MNENJE št. 9/2018

(v skladu s členom 287(4) PDEU)

o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi programa EU za boj proti goljufijam

(2019/C 10/01)

KAZALO

	Odstavek	Stran
POVZETEK	I-VI	2
UVOD	1–8	3
PRVI DEL: SPLOŠNE PRIPOMBE	9–17	4
Zasnova programa	9–12	4
Cilji programa	13–14	4
Kazalniki programa	15–16	5
Spremljanje in ocenjevanje programa ter in poročanje o njem	17	5
DRUGI DEL: SPECIFIČNE PRIPOMBE	18–21	5
Pravila za upravičenost	18	5
Stopnje sofinanciranja	19–20	5
Ocenjevanje	21	6
TRETJI DEL: ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA	22–25	6
PRILOGA – SPREMEMBE PREDLOGA, KI JIH PREDLAGA SODIŠČE		7

RAČUNSKO SODIŠČE EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 325(4) Pogodbe,

ob upoštevanju Mnenja Sodišča o programu Herkul III za spodbujanje dejavnosti na področju zaščite finančnih interesov Evropske unije (1) (Mnenje št. 3/2012 (2)),

ob upoštevanju posebnih poročil Sodišča št. 10/2015 (3), št. 24/2016 (4) in št. 19/2017 (5),

ob upoštevanju informativnih dokumentov Evropskega računskega sodišča o financah EU v prihodnosti (6) in večletnem finančnem okviru za obdobje 2021–2027 (7),

ob upoštevanju predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi programa EU za boj proti goljufijam, ki ga je Komisija predložila 30. maja 2018 (8) (v nadaljnjem besedilu: predlog),

ob upoštevanju zaprosil Sveta in Komisije za mnenje o zgoraj navedenem predlogu z dne 27. junija 2018 oziroma 30. maja 2018,

ob upoštevanju Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije (9) –

SPREJELO NASLEDNJE MNENJE:

POVZETEK

I.

Predlog Komisije o programu EU za boj proti goljufijam za programsko obdobje 2021–2027 zajema sklop ukrepov v pomoč državam članicam in Uniji pri preprečevanju goljufij, ki škodijo finančnim interesom Unije, in boju proti njim ter podpiranju medsebojne upravne pomoči in sodelovanja v carinskih in kmetijskih zadevah. Komisija je sicer skušala racionalizirati upravljanje proračuna, vendar obstaja tveganje prekrivanj in pomanjkanja sinergij z ukrepi za financiranje podobnih ali istih ukrepov, zato je dodana vrednost programa vprašljiva.

II.

Pri pripravi tega predloga ni bila opravljena celovita in dokumentirana ocena učinka. Predlogu je bila priložena predhodna ocena, kot to zahteva finančna uredba. Vendar Sodišče ugotavlja, da Komisija ni opravila ocene, v kateri bi preučila prekrivanja in sinergije med tem programom in drugimi ukrepi EU ter bolje ocenila njegovo dodano vrednost. Kot je Sodišče navedlo v Posebnem poročilu št. 19/2017, je Komisija ugotovila, da bi se v okviru programa Herkul II lahko več naredilo za okrepitev sodelovanja med njenimi službami zaradi preprečevanja prekrivanj in izkoriščanja sinergij med programi.

III.

Predlog ne določa stopnje sofinanciranja, tj. odstotnega deleža prispevka EU za stroške ukrepa (preostali delež krije država članica), kar ni v skladu s finančno uredbo. Sodišče je že predlagalo, naj se določi najvišja stopnja sofinanciranja v višini 50 % za komponente tehnične opreme in 80 % za druge ukrepe.

IV.

Nekateri splošni in specifični cilji programa niso specifični in merljivi. Predlagani kazalniki smotrnosti niso dovolj jasni in zanesljivi. To je v nasprotju s finančno uredbo, poleg tega pa omejuje spremljanje izvajanja, vrednotenje rezultatov ter uspešno ciljno usmerjanje sredstev v ukrepe, ki ustvarjajo dodano vrednost.

V.

Sodišče priporoča, naj zakonodajna organa natančneje določita cilje programa in kazalnike, ki se bodo uporabljali za spremljanje njegovega izvajanja in vrednotenje rezultatov, od Komisije pa zahtevata, da izvede oceno, v kateri bo preučila prekrivanja in sinergije programa z drugimi ukrepi EU ter ocenila njegovo dodano vrednost.

VI.

Sodišče tudi predlaga, naj zakonodajna organa razjasnita pogostost poročanja o smotrnosti in stopnje sofinanciranja, ki jih je treba uporabiti, in naj se navede, da mora ocene opraviti neodvisni ocenjevalec.

UVOD

1.

V skladu s členom 325 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) so za zaščito finančnih interesov EU soodgovorne Unija in države članice. Izvrševanje prejšnjih večletnih finančnih okvirov je spremljal sklop ukrepov v pomoč državam članicam in Uniji pri preprečevanju goljufij, ki škodijo finančnim interesom Unije, in boju proti njim ter podpiranju medsebojne upravne pomoči in sodelovanja v carinskih in kmetijskih zadevah. Eden glavnih programov, vzpostavljenih za izvajanje ukrepov za boj proti goljufijam za programsko obdobje 2014–2020, je bil program Herkul III.

2.

Za programsko obdobje 2021–2027 naj bi predlagani program EU za boj proti goljufijam obdržal večino določb programa Herkul III, ki zajema porabo za specializirano tehnično pomoč državam članicam, ciljno usmerjeno specializirano usposabljanje in druge ukrepe. Ti so osredotočeni na boj proti goljufijam in podporo čezmejnim operacijam. V okviru programa bi se financirala tudi dva ključna sistema: informacijski sistem za boj proti goljufijam (AFIS) (10), ki zajema carinske aplikacije, ki jih upravlja Komisija, in sistem za upravljanje nepravilnosti (IMS), vzpostavljen za pomoč državam članicam pri izpolnjevanju njihove obveznosti poročanja o odkritih nepravilnostih (ne glede na to, ali gre za goljufijo ali ne) v zvezi s sredstvi EU.

3.

Predlagani program bo imel dva splošna cilja: (1) zaščito finančnih interesov Evropske unije; (2) podporo za medsebojno pomoč med upravnimi organi držav članic ter sodelovanje med njimi in Komisijo zaradi zagotavljanja pravilnega izvajanja carinske in kmetijske zakonodaje.

4.

Imel bo tudi tri specifične cilje: (1) preprečevanje goljufij, korupcije in vseh drugih nezakonitih dejavnosti, ki škodijo finančnim interesom EU, ter boj proti njim; (2) podporo za poročanje o nepravilnostih, vključno z goljufijami, v zvezi s sredstvi v okviru deljenega upravljanja in predpristopne pomoči iz proračuna EU; (3) zagotavljanje orodij za izmenjavo informacij in podpore operativnim dejavnostim na področju medsebojne upravne pomoči v carinskih in kmetijskih zadevah.

5.

Skupni predlagani proračun za izvajanje programa znaša 181 milijonov EUR za celotno obdobje. Ta znesek bi se nominalno dodelil za tri specifične cilje, in sicer: 114 milijonov EUR (63 %), 7 milijonov EUR (4 %) oziroma 60 milijonov EUR (33 %). Program bi neposredno upravljala Komisija (11).

6.

Sodišče je v svojem mnenju št. 3/2012 poudarilo nekatere slabosti v oceni smotrnosti programa Herkul II (12), ki se je osredotočala na vložke in izložke, ni pa poročala o učinku programa. Kasneje je Sodišče v posebnih poročilih št. 10/2015, 24/2016 in 19/2017 ugotovilo, da so bile v delovanju sistemov AFIS in IMS odkrite slabosti. Te slabosti so negativno vplivale na uspešno obveščanje in poročanje o informacijah v zvezi z goljufijami in nepravilnostmi.

7.

To mnenje temelji na prejšnjem delu Sodišča ter na preučitvi predloga Komisije, predhodne ocene (13), priložene temu predlogu, in vmesne ocene programa Herkul III (ki zajema obdobje od januarja 2014 do junija 2017).

8.

To mnenje je razdeljeno na tri dele: splošne pripombe, specifične pripombe in zaključke.

PRVI DEL: SPLOŠNE PRIPOMBE

Zasnova programa

9.

Program Herkul III je v sedanjem večletnem finančnem okviru samostojen program porabe. Program EU za boj proti goljufijam bi združeval program Herkul III ter osnovi za financiranje sistemov AFIS in IMS. Medtem ko bi bila ta dva sistema še vedno operativno vezana na svoje pravne instrumente (tj. prvi na Uredbo (ES) št. 515/97 in drugi na več sektorskih uredb), pa bi se finančne določbe sistema AFIS prenesle v novi program.

10.

Sodišče odobrava pobudo Komisije za racionalizacijo upravljanja proračuna teh treh instrumentov. Vendar obstaja tveganje prekrivanj in pomanjkanja sinergij z ukrepi za financiranje podobnih ali istih ukrepov (14), na primer naslednjega programa za carino. Učinkovita in uspešna uporaba virov bi se lahko dosegla s kombiniranjem ukrepov na sorodnih področjih. Sodišče je v Posebnem poročilu št. 19/2017 navedlo to, kar je Komisija tudi sama ugotovila, in sicer da bi se v okviru programa Herkul II lahko več naredilo za okrepitev sodelovanja med njenimi službami zaradi izkoriščanja sinergij in preprečevanja prekrivanj med programi (15).

11.

Kot zahteva člen 34(2) finančne uredbe, je bila predlogu priložena predhodna ocena. Vendar pri pripravi tega predloga ni bila opravljena celovita in dokumentirana ocena učinka (16). Komisija je menila, da ocena ni potrebna, ker se bodo v okviru programa EU za boj proti goljufijam obstoječe pobude še naprej izvajale ter zaradi zgradbe in omejenega proračuna programa.

12.

Glede na obrazložitveni memorandum, ki je priložen predlogu, naj bi Komisija uporabila svoje letne programe dela, da bi preučila, kako preprečiti podvajanje in najti sinergije med novim programom in drugimi instrumenti na istih področjih. Glede na to, da ocena učinka ni bila opravljena, Sodišče meni, da bi bilo za predlog Komisije dobro, če bi se ocenilo, ali bi se s kombiniranjem novega programa z drugimi, v okviru katerih se financirajo podobni ukrepi (17) na področjih, kot so pravosodje, carina in notranje zadeve (18), zagotovila boljša poraba sredstev. Ta ocena bi zagotovila tudi boljšo podlago za oceno dodane vrednosti programa.

Cilji programa

13.

Predlog določa dva splošna in tri specifične cilje (glej odstavka 3 in 4). Po mnenju Sodišča sta splošni cilj (1) in specifični cilj (1) preširoka in bi se lahko prekrivala s cilji drugih programov. V nasprotju z zahtevo iz člena 33(3) finančne uredbe sta le deloma skladna z načeli SMART (specifičen, merljiv, dosegljiv, realističen in časovno določen).

14.

Sodišče tudi ugotavlja, da program ne določa operativnih ciljev takšne vrste, kot jih določa program Herkul III. Določitev tovrstnih ciljev bi omogočila razčlenitev sedanjih ciljev na natančnejše delovne cilje in olajšalo določitev kazalnikov smotrnosti.

Kazalniki programa

15.

Člen 33(3) finančne uredbe zahteva uporabo kazalnikov smotrnosti, ki so relevantni, sprejeti, verodostojni, preprosti in zanesljivi (RACER). V predlogu so določeni trije kazalniki za spremljanje napredka pri doseganju specifičnih ciljev programa (glej okvir). Okvir – Kazalniki smotrnosti za specifične cilje programa (1) Podpora pri preprečevanju goljufij, korupcije in vseh drugih nezakonitih dejavnosti, ki škodijo finančnim interesom Unije, ter boju proti njim, kot je izmerjena s: — stopnjo zadovoljstva z dejavnostmi, ki se izvajajo v okviru programa in se iz njega (so-)financirajo, — deležem držav članic, ki vsako leto prejemajo podporo iz programa; (2) stopnja zadovoljstva uporabnikov z uporabo sistema za upravljanje nepravilnosti; (3) število informacij o medsebojni pomoči, ki so na voljo, in število podprtih dejavnosti, povezanih z medsebojno pomočjo.

16.

Ti kazalniki ne merijo rezultatov in učinka ukrepa, sprejetega v podporo zaščiti finančnih interesov EU. V sedanji obliki le delno izpolnjujejo merila RACER in ne bi bili primerni za merjenje tega, v kolikšni meri so cilji programa doseženi. Predlog po mnenju Sodišča ne vključuje ustreznih kazalnikov, ki bi vire, uporabljene za dejavnosti boja proti goljufijam, povezovali z njihovim učinkom.

Spremljanje in ocenjevanje programa ter in poročanje o njem

17.

Navedene pomanjkljivosti pri ciljih in kazalnikih bi pomenile omejitve pri spremljanju izvajanja programa ter (vmesni in končni) oceni njegovih rezultatov. Poleg tega predlog ne določa pogostosti poročanja o smotrnosti. Po mnenju Sodišča je dobra praksa, da se o smotrnosti poroča letno (glej Prilogo).

DRUGI DEL: SPECIFIČNE PRIPOMBE

Pravila za upravičenost

18.

Na podlagi člena 8 predloga bi bili vsi ukrepi za izvajanje ciljev upravičeni do financiranja. Sodišče opozarja, da Komisija ni določila specifičnih pravil za oceno upravičenosti ukrepov, ki se bodo financirali. Ker ta pravila ne obstajajo in ker so nekateri cilji ohlapni (glej odstavke 3, 4 in 13), je ocena preširoka, da bi bila smiselna.

Stopnje sofinanciranja

19.

Predlog ne določa stopnje sofinanciranja, tj. odstotnega deleža prispevka EU k stroškom ukrepa (preostali delež krije nacionalni izvajalski organ). To ni v skladu s finančno uredbo (19). V okviru programa Herkul II je stopnja sofinanciranja za tehnično pomoč znašala 50 % upravičenih stroškov. V okviru programa Herkul III je znašala 80 % za vse ukrepe EU (in 90 % v izjemnih in ustrezno utemeljenih primerih). V tem predlogu pa ni pojasnjeno, koliko lahko znaša največji znesek podpore EU ali koliko bi morale prispevati države članice iz svojih nacionalnih proračunov.

20.

Po mnenju Sodišča bi morale biti najvišje stopnje sofinanciranja jasno navedene v uredbi (glej Prilogo), saj bi zagotovile pravo ravnotežje med interesi EU in držav članic ter odgovornost držav članic in preglednost pri porabi. Sodišče je v svojem mnenju št. 3/2012 navedlo, da bi morala najvišja stopnja sofinanciranja za tehnično opremo še naprej znašati 50 %, da se zagotovi uravnoteženost interesov EU in držav članic pri nakupu opreme.

Ocenjevanje

21.

V členu 12(1) je določeno, naj se ocene opravijo dovolj zgodaj, da se uporabijo v postopku odločanja. Vendar v predlogu ni natančno navedeno, da bi moral te ocene opraviti neodvisni ocenjevalec. Glede na navedbe Komisije (20) se ocena šteje za neodvisno, če ocenjevalci: (i) svoje naloge opravijo brez vpliva ali pritiska organizacije; (ii) dobijo popoln dostop do vseh potrebnih informacij; (iii) lahko popolnoma neodvisno ukrepajo in poročajo o svojih ugotovitvah. Sodišče predlaga, naj Komisija ta člen ustrezno razširi (glej Prilogo).

TRETJI DEL: ZAKLJUČKI IN PRIPOROČILA

22.

Predlagani program EU za boj proti goljufijam za programsko obdobje 2021–2027 bi v bistvu pomenil nadaljevanje sedanjega programa Herkul III, hkrati pa bi financiral tudi sistema AFIS in IMS. Sodišče odobrava pobudo Komisije za takšno racionalizacijo upravljanja proračuna. Vendar pa bi se učinkovita in uspešna uporaba virov lahko dosegla s kombiniranjem ukrepov na sorodnih področjih (glej odstavka 2 in 10).

23.

Predlog ne temelji na celoviti in v celoti dokumentirani oceni učinka. Sodišče opozarja, da Komisija ni opravila ocene, v kateri bi preučila prekrivanja in sinergije programa z drugimi ukrepi EU ter bolje ocenila njegovo dodano vrednost (glej odstavka 11 in 12).

24.

Nekateri splošni in specifični cilji programa niso specifični in merljivi, kazalniki smotrnosti pa niso dovolj jasni in zanesljivi. To bi omejevalo spremljanje izvajanja, vrednotenje rezultatov ter uspešno ciljno usmerjanje sredstev v ukrepe, ki ustvarjajo dodano vrednost. V predlogu tudi ni določena pogostost poročanja o smotrnosti (glej odstavke 13 do 17).

25.

Sodišče priporoča, naj zakonodajna organa čim prej: (a) natančneje določita cilje programa in kazalnike, ki bi se uporabljali za spremljanje njegovega izvajanja in vrednotenje rezultatov; (b) razjasnita, kako pogosto naj se poroča o smotrnosti, določita najvišje stopnje sofinanciranja in navedeta, da mora ocene opraviti neodvisni ocenjevalec (glej odstavke 17, 20 in 21). Predlogi za spremembe, ki jih je pripravilo Sodišče, so v Prilogi; (c) od Komisije zahtevata, da izvede oceno, v kateri bo preučila prekrivanja in sinergije programa z drugimi ukrepi EU ter bolje ocenila njegovo dodano vrednost.

---

(1)  Glej Uredbo (EU) št. 250/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o uvedbi programa za spodbujanje dejavnosti na področju zaščite finančnih interesov Evropske unije (program Herkul III) in razveljavitvi Sklepa št. 804/2004/ES (UL L 84, 20.3.2014, str. 6).

(2)  UL C 201, 7.7.2012, str. 1.

(3)  Posebno poročilo št. 10/2015 – Prizadevanja za reševanje problemov pri javnem naročanju na področju odhodkov EU za kohezijo bi bilo treba povečati.

(4)  Posebno poročilo št. 24/2016 – Potrebnih je več prizadevanj za seznanjanje s pravili o državni pomoči in uveljavljanje njihovega spoštovanja.

(5)  Posebno poročilo št. 19/2017 – Uvozni postopki: pomanjkljivosti v zakonodajnem okviru in neuspešno izvajanje negativno vplivajo na finančne interese EU.

(6)  Informativni dokument z naslovom Future of EU finances: reforming how the EU budget operates, 15. februar 2018.

(7)  Informativni dokument z naslovom The Commission’s proposal for the 2021–2027 Multiannual Financial Framework, 10. julij 2018.

(8)  COM(2018) 386 final.

(9)  UL L 193, 30.7.2018, str. 1.

(10)  Glej Uredbo Sveta (ES) št. 515/97 z dne 13. marca 1997 o medsebojni pomoči med upravnimi organi držav članic in o sodelovanju med njimi in Komisijo zaradi zagotavljanja pravilnega izvajanja carinske in kmetijske zakonodaje (UL L 82, 22.3.1997, str. 1).

(11)  Obstaja možnost, da bi se kateri od specifičnih ukrepov izvajal v okviru posrednega upravljanja.

(12)  Program Herkul II je bil v programskem obdobju 2007–2013 predhodnik programa Herkul III.

(13)  Delovni dokument služb Komisije: Ex-ante evaluation accompanying the proposal for a regulation of the European Parliament and the Council establishing the EU Anti-Fraud Programme (SWD(2018) 294 final z dne 30. maja 2018).

(14)  Pravosodje, carina in notranje zadeve (glej tudi opombo 18).

(15)  COM(2015) 221 final z dne 27. maja 2015 – Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o doseganju ciljev programa Herkul II.

(16)  V skladu s smernicami za boljše pravno urejanje (SWD (2017) 350 final z dne 7. maja 2017) je treba opraviti oceno učinka, kadar je verjetno, da bodo pričakovani gospodarski, okoljski ali socialni učinki znatni (str. 15).

(17)  Glej zlasti uvodno izjavo 13 predloga v zvezi z nabavo opreme za carinske kontrole.

(18)  Program Fiscalis, program Carina, program Pravosodje in Sklad za notranjo varnost.

(19)  Člen 186.

(20)  Glej dokument Better Regulation Guidelines (SWD(2017) 350 final z dne 7. maja 2017).