20.10.2012   

SL

Uradni list Evropske unije

C 318/1

1.

Predhodnik programa Obzorje 2020, sedmi okvirni program za raziskave in tehnološki razvoj, je bil deležen precej kritike zaradi zapletenega programa (npr. različne sheme in instrumenti financiranja) in pravil za sodelovanje (npr. nedoslednost pri uporabi pravil ali izvajanju postopkov) (10). Zato sta Evropski parlament in Svet Evropske unije za najpomembnejšo politično nalogo določila poenostavitev upravljanja in izvajanja financiranja Unije za raziskave in inovacije (11). Komisija je ukrepe, ki odpravljajo nekatere sedanje pomanjkljivosti, sprejela že v obdobju trajanja sedmega okvirnega programa. Sklep Komisije z dne 24. januarja 2011 je na primer omogočil, da lahko upravičenci pod določenimi pogoji pri zahtevkih za povračilo projektnih stroškov uporabljajo svojo računovodsko prakso.

2.

Glavni cilj pravil za sodelovanje v programu Obzorje 2020 (12) je nadgraditi poenostavitvene ukrepe, ki se že izvajajo v sedmem okvirnem programu. Pravila določajo pogoje za izbiro projektov, udeležbo subjektov v projektih, financiranje projektov, pogoje financiranja, kot so stopnje financiranja in zahteve v zvezi z upravičenostjo, ter pogoje za razširjanje rezultatov. Ta vprašanja so pomembna za upravičence, poleg tega pa imajo lahko posledice za splošno izvajanje okvirnega programa Obzorje 2020. Manjša privlačnost zaradi zapletenih pravil na primer povečuje tveganje, da ne bo uresničen splošni cilj programa: podpora strategiji Evropa 2020.

3.

Mnenje Sodišča kolikor mogoče sledi strukturi obrazložitvenega memoranduma Komisije v predlaganih pravilih. Vendar pa upošteva tudi splošni okvir regulativnega svežnja in zlasti ukrepe v zvezi z upravljanjem, ki zajemajo novo strategijo nadzora, ki je opredeljena v predlogu uredbe o programu Obzorje 2020.

I.

Poenostavitev je glavno splošno načelo ukrepov iz predlaganih pravil. Sodišče na splošno meni, da bodo ukrepi, če se bodo izvajali v skladu z načrti, pomembno prispevali k obravnavi glavnih izzivov na področju financiranja raziskav v Uniji. Ker bo uspešnost teh ukrepov odvisna predvsem od njihovega uspešnega izvajanja, bodo ključnega pomena pravočasne, praktične, jasne in nedvoumne smernice.

II.

V okviru Obzorja 2020 bi bilo treba opredeliti mehanizme usklajevanja z drugimi politikami EU, kot je kohezijska politika, da bi bilo mogoče povečati multiplikacijski učinek virov Unije, pospešiti napredek pri vzpostavljanju enotnega evropskega raziskovalnega prostora in zmanjšati morebitno tveganje kopičenja različnih sredstev EU za en sam ukrep.

III.

Komisija bi z uvedbo enotnega sklopa pravil in dopuščanjem odstopanj le v primerih, kadar to upravičujejo posebne potrebe, okrepila prizadevanja za usklajen sklop pravil za sodelovanje. Sodišče poudarja, da je treba predlagana pravila dosledno uporabljati za vse ukrepe v okviru Obzorja 2020, pri čemer se morajo različni organi izvajanja med seboj tesno usklajevati. Kakršna koli odstopanja od obsega uporabe predlaganih pravil bi bilo treba jasno utemeljiti in čim bolj zmanjšati njihovo število.

IV.

Sodišče meni, da bo radikalno poenostavljen model financiranja stroškov povečal zanesljivost modela, zmanjšal tveganje nepravilnosti pri zahtevkih upravičencev za povračilo stroškov, poenostavil računovodenje za projekte ter odpravil nekatere ukrepe preverjanja, ki se zahtevajo v okviru sedanjega modela financiranja sedmega okvirnega programa, s tem pa olajšal in pospešil postopek prijave.

V.

Vendar bi morala predlagana pravila jasno razlikovati med ukrepi, upravičenimi do 100-odstotnega povračila, in tistimi, za katere je povračilo omejeno na največ 70 % (dejavnosti blizu trga). Izvedbena pravila bi morala jasno določati, kaj so „dejavnosti blizu trga".

VI.

Sodišče ugotavlja, da je odprava možnosti financiranja posrednih stroškov na podlagi dejanskih stroškov bistvena novost v primerjavi s sedmim okvirnim programom. Ni jasno, kaj bo ta sprememba pomenila za posamezne udeležence. Komisija bi morala zagotoviti, da zaradi novega pristopa ne bo prihajalo do tega, da bi bili udeleženci bistveno prikrajšani, saj bi to neugodno vplivalo na privlačnost programa.

VII.

Predvideno povračilo nevračljivega DDV kot upravičenega stroška je pozitiven ukrep. Vendar Sodišče meni, da mora Komisija nujno zagotoviti jasne smernice o tem, kaj je vračljivi DDV.

VIII.

Sodišče meni, da je optimizirani okvir notranjega nadzora na podlagi strategije, ki temelji na tveganju in je neločljivo povezana s predlaganim novim modelom financiranja, zelo dobro izhodišče za zmanjšanje tveganja napak. Vendar ima ta pristop svoje omejitve, saj je treba nekatera tveganja zaradi njihovih značilnosti obravnavati z učinkovitim preventivnim nadzorom.

IX.

Sodišče meni, da je predlagano širše kritje Jamstvenega sklada za udeležence pozitivna novost. Vendar vključitev instrumentov v obliki javno-zasebnih partnerstev v sklad zahteva oceno morebitnih pravnih tveganj.

X.

Sodišče pozdravlja namero Komisije o samo enem obveznem revizijskem potrdilu o računovodskih izkazih ob zaključku projekta. Vendar so nedavne revizije Sodišča potrdile, da revizijska potrdila niso popolnoma zanesljiva, zato je ta nadzor le delno uspešen. Podobno so revizije Sodišča pokazale nizko stopnjo udeležbe in sprejetja v zvezi s potrdili o metodi. Brez izboljšav na teh dveh področjih bi bili učinki na Komisijino revidirano strategijo nadzora negativni.

XI.

Sodišče meni, da bi morala uporaba nagrad spodbuditi (tehnološke) inovacije, s tem pa zagotoviti finančni vzvod pri dodatnih virih financiranja. Komisija bi zato morala okrepiti nefinančne vidike, kot sta dober ugled in prepoznavnost na podlagi odličnosti, ekskluzivnosti in mednarodnega priznanja.

XII.

Sodišče meni, da bi bilo treba naročanje uporabljati le v ustrezno utemeljenih primerih, ki prinašajo dodatne koristi, do katerih ne bi prišlo, če bi se uporabile donacije.

XIII.

Regulativni sveženj ne nakazuje jasno, kaj se razume kot dejavnost na področju inovacij. Sodišče bi pozdravilo jasno opredelitev ter ustrezno omejitev obsega inovacijskih dejavnosti, ki se financirajo, na tiste, ki so resnično nove v svetu.

4.

Komisija si je z Obzorjem 2020 postavila cilj, da privabi najodličnejše raziskovalce in inovativna podjetja. V zvezi s tem je bistvenega pomena splošno načelo poenostavitve pravil za sodelovanje. Poenostavitev se močno odraža v glavnih značilnostih pravil (za celovit pregled ciljev in prednostnih nalog, na katerih temeljijo poenostavitveni ukrepi v regulativnem svežnju, glej Prilogo):

5.

Sodišče meni, da bodo na splošno ukrepi, ki jih predlaga Komisija, če se bodo izvajali v skladu z načrti, pomembno prispevali k obravnavi glavnih izzivov na področju financiranja raziskav v Uniji (npr. neusklajena pravila za sodelovanje, zapletenost in upravno breme). Predlagano povezovanje ukrepov v zvezi z raziskavami in inovacijami (npr. skupne tehnološke pobude, povezane z raziskavami) je na primer odziv na pogoste kritike o neusklajeni uporabi pravil za sedmi okvirni program ter olajšuje interoperabilnost in skladnost med raziskovalnimi dejavnostmi v Uniji (glej odstavek 10).

6.

Pravila uvajajo mnogo poenostavitvenih ukrepov, ki se kažejo v modelu za financiranje stroškov (14) (glej odstavek 15) in finančnih določbah (npr. zahteve za beleženje časa in predlagana vključitev DDV v opredelitev upravičenih stroškov; glej odstavek 21) (15). Komisija je uporabila dvojen pristop: na eni strani naj bi predlagani ukrepi zmanjšali upravno breme za upravičence (npr. manj zapleten model financiranja poenostavlja prijavo stroškov in izračun prispevka EU za udeležence), na drugi strani pa naj bi zmanjšali delo Komisije v zvezi z upravljanjem in nadzorom ter tako olajšali izvajanje predlagane strategije nadzora z ravnovesjem med zaupanjem in nadzorom. Optimizacija in poenostavitev ureditev financiranja bi med drugim morala na primer prispevati k temu, da bi bil Komisijin nadzor boljši (16) (glej odstavek 24) (17).

7.

Na splošno predlagana pravila rešujejo nujna in pomembna vprašanja, navedena v odstavku 1. Vendar je uspeh teh ukrepov odvisen od njihovega uspešnega izvajanja (18). Sodišče ponavlja priporočilo, da bi morala Komisija zagotoviti pravočasne, praktične, jasne in nedvoumne smernice za izvajanje, da se zagotovijo ustrezna jamstva tako upravičencem kot tudi Komisiji (19). Podrobna pravila za izvajanje bi bilo treba sporočiti najkasneje na dan objave prvih razpisov za zbiranje predlogov.

8.

Opozoriti je treba na to, da je izvajanje mnogih predlaganih ukrepov (na primer upravičeni DDV in neobrestovani računi za predhodno financiranje) odvisno od sprejetja nove finančne uredbe (20). Na dan objave tega mnenja se zakonodajni postopek še ni zaključil in izvedbena pravila za novo finančno uredbo še niso bila končana.

9.

Komisija predlaga združitev vseh vrst podpore za raziskave in inovacije v en skupni strateški okvir (21). Kot je Sodišče (22) že navedlo, bi moral program Obzorje 2020 opredeliti tudi mehanizme za usklajevanje med drugimi politikami EU (na primer Evropskim skladom za regionalni razvoj in Kohezijskim skladom). To usklajevanje bi omogočilo določitev stopnje sofinanciranja programa za operativne programe ob upoštevanju različnih virov financiranja EU in s tem bi se lahko povečal multiplikacijski učinek virov Unije. To bi zato pospešilo napredek pri vzpostavljanju enotnega evropskega raziskovalnega prostora (23). Poleg tega bi zmanjšalo morebitno tveganje kopičenja različnih donacij EU za en sam ukrep (24).

10.

Z uvedbo enotnega sklopa pravil in dopuščanjem odstopanj le v primerih, kadar to upravičujejo posebne potrebe, bi Komisija okrepila prizadevanja za usklajen sklop pravil za sodelovanje. Sedmi okvirni program je vseboval več ravni pravil (npr. standardni sklop pravil za sodelovanje in posebna pravila za usklajevalne in podporne ukrepe (25) ali vsako raziskovalno skupno tehnološko pobudo (26)). Zato se je sklop pravil sedmega okvirnega programa raziskovalni skupnosti zdel zapleten in neusklajen (27).

11.

Predlagani celoviti pristop (na primer splošno dosledna uporaba pravil v zvezi z vprašanji, kot so merila za upravičenost in ocenjevanje ter pravice intelektualne lastnine za vse sestavine programa Obzorje 2020) (28) je lahko pomemben korak v smislu:

12.

Vendar ni jasno, kako in v kolikšni meri se bodo pravila za udeležbo dosledno uporabljala pri vseh ukrepih v okviru Obzorja 2020, na primer v zvezi s programom za konkurenčnost in inovativnost, skupnimi tehnološkimi pobudami in dejavnostmi, ki jih upravlja Evropski inštitut za inovacije in tehnologijo. Sodišče poudarja, da bi bilo treba kakršne koli izjeme jasno utemeljiti in čim bolj zmanjšati njihovo število, sicer bodo izjeme postale pravilo. V zvezi s tem bi bila pravna varnost večja, če bi bile v uredbi navedene dejavnosti in ukrepi, za katere so predvidene izjeme k enotnemu sklopu pravil.

13.

Poleg tega polna vključitev dejavnosti, ki trenutno spadajo v druge programe ali pobude (kot so tiste, navedene v odstavku 12), zahteva precejšnje usklajevanje med zadevnimi organi. Komisija predlaga (29), da se upravljanje programa Obzorje 2020 razširi še na obstoječe izvajalske agencije Komisije in druge zunanje organe, kot so skupna podjetja, ki upravljajo skupne tehnološke pobude (30).

14.

Sodišče ponavlja svoje priporočilo, da mora Komisija ustrezno nadzorovati ta način upravljanja, da se lahko priložnosti v celoti izkoristijo. Predvsem za vključevanje skupnih podjetij kot sredstev za izvajanje politik EU je potrebno tesno usklajevanje. Zato morajo skupna podjetja najprej vzpostaviti trden in obsežen sistem notranjega nadzora. V zvezi s tem bi morala Komisija spremljati izvajanje akcijskih načrtov (31). Sodišče poudarja tudi nujnost uspešne in dosledne uporabe pravil. Priporoča, naj Komisija bistveno razširi glavne mehanizme usklajevanja, kot je odbor za raziskovalna vprašanja (32), da se tako dodatno okrepijo horizontalni ukrepi.

15.

Komisija predlaga (člena 22 in 24 pravil) naslednji model financiranja:

16.

Ta radikalno poenostavljeni model naj bi rešil probleme, ki so jih imeli upravičenci v okviru sedmega okvirnega programa, kjer je bila zapletenost modela financiranja neposredno povezana s številom kombinacij, ki so bile na voljo med stroškovnimi razredi, načini izračuna stroškov in stopnjami povračil stroškov (33). V okviru sedmega okvirnega programa so stopnje financiranja na primer odvisne od pravnega statusa (npr. neprofitni javni organi ali profitna podjetja), vrste dejavnosti (npr. raziskave, predstavitvene dejavnosti, upravljanje in drugo) ali vrste stroškov (npr. stroški osebja, stroški za podizvajalce ali drugi neposredni in posredni stroški) (34).

17.

V predlaganem modelu je bilo razlikovanje med različnimi vrstami dejavnosti, ki še povečuje zapletenost modela sedmega okvirnega programa (35), popolnoma odpravljeno. Poleg tega uvedba financiranja za skupne neposredne stroške raziskav (ena stopnja povračila za neposredne stroške, določena na začetku vsakega projekta) skupaj z nominalnim fiksnim prispevkom za posredne stroške (20 %) za vse upravičence in vrste dejavnosti poenostavlja model financiranja stroškov in zmanjšuje verjetnost napak.

18.

Sodišče ugotavlja, da ti poenostavitveni ukrepi:

19.

Vendar pravila ne razlikujejo jasno med ukrepi, upravičenimi do 100-odstotnega povračila (standardne dejavnosti), in tistimi, za katere je povračilo omejeno na največ 70 % (dejavnosti blizu trga). Opredelitev dejavnosti blizu trga, kot so izdelava prototipov, testiranje, predstavitvene dejavnosti, eksperimentalni razvoj, poskusno izvajanje ali replikacija trga, ni jasna, saj obstaja več opredelitev. V izvedbenih pravilih bi moralo biti jasno določeno, kaj so „dejavnosti blizu trga".

20.

Sodišče ugotavlja, da je predlagani model financiranja bistvena novost v primerjavi s sedmim okvirnim programom, saj je bila odpravljena možnost financiranja posrednih stroškov na podlagi dejanskih stroškov. Ni jasno, kaj bo predlagani model povračila stroškov pomenil za posamezne udeležence. Komisija bi morala v zvezi s tem zagotoviti, da zaradi novega pristopa ne bo prihajalo do tega, da bi bili udeleženci bistveno prikrajšani, saj bi to zelo zmanjšalo privlačnost programa.

21.

Pravila predvidevajo uvedbo dodatnih ukrepov za poenostavitev pravil za upravičenost. Namen je uskladiti ta pravila s praksami upravičencev (npr. zahteve za beleženje časa (37)).

22.

Sodišče ugotavlja, da se bo uporaba sistemov za beleženje časa nadaljevala, in meni, da je to primerno, saj je nujno zaradi utemeljitve dejanskih stroškov osebja (38). Odprava beleženja časa za osebje, ki dela izključno na projektih EU in podpiše ustrezno izjavo, pa je pozitiven ukrep. Da se zagotovi dosleden pristop v okviru subjekta, bi morala Komisija zagotoviti, da upravičenec deluje v skladu s svojo običajno računovodsko in poslovodno prakso, sicer bo pri novem ukrepu prihajalo do nepravilnosti. Prijava upravičenca bi na primer morala biti združljiva z drugimi dokazi (npr. opravljene ure na projektu ali sklicevanje na naloge ali vrsto dejavnosti bi moralo biti v skladu s pogodbami o delu ali drugimi notranjimi ureditvami).

23.

Pravila omogočajo povračilo nevračljivega davka na dodano vrednost (DDV) (39). Sodišče je že v Mnenju št. 1/2006 (40) poudarilo, kako pomembno je, da se pravila spremenijo tako, da se nevračljivi DDV dopušča kot upravičeni strošek. Nujno je treba zagotoviti jasne smernice o tem, kaj se razume kot vračljivi DDV. Sodišče meni, da je DDV upravičeni strošek, če v skladu z veljavno nacionalno zakonodajo ni vračljiv upravičencu.

24.

Poenostavitev, ki je osrednji cilj Obzorja 2020, se močno odraža tudi v predlaganem finančnem poslovodenju programa (41). Poleg uvedbe modela za financiranje stroškov (glej odstavke 15 do 20) se z uredbo o programu Obzorje 2020 (42) načrtuje tudi uvedba revidirane strategije nadzora. Ta strategija ni več osredotočena na čim večje zmanjšanje stopnje napake, ampak na nadzor, ki temelji na tveganju, in na odkrivanje goljufij, hkrati pa si prizadeva za naslednje:

25.

Pomembne sestavine strategije nadzora so neločljivo povezane s predlaganim modelom financiranja. Kot je zapisano v uredbi o programu Obzorje 2020, bi morale koristi nekaterih poenostavitvenih ukrepov (npr. odprava stalnih virov napak) zmanjšati tveganje nepravilnosti in s tem omogočiti enostavnejši in uspešnejši nadzorni in revizijski sistem. Uvedba poenostavljenih pravil o posrednih stroških (glej odstavek 17) bi na primer pozneje zmanjšala stopnjo napake (43). Poleg tega bi lahko dobro pripravljena in pravilno izvajana strategija za krepitev nadzora, ki temelji na tveganju, in za odkrivanje goljufij preprečevala nastanek napak.

26.

Sodišče je seznanjeno z razvojem strategije, ki temelji na tveganju, katere cilj je doseči stopnjo preostale napake blizu 2 %. Optimiziran okvir notranjega nadzora na podlagi strategije, ki temelji na tveganju, je zelo dobro izhodišče za zmanjšanje tveganja napake. Vendar je ta pristop omejen. Nekatera tveganja je treba zaradi njihovih značilnosti obravnavati z uspešnim preventivnim nadzorom.

27.

V zvezi s tem je Sodišče prišlo do zaključka (44), da je pomemben delež revizijskih potrdil (predhodno potrjevanje metod za izračun stroškov upravičencev in naknadno revizijsko potrjevanje zahtevkov za povračilo stroškov, ki sta dva pomembna elementa novega nadzornega mehanizma Komisije) le delno učinkovit (glej tudi odstavke 30 do 32). Zato obstaja nevarnost, da predlagani ukrepi ne bodo popolnoma uspešni in ne bodo dovolj prispevali k doseganju ciljnega zmanjšanja stopnje preostale napake. Poleg tega bi morala Komisija zagotoviti, da ji kakršna koli predhodno določena raven naknadnih revizijskih dejavnosti ne bo preprečila doseganja stopnje preostale napake blizu 2 % (45).

28.

Komisija predlaga, da se Jamstveni sklad za udeležence (v nadaljnjem besedilu: sklad) ohrani za celotno obdobje trajanja programa Obzorje 2020. Sklad, ki deluje že v okviru sedmega okvirnega programa (46), je sestavni del Komisijine strategije nadzora. Cilj sklada je zavarovati proračun EU, tako da deluje kot jamstvo za donacije upravičencem (47). Zato udeležencem ne bo naloženo nobeno dodatno jamstvo (48). Za razliko od sedmega okvirnega programa bo sklad zajemal program za konkurenčnost in inovativnost, dejavnosti Evropskega inštituta za inovacije in tehnologijo ter instrumente, kot so skupne tehnološke pobude (49).

29.

Sodišče je seznanjeno s tem, da je uvedba sklada v okviru sedmega okvirnega programa zmanjšala upravno breme za upravičence. Ker je sklad na primer zagotovil varnost v obliki jamstva, je Komisija lahko zmanjšala število pregledov finančne sposobnosti za večino udeležencev in odpravila druge oblike jamstev (npr. bančne garancije). Razširjeno kritje sklada, ki zajema tudi program za konkurenčnost in inovativnost, Evropski inštitut za inovacije in tehnologijo ter skupne tehnološke pobude, je pozitivna novost. Vendar vključitev instrumentov, kot so javno-zasebna partnerstva (npr. skupne tehnološke pobude), v sklad zahteva oceno morebitnih pravnih tveganj (različne pravne strukture (50)), zlasti če morebitni izterjani zneski predstavljajo prihodek, ki se dodeli skladu (51).

30.

Predlog Komisije predvideva dva postopka potrjevanja (52), ki ju opravi neodvisni revizor. Oba postopka sta element revidiranega okvira notranjega nadzora pri programu Obzorje 2020 (53). Ta postopka sta naslednja:

31.

Za zmanjšanje upravnega bremena za upravičence Komisija predlaga zmanjšanje števila potrdil o računovodskih izkazih v primerjavi s sedmim okvirnim programom (54). Sodišče zaradi poenostavitve pozdravlja namero Komisije o samo enem obveznem potrdilu ob zaključku projekta. Vendar je predvsem od zanesljivosti revizijskih potrdil odvisno, ali je proces potrjevanja uspešen postopek nadzora. Nedavne revizije Sodišča so potrdile, da je bil ta nadzor v preteklih dveh letih le delno uspešen (55). Sodišče ponavlja priporočilo, da je treba povečati zanesljivost revizijskih potrdil s povečanjem ozaveščenosti revizorja, ki izdaja potrdila, o upravičenosti izdatkov.

32.

Cilj potrdila o metodi je spodbujati uporabo pravilnih metod pri upravičencih, kadar zahtevajo povračilo neposrednih stroškov osebja na podlagi lestvice stroškov na enoto (56). Ker bi domnevali, da je izvajanje njihovih metod učinkovito, bi se upravičenci odločili za njihovo potrjevanje, posledično pa bi se zmanjšalo število napak, povezanih s stroški osebja. Vendar je Sodišče že v preteklosti navedlo (57), da nizka stopnja udeležbe in sprejetja v okviru sedmega okvirnega programa spodkopava prizadevanja Komisije za poenostavitev postopkov. Sodišče spodbuja Komisijo k poenostavitvi in pospešitvi postopka prijave ter k jasni opredelitvi enostavnih meril za pridobitev tega potrdila. V nasprotnem primeru bi to negativno vplivalo na uspešno izvajanje Komisijine revidirane strategije nadzora.

33.

Predlagana pravila kot nove oblike financiranja uvajajo nagrade, predkomercialno naročanje in javno naročanje inovativnih rešitev (58). Komisija namerava uporabiti nagrade kot priznanje za doseganje vnaprej določenih ciljev v zvezi z raziskavami (59). Naročanje bo Komisiji omogočilo, da naroča storitve raziskav in razvoja in deluje kot stranka za uvajanje inovativnih rešitev (60).

34.

Temeljni razlog za nagrade je spodbujanje naložb v raziskave in inovacije, katerih vrednost precej presega denarno vrednost nagrade. Tako imajo nagrade poleg upravne preprostosti lahko tudi prednost, da pri njih obstaja velik učinek finančnega vzvoda (61). Da se ta učinek doseže, mora nagrada spodbuditi zasebne naložbe. Brez učinka finančnega vzvoda bo nagrada zgolj instrument za usklajevanje različnih raziskovalnih prizadevanj, ki se financirajo z javnimi sredstvi, in ne bo privabila dodatnih naložb v raziskave. Nagrade bi morale biti zato povezane s spodbujanjem (tehnoloških) inovacij, da se zagotovi finančni vzvod pri dodatnih virih financiranja. Komisija bi se morala zaradi okrepitve tega vidika osredotočiti na povečanje nefinančne privlačnosti nagrade, npr. z ustvarjanjem ugleda in prepoznavnosti nagrade na podlagi odličnosti, ekskluzivnosti in mednarodnega priznanja.

35.

Razlog za predkomercialno naročanje in javno naročanje inovativnih rešitev je spodbujanje povpraševanja po inovativnem blagu ali storitvah, s tem podpreti uveljavljanje na trgu (62) in posledično krepiti evropsko konkurenčnost. V primerjavi z donacijami cena oddanih naročil ne vključuje samo stroškov izvajalcev, ampak tudi njihovo stopnjo dobička. Zaradi tega dejavnika bi bilo lahko z vidika financiranja raziskav naročanje dražji instrument kot donacije. Naročanje bi zato morali uporabljati le, če ga upravičuje pričakovanje dodatnih koristi (npr. oblikovanje novega trga ali spodbujanje inovacij), do katerih ne bi prišlo, če bi se uporabile donacije. Razloge za uporabo naročanja bi bilo treba jasno opredeliti pred kakršnim koli navezovanjem stikov z morebitnimi izvajalci. Naročanja ne bi smeli uporabljati zgolj zaradi upravne poenostavitve okvirnega programa.

36.

Zakonodajni predlog za Obzorje 2020 povezuje raziskave in inovacije z zagotavljanjem celovitega in usklajenega financiranja od zamisli do trga (63). Izraz „inovacije” se pojavlja v celotnih predlaganih pravilih in regulativnem svežnju (64).

37.

Sodišče je v Posebnem poročilu št. 4/2011 (65) navedlo, da se pojem inovacije razlaga na široko. Regulativni sveženj ne nakazuje jasno, kaj naj bi se razumelo kot dejavnost na področju inovacij. Namesto tega za ponazoritev pomena besede uporablja mnogo opisnih izrazov, kot so socialne inovacije, vodilne inovacije na svetovni ravni, tehnološke inovacije, inovacije, ki temeljijo na raziskavah, industrijske inovacije, družbene inovacije, zelene inovacije, tehnične inovacije, inovacije na področju dobrega počutja in uporabne inovacije (66). Nejasnost opredelitve inovacije lahko povzroči nesporazume in poveča zapletenost izvajanja projektov. Predlog bi moral zagotoviti natančno opredelitev.

38.

Zaradi tveganja, da financiranje mnogo različnih inovativnih projektov z omejenim potencialnim učinkom na konkurenčnost evropske industrije ne bo imelo tako velikega učinka, bi moral program Obzorje 2020 jasno omejiti obseg inovativnih dejavnosti, ki se lahko financirajo. Regulativni sveženj bi se moral sklicevati na priznan okvir za inovacije, kot je Priročnik iz Osla (67), in omejiti obseg inovacijskih dejavnosti, ki so nove v svetu.