MNENJE št. 8/2018

(v skladu s členom 325(4) PDEU)

o predlogu Komisije z dne 23. maja 2018 za spremembo Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 o uradu OLAF v zvezi s sodelovanjem z Evropskim javnim tožilstvom in učinkovitostjo preiskav urada OLAF

(2019/C 42/01)

KAZALO

	Odstavek	Stran
POVZETEK	I-VI	2
UVOD	1–6	3
Ozadje	1–3	3
Predlog Komisije	4–6	4
SPLOŠNE PRIPOMBE	7–17	4
Sodelovanje z Evropskim javnim tožilstvom	8–10	5
Uspešnost preiskav urada OLAF	11–13	5
Zunanji nadzor upoštevanja postopkovnih zaščitnih ukrepov	14–17	5
SPECIFIČNE PRIPOMBE	18–38	6
Prilagoditev delovanja urada OLAF ustanovitvi EJT	19–27	6
Poročanje Evropskemu javnemu tožilstvu in predhodne ocene urada OLAF (člen 12c(5))	20–21	6
Podpora urada OLAF za EJT (člen 12e)	22–24	6
Dopolnilne preiskave (člen 12f)	25–26	7
Izmenjava informacij (člen 12g)	27	7
Povečanje uspešnosti preiskovalnih nalog urada OLAF	28–38	7
Pregledi in inšpekcije na kraju samem (člen 3) in pomoč nacionalnih organov (člen 3(7) in člen 7(3))	29–31	7
DDV (člen 3(1) in člen (5))	32	8
Dostop do informacij o bančnih računih (člen 7(3))	33–34	8
Dopustnost dokazov, ki jih zbira urad OLAF (člen 11(2))	35–36	8
Službe za usklajevanje boja proti goljufijam (člen 12a)	37–38	8
ZAKLJUČEK IN PRIPOROČILA	39-47	9
PRILOGA I — RELEVANTNA MNENJA IN POSEBNA POROČILA EVROPSKEGA RAČUNSKEGA SODIŠČA		11
PRILOGA II — GLAVNI ZAKONODAJNI AKTI O DEJAVNOSTIH URADA OLAF		12

RAČUNSKO SODIŠČE EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti člena 325(4) Pogodbe,

ob upoštevanju predloga z dne 23. maja 2018 za uredbo Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 o uradu OLAF v zvezi s sodelovanjem z Evropskim javnim tožilstvom in učinkovitostjo preiskav urada OLAF (v nadaljevanju: predlog),

ob upoštevanju zahteve Sveta z dne 7. julija 2018 za mnenje o zgoraj omenjenem predlogu,

ob upoštevanju zahteve Evropskega parlamenta z dne 10. julija 2018 za mnenje o zgoraj omenjenem predlogu,

ob upoštevanju predhodnih mnenj in posebnih poročil Evropskega računskega sodišča (glej Prilogo I ) –

SPREJELO NASLEDNJE MNENJE:

POVZETEK

I

Predlog Komisije za spremembo uredbe o uradu OLAF naj bi dosegel dva cilja: prilagodil delovanje urada OLAF uvedbi Evropskega javnega tožilstva (EJT) pred začetkom delovanja tega novega organa EU in okrepil uspešnost preiskovalne funkcije urada OLAF.

II

Ustanovitev EJT bo bistveno spremenila pravno in institucionalno ureditev, saj bo imelo EJT pooblastilo za preiskovanje in pregon kaznivih dejanj proti finančnim interesom EU v (zaenkrat) 22 državah članicah. Čeprav bo urad OLAF še naprej organ EU, odgovoren za zaščito finančnih interesov EU z upravnimi preiskavami in za podporo politike Komisije za boj proti goljufijam, se bo njegovo delo spremenilo, njegova vloga pa se bo med državami članicami razlikovala, saj se niso vse pridružile EJT.

III

V uredbi o EJT je že določen okvir za odnose med uradom OLAF in EJT, namen predloga pa je določitev podrobnih pravil. Predlog dobro odraža načela sodelovanja med uradom OLAF in EJT: tesno sodelovanje, izmenjava informacij, dopolnjevanje in preprečevanje podvajanja dela. Toda Sodišče je v zvezi s tem ugotovilo nekaj slabosti.

IV

Delo Sodišča in lastna ocena Komisije sta pokazala, da mora urad OLAF izboljšati uspešnost svojih preiskav; velika problema sta pravočasnost in izterjava sredstev. Predlog vključuje nekaj ciljno usmerjenih ukrepov, ki jih Sodišče odobrava, ker naj bi pomagali izboljšati uspešnost: (a) razjasnitev tega, kdaj se za preglede OLAF na kraju samem uporablja nacionalna in kdaj evropska zakonodaja, in razjasnitev dolžnosti nacionalnih organov, da pomagajo uradu OLAF; (b) dostop urada OLAF do informacij o bančnih računih, čeprav bo to večinoma odvisno od pomoči nacionalnih organov; (c) večja dopustnost dokazov, ki jih zbere urad OLAF, četudi samo v nekazenskih zadevah. Poleg tega je v predlogu razjasnjeno, da so preiskave zadev v zvezi z davkom na dodano vrednost (DDV) vključene v pooblastila urada OLAF.

V

Navedene spremembe ne odpravljajo splošnega problema uspešnosti upravnih preiskav urada OLAF. Komisija se tega zaveda, zato načrtuje izčrpnejšo posodobitev okvira urada OLAF. Toda zaenkrat ni niti časovnega načrta za dodatno reformo urada OLAF niti jasne opredelitve tega, katere zadeve naj se z njo obravnavajo.

VI

Ker predlog splošne uspešnosti preiskav urada OLAF ne obravnava dovolj, Sodišče predlaga spremembe in poudarja nujnost prihodnjih ukrepov: (a) kratkoročno naj Komisija obravnava splošno vprašanje uspešnosti urada OLAF. Pri tem naj ponovno razmisli o vlogi in odgovornostih urada OLAF v boju proti goljufijam pri porabi EU. Urad OLAF bi tako lahko dobil strateško in nadzorno vlogo v ukrepih EU za boj proti goljufijam; (b) srednjeročno naj Komisija oceni sodelovanje med uradom OLAF in EJT ter, kadar je ustrezno, predlaga dodatne zakonodajne ukrepe.

UVOD

Ozadje

1

Komisija je Evropski urad za boj proti goljufijam OLAF (Office européen de lutte antifraude) ustanovila kot generalni direktorat Komisije leta 1999. Poslanstvo urada OLAF je prispevati k zaščiti finančnih interesov EU z izvajanjem dveh glavnih nalog: izvajanjem neodvisnih upravnih preiskav goljufij, korupcije in drugih nezakonitih dejavnosti, ki vplivajo na finančne interese EU, in prispevanjem k zasnovi in izvajanju politike Komisije za boj proti goljufijam (1). Urad OLAF je pri izvajanju svojih preiskovalnih nalog funkcionalno neodvisen od Komisije. Izvaja zunanje preiskave (na vseh področjih odhodkov in prihodkov EU) in notranje preiskave resnih kršitev, ki jih zagrešijo uslužbenci EU ali člani institucij EU.

2

Urad OLAF deluje v skladu s pravnim okvirom, ki se je s časom razvijal, vendar se njegove osrednje značilnosti od leta 1999 niso bistveno spremenile. Leta 2017 sta dve ključni regulativni spremembi vplivali na pravni in institucionalni okvir za zaščito finančnih interesov EU: — z Direktivo o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava (direktiva o zaščiti finančnih interesov) (2), ki je bila sprejeta 5. julija 2017, je bila usklajena opredelitev štirih kaznivih dejanj (goljufija, korupcija, pranje denarja in poneverba), ter kazni in zastaralni roki. V njej je razjasnjeno tudi to, da huda kazniva dejanja zoper skupni sistem DDV štejejo za kazniva dejanja, ki vplivajo na finančne interese EU (3). Države članice morajo to direktivo do 6. julija 2019 prenesti v svojo nacionalno zakonodajo, — Svet je oktobra 2017 sprejel Uredbo (EU) 2017/1939 (4) o ustanovitvi Evropskega javnega tožilstva (EJT), ki bo pristojno za preiskavo in pregon kaznivih dejanj, ki vplivajo na finančne interese EU v smislu direktive o zaščiti finančnih interesov, ter obtožbo za taka kazniva dejanja. EJT je bilo ustanovljeno po modelu okrepljenega sodelovanja med državami članicami. Do sedaj v njem sodeluje 22 držav članic (5). EJT naj bi po pričakovanjih začelo delovati leta 2020 (ali najkasneje na začetku leta 2021).

3

Ustanovitev EJT bo vplivala na urad OLAF. Na sliki 1 je prikazano, na katere dejavnosti urada OLAF bo vplivala. Slika Dejavnosti urada OLAF, na katere vpliva ustanovitev EJT EU-22 (***) sodelujejo v EJT Podpora EJT, dopolnilne preiskave, preiskave primerov, ki spadajo v pristojnost EJT, za katere pa se EJT odloči, da jih ne bo preiskovalo Odhodki in prihodki EU Odhodki in prihodki EU Odhodki EU EU-6 (**) ne sodelujejo v EJT Na dejavnosti urada OLAF vpliva ustanovitev EJT Države članice Tretje države, mednarodne organizacije (*) Institucije, organi, uradi in agencije EU Predhodne ocene Dejavnosti urada OLAF ostajajo nespremenjene (*) Glej člen 23 uredbe o EJT. (**) Danska, Irska, Madžarska, Poljska, Švedska in Združeno kraljestvo. (***) Avstrija, Belgija, Bolgarija, Hrvaška, Češka, Ciper, Estonija, Finska, Francija, Nemčija, Grčija, Italija, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Portugalska, Romunija, Slovaška, Slovenija in Španija. Neodvisne upravne preiskave goljufij, korupcije in nepravilnosti (zunanje preiskave) Neodvisne upravne preiskave goljufij, korupcije in nepravilnosti (zunanje preiskave) Preiskave resnih kršitev uslužbencev EU ali članov institucij EU (notranje preiskave) OLAF pripravlja politiko EU za preprečevanje goljufij Komisija

Predlog Komisije

4

Predlog ima tri specifične cilje: — prilagoditev delovanja urada OLAF ustanovitvi EJT, — povečanje uspešnosti preiskovalnih nalog urada OLAF ter — pojasnitev in poenostavitev izbranih določb uredbe o uradu OLAF.

5

Pred predlogom je bila objavljena ocena uporabe uredbe o uradu OLAF (6), ki ji je bil priložen delovni dokument služb Komisije (7), podprt z zunanjo študijo (8) in mnenjem nadzornega odbora urada OLAF (9). Komisija ni izvedla ocene učinka (10). Namesto tega je izvedla usmerjeno posvetovanje z deležniki (11).

6

V tem mnenju so upoštevana relevantna priporočila iz predhodnih mnenj in posebnih poročil Sodišča (glej Prilogo I ).

Splošne pripombe

7

V tem delu Sodišče obravnava učinke svojih predhodnih mnenj in poudarja zadeve, ki niso bile vključene v predlog. V delu s specifičnimi pripombami pa analizira posamezne določbe iz predloga in navaja več slabosti.

Sodelovanje z Evropskim javnim tožilstvom

8

Ključni cilj predloga je prilagoditev delovanja urada OLAF ustanovitvi EJT. Če bo imelo EJT ustrezne vire (12), bo njegova ustanovitev pomemben korak pri krepitvi zaščite finančnih interesov EU.

9

V skladu z uredbo o EJT imajo nalogo zagotavljanja podpore EJT večinoma nacionalni organi, urad OLAF torej ni glavni preiskovalni organ za delo EJT. Urad OLAF ostaja neodvisen organ EU, odgovoren za zaščito finančnih interesov EU z upravnimi preiskavami na področjih, na katerih EJT nima pristojnosti, v primerih, za katere se EJT odloči, da jih ne bo preiskovalo, in v državah članicah, ki ne sodelujejo v EJT.

10

Predlog dobro odraža načela sodelovanja med uradom OLAF in EJT: tesno sodelovanje, izmenjava informacij, dopolnjevanje in preprečevanje podvajanja dela. Sodišče poleg tega, da je v predlogu odkrilo slabosti (glej odstavke 19 do 27), ugotavlja tudi, da Komisija ni predlagala določb, ki bi obravnavale vlogo urada OLAF pri preiskovanju kaznivih dejanj, ki vplivajo na finančne interese EU in ki hkrati zadevajo države članice, ki sodelujejo v EJT, in tiste, ki ne (čezmejni primeri). Za uspešno sodelovanje bo ključna stalna in konstruktivna angažiranost obeh strani.

Uspešnost preiskav urada OLAF

11

Drugi ključni cilj predloga je izboljšanje uspešnosti urada OLAF. V predhodnih posebnih poročilih in mnenjih o uradu OLAF je Sodišče navedlo več opažanj in priporočil v zvezi z učinkovitostjo in uspešnostjo njegovih preiskav (glej Prilogo I ).

12

Toda v predlogu je navedenih le nekaj ciljno usmerjenih sprememb, ki temeljijo na ugotovitvah, ki jih Komisija sama šteje za najbolj nedvoumne ugotovitve svoje ocene uspešnosti delovanja urada OLAF (13). Sodišče odobrava te ciljno usmerjene izboljšave, vendar meni, da ne bodo zadostovale za bistveno povečanje uspešnosti preiskav urada OLAF. V predlogu niso upoštevane vse ugotovitve ocene Komisije niti predhodnih revizij in mnenj Sodišča.

13

Po navedbah Komisije naj bi predlaganim spremembam sledila celovitejša posodobitev okvira urada OLAF. Zaenkrat ni niti časovnega načrta za dodatno reformo urada OLAF niti jasne opredelitve tega, katere zadeve naj se z njo obravnavajo. Komisija Sodišču ni mogla predložiti akcijskega načrta, iz katerega bi bilo razvidno sistematično ukrepanje v zvezi z ugotovitvami ocene z natančnimi roki. Po mnenju Sodišča je pomembno, da Komisija nemudoma obravnava splošno uspešnost preiskav urada OLAF, zlasti pravočasnost dela urada OLAF in izterjavo sredstev.

Zunanji nadzor upoštevanja postopkovnih zaščitnih ukrepov

14

V skladu s predlogom bo urad OLAF ostal upravni organ brez pooblastila za izvajanje prisilnih ukrepov (npr. sankcioniranje prič za krivo izpovedbo ali prestrezanje komunikacij), ki se bo pri izvajanju svojih preiskav zanašal na upravna orodja, kot so pregledi na kraju samem. Procesna jamstva, ki jih mora urad OLAF upoštevati pri vseh svojih preiskavah, so bila uvedena leta 2013 (14).

15

Na splošno šteje, da ta procesna jamstva pravilno odražajo splošna načela, ki veljajo za upravne preiskave (15). Toda zunanji nadzor izvajanja teh procesnih jamstev je še vedno nezadosten. Razlog za to je, da sta sodišči EU dosledno menili, da ni mogoče vložiti ničnostne tožbe proti preiskovalnim dejanjem urada OLAF, vključno z njegovimi končnimi poročili (16).

16

Uvedba sodnega nadzora nad preiskovalnimi dejanji urada OLAF bi zagotovila uspešno in neodvisno kontrolo teh dejanj. Komisija je leta 2014 predlagala uvedbo nadzornika za procesna jamstva (17). Toda v predlogu, ki še ni bil sprejet, je predvidena samo neobvezujoča kontrola preiskovalnih dejanj urada OLAF.

17

Sodišče zato meni, da je nujno, da bi bilo mogoče glavna preiskovalna dejanja urada OLAF predložiti Sodišču Evropske unije (SEU) v presojo, da se zagotovi upoštevanje postopkovnih zaščitnih ukrepov.

SPECIFIČNE PRIPOMBE

18

V tem delu so navedene pripombe Sodišča o dveh ključnih ciljih predloga: prilagoditvi delovanja urada OLAF ustanovitvi EJT in povečanju uspešnosti preiskovalnih nalog urada OLAF. Zajema samo tiste člene predloga, o katerih ima Sodišče specifične pripombe.

Prilagoditev delovanja urada OLAF ustanovitvi EJT

19

Sodelovanje med uradom OLAF in EJT urejajo štiri načela: tesno sodelovanje, izmenjava informacij, dopolnjevanje in preprečevanje podvajanja dela (18). Sodišče je v svojem mnenju upoštevalo ta načela pri pregledu mehanizmov sodelovanja med uradom OLAF in EJT iz predloga.

Poročanje Evropskemu javnemu tožilstvu in predhodne ocene urada OLAF (člen 12c(5))

20

Institucije, organi, uradi, agencije, urad OLAF in države članice morajo EJT sporočiti vse informacije o primerih, ki spadajo v njegovo pristojnost (19). Da to lahko storijo uspešno, institucije, organi, uradi in agencije lahko prosijo urad OLAF, naj v njihovem imenu izvede oceno za zagotovitev, da so te informacije dovolj utemeljene in kakovostne (20).

21

Manjši organi, uradi ali agencije EU bi res lahko imele koristi od ocene urada OLAF, saj sami nimajo primerljivega strokovnega znanja na tem področju. Toda ta dodaten korak še podaljšuje čas, potreben za posredovanje informacij EJT. Ker je čas ključen za uspešnost kazenskih preiskav, bi bila lahko uspešnost vsakršnih sledečih ukrepov ogrožena, če bi ti organi prepogosto prosili za predhodno oceno. V predlogu je to tveganje zmanjšano, saj mora v skladu z njim urad OLAF predhodne ocene izvesti v največ dveh mesecih.

Podpora urada OLAF za EJT (člen 12e)

22

V predlogu je določeno, da mora urad OLAF na prošnjo EJT v okviru preiskave temu zagotoviti informacije, analize (vključno s forenzičnimi analizami), strokovno in operativno podporo, olajševati usklajevanje ukrepov nacionalnih upravnih organov in organov EU ter izvajati upravne preiskave v podporo EJT (21).

23

Dodana vrednost dokazov, ki jih zbere ali analizira urad OLAF v podporo kazenskim preiskavam bo odvisna od tega, ali bo EJT te dokaze lahko uporabilo v kazenskem postopku. Zato je po mnenju Sodišča bistveno, da se v predlogu izrecno navede, da standardi za procesna jamstva iz uredbe o EJT (22) veljajo tudi za dokaze, ki jih zbere urad OLAF. S tem bi se za dokaze, ki jih v imenu EJT zbere urad OLAF, zagotovila enaka dopustnost na nacionalnih sodiščih, kot velja za dokaze, ki jih zbere EJT samo. Poleg tega bi bilo treba v predlogu v zvezi s sodnim nadzorom postopkovnih aktov, ki jih v imenu EJT vodi urad OLAF, razjasniti, da SEU ostaja pristojno za nadzor postopkovnih aktov, ki jih vodi urad OLAF v imenu EJT, če naj bi imeli ti akti pravne učinke do tretjih oseb.

24

V predlogu ni obravnavana možnost nadaljnjega upravnega ukrepanja v zvezi s preiskavami, ki jih v imenu EJT izvaja urad OLAF. Ni določbe, da mora urad OLAF nemudoma posredovati dokaze o nepravilnosti institucijam, organom, uradom in agencijam, da se zagotovi, takojšnje izterjave sredstev, ki so bila neupravičeno izplačana iz proračuna EU, razen če po mnenju EJT te informacije posegajo v njegovo preiskavo.

Dopolnilne preiskave (člen 12f)

25

Zaradi preprečevanja podvajanja dela urada OLAF in EJT urad OLAF ne sme začeti vzporedne preiskave okoliščin, ki jih že preiskuje EJT (23). Toda v ustrezno utemeljenih primerih lahko urad OLAF začne dopolnilno preiskavo zaradi lažjega sprejetja previdnostnih ukrepov ali finančnih, disciplinskih ali upravnih ukrepov. Ker so upravni postopki za izterjavo sredstev, ki so bila neupravičeno izplačana iz proračuna EU, lahko bolj učinkoviti in cenejši kot kazenski postopki, morda obstajajo zadeve, v katerih bi urad OLAF lahko hitro ukrepal.

26

Uspešnost dopolnilnih preiskav bo odvisna od njihove pravočasnosti in razpoložljivosti zadostnih informacij za dokazovanje nepravilnosti (24).

Izmenjava informacij (člen 12g)

27

V predlogu in v uredbi o EJT sta predvidena dva ločena sistema za vodenje zadev, ki ju povezuje sistem javljanja zadetkov. V predlogu sedaj ni dovolj natančno določeno, kakšne informacije naj bi Komisija in urad OLAF prejela od EJT v zvezi s sporočenim sumom kaznivih dejanj, ki vplivajo na finančne interese EU, zavrnjenimi primeri in primeri, ki privedejo do obtožnice. Te informacije pa so ključne za uspešno strategijo za boj proti goljufijam, zato bi morale biti natančno določene u predlogu (25).

Povečanje uspešnosti preiskovalnih nalog urada OLAF

28

V predlogu so navedene ciljno usmerjene spremembe za izboljšanje uspešnosti preiskav urada OLAF.

Pregledi in inšpekcije na kraju samem (člen 3) in pomoč nacionalnih organov (člen 3(7) in člen 7(3))

29

Komisija je s svojo oceno enako kot več študij (26) ugotovila, da različne razlage obsega veljave nacionalne zakonodaje in razlike med nacionalnimi zakonodajami privedejo do razdrobljenosti pooblastil urada OLAF (27).

30

Ob upoštevanju nedavne sodbe Splošnega sodišča Evropske unije (28) je v predlogu razjasnjeno, da nacionalna zakonodaja velja, kadar gospodarski subjekt nasprotuje pregledu in inšpekciji na kraju samem, evropska zakonodaja pa velja, če temu ne nasprotuje. V predlogu je določeno tudi, da nacionalni organi pomagajo uradu OLAF, kadar gospodarski subjekt noče sodelovati z uradom OLAF (29).

31

V predlogu ni jasno navedeno, ali ima urad OLAF pravico vstopa v prostore zadevnega gospodarskega subjekta brez predhodnega obvestila, ima pa pravico do vstopa v prostore institucij, organov, uradov in agencij v primerih notranjih preiskav (30). Za preprečevanje različnih razlag pravice do vstopa glede na nacionalna pravila, Sodišče predlaga, naj se razjasni, da ima urad OLAF pooblastilo za preglede in inšpekcije na kraju samem v prostorih gospodarskega subjekta v okviru notranjih ali zunanjih preiskav pod pogojem, da se preiskovalni akti urada OLAF predložijo v sodni nadzor (31).

DDV (člen 3(1) in člen (5))

32

Sodišče odobrava razjasnitev, da pooblastila urada OLAF v skladu s predhodnimi priporočili Sodišča (32) in nedavno sodbo SEU (33), ki je razjasnila, da goljufije na področju DDV spadajo v področje uporabe člena 325 PDEU in tako vplivajo na finančne interese EU, obsegajo tudi DDV. Predlog uradu OLAF omogoča tudi izmenjavo informacij z omrežjem Eurofisc (34).

Dostop do informacij o bančnih računih (člen 7(3))

33

V predlogu je predvidena obveznost nacionalnih organov – zlasti finančnih obveščevalnih enot (FIU), ki so bile ustanovljene v skladu s peto direktivo o preprečevanju pranja denarja (35), in drugih ustreznih pristojnih nacionalnih organov – da uradu OLAF v skladu z nacionalno zakonodajo sporočijo informacije o bančnih računih. Te bi lahko obsegale informacije o imetnikih bančnih računov, registriranih v nacionalnih centraliziranih registrih bančnih računov ali nacionalnih sistemih za pridobivanje podatkov, v ustrezno utemeljenih primerih pa tudi evidence transakcij.

34

Dostop do podatkov, zlasti do informacij o denarnih tokovih, je ključen za vsakršen preiskovalni organ, ki se osredotoča na gospodarska kazniva dejanja, kot so npr. goljufije ali korupcija (36). V skladu s sedanjim predlogom pa bo dostop urada OLAF do informacij o bančnih računih večinoma odvisen od pomoči, ki mu jo bodo zagotovili nacionalni organi v skladu z nacionalno zakonodajo, torej bo stanje ostalo tako, kot je sedaj. To pomeni, da bi bil dostop urada OLAF do podatkov o bančnih računih v tistih državah članicah, v katerih nacionalna zakonodaja omejuje dajanje teh informacij na voljo upravnim organom, omejen.

Dopustnost dokazov, ki jih zbira urad OLAF (člen 11(2))

35

V skladu z uredbo o uradu OLAF je bilo osnovno načelo za dopustnost končnih poročil urada OLAF v nacionalnih upravnih in kazenskih postopkih pravilo o enakovrednosti. S predlogom se poskuša povečati vrednost končnih poročil urada OLAF z uvedbo načela dopustnosti. Za končna poročila urada OLAF naj bi se uporabljalo samo preverjanje pristnosti. V nekazenskih sodnih postopkih ta pristop nadomešča pravilo o enakovrednosti, v skladu s katerim imajo končna poročila urada OLAF na isti način in pod istimi pogoji enako dokazno vrednost kot upravna poročila, ki jih pripravijo nacionalni upravni inšpektorji. Ključni razlog za ta predlog je povečanje nadaljnjega ukrepanja na podlagi priporočil, vključenih v ta poročila, s preprečevanjem tega, da nacionalni sodni organi ponavljajo preiskovalno delo, ki ga je že opravil urad OLAF.

36

Sodišče sicer odobrava cilj predloga, da se razjasni status končnih poročil urada OLAF v nekazenskih sodnih postopkih, vendar opaža, da v predlogu ni izrecno določen status dokazov, ki jih zbira urad OLAF. Zato priporoča, naj se razjasni, da morajo vsi dokazi v podporo poročil urada OLAF in priloženi tem poročilom šteti za dopustne v nacionalnih sodnih postopkih in sodnih postopkih EU.

Službe za usklajevanje boja proti goljufijam (člen 12a)

37

Nacionalne službe za usklajevanje boja proti goljufijam so bile ustanovljene z uredbo o uradu OLAF (37) za olajšanje uspešnega sodelovanja in izmenjave informacij z uradom OLAF. Države članice imajo široko diskrecijsko pravico pri določanju organizacije, vloge in odgovornosti teh služb (38).

38

Predlog je nezadosten, ker obravnava samo sodelovanje teh služb z uradom OLAF. Predlog državam članicam sicer ne more nalagati zahtev glede organizacije, lahko pa bi se v njem jasno navedlo, kakšne so minimalne funkcije, ki jih morajo te službe opravljati. To bi prispevalo k bolj harmoniziranemu in uspešnemu delovanju služb za usklajevanje boja proti goljufijam v vseh državah članicah.

ZAKLJUČEK IN PRIPOROČILA

39

Ustanovitev EJT bo bistveno spremenila pravno in institucionalno strukturo. Kljub temu, da bo urad OLAF ostal avtonomen neodvisen organ, odgovoren za zaščito finančnih interesov EU z upravnimi preiskavami, se bo njegovo delo na tem področju spremenilo. Glavni cilj predloga, ki ga obravnava to mnenje, je določitev podrobnih pravil, ki urejajo odnos med uradom OLAF in EJT. Sodišče je v zvezi s tem ugotovilo več slabosti.

40

Prvič, v predlogu je določeno, da mora urad OLAF pri podpori EJT uporabljati svoje postopkovne zaščitne ukrepe v zvezi z osebami, ki jih preiskuje, in ne tistih iz uredbe o EJT. Urad OLAF je upravni organ, EJT pa uporablja kazenske postopke, za katere veljajo višji standardi postopkovnih zaščitnih ukrepov. Zato obstaja tveganje, da dokazi, ki jih bo urad OLAF zbral na zahtevo EJT (za razliko od dokazov, ki jih zbere EJT samo), ne bodo dopustni na nacionalnih sodiščih.

41

Drugič, v predlogu na primer ni obravnavana vloga urada OLAF v preiskavah kaznivih dejanj z učinkom na finančne interese EU, če ta zadevajo države članice, ki sodelujejo v EJT, in tiste, ki ne (čezmejni primeri). V uredbi o EJT obstaja nekaj negotovosti v zvezi s sodelovanjem med EJT in sodnimi organi držav članic, ki ne sodelujejo v EJT, kar bi lahko vplivalo na sodelovanje med EJT in uradom OLAF.

42

In nazadnje, v predlogu je določeno, da lahko urad OLAF v ustrezno utemeljenih primerih izvaja dopolnilne preiskave, da bi se omogočilo sprejetje previdnostnih ukrepov ali finančnih, disciplinskih ali upravnih ukrepov. Uspešnost teh ukrepov pa bi bila odvisna od ukrepov za povečanje splošne uspešnosti urada OLAF.

43

Delo Sodišča in lastna ocena Komisije sta pokazala, da mora urad OLAF izboljšati uspešnost svojih preiskav; velika problema sta pravočasnost in izterjava sredstev. Predlog vključuje nekaj ciljno usmerjenih ukrepov, ki jih Sodišče odobrava, vendar ti ukrepi ne odpravljajo splošnega problema uspešnosti upravnih preiskav urada OLAF. Tega se zaveda tudi Komisija, zato načrtuje obsežnejšo posodobitev okvira urada OLAF. Toda ni niti časovnega načrta za tako reformo niti jasne opredelitve tega, katere zadeve naj se z njo obravnavajo.

44

Na podlagi navedenega je Sodišče v zvezi s predlogom pripravilo priporočila za kratkoročne in srednjeročne ukrepe.

45

Sodišče priporoča, naj zakonodajna organa spremenita predlog, in sicer naj: — pojasnita, da v primerih, v katerih urad OLAF izvaja upravne preiskave v imenu EJT, veljajo standardi procesnih jamstev iz uredbe o EJT in da SEU v tem kontekstu ostaja pristojno za sodni nadzor postopkovnih aktov urada OLAF (39), — določita, katere informacije morata Komisija in urad OLAF prejeti od EJT, da bi lahko ustrezno opravljala svojo nalogo priprave politik EU za boj proti goljufijam (40), — zagotovita, da v primerih, v katerih urad OLAF dela v imenu EJT in zbere dovolj dokazov za dokazovanje nepravilnosti, urad OLAF zbrane informacije nemudoma pošlje institucijam, organom, uradom in agencijam zaradi zagotovitve takojšnje izterjave sredstev, razen če po mnenju EJT te informacije posegajo v njegovo preiskavo (41), — izrecno določita status dokazov, ki jih zbere urad OLAF, na nacionalnih sodiščih in sodiščih EU ter vključita obveznost urada OLAF, da posreduje vse dokaze v podporo njegovih končnih poročil in priporočila organom, odgovornim za nadaljnje ukrepanje (42), — zagotovita več jasnosti o minimalnih funkcijah, ki jih morajo opravljati službe za usklajevanje boja proti goljufijam, zlasti v zvezi z njihovo vlogo usklajevanja ukrepov držav članic za boj proti goljufijam, ki vplivajo na finančne interese EU (43), — določita, da so poročila urada OLAF akti, ki lahko negativno vplivajo na zadevne osebe, in da se zato predložijo SEU v nadzor, — razjasnita vlogo urada OLAF v primerih, ki zadevajo države članice, ki sodelujejo v EJT, in tiste, ki ne, ob upoštevanju morebitnih prihodnjih pravnih instrumentov, ki pokrivajo sodno sodelovanje med državami članicami, ki sodelujejo v EJT, in tistimi, ki ne.

46

Kratkoročno naj Komisija nadaljuje svoj načrtovan drugi korak za posodobitev urada OLAF in obravnava splošno vprašanje njegove uspešnosti. Pri tem naj ponovno razmisli o vlogi in odgovornostih urada OLAF v boju proti goljufijam pri porabi EU. Urad OLAF bi tako lahko dobil strateško in nadzorno vlogo v ukrepih EU za boj proti goljufijam (44).

47

Srednjeročno naj se oceni sodelovanje med uradom OLAF in EJT, čemur naj, kadar je ustrezno, sledijo zakonodajni ukrepi. Ta ocena naj zajema vsaj: — analizo tega, ali bi bilo mogoče okrepiti boj EU proti kaznivim dejanjem, ki vplivajo na finančne interese EU, s prestrukturiranjem organov EU, ki so zadolženi za upravne in kazenske preiskave, — potrebo po poenostavitvi in konsolidaciji vseh pravnih instrumentov za boj proti goljufijam v enoten regulativen okvir.

---

(1)  Člen 1 Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. septembra 2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), ter razveljavitvi Uredbe (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta in Uredbe Sveta (Euratom) št. 1074/1999 (uredba o uradu OLAF) (UL L 248, 18.9.2013, str. 1).

(2)  Uredba (EU) 2017/1371 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. julija 2017 o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava (UL L 198, 28.7.2017, str. 29).

(3)  Člen 2 direktive o zaščiti finančnih interesov.

(4)  Uredba Sveta (EU) 2017/1939 z dne 12. oktobra 2017 o izvajanju okrepljenega sodelovanja v zvezi z ustanovitvijo Evropskega javnega tožilstva (uredba o EJT) (UL L 283, 31.10.2017, str. 1).

(5)  Avstrija, Belgija, Bolgarija, Hrvaška, Češka, Ciper, Estonija, Finska, Francija, Nemčija, Grčija, Italija, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Portugalska, Romunija, Slovaška, Slovenija in Španija. Države članice, ki niso želele sodelovati v EJT, se lahko odločijo za sodelovanje kadar koli v prihodnosti.

(6)  Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu, Ocena uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013.

(7)  SWD (2017) 332, 2.10.2017.

(8)  Ocena uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), končno poročilo, ICF Consulting Services Limited, september 2017. Glej https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf.

(9)  Mnenje nadzornega odbora urada OLAF št. 2/2017, priloženo poročilu Komisije o oceni uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 Evropskega parlamenta in Sveta (člen 19), http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf.

(10)  V skladu s smernicami za boljše pravno urejanje (SWD (2017) 350 final z dne 7. julija 2017) je treba opraviti oceno učinka, kadar je verjetno, da bodo pričakovani gospodarski, okoljski ali socialni učinki znatni (str. 15).

(11)  Posvetovanje z deležniki je bilo opravljeno z anketo med relevantnimi organi držav članic, anketo med institucijami, organi, uradi in agencijami EU ter s sestankom strokovnjakov. Rezultati so bili vključeni v delovni dokument služb Komisije (SWD(2018)251).

(12)  Sodišče ni prejelo zaprosila za pripravo mnenja o predlogu Komisije za ustanovitev EJT. Sodišče v svojem posebnem poročilu – Boj proti goljufijam pri porabi EU: potrebni so ukrepi –, ki bo kmalu objavljeno, poudarja nekatera tveganja, povezana z dodelitvijo virov EJT in internim delom, ki bi lahko, če se ne bodo ustrezno obravnavala, negativno vplivala na uspešno delovanje EJT.

(13)  Te ciljno usmerjene spremembe se nanašajo na preglede in inšpekcije na kraju samem, dostop urada OLAF do informacij o bančnih računih, pristojnosti urada OLAF v zvezi z goljufijami na področju DDV, dopustnost dokazov, ki jih zbere urad OLAF, ter službe in dejavnosti za usklajevanje boja proti goljufijam.

(14)  Člen 9 uredbe o uradu OLAF.

(15)  Kljub temu je bila ugotovljena potreba po razjasnitvi, zlasti v zvezi s pravico do dostopa do spisov v zvezi s preiskavami. Glej Oceno uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), končno poročilo, ICF Consulting Services Limited, september 2017, str. 168–172, in K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence, IF/D/CONT/IC/2017-066, julij 2017, str. 20.

(16)  Utemeljitev sodišč EU za to, da ne dopuščata ničnostnih tožb, je, da imajo pristojni organi popolno svobodo v zvezi z ukrepanjem ali neukrepanjem na podlagi poročila urada OLAF. Glej K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence, IF/D/CONT/IC/2017-066, julij 2017, str. 22.

(17)  Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES, Euratom) št. 883/2013 glede uvedbe funkcije nadzornika za procesna jamstva, COM(2014) 340 final.

(18)  Člen 101 uredbe o EJT.

(19)  Člen 24(1) uredbe o EJT.

(20)  Glej uvodno izjavo 51 uredbe o EJT in člen 12c(5) predloga.

(21)  Člen 12e, ki odraža člen 101 (3) uredbe o EJT, je podlaga za podporo urada OLAF za EJT.

(22)  V členu 41 uredbe o EJT je npr. določena pravica do obveščenosti in dostopa do gradiva v zadevi, kot je določena v Direktivi 2012/13/EU.

(23)  Člen 12d predloga, ki odraža člen 101(2) uredbe o EJT.

(24)  Posebno poročilo – Boj proti goljufijam pri porabi EU: potrebni so ukrepi –, ki bo objavljeno kmalu. V uredbo o uradu OLAF bi se zato lahko uvedla specifična uvodna izjava.

(25)  Dodatne podrobnosti bi bile nato lahko navedene v delovnih dogovorih, določenih v predlogu (člen 12g (1)).

(26)  M. Luchtman in J. Vervaele (eds.), Investigatory powers and procedural safeguards; Improving OLAF's legislative framework through a comparison with other EU law enforcement authorities (ECN/ESMA/ECB), 2017; K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence, IF/D/CONT/IC/2017-066, julij 2017.

(27)  Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu, Ocena uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013.

(28)  Zadeva T-48/16, Sigma Orionis proti Komisiji.

(29)  Člen 3(7) in 7(3).

(30)  Člen 4(3).

(31)  Glej odstavka 14 in 17.

(32)  Posebno poročilo št. 24/2015 – Boj proti goljufijam na področju DDV znotraj Skupnosti: potrebnih je več ukrepov. Sodišče je priporočilo, naj Komisija in države članice odpravijo pravne ovire, ki preprečujejo izmenjavo informacij med upravnimi in pravosodnimi organi ter organi kazenskega pregona, naj imata urad OLAF in Europol dostop do podatkov v sistemu VIES in omrežju Eurofisc ter naj se uradu OLAF dodelijo jasne pristojnosti in orodja za preiskave goljufij na področju DDV znotraj Skupnosti.

(33)  Glej C-105/14 Tarrico (in C-617/10 Åkerberg Fransson).

(34)  Eurofisc je decentralizirano omrežje uradnikov iz davčnih in carinskih uprav držav članic, ki to omrežje uporabljajo za hitro izmenjavo ciljno usmerjenih informaciji o sumu goljufivih podjetij in transakcij. Vzpostavljeno je bilo z Uredbo Sveta (EU) št. 904/2010 (UL L 268, 12.10.2010, str. 1), kakor je bila spremenjena s členom 1(12) Uredbe Sveta (EU) 2018/1541 z dne 2. oktobra 2018 o spremembi uredb (EU) št. 904/2010 in (EU) 2017/2454 glede ukrepov za okrepitev upravnega sodelovanja na področju davka na dodano vrednost (UL L 259, 16.10.2018, str. 1).

(35)  Direktiva (EU) 2015/849 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2015 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma, spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive 2005/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta in Direktive Komisije 2006/70/ES (UL L 141, 5.6.2015, str. 73).

(36)  Glej poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu, Ocena uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013.

(37)  Člen 3(4).

(38)  Ocena uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF), končno poročilo, ICF Consulting Services Limited, september 2017, stran 102.

(39)  Člen 12e.

(40)  Člen 12g.

(41)  Člen 12e.

(42)  Člen 11(2).

(43)  Člen 12a.

(44)  Glej tudi Posebno poročilo – Boj proti goljufijam pri porabi EU: potrebni so ukrepi –, ki bo objavljeno kmalu.