27.11.2007   

SL

Uradni list Evropske unije

C 285/1

I–VIII

1–7

8–10

11–60

11–27

11–19

20

21–27

28–41

28–37

38–41

42–54

45–52

53–54

55–60

61–70

61

62–64

65–67

68–69

70

ARS

Albanski razvojni sklad

BiH

Bosna in Hercegovina

CARDS

Pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo

CFPE

Centralna finančna in pogodbena enota

GD ELARG

Generalni direktorat za širitev

GD RELEX

Generalni direktorat za zunanje odnose

EAR

Evropska agencija za obnovo

ECPA

Policijska misija Evropske komisije za pomoč v Albaniji

EU

Evropska unija

EURALIUS

Evropska misija za pomoč albanskemu pravosodnemu sistemu

ZRJ

Zvezna republika Jugoslavija

NJRM

Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija

IPA

Instrument za predpristopno pomoč

KFOR

Sile za Kosovo, ki jih vodi NATO

OVSE

Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi

ROM

Spremljanje, usmerjeno k rezultatom (Result Oriented Monitoring)

VRI

Vrhovna revizijska institucija

ZN

Združeni narodi

UNMIK

Misija Združenih narodov na Kosovu

I.

Glavna cilja programa „Pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo“ (programa CARDS) sta okrepiti sodelovanje prejemnikov v stabilizacijsko-pridružitvenem procesu in povečati odgovornost zahodnobalkanskih držav in subjektov v tem procesu. Program CARDS je bil zasnovan za spodbuditev trajnostne in z EU združljive reforme, utrditev stabilnosti in približanje regije Evropski uniji. Programu so bila za obdobje 2000–2006 dodeljena proračunska sredstva v znesku nad 5 000 milijonov EUR (glej odstavke 1 do 7).

II.

Sodišče je revidiralo program CARDS, da bi ugotovilo, kako uspešna je bila Komisija pri njegovem upravljanju. Pri tem je ocenilo (glej odstavek 8):

III.

Strateške smernice Komisije so bile zelo splošne. Bile so ustrezne za fazo obnove, za zahtevnejše cilje v zvezi z vzpostavljanjem institucij pa ne. Državni strateški dokumenti niso zagotovili zadovoljive usmeritve, še zlasti zato, ker jih niso pravočasno podprle sektorske strategije. V večletnih indikativnih programih različna področja ukrepanja niso bila prednostno razvrščena niti niso bile določene prednostne naloge v okviru določenega področja. Evropska partnerstva, uvedena leta 2004, se niso uporabila za izboljšanje smernic za izbor ukrepov (glej odstavke 11 do 27).

IV.

V preteklosti je imela EU pri pomoči zahodnemu Balkanu težave zaradi soobstoja treh različnih pravnih podlag, počasnega izvajanja programov in pretirane centralizacije. Uredba CARDS je poenotila pravne podlage. Komisija je uspešno zagotavljala tudi hitro dostavljanje pomoči, čeprav včasih na račun zmožnosti držav prejemnic za izkoriščanje pomoči. Komisija je uporabljala štiri različne upravljavske pristope. Glavna pristopa – dekoncentrirane delegacije in Evropska agencija za obnovo (EAR) – sta bila večinoma uspešna in primerna (glej odstavke 28 do 41).

V.

Čeprav je Komisija štela lastništvo države prejemnice za prednostno nalogo, pa pri doseganju tega cilja ni imela doslednega pristopa, uporabljeni upravljavski pristopi pa takšnega lastništva niso spodbujali (glej odstavke 42 do 54).

VI.

Spremljanje in ocenjevanje sta bila deloma uspešna, vendar obstajajo neskladja med delegacijami in Evropsko agencijo za obnovo. Ker ni bilo na voljo ustreznih projektnih kazalnikov, je bila ogrožena uspešnost spremljanja (glej odstavke 55 do 60).

VII.

Sodišče je prišlo do zaključka, da je Komisija z upravljanjem programa CARDS v glavnem uspešno prispevala k stabilizaciji in obnovi v državah prejemnicah. Vendar je bila pri izboljšanju upravnih zmogljivosti pomoč manj uspešna, ker je bila na začetku manj usmerjena v vzpostavljanje institucij in ker države prejemnice niso imele zadostnih sposobnosti za črpanje zagotovljene pomoči (glej odstavke 61 do 70).

VIII.

Uredba CARDS je prenehala veljati leta 2006, leta 2007 pa je začel veljati nov instrument za predpristopno pomoč. Sodišče Komisiji priporoča, naj: izboljša svoje strateške smernice; zagotovi, da se pri hitrosti izvajanja v celoti upoštevajo sposobnosti prejemnikov za črpanje pomoči; sprejme uspešno strategijo za zagotovitev lastništva držav prejemnic in razširi najboljšo prakso pri spremljanju in ocenjevanju (glej odstavke 61 do 70).

1.

CARDS je kratica za „Pomoč Skupnosti za obnovo, razvoj in stabilizacijo“. V program CARDS (1) so vključene naslednje zahodnobalkanske države: Albanija, Bosna in Hercegovina, Hrvaška, Zvezna republika Jugoslavija (ZRJ) in Nekdanja jugoslovanska republika Makedonija. Pri pomoči za ZRJ in njeno naslednico Državno skupnost Srbije in Črne gore (2) je bil program CARDS razdeljen na tri letne programe: za Srbijo (3), Kosovo in Črno goro.

2.

Program CARDS je sestavni del stabilizacijsko-pridružitvene strategije Evropske unije za zahodni Balkan, ki je nastala kot odziv na vojne v nekdanji Jugoslaviji v 90. letih prejšnjega stoletja. Stabilizacijsko-pridružitvena strategija je zaznamovala konec vojaškega spopada, začetek fizične in gospodarske obnove držav (tj. stabilizacijo) in tesnejše povezovanje z Evropsko unijo (tj. pridružitev). Evropski svet je na svojem zasedanju junija 2000 izrecno nakazal, da bi to povezovanje lahko na koncu pomenilo članstvo v Evropski uniji.

3.

V preambuli Uredbe CARDS je opisan glavni cilj pomoči: „Sedanjo pomoč Skupnosti je treba razširiti in preusmeriti, da bo ustrezala političnim ciljem Evropske unije za to regijo in zlasti pospeševala proces stabilizacije in pridruževanja ter okrepila odgovornost držav prejemnic in subjektov v tem procesu.“ V skladu z uredbo je treba posebno pozornost nameniti tudi regionalni razsežnosti pomoči Skupnosti.

4.

Stabilizacijsko-pridružitveni proces je progresivno partnerstvo, v katerem EU ponuja splet trgovinskih koncesij (avtonomni trgovinski ukrepi), gospodarske in finančne pomoči (program CARDS) ter pogodbenih razmerij (stabilizacijsko-pridružitveni sporazumi).

5.

V obdobju 2000–2006 je znašal skupni proračun programa CARDS več kot 5 000 milijonov EUR in je bil namenjen predvsem naložbeni podpori in vzpostavljanju institucij. Celotno prebivalstvo zahodnobalkanske regije šteje približno 24 milijonov ljudi. Tako pomeni dodelitev programa CARDS letno podporo v znesku 30 EUR na prebivalca, kar kaže na politični pomen, ki ga EU pripisuje tej regiji (4).

6.

Glavna področja ukrepanja programa CARDS so:

7.

V Evropski komisiji sta bila za upravljanje programa CARDS do začetka leta 2005 skupno odgovorna Generalni direktorat za zunanje odnose (GD RELEX) in Urad za sodelovanje EuropeAid. GD RELEX je bil pristojen za politične odnose in strateški razvoj, recimo pripravo državnih strateških dokumentov in večletnih indikativnih programov. Urad za sodelovanje EuropeAid je bil pristojen za upravljanje letnih programov. Na začetku leta 2005 je Generalni direktorat za širitev (GD ELARG) prevzel odgovornost za celoten projektni cikel od oblikovanja politike in načrtovanja programov do izvedbe.

8.

Namen revizije, ki jo je izvedlo Evropsko računsko sodišče, je bil oceniti uspešnost Komisije pri upravljanju programa CARDS. Glavni cilji revizije so bili ugotoviti, v kolikšni meri:

9.

Revizijsko delo je vključevalo pregled strateških dokumentov in dokumentov načrtovanja ter smernic in poročil. Pregledan je bil tudi na revizorski presoji temelječ vzorec projektov CARDS (Priloga) iz obdobja 2002–2005.

10.

V revizijo je bil zajet tudi pregled ustreznih ocenjevalnih poročil, ki so bila pripravljena v imenu Komisije – vključno z vmesno oceno programa CARDS (5), ki je bila končana junija 2004 – ter nadaljnji ukrepi, ki jih je sprejela Komisija. Sodišče je ugotovilo, da so zagotovili zadostno podlago, da se rezultati uporabijo za potrditev njegovih revizijskih ugotovitev (6).

11.

Uredba CARDS zagotavlja pravno podlago za glavne strateške dokumente, ki se uporabljajo za pomoč CARDS. „Pomoč Skupnosti bi morali urejati okvirna strategija ter letni in večletni programi, o katerih da svoje mnenje upravljalni odbor iz te uredbe.“

12.

Sodišče je ocenilo, v kolikšni meri so program CARDS urejale ustrezne strateške smernice ter v kolikšni meri je bil usmerjen v posebne potrebe vključenih držav in bil hkrati v skladu z regulativno določenimi cilji programa in stabilizacijsko-pridružitvenega procesa v širšem pomenu.

13.

V skladu z Uredbo CARDS je Komisija opredelila okvirno strategijo za zahodnobalkanske države, z državnimi strateškimi dokumenti za vsako posamezno državo in regionalnim strateškim dokumentom, sestavljenim ob upoštevanju vseh držav prejemnic. V skladu z zahtevami regulativnega okvira je Komisija sestavila dva večletna indikativna programa, enega za vsako državo in enega za regionalni meddržavni program za obdobji 2002–2004 in 2005–2006.

14.

Leta 2004, ob koncu prvega obdobja večletnega indikativnega programa, je Evropski svet odobril dokumente o evropskem partnerstvu, ki so vključevali Albanijo, Bosno in Herzegovino, Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo ter Srbijo in Črno goro, vključno s Kosovom (7), da bi se okrepil stabilizacijsko-pridružitveni proces (8). Za vsako državo iz regije so se sestavili dokumenti o partnerstvu in opredelila področja ukrepanja ter obveznosti, ki jih morajo izpolniti države partnerice za približanje Evropski uniji. Pomoč EU naj bi se usmerila v prednostne naloge, opredeljene v partnerstvih.

15.

Revizija je razkrila pomanjkljivosti strateških smernic za programske mehanizme CARDS. Čeprav so formalno skladne s smernicami Komisije za državne strateške dokumente, so strategije, kot so opisane v teh dokumentih, preveč splošne, da bi se lahko uporabile za načrtovanje programov. Državni strateški dokumenti niso bili posodobljeni tako, da bi odražali pomembne spremembe, kot so dokumenti Sveta o evropskih partnerstvih.

16.

V večletnih indikativnih programih niso bili prednostno razvrščeni sektorji niti določene prednostne naloge znotraj njih, kot to zahtevajo smernice Komisije (9), prav tako pa ni bila navedena časovna razporeditev predvidenih ukrepov. Prvo evropsko partnerstvo leta 2004 je Komisiji dalo priložnost, da v večletnem indikativnem programu za obdobje 2005–2006 natančneje usmeri svoje ukrepe (10). Čeprav so večletni indikativni programi za obdobje 2005–2006 vsebovali sklicevanja na prednostne naloge evropskih partnerstev, niso zagotavljali zadovoljivih smernic za izbor ukrepov, ki naj bi se financirali.

17.

V skladu z Uredbo CARDS je moral upravni odbor programa CARDS (11) podati mnenje o smernicah za načrtovanje programov CARDS, večletnih indikativnih programih in letnih programih, da bi se izboljšale strateške smernice za načrtovanje programov. Dejansko se ni našlo nobenega dokaza, da je delo odbora prispevalo k izboljšanju kakovosti predlaganih dokumentov.

18.

Podrobnih sektorskih analiz, ki bi jih opravila Komisija, in/ali nacionalnih strategij držav prejemnic v glavnem ni bilo ali pa so bile izdelane prepozno, da bi izboljšale strateške smernice. Zato projekti niso bili izbrani na podlagi objektivnih meril, v nekaterih primerih pa so bili izbrani kot odgovor na ad hoc prošnjo upravičencev.

19.

Čeprav je bil postopek določitve projektov zapleten, ni vključeval jasne metodologije za izbor najboljših projektov. Pred izbiro projektov se na primer ni opravila analiza stroškov in koristi (12) niti nobena druga primerjalna analiza možnih drugih projektov. Nekateri projekti so bili enostavno nadaljevanje predhodne podpore. Ni bilo smernic, ki bi pomagale določiti, kateri ukrep bi najbolje podprl stabilizacijsko-pridružitveni proces.

20.

Pri reviziji so bile ugotovljene razlike med načrtovanimi in izvedenimi projekti. Nekateri bistveni projekti se niso izvedli zaradi nasprotovanja države prejemnice, pri nekaterih projektih pa se začetni načrti niso upoštevali (okvir 1).

Okvir 1Primeri neizvedenih projektovPrimer 1: Srbska vrhovna revizijska institucija (VRI) ni imela politične podporeŽe leta 2001 je Evropska agencija za obnovo opredelila elemente, potrebne za pomembno institucionalno reformo vlade v Srbiji, vključno s podporo državni blagajni, funkciji notranje revizije in projektu vzpostavitve vrhovne revizijske institucije. VRI ni dobila potrebne podpore srbskega parlamenta in projekt se ni nadaljeval vse do programa za leto 2006.Primer 2: Policijska misija Evropske komisije za pomoč AlbanijiV projektnem predlogu za sektor za pravosodje in notranje zadeve v Albaniji je bilo za programsko leto 2002 predvideno, da bo komponenta policije in javnega reda prispevala k vzpostavitvi pravne države in uveljavitvi delujoče policije, ki bo lahko prispevala k demokratični stabilnosti. Predlog je določil, da se bo projekt izvedel s podporo policijski misiji Evropske komisije za pomoč v Albaniji (ECPA), usposabljanju in s tem povezani naložbeni podpori. Od 8 milijonov EUR, dodeljenih komponenti policije in javnega reda, so bili 4 milijoni EUR predvideni za podporo vzpostavljanju institucij (financiranje misije ECPA), 2,5 milijona EUR za komponento usposabljanja in podpore ter 1,5 milijona EUR za komponento naložb.Projektni predlog se dejansko sploh ni upošteval. Niti euro ni bil porabljen za financiranje misije ECPA. Za omrežje podatkovne komunikacije je bilo porabljenih 4,7 milijona EUR, za opremo za oskrbo z električno energijo 1,9 milijona EUR, 1 milijon EUR pa je bil dodeljen Združenim narodom za podporo programa reforme varnostnega sektorja.

21.

Ker so si države prejemnice skušale opomoči po vojni, je bil v prvih letih program CARDS usmerjen bolj v obnovo (prek naložbenih projektov) kot v vzpostavljanje institucij. Z dozorevanjem programa pa je bila potrebna preusmeritev k večjemu vzpostavljanju institucij.

22.

Preusmeritev pomoči je bila v interesu organa za razrešnico. Evropski parlament je v svojem poročilu o Evropski agenciji za obnovo, ki je bilo objavljeno maja 2002, menil, da bi Evropska agencija za obnovo morala bistveno povečati pomoč EU za vzpostavljanje institucij v dveh državah (tj. v Zvezni republiki Jugoslaviji in Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji).

23.

Sodišče je analiziralo projekte CARDS, da bi določilo in ocenilo delež projektov za vzpostavljanje institucij v primerjavi z naložbenimi projekti (glej grafični prikaz 1).

24.

Med letoma 2001 in 2005 je bil poudarek na vzpostavljanju institucij na splošno vse večji. Že od samega začetka je bila osredotočenost na vzpostavljanje institucij bolj izražena v državah, v katerih so pomoč upravljale delegacije (14), kot v državah, v katerih jo je upravljala Evropska agencija za obnovo (15).

25.

Pri krepitvi upravnih zmogljivosti države se kot pomemben instrument priznava twinning  (16). Twinning se je na zahodnem Balkanu začel počasi, zlasti v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji, kjer ga je Evropska agencija za obnovo začela uporabljati šele leta 2005. V svoji oceni twinninga  (17) je Evropska agencija za obnovo ugotovila, da je bila podpora s strani vodij programov twinninga iz Agencije včasih omejena in da osebje Agencije za obnovo ni bilo vedno zadovoljivo usposobljeno za uporabo tega instrumenta.

26.

Ko so si države zahodnega Balkana opomogle od vojne, se je pri pripravi osnutkov programov in z njimi povezanih projektnih predlogov (18) ter pri projektih v izvajanju upoštevala zahteva Parlamenta, da se več pomoči EU nameni vzpostavljanju institucij, če je potrebno, s preusmeritvijo od naložbene podpore. Vendar so v nekaterih primerih spremembe predvidenih projektov zmanjšale poudarek na vzpostavljanju institucij (glej okvir 2).

Okvir 2Preusmeritev projekta za vzpostavljanje institucij – Integrirano upravljanje meja v Nekdanji jugoslovanski republiki MakedonijiLetni program za CARDS 2003 v Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji je med drugim predvideval krepitev kontrole na zeleni meji in za to namenil 2,8 milijona EUR. V skladu z letnim programom bi bilo treba na tem področju izvesti več kratkoročnih ukrepov: (1) vzpostaviti namensko mejno stražo, (2) izboljšati postopke zaposlovanja, (3) zagotoviti osnovno usposabljanje in poglobljen tečaj o kontroli meje in (4) dobaviti opremo za odkrivanje ponarejenih ali prenarejenih dokumentov in tehnološko visoko razvito opremo za preiskave vozil, skupaj z ustreznimi orodji usposabljanja.Cilji te pobude so bili dvojni: (1) okrepiti zmogljivosti vladnih mejnih služb za sodelovanje v obstoječem organizacijskem okviru, da se izpolnijo takojšnje zahteve, in (2) razviti novo organizacijsko strukturo za mejno policijo in operativne zmogljivosti v skladu s standardi Evropske unije.Namesto da bi Evropska agencija za obnovo dosledno obravnavala navedene potrebe, cilje in prednostne naloge, je celoten znesek porabila na nakup vozil.

27.

Sodišče ni našlo dokazov, da upravni odbor po odobritvi projektov redno spremlja njihov potek. Z drugimi besedami, upravni odbor se po začetku izvajanja projektov ni več zanimal za spremembe pri njih.

28.

Sodišče je julija 1998 objavilo Posebno poročilo št. 5/98 o obnovi v nekdanji Jugoslaviji (obdobje 1996–1997). Revizija je zajela dve državi: Bosno in Hercegovino ter v manjšem obsegu Hrvaško. Poročilo je kritiziralo, da Komisija kljub jasnim izjavam EU o nameri za nalogo obnove v nekdanji Jugoslaviji ni uspešno dodelila zadostnih človeških virov, niti na svojem sedežu niti na območjih obnove. Sodišče je ugotovilo naslednje:

29.

Da bi se odpravile pomanjkljivosti pri dostavi pomoči EU, je Sodišče priporočilo, naj Komisija prenese upravljanje svojih prizadevanj pri pomoči na svoje delegacije in naj se usmeri v manj sektorjev.

30.

Ob upoštevanju navedenih pomanjkljivosti je bilo pri sedanji reviziji Sodišča ocenjeno, v kolikšni meri so bile upravljavske strukture programa CARDS učinkovite in ali je bila pomoč dostavljena dovolj hitro.

31.

Revizija je razkrila, da se je učinkovitost dejavnosti EU na zahodnem Balkanu po letu 1998 bistveno povečala. Zgodile so se velike spremembe. Prvič, Uredba CARDS je poenotila pravno podlago za podobne dejavnosti. Drugič, uveden je bil postopek dekoncentracije, da bi se povečali hitrost in kakovost zunanje pomoči Evropske komisije (19). Tretjič, Komisija je prenesla del izvajanja pomoči na novo organizacijo, ki je bila ustanovljena posebej v ta namen, na Evropsko agencijo za obnovo. Vsi ti ukrepi so pospešili dostavo pomoči in izboljšali njeno učinkovitost (glej okvir 3).

Okvir 3Primer visoke stopnje sklenjenih pogodb v okviru programa CARDSEvropska agencija za obnovo je bila ustanovljena kot odgovor na potrebo po hitrem in učinkovitem obravnavanju nujnih potreb prebivalstva na Kosovu po spopadih v obdobju neposredno po krizi 1999. Sodišče je že v svojih predhodnih revizijah ugotovilo, da so ukrepi Evropske agencije za obnovo na Kosovu neposredno po krizi izpolnili ambiciozne cilje na področju osnovnih storitev. Visoke stopnje sklenjenih pogodb so se na Kosovu ohranile ves čas izvajanja programa CARDS. Novembra 2006 je Evropska agencija za obnovo na Kosovu v imenu Komisije upravljala več kot 1 100 milijonov EUR, pri čemer so bile za približno 91 % tega denarja sklenjene pogodbe, približno 86 % pa ga je bilo izplačanega. Pomoč EU je skupaj z enotami KFOR pomagala normalizirati življenje na Kosovu.

32.

Program CARDS se je izvajal s skupno štirimi različnimi metodami in strukturami (glej grafični prikaz 2), od katerih večina ni preveč vzpodbujala sodelovanja držav prejemnic. Namen takšnega pristopa je bil, da bi se zagotovila hitra dostava pomoči, odražal pa je pomanjkljivosti nacionalnih uprav.

33.

Glavne značilnosti različnih upravljavskih struktur so:

34.

Sodišče je ugotovilo, da sta dekoncentrirano in posredno centralizirano upravljanje (Evropska agencija za obnovo) zagotovila učinkovito dostavo pomoči, medtem ko so bile pri drugih dveh strukturah ugotovljene pomanjkljivosti (pri centraliziranem in decentraliziranem upravljanju) (23).

35.

Tako v delegacijah kot v Evropski agenciji za obnovo je upravljanje projektov hitrejše, ker so zmogljivosti operativnih enot večje ter zato, ker je osebje, pristojno za finančna sredstva in sklepanje pogodb, na voljo na kraju samem. Zaradi povečanja stikov s prejemniki in drugimi zadevnimi stranmi ter boljšega razumevanja lokalnih razmer, tveganj in priložnosti se je uspešnost izboljšala, hkrati pa se je skrajšal čas, potreben za rešitev težav (24).

36.

Drugi dve strukturi izvajanja, ki sta v denarnem smislu manj pomembni, sta bili manj uspešni. Centralizirano upravljanje – centralno upravljani regionalni meddržavni program – je imelo več pomanjkljivosti:

37.

Težave so imele tudi strukture za decentralizirano izvajanje v Albaniji in na Hrvaškem:

38.

Evropsko računsko sodišče je v svojih poročilih o zunanjih ukrepih (na primer v Posebnem poročilu št. 6/2006 o okoljskih vidikih razvojnega sodelovanja Komisije (26)) večkrat kritiziralo zamude Komisije pri sklepanju pogodb in izvajanju. V nasprotju s tem so se pogodbe v okviru programa CARDS zelo hitro sklepale (glej grafični prikaz 3) na Kosovu, v Bosni in Hercegovini ter Srbiji, sorazmerno počasi pa v Albaniji in na Hrvaškem zaradi zaostankov predhodnih programov.

39.

Zamuda, ki jo je bilo treba nadoknaditi, je v Albaniji pozneje privedla do zelo visoke stopnje podpisovanja pogodb: kar 63 % pogodb CARDS, podpisanih v obdobju med letoma 2001 in 2005, je bilo podpisanih leta 2004, kar je povzročilo sočasno izvajanje velikega števila pogodb in postavilo sposobnost prejemnic za črpanje pomoči pred še večjo preizkušnjo (27) (glej okvir 4). Zamude pri letnem programu za leto 2001 so pomenile, da sta se na Hrvaškem sočasno izvajala dva letna programa.

Okvir 4Preobremenjene nacionalne upravne zmogljivosti v AlbanijiZa Albanijo je bilo poleg visoke zgoščenosti projektov v kratkem časovnem obdobju značilno tudi, da je bila večina pomoči usmerjena v sektor za pravosodje in notranje zadeve. Med revizijo je na področju pravosodja in notranjih zadev sočasno potekalo najmanj 48 različnih projektov. Od tega jih je 13 financirala EU, 35 pa drugi dajalci.Pri projektu EURALIUS v Albaniji (Evropska misija za pomoč albanskemu pravosodnemu sistemu) je revizija na primer pokazala, da so bili projekti zelo ambiciozno zasnovani. Treba bi bilo doseči deset posebnih ciljev, pri čemer naj bi hkrati sodelovalo 15 različnih vrst projektnih partnerjev. Pri doseganju vsakega od desetih ciljev so sodelovali številni različni projektni partnerji. Posledično naj bi ministrstvo za pravosodje kot glavni prejemnik obravnavalo 78 različnih predvidenih dejavnosti.

40.

Eden od glavnih neželenih stranskih učinkov zelo hitrega sklepanja pogodb, ki ga je spodbujala Komisija, je bil, da prejemniki morda niso mogli v celoti izkoristiti projektov, zato sta bila uspešnost in vpliv projektov zmanjšana.

41.

Da se zagotovi uspešnost projektov, je pomoč Skupnosti v okviru stabilizacijsko-pridružitvenega procesa pogojna, neupoštevanje pogojev pa lahko povzroči, da Komisija sprejme primerne ukrepe. Vendar pa so se nekateri projekti izvedli, čeprav prejemnik ni izpolnil pogojev, zato je bila dodana vrednost manjša od prvotno predvidene. Takšen primer je bila podpora hrvaškemu sodstvu, opisana v okviru 5.

Okvir 5Podpora hrvaškemu sodnemu sistemuProjekt twinninga, financiran iz programa za leto 2002, je bil izveden, čeprav na začetku njegovega izvajanja ni bil izpolnjen noben od pogojev, ki so bili opredeljeni v projektnem obrazcu. Eden od pogojev je predvideval obstoj strategije za reformo sodstva. Ker je bil projekt za Komisijo absolutna prednostna naloga, je bil naložen prejemniku. Čeprav je hrvaško ministrstvo za pravosodje sprejelo in potrdilo priporočila, podana prejemniku, ta iz zgoraj navedenih razlogov niso sprožila pomembnejših ukrepov na nobenem področju.

42.

V preambuli Uredbe CARDS so poleg prispevka k stabilizacijsko-pridružitvenemu procesu opisani tudi drugi glavni cilji pomoči: „Sedanj[a] pomoč Skupnosti [bi morala] … okrepi[ti] odgovornost držav prejemnic in subjektov v tem [stabilizacijsko-pridružitvenem] procesu.“

43.

Kot je navedeno v odstavku 31, je bil glavni razlog za vzpostavitev upravljavskih struktur, da se zagotovi hitra dostava pomoči. Slaba stran tega pristopa je manjša vključenost države prejemnice. Ta pristop je bil primeren v fazi obnove, s preusmeritvijo pomoči iz infrastrukturnih projektov v projekte vzpostavljanja institucij pa se je njegova ustreznost zmanjšala.

44.

Uredba ne opredeljuje nobenih posebnih odgovornosti držav prejemnic. Čeprav kaže, da obstaja politična volja, da se države čim prej pridružijo Evropski uniji, se zaradi tega upravljavske odgovornosti držav niso povečale. Sodišče ni našlo ničesar, kar bi kazalo, da bi imela Komisija formalno strategijo za upravljanje pomoči – na splošno ali za določeno državo – s katero bi postopno povečevala odgovornost prejemnikov.

45.

Sodišče je ocenilo, v kolikšni meri je Komisijino upravljanje programa CARDS prispevalo k povečanju odgovornosti držav prejemnic v določenih kritičnih fazah upravljanja projektnega cikla, in posledice nezadostnega lastništva.

46.

Smernice Komisije za določitev projektov in poznejšo pripravo letnih programov (28) niso spodbujale sodelovanja prejemnikov pri odločanju. V navodilih, ki jih je objavil EuropeAid za načrtovanje programov za leti 2001 in 2002, ni bila določena nobena oblika vključitve prejemnikov. Smernice za letne programe za leti 2003 in 2004 so predvidele vključitev – čeprav omejeno – ker so zahtevale, da se med pripravljalnim delom vzpostavijo začetni stiki s potencialnimi prejemniki in da delegacija ali Evropska agencija za obnovo najmanj dva tedna pred dokončnim oblikovanjem letnega programa upravičencem pošljeta osnutke projektnih predlogov. Revizija je ocenila obseg vključitve prejemnikov z razgovori na kraju samem, v katerih je sodelovalo približno 30 prejemnikov.

47.

Sodišče je odkrilo nekaj primerov, zlasti v Bosni in Hercegovini, na Hrvaškem in v Srbiji, v katerih sta Komisija in Agencija skušali povečati lastništvo držav prejemnic (glej okvir 6).

Okvir 6Primer dobrih praks pri lastništvuPrimer 1: Krepitev Direkcije za evropske integracije v Bosni in Hercegovini (BiH)Proces odločanja za načrtovanje programov CARDS za leto 2006 je dobra ponazoritev razvoja lastništva in odgovornosti. Komisija je začela graditi zmogljivosti skupaj z državo prejemnico že v letnih programih CARDS za leti 2004 in 2005, na primer z uvedbo delovnih mest visokih uradnikov za načrtovanje programov v resorskih ministrstvih in agencijah BiH ter s podporo Direkciji za evropske integracije. Zaradi teh prizadevanj so za zadnje leto programa CARDS projektne predloge pripravili organi BiH.Primer 2: Projekt Nikola Tesla v SrbijiČeprav pravni okvir Agencije (tj. posredno centralizirano upravljanje) ni najprimernejši za povečanje lastništva države prejemnice, je Agenciji še vedno uspelo najti inovativno rešitev za projekt elektrarne v Srbiji (Nikola Tesla A5).Inovativna značilnost izvajanja projekta je bila uporaba „sporazuma o donaciji“. S tem dogovorom sta bila odgovornost za načrtovanje, vključno z določitvijo tehničnih specifikacij in upravljanjem projekta, zaupana prejemniku, srbskemu javnemu podjetju za električno energijo.Tehnične specifikacije je preveril in odobril pogodbeni nadzornik, postopek javnega razpisa in kontrolo plačil pa je izvedla Agencija. Vse strani, vključno s prejemnikom, so bile zelo zadovoljne s tem dogovorom, zato je mogoče priti do zaključka, da je bilo lastništvo tako popolno, kot se lahko pričakuje v okviru sedanje ureditve.

48.

Vendar pa Komisija pri razvoju tako imenovanih projektnih predlogov in pozneje pooblastil v večini primerov ni bila dosledna pri spodbujanju odgovornosti držav prejemnic. Udeležba je bila po državah različna in je temeljila na pobudah, ki so jih delegacije in Evropska agencija za obnovo sprejele glede na zmogljivosti zadevnih držav. Čeprav je Sodišče opazilo vse večji vložek držav prejemnic, je lastništvo ostalo omejeno.

49.

Eden od kazalnikov lastništva in zanimanja držav prejemnic je sofinanciranje projektov z nacionalnimi sredstvi. Čeprav smernice programa CARDS spodujajo uporabo nacionalnega sofinanciranja, se je to komaj kaj uporabljalo (29). Svetla izjema, edini projekt med 31 projekti brez donacij, ki so bili revidirani, je projekt hrvaškega zemljiškega katastra, ki je bil precej sofinanciran, usklajevanje dajalcev pa so uspešno vodili hrvaški organi. Podobno je bila visoka tudi zavezanost prejemnikov donacij (30).

50.

Eden od načinov za povečanje lastništva držav prejemnic je vključitev nacionalnih organov v odbore za ocenjevanje ponudb. Vendar navodila EuropeAid, ki zavezujejo delegacije in se uporabljajo kot smernice za Evropsko agencijo za obnovo, zahtevajo, da večina članov ocenjevalnih odborov s pravico glasovanja zastopa Komisijo (glej okvir 7). To se razlikuje od mnogih drugih področij zunanjih ukrepov, kjer Komisije v ocenjevalnih odborih ne zastopajo člani s pravico glasovanja, ima pa pravico veta.

Okvir 7Sestava odborov za ocenjevanje ponudbSodišče je ocenilo 177 ocenjevalnih odborov iz obdobja 2002–2005. Povprečno 55 % članov s pravico glasovanja je bilo upravljavcev nalog iz operativnih centrov delegacij ali Evropske agencije za obnovo, 13 % članov s pravico glasovanja je bilo neodvisnih zunanjih strokovnjakov. Povprečna zastopanost organizacij prejemnikov je bila 32 %, z izjemo Hrvaške, kjer je odstotek bistveno višji in znaša 52 %, v Bosni in Hercegovini pa je manjši in znaša 24 %.

51.

Navodila EuropeAid zahtevajo, da ocenjevalne odbore sestavljajo najmanj štirje predstavniki delegacije Evropske komisije/osebja Evropske agencije za obnovo (tj. predsednik, sekretar in dva ocenjevalca) za enega zunanjega ocenjevalca in dodatna dva predstavnika delegacije Evropske komisije/osebja Evropske agencije za obnovo za vsakega dodatnega ocenjevalca prejemnika. To zahteva preveč človeških virov iz delegacij in preprečuje izboljšanje lastništva države.

52.

Ena od ovir za decentralizacijo je bila, da države prejemnice premalo poznajo postopke oddaje javnih naročil Evropske komisije. Na Hrvaškem je delegacija predstavnike nacionalnih organov sistematično vabila, naj se udeležujejo sestankov ocenjevalnih odborov kot opazovalci brez pravice glasovanja. To je bil primer dobre prakse, ki je nacionalnim organom omogočal, da se seznanijo s podrobnimi razpisnimi postopki, vendar se v drugih državah ni sistematično uporabljal. V Albaniji, Nekdanji jugoslovanski republiki Makedoniji in Srbiji se je na primer ta praksa uporabila zelo redko.

53.

V skladu s smernicami programa CARDS bi morala biti vsa podpora CARDS usklajena z drugimi dajalci. Usklajevanje dajalcev je še posebej velik izziv na zahodnem Balkanu zaradi velikega števila dajalcev in obstoja dveh načrtov: pristopnega načrta EU in razvojnega načrta Svetovne banke, ZN in nekaterih agencij držav članic EU za zmanjšanje revščine.

54.

Pariška deklaracija o učinkovitosti pomoči (31) je potrdila načelo, da bi morale države prejemnice same prevzeti vodilno vlogo pri usklajevanju pomoči na vseh ravneh, medtem ko bi se morali dajalci zavezati, da bodo spoštovali vodstvo držav partneric. V državah programa CARDS revizija ni našla skoraj nobenega dokaza o takšni vodilni vlogi držav prejemnic ali o kakršnih koli ukrepih dajalcev za spodbujanje vodilne vloge držav prejemnic. Edina vidna pobuda je bila v Albaniji (glej okvir 8).

Okvir 8Usklajevanje dajalcev v AlbanijiDa bi se izboljšalo usklajevanje dajalcev v Albaniji, so štiri večstranske organizacije (Evropska komisija, OVSE, ZN in Svetovna banka) decembra 2003 vzpostavile mehanizem za sektorsko usklajevanje. Dogovorile so se, da si odgovornost medsebojno razdelijo tako, da bo vsaka odgovorna za eno od štirih tematskih področij. Za upravljanje postopka usklajevanja so ustanovile Tehnični sekretariat za dajalce. To je prispevalo k uspešnejšemu dopolnjevanju in razdelitvi dela. Od dajalcev se pričakuje, da bodo izkoristili svoje ustrezne primerjalne prednosti na sektorski ravni in prenesli pristojnosti za izvajanje programov na določene vodilne dajalce.Skupnost dajalcev je pripomogla k vzpostavitvi integriranega sistema načrtovanja, ki ga je albanska vlada uvedla leta 2005 in ki naj bi državi pomagal voditi svoj razvojni proces. Cilj tega je bil združiti okvire različnih politik v enoten srednjeročen razvojni načrt za leto 2007 in vzpostaviti novo arhitekturo za usklajevanje dajalcev in upravljanje zunanje pomoči.

55.

Delegacije in Evropska agencija za obnovo imajo različne postopke spremljanja:

56.

Za uspešno spremljanje je potrebno, da imajo projekti cilje in objektivno preverljive kazalnike, s pomočjo katerih je mogoče ocenjevati. Vendar pa objektivno preverljivi kazalniki niso zagotovljeni, če pa so, niso merljivi ali časovno opredeljeni. V projektu policijske akademije je bil eden od objektivno preverljivih kazalnikov na primer „ustrezno usposabljanje osebja“, pri čemer nista bila določena število predvidenih udeležencev niti učni načrt. Pri drugem projektu so bili določeni kazalniki, kot je na primer „večja operativna zmogljivost“, vendar niso bila določena merila.

57.

V skladu z uredbo CARDS je Komisija do konca junija 2004 ocenila program. Po pooblastilih za oceno je bil njen cilj, da Evropski komisiji zagotovi neodvisno in zanesljivo oceno strategije pomoči v okviru programa CARDS in njenega razvoja v širšem okolju politike. Zajela je obdobje 2001–2003 (glej tudi odstavek 10).

58.

Da bi se finančno poslovodenje izboljšalo, je bistveni sestavni del ocenjevalnega postopka nadaljnje ukrepanje na podlagi podanih priporočil. Načeloma ima Komisija na voljo leto dni, da poroča o svojih nadaljnjih ukrepih. V tem primeru je Komisija pripravila poročilo več kot dve leti pozneje. Do tega je morda deloma prišlo zato, ker ni bila zadovoljna s kakovostjo nekaterih podanih priporočil.

59.

Čeprav ni bilo formalne zahteve, da se ocenijo posamezni projekti ali sektorji, je to primer dobre prakse, saj bi to omogočilo osredotočene rezultate in priporočila. Evropska agencija za obnovo je sistematično opravila ocenjevanja na sektorski in projektni ravni. Izvedene so bile vmesne in naknadne ocene. Povzetki teh ocen so bili objavljeni na spletni strani Evropske agencije za obnovo, kar je pospešilo širjenje ugotovitev. Nasprotno pa so delegacije redko izvedle projektno ali sektorsko ocenjevanje in sestavile le malo poročil, ki jih niso objavile na svojih spletnih straneh.

60.

Tudi širjenje rezultatov spremljanja in ocenjevanja se med delegacijami in Evropsko agencijo za obnovo razlikuje. Evropska agencija za obnovo v namen izmenjave izkušenj organizira redna srečanja in delavnice za nosilce projektov in vodje programov iz različnih operativnih centrov. Med državami, kjer program izvajajo delegacije, ni enake ravni širjenja rezultatov. Med delegacijami in osebjem Evropske agencije za obnovo obstaja nekaj stikov, vendar niso sistematični.

61.

Sodišče ugotavlja, da je Komisijino upravljanje programa CARDS v glavnem uspešno prispevalo k stabilizaciji in obnovi v državah prejemnicah. Vendar pa je bila pomoč manj uspešna pri izboljšanju upravnih zmogljivosti, ker je bila na začetku manj namenjena vzpostavljanju institucij in ker države prejemnice niso imele zadostnih sposobnosti za črpanje zagotovljene pomoči.

62.

Strateške smernice Komisije so bile zelo splošne in niso bile usmerjene v določena področja. Bile so ustrezne za fazo obnove, za zahtevnejše cilje v zvezi z vzpostavljanjem institucij pa ne.

63.

Državni strateški dokumenti so bili oblikovani preveč splošno, zato niso zagotovili dovolj podrobnih usmeritev, zlasti ker jih niso podprle pravočasne sektorske strategije. V večletnih indikativnih programih, na podlagi katerih potekata letno načrtovanje in določitev projektov, niso bila prednostno razvrščena različna področja ukrepanja niti določene prednostne naloge znotraj njih. Zato ni bilo podlage, na kateri bi bilo mogoče izboljšati izbor projektov, kar je imelo za posledico številne neusklajene in osamljene projekte.

64.

Na začetku izvajanja programov je bila pomoč usmerjena predvsem v naložbene projekte za obnovo, manj pa v vzpostavljanje institucij. Med potekom programov se je osredotočenost sama po sebi preusmerila v vzpostavljanje institucij, za kar gre trenutno velika večina odhodkov. Sodišče ugotavlja, da je bila že od samega začetka usmeritev v vzpostavljanje institucij bolj izražena v državah, v katerih so pomoč upravljale delegacije, kot v državah, v katerih jo je upravljala Evropska agencija za obnovo. V slednjem primeru je zaradi tega prišlo do zamude pri uvedbi projektov twinninga.

Priporočilo 1Strateške smernice za izvajanje novega instrumenta za predpristopno pomoč (IPA) (32) bi morale dovolj pozornosti nameniti posameznim področjem ukrepanja, da se zagotovijo primerna usmeritev pomoči, sistematični pristop do ključnih področij in primerna podlaga za prednostno razvrstitev in izbor projektov.

65.

Upravljavski pristopi, ki jih je uporabljala Komisija, so v glavnem, vendar ne vedno, ustrezali razmeram in potrebam držav prejemnic. Bili so uspešni pri zagotavljanju hitre dostave pomoči, vendar niso dovolj upoštevali potrebe po tem, da se pomoč čim bolje izkoristi.

66.

Uporabljali so se štirje različni upravljavski pristopi, da bi se upoštevale razmere v zadevnih državah prejemnicah. Dva od teh pristopov (tj. dekoncentrirane delegacije in Evropska agencija za obnovo), ki sta vključevala večino odhodkov, sta bila v glavnem uspešna in primerna. Druga dva (tj. centralizirano in decentralizirano upravljanje) sta bila manj učinkovita in sta se manj prilagajala posebnim potrebam.

67.

Komisija se je uspešno odzvala na prejšnje kritike glede počasnega izvajanja tako, da je zagotovila hitro dostavo pomoči. To je bilo zlasti koristno v fazi obnove. Toda pri vzpostavljanju institucij usmeritev v hitrost ni bila uravnotežena z zadostnim upoštevanjem sposobnosti držav prejemnic, da čim bolj izkoristijo pomoč ali upoštevajo vse predpogoje.

Priporočilo 2Komisija mora ohraniti osredotočenost na hitro izvajanje pomoči, dovolj pozornosti pa mora nameniti tudi vidikom uspešnosti, kot je sposobnost prejemnikov, da v celoti črpajo zagotovljeno pomoč (zlasti v okviru projektov za vzpostavljanje institucij).

68.

Čeprav je Komisija štela lastništvo države prejemnice za prednostno nalogo, pa za doseganje tega cilja ni imela doslednega pristopa, uporabljeni upravljavski pristopi pa takšnega lastništva niso spodbujali.

69.

Države prejemnice so le omejeno sodelovale v fazah določitve projekta in javnega razpisa. Proti koncu izvajanja programa se je vložek držav prejemnic povečal, vendar je lastništvo ostalo omejeno. Čeprav so se države prejemnice zavezale, da bodo usklajevale številne različne dajalce na določenem področju – pomemben kazalnik lastništva – pa se pri reviziji niso našli dokazi, da je prišlo do takšnega usklajevanja.

Priporočilo 3Komisija bi morala za program IPA obravnavati pomemben vidik lastništva držav prejemnic s pomočjo posebnih strategij na vseh področjih upravljanja in izvajanja, zlasti pa pri javnih razpisih.

70.

Spremljanje in ocenjevanje sta bila deloma dobra, vendar je kakovost nihala. Delegacije in Evropska agencija za obnovo so imele različne postopke spremljanja, čeprav so od leta 2005 uporabljale skupno metodologijo. Ker ni bilo na voljo ustreznih projektnih kazalnikov, je bila ogrožena uspešnost spremljanja. Ocena programa CARDS je bila opravljena, kot je bilo predvideno, nadaljnji ukrepi Komisije pa so zamujali. Med delegacijami in Evropsko agencijo za obnovo obstajajo neupravičena neskladja pri intenzivnosti ocen projektov ali sektorjev ter širjenju rezultatov spremljanja in ocenjevanja.

Priporočilo 4Prakse spremljanja in ocenjevanja bi bilo treba uskladiti, vključno s tem, da se na delegacije razširi praksa Evropske agencije za obnovo, da ocenjuje posamezne projekte/sektorje ter širi rezultate in pridobljena spoznanja.Komisija bi morala zagotoviti, da nadalje ukrepa takoj po opravljenih ocenah.

(a)

program CARDS je bil zelo pomemben za zagotavljanje finančne in tehnične podpore stabilizacijsko-pridružitvenemu procesu;

(b)

centralizirana značaj in pristop lahko postaneta ovira za lastništvo in uspešnost programa;

(c)

ključni izziv je bila uravnotežena podpora za vzpostavljanje institucij in razvojne naložbe;

(d)

regionalna razsežnost programa je bila skromna.