije (8). Vendar v sekundarni zakonodaji Unije ni pravno zavezujoče opredelitve pojma „zakonito plačilno sredstvo“.

1.4.

Sodišče se je pri obravnavi pojma „zakonito plačilno sredstvo“ v eni svojih sodb sklicevalo na Priporočilo Komisije 2010/191/EU (9), ki določa, da kjer obstaja obveznost plačila, za eurobankovce in eurokovance kot zakonito plačilno sredstvo velja: (a) obvezno sprejetje teh eurobankovcev in eurokovancev (10), (b) sprejetje s polno nominalno vrednostjo in (c) razrešitev od plačilnih obveznosti.

1.5.

Sodišče je pojasnilo tudi, da je pojem „zakonito plačilno sredstvo“ iz člena 128(1) Pogodbe pojem prava Unije, ki ga je treba v vsej Uniji razlagati avtonomno in enotno (11). V skladu s členom 133 Pogodbe je samo zakonodajalec Unije pooblaščen, da sprejme pravna pravila, ki urejajo status bankovcev in kovancev, izraženih v eurih, kot zakonitega plačilnega sredstva, če se izkaže, da je to potrebno za uporabo eura kot enotne valute. Taka izključna pristojnost izključuje vsakršno pristojnost držav članic na tem področju, razen če delujejo na podlagi pooblastila Unije za sprejetje takih pravil ali če je to potrebno za izvajanje aktov Unije (12).

1.6.

Kot je navedeno v obrazložitvenem memorandumu k predlagani uredbi (13), so razprave v okviru strokovne skupine za euro kot zakonito plačilno sredstvo (ELTEG) potrdile obstoj pravne negotovosti v zvezi s statusom eurogotovine kot zakonitega plačilnega sredstva in različno uporabo z njim povezanih načel v euroobmočju. Razkrile so tudi pomisleke glede vpliva zmanjšanja geografske pokritosti z bankomati in gotovinskih storitev v bančnih podružnicah na dostop do gotovine (14).

1.7.

Predlagana uredba bo prispevala k nadaljnjemu zagotavljanju razpoložljivosti eurogotovine, tudi v obrobnih regijah, in k temu, da se bo ta sprejemala pri plačevanju v celotnem euroobmočju, s čimer se bo okrepila strategija Eurosistema o gotovini (15). Gotovina ima kljub digitalizaciji gospodarstva Unije in vse večji uporabi elektronskih plačilnih sredstev še naprej pomembno vlogo v družbi (16). Zmožnost plačevanja v gotovini ostaja pomembna zlasti za tiste družbene skupine, ki morda iz različnih upravičenih razlogov raje uporabljajo gotovino kot druga plačilna sredstva ali nimajo dostopa do bančnih storitev in elektronskih plačilnih sredstev. Te skupine vključujejo invalidne državljane, priseljence, socialno ranljive državljane, starejše, mladoletnike in druge, ki imajo omejen dostop do digitalnih plačilnih storitev ali pa ga sploh nimajo (17).

1.8.

Poleg tega je gotovina kot plačilni instrument uporabna, saj je splošno sprejeta, hitra in olajšuje nadzor nad plačnikovo porabo. Trenutno je tudi edini plačilni instrument, ki državljanom omogoča poravnavo transakcije v centralnobančnem denarju, ki se poleg tega poravna takoj in zagotavlja zasebnost (18). Eurogotovina kot centralnobančni denar zagotavlja konvertibilnost denarja poslovnih bank, s čimer državljanom zagotavlja uporabnost denarja poslovnih bank kot plačilnega sredstva in njegovo funkcijo hranilca vrednosti. Tako eurogotovina prispeva k ohranjanju finančne stabilnosti in transmisije denarne politike.

2.   Jasna prepoved vnaprejšnjega enostranskega izključevanja gotovine

2.1.

ECB se strinja s pomisleki iz predlagane uredbe glede „vnaprejšnjega enostranskega izključevanja gotovine“ s strani trgovcev na drobno ali ponudnikov storitev. Širjenje takih primerov bi resno ogrozilo status eurobankovcev in eurokovancev kot zakonitega plačilnega sredstva (19). V predlagano uredbo bi bilo treba vključiti novo določbo, v kateri bi bilo jasno določeno, da je vnaprejšnje enostransko izključevanje gotovine prepovedano.

2.2.

ECB predlaga tudi spremembo opredelitve vnaprejšnjega enostranskega izključevanja gotovine v predlagani uredbi (20), s katero bi pojasnili, da ta zajema prakse „brez gotovine“ (npr. znaki „brez gotovine“ na vhodih v trgovine ali prodajnih mestih) in tudi pogodbene pogoje, o katerih se stranki nista dogovorili posamično (npr. vnaprej oblikovane standardne pogodbe). Poleg tega bi morala določba predlagane uredbe o izjemah od načela obveznega sprejemanja eurobankovcev in eurokovancev (21) določati, da je prejemnik plačila tisti, ki mora dokazovati, da je med plačnikom in prejemnikom plačila obstajal predhodni dogovor o negotovinskem plačilnem sredstvu.

2.3.

V predlagani uredbi je navedeno, da se ta uporablja za vnaprejšnje enostransko izključevanje gotovine (22). „Vnaprejšnje enostransko izključevanje gotovine“ opredeljuje kot primere, ko trgovci na drobno ali ponudniki storitev enostransko izključijo gotovino kot možni način plačila, plačnik in prejemnik plačila pa se ne dogovorita svobodno glede plačilnega sredstva za nakup (23). Vnaprejšnje enostransko izključevanje gotovine torej ne zajema primerov, ko bi se plačnik in prejemnik plačila vnaprej posamično dogovorila o negotovinskem plačilnem sredstvu, kar bi bila veljavna izjema od načela obveznega sprejemanja (24). Medtem ko se je treba o predhodno dogovorjenem izključevanju gotovine dejansko pogajati, pa vnaprejšnje enostransko izključevanje gotovine zajema pogoj glede plačnikove poravnave denarnih dolgov prejemniku plačila, o katerem se ni mogoče pogajati.

2.4.

Vendar predlagana uredba določa tudi, da morajo države članice spremljati raven vnaprejšnjega enostranskega izključevanja gotovinskih plačil na svojem celotnem ozemlju (25). V uvodnih izjavah predlagane uredbe je navedeno, da bi morala država članica, če ugotovi, da vnaprejšnje enostransko izključevanje gotovine ogroža načelo obveznega sprejemanja eurobankovcev in eurokovancev, sprejeti ukrepe za izboljšanje stanja. Taki ukrepi lahko vključujejo prepoved vnaprejšnjega enostranskega izključevanja gotovine na celotnem ozemlju ali njegovih delih (26).

2.5.

Nekatere določbe predlagane uredbe torej kažejo na to, da vnaprejšnje enostransko izključevanje gotovine ne pomeni predhodnega dogovora med plačnikom in prejemnikom plačila o uporabi negotovinskega plačilnega sredstva, zato bi se uporabljalo načelo obveznega sprejemanja (27). Ena od teh določb (28) jasno določa, da kadar trgovec na drobno ali ponudnik storitev enostransko izključi gotovino kot možni način plačila, na primer z znakom „brez gotovine“, se plačnik in prejemnik plačila glede plačilnega sredstva ne dogovorita svobodno. Iz tega izhaja, da vnaprejšnje enostransko izključevanje gotovine ni izvzeto iz načela obveznega sprejemanja eurobankovcev in eurokovancev. Zato bi pomenilo kršitev predlagane uredbe.

2.6.

Vendar je ta razlaga težko združljiva z obveznostjo držav članic, da spremljajo raven vnaprejšnjega enostranskega izključevanja gotovine na svojem celotnem ozemlju in ga na svojem celotnem ozemlju ali njegovih delih prepovejo, če raven sprejemanja plačil v gotovini na njihovem ozemlju ali njegovih delih krši načelo obveznega sprejemanja eurogotovine. Če je vnaprejšnje enostransko izključevanje gotovine kršitev predlagane uredbe, bi se morale države članice odzvati tako, da bi zagotovile spoštovanje predlagane uredbe, tudi z določitvijo pravil o kaznih in izrekanjem kazni za to izključevanje eurogotovine (29), ne pa s spremljanjem razširjenosti teh nezakonitosti na svojem ozemlju.

2.7.

Jasna prepoved vnaprejšnjega enostranskega izključevanja gotovine bi nadomestila obveznost držav članic, da spremljajo raven vnaprejšnjega enostranskega izključevanja plačil v gotovini na svojem ozemlju, ter zagotovila jasno opredelitev obsega in posledic statusa eurogotovine kot zakonitega plačilnega sredstva (30).

3.   Vnaprejšnje enostransko izključevanje gotovine s strani subjektov javnega sektorja

3.1.

Predlagana uredba iz svojega področja uporabe ne izvzema posebnih kategorij plačnikov ali prejemnikov plačil (31). Obenem se v njenih uvodnih izjavah priznava, da lahko države članice obvezno sprejemanje gotovine načeloma omejijo v skladu s svojimi pristojnostmi in če so izpolnjeni nekateri pogoji (npr. razlogi javnega interesa, sorazmernost) (32), kot je navedlo Sodišče (33). ECB v zvezi s tem razume, da prakse „brez gotovine“, ki jih uporabljajo subjekti javnega sektorja (npr. javne bolnišnice in javni muzeji), kot take niso veljavne izjeme od obveznega sprejemanja eurobankovcev in eurokovancev, ki jih v okviru svojih pristojnosti uvedejo države članice. Prakse „brez gotovine“, ki jih uporabljajo subjekti javnega sektorja, pomenijo – če so enostranske prakse in ne regulirani postopki za izpolnjevanje denarnih obveznosti (34), ki jih določa zakonodaja države članice – vnaprejšnje enostransko izključevanje gotovine, kakor je opredeljeno v predlagani uredbi (35). Zato bi bilo treba uvodne izjave predlagane uredbe (36) dopolniti s pojasnilom, da se predlagana uredba uporablja tudi za prakse „brez gotovine“, ki jih uporabljajo subjekti javnega sektorja, in so zato te prepovedane.

4.   Razno

4.1.

Predlagana uredba se uporablja za „poravnavo denarnih dolgov, kadar se v celoti ali delno poravnajo z gotovino, če obstaja plačilna obveznost“ (37). ECB razume, da se besedna zveza „kadar se […] poravnajo z gotovino“ nanaša na pravico plačnika, da izbere plačilo v gotovini, kadar so na voljo druga plačilna sredstva. Vendar bi se ta besedna zveza lahko razumela tudi kot nedoločna omejitev načela obveznega sprejemanja (38). Lahko bi se razumela tako, da je mogoče v gotovini poravnati samo nekatere denarne dolgove. ECB zato zaradi pravne jasnosti predlaga, da se predlagana uredba v tem delu spremeni.

4.2.

Poleg tega predlagana uredba v zvezi z izjemami od načela obveznega sprejemanja eurobankovcev in eurokovancev določa, da ima prejemnik plačila pravico zavrniti eurogotovino, „kadar se [zavrne] v dobri veri in kadar taka zavrnitev temelji na legitimnih in začasnih razlogih v skladu z načelom sorazmernosti glede na konkretne okoliščine, na katere prejemnik plačila ne more vplivati“ (39). ECB razume, da je bilo za uporabo izjeme glede „dobrovernosti“ določenih več kumulativnih pogojev, da bi bila letvica za prejemnika plačila, ki bi s to izjemo utemeljeval zavrnitev sprejema gotovine, postavljena visoko. ECB ta pristop pozdravlja.

4.3.

ECB razume, da je to, da nekdo nima na voljo drobiža za vračilo (40), zelo poseben „legitimni razlog“ za zavrnitev eurobankovcev in eurokovancev, ki ne prispeva k splošnemu razumevanju izjeme glede dobrovernosti. Vendar tega posebnega razloga ni mogoče uporabiti za ugotavljanje, kaj so „konkretne okoliščine, na katere prejemnik plačila ne more vplivati“, v drugih primerih. Vprašljivo je namreč, ali prejemnik plačila na to okoliščino res ne more vplivati, njena uporaba v smislu ponazoritvenega primera pa bi bila v nasprotju s splošno namero zakonodajalca, da za uporabo izjeme od načela obveznega sprejemanja iz predlagane uredbe, ki se nanaša na dobrovernost, letvico postavi visoko.

4.4.

Poleg tega predlagana uredba pooblašča Komisijo, da sprejme izvedbene akte splošne uporabe o sklopu skupnih kazalnikov, ki jih morajo države članice uporabljati za spremljanje sprejemanja gotovinskih plačil in dostopa do gotovine na svojem celotnem ozemlju (41). Izrecno je določeno, da se Komisija pri pripravi ustreznih izvedbenih aktov posvetuje z ECB. Kolikor je mogoče, bi morala biti pri opredeljevanju skupnih kazalnikov referenca obstoječe delo Eurosistema na tem področju. Predlagana uredba Komisijo pooblašča tudi za sprejemanje izvedbenih aktov, naslovljenih na državo članico, če meni, da so popravni ukrepi, ki jih predlaga država članica, nezadostni ali da sprejemanje gotovinskih plačil ali dostop do gotovine ni ustrezno zagotovljen (42). Vendar v slednjem primeru manjka podobna določba glede posvetovanja z ECB. Obveznost posvetovanja z ECB izhaja iz dejstva, da bi zadevni akti v delu, v katerem se z njimi izvaja predlagana uredba, temeljili na členu 133 Pogodbe, v katerem je izrecno določena obveznost posvetovanja z ECB. V predlagani uredbi bi bilo treba zaradi zagotovitve pravne varnosti izrecno določiti, da se mora Komisija pred sprejetjem izvedbenih aktov, naslovljenih na določeno državo članico, obvezno posvetovati z ECB.

4.5.

ECB pozdravlja tudi določbo predlagane uredbe, po kateri so eurobankovci in eurokovanci ter digitalni euro medsebojno konvertibilni po nominalni vrednosti (43). Taka konvertibilnost je logična posledica statusa eurogotovine in digitalnega eura kot zakonitih plačilnih sredstev. Vendar bi ECB predlagala uporabo izraza „zamenljivost“ namesto „konvertibilnost“, saj bolje odraža dejstvo, da sta eurogotovina in digitalni euro ista valuta (tj. euro), čeprav v dveh različnih oblikah. ECB ugotavlja, da je zadevni člen predlagane uredbe o digitalnem euru glede tega enak ustreznemu členu v predlagani uredbi (44), in želi sozakonodajalca opozoriti na to, da morata ti dve določbi ostati usklajeni skozi celoten zakonodajni postopek. Kadar ECB priporoča, da se predlagana uredba spremeni, so konkretni predlogi sprememb besedila s pripadajočimi pojasnili navedeni v ločenem tehničnem delovnem dokumentu. Tehnični delovni dokument je dostopen v angleščini na spletišču EUR-Lex.

---

(1)  COM(2023) 364 final.

(2)  Člen 128(1), tretji stavek, Pogodbe in člen 16, tretji stavek, Statuta Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljnjem besedilu: Statut ESCB); člen 11 Uredbe Sveta (ES) št. 974/98 z dne 3. maja 1998 o uvedbi eura (UL L 139, 11.5.1998, str. 1).

(3)  COM(2023) 369 final.

(4)  Glej na primer odstavek 3.3 Mnenja CON/2022/40, odstavek 7.2 Mnenja CON/2021/9, odstavek 2.4 Mnenja CON/2020/21 in odstavek 9.2 Mnenja CON/2020/13. Vsa mnenja ECB so objavljena na spletišču EUR-Lex.

(5)  Glej oddelek 1, stran 1, in oddelek 3, stran 5, obrazložitvenega memoranduma k predlagani uredbi ter načelo 6 ELTEG III v dokumentu Final report of the Euro Legal Tender Expert Group (ELTEG) (končno poročilo strokovne skupine za euro kot zakonito plačilno sredstvo – ELTEG) z dne 6. julija 2022, dostopnem na spletišču Komisije na naslovu www.ec.europa.eu

(6)  Člen 128(1), prvi stavek, Pogodbe in člen 16, prvi stavek, Statuta ESCB.

(7)  Člen 128(1), tretji stavek, Pogodbe in člen 16, tretji stavek, Statuta ESCB.

(8)  Člen 11 Uredbe (ES) št. 974/98.

(9)  Priporočilo Komisije 2010/191/EU z dne 22. marca 2010 o področju uporabe in učinkih, ki jih imajo eurobankovci in eurokovanci kot zakonito plačilno sredstvo (UL L 83, 30.3.2010, str. 70).

(10)  Sodišče je tudi pojasnilo, da status zakonitega plačilnega sredstva ne zahteva absolutnega sprejemanja, ampak le načelno sprejemanje eurobankovcev in eurokovancev. Države članice lahko obveznost sprejemanja eurobankovcev in eurokovancev v okviru svojih pristojnosti in pod nekaterimi pogoji omejijo. Glej sodbo Sodišča z dne 26. januarja 2021, Hessischer Rundfunk, C-422/19 in C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63, točki 55 in 56 ter točke 67 do 70. Glede na navedeno ECB pozorno spremlja vse spremembe nacionalne zakonodaje, katerih cilj je omejevanje možnosti gotovinskega plačevanja in s tem poseganje v pravico državljanov do gotovinskega plačevanja. Glej na primer Mnenje CON/2023/13, Mnenje CON/2022/43, Mnenje CON/2020/33 in Mnenje CON/2019/39.

(11)  Glej sodbo Sodišča z dne 26. januarja 2021, Hessischer Rundfunk, C-422/19 in C-423/19, ECLI:EU:C:2021:63 (v nadaljnjem besedilu: sodba v združenih zadevah C-422/19 in C-423/19), točka 45.

(12)  Glej sodbo v združenih zadevah C-422/19 in C-423/19, točke 50 do 52.

(13)  Glej oddelek 3, stran 4, obrazložitvenega memoranduma k predlagani uredbi in končno poročilo strokovne skupine za euro kot zakonito plačilno sredstvo (ELTEG) z dne 6. julija 2022, dostopno na spletišču Komisije na naslovu www.ec.europa.eu

(14)  Glej načelo 6 ELTEG III v končnem poročilu strokovne skupine za euro kot zakonito plačilno sredstvo (ELTEG) z dne 6. julija 2022, dostopnem na spletišču Komisije na naslovu www.ec.europa.eu

(15)  Glej The Eurosystem’s retail payments strategy (strategija Eurosistema za plačila malih vrednosti), dostopno na spletišču ECB na naslovu www.ecb.europa.eu

(16)  Glej na primer odstavka 2.4 in 2.7 Mnenja CON/2019/46, odstavka 2.1 in 2.2 Mnenja CON/2021/18 in odstavek 4.7 Mnenja Evropske Centralne Banke z dne 16. februarja 2022 o predlogu direktive in uredbe o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma (CON/2022/5) (UL C 210, 25.5.2022, str. 15). ECB izraža svojo nevtralnost glede različnih plačilnih sredstev, kar pomeni, da nobenemu instrumentu ne daje prednosti pred drugimi. Glej odstavek 2.1 Mnenja CON/2015/55.

(17)  Glej na primer odstavek 2.10 Mnenja CON/2022/9.

(18)  Glej odstavek 2.4 Mnenja CON/2017/8, odstavek 2.1 Mnenja CON/2019/41, odstavek 9.2.1 Mnenja CON/2020/13, odstavek 2.3 Mnenja CON/2020/21, odstavek 7.2.1 Mnenja CON/2021/9 in odstavek 2.1 Mnenja CON/2021/18.

(19)  Glej pismo predsednice ECB poslancu Evropskega parlamenta Chrisu MacManusu z dne 23. junija 2023 o zakonitosti enostranskega zavračanja sprejemanja gotovinskih plačil pri poslovanju s strankami s strani trgovcev (L/CL/23/130), dostopno na spletišču ECB na naslovu www.ecb.europa.eu

(20)  Glej člen 3, točka 4, predlagane uredbe.

(21)  Glej člen 5(1) predlagane uredbe.

(22)  Glej člen 2(1) predlagane uredbe.

(23)  Glej člen 3, točka 4, predlagane uredbe.

(24)  Glej člen 5(1)(b) predlagane uredbe.

(25)  Glej člen 7 predlagane uredbe.

(26)  Glej uvodno izjavo 6 predlagane uredbe.

(27)  Glej člen 3, točka 4, in člen 5(1)(b) predlagane uredbe.

(28)  Glej člen 3, točka 4, predlagane uredbe.

(29)  Glej člen 12 in člen 13(1)(b) predlagane uredbe.

(30)  Glej člena 7 in 9 predlagane uredbe.

(31)  Glej člen 2 predlagane uredbe.

(32)  Glej uvodni izjavi 4 in 11 predlagane uredbe.

(33)  Glej sodbo v združenih zadevah C-422/19 in C-423/19, točki 55 in 56 ter točke 67 do 70.

(34)  Glej sodbo v združenih zadevah C-422/19 in C-423/19, točki 56 in 58.

(35)  Glej člen 3, točka 4, predlagane uredbe.

(36)  Glej zlasti uvodno izjavo 11 predlagane uredbe.

(37)  Glej člen 2(1) predlagane uredbe.

(38)  Glej člen 4 predlagane uredbe.

(39)  Glej člen 5(1), točka (a), predlagane uredbe.

(40)  Glej člen 5(2), točka (ii), predlagane uredbe.

(41)  Glej člen 9(2) predlagane uredbe.

(42)  Glej člen 9(5) predlagane uredbe.

(43)  Glej člen 15 predlagane uredbe.

(44)  Glej člen 12 predlagane uredbe o digitalnem euru in člen 15 predlagane uredbe.