1.1

Računsko sodišče mora v skladu s členom 248 Pogodbe ES Evropskemu parlamentu in Svetu EU predložiti izjavo o zanesljivosti računovodskih izkazov ter o zakonitosti in pravilnosti z njimi povezanih transakcij („DAS“). Sodišče je po Pogodbi prav tako pooblaščeno, da to izjavo dopolni s posebnimi ocenami vseh poglavitnih področij delovanja Skupnosti.

1.2

Cilj dela, povezanega z ugotavljanjem zanesljivosti računovodskih izkazov Evropskih skupnosti, je pridobiti zadostne dokaze, na podlagi katerih je mogoče sprejeti sklep o tem, v kolikšni meri so bili vsi prihodki, odhodki, sredstva in obveznosti pravilno evidentirani ter ali letni računovodski izkazi podajajo resnično in pošteno sliko finančnega stanja ob koncu leta (glej odstavke 1.6–1.45).

1.3

Cilj dela, povezanega z ugotavljanjem zakonitosti in pravilnosti transakcij, povezanih z izkazi, pa je pridobiti zadostne posredne ali neposredne dokaze, na podlagi katerih je mogoče sprejeti sklep o tem, ali so transakcije skladne z veljavnimi predpisi ali pogodbenimi določbami in ali so bile pravilno izračunane (glej odstavke 1.46–1.86) (3).

1.4

Sodišče je znova namenilo posebno pozornost prizadevanjem Komisije za okrepitev njenega sistema notranjih kontrol in nadaljnjemu ukrepanju po akcijskih načrtih, priloženih letnim poročilom o dejavnostih in njihovi Sintezi za proračunsko leto 2003 (glej odstavke 1.54–1.86).

1.5

Sodišče poleg tega zagotavlja kazalnike za spremljanje napredka pri izboljševanju notranjih kontrol tako na splošno kot na posameznih področjih prihodkov in odhodkov (glej priloge k temu poglavju in k poglavjem 3–9).

1.6

Ugotovitve Sodišča se nanašajo na končne konsolidirane letne računovodske izkaze za proračunsko leto 2004 (4), kot jih je sestavila Komisija v skladu z določbami Finančne uredbe z dne 25. junija 2002 (5).

1.7

Ker se bo akcijski načrt za posodobitev računovodskega sistema začel v celoti izvajati šele s proračunskim letom 2005 (glej odstavke 1.21–1.45) in ker ni ustreznega računovodskega sistema, so bili računovodski izkazi ob koncu leta še vedno v veliki meri pripravljeni na podlagi evidenc, ki se vodijo zunaj računovodskega sistema. Podatki, uporabljeni v ta namen, niso bili vedno povezani s proračunskimi transakcijami, iz katerih izhajajo, centralna računovodska služba pa ni mogla vedno zagotoviti njihove točnosti ali popolnosti (glej odstavek 1.9).

1.7

Novi računovodski sistem se je uvedel januarja 2005. Pri zaključku proračunskega leta 2004 so bila uporabljena enaka pravila in sistemi kot prejšnje leto, kakor je bilo predvideno s Finančno uredbo in sporočilom Komisije o projektu posodobitve računovodskega sistema decembra 2002 (glej COM(2002) 755 konč. z dne 17. decembra 2002).

1.8

Poleg tega je računovodski sistem v letu 2004 še vedno v veliki meri temeljil na načelih evidentiranja po plačilih in ni omogočal ločevanja med odhodki za naložbe in ostalimi odhodki, med končnimi plačili in predfinanciranjem, prav tako pa ni bilo mogoče ugotoviti zneska dolgov in terjatev. To je vplivalo na izračun poslovnega izida (glej odstavka 1.17–1.18 in odstavke 1.28–1.45).

1.8

Razlikovanje med odhodki za naložbe in ostalimi odhodki je ena od izboljšav, ki izhaja iz uvedbe novega računovodskega sistema. Trenutno se pripravlja otvoritvena bilanca stanja za leto 2005 z uporabo tega razlikovanja.

1.9

Ugotovitve Sodišča potrjujejo pridržke, izražene v izjavi generalnega direktorja za proračune (neustrezna predstavitev aktive, pasive in finančnega stanja Skupnosti in ERS ter vprašanja, povezana z varnostjo (6) računovodskega sistema). Vendar pa se prizadevanja Komisije v okviru posodabljanja računovodskega sistema že odražajo v boljši kakovosti predloženih podatkov.

1.10

V tabeli 1.1 so prikazani nadaljnji ukrepi v zvezi s pridržkom glede zanesljivosti računovodskih izkazov, izraženim v izjavi o zanesljivosti za proračunsko leto 2003, in drugimi pripombami Sodišča v letnem poročilu za isto leto, ki bi se morale po mnenju Komisije urediti v okviru posodobitve računovodskega okvira Skupnosti.

1.10

Kot je bilo prikazano v lanskem odgovoru in navedeno v pripombi Sodišča, se pridržek Sodišča v letu 2003 glede prihodkov in predplačil obravnava z uvedbo novega računovodskega sistema v letu 2005. Novi sistem obravnava tudi druge točke, navedene v tabeli 1.1.

1.11

Kljub opaženemu napredku, zlasti pri predstavitvi računovodskih izkazov in manjšem številu in obsegu pridržkov, so bile z revizijo Sodišča opredeljene težave, na katere je bilo večinoma opozorjeno že v prejšnjih poročilih (glej odstavke 1.12–1.20).

1.11

Pri predstavitvi letnih računovodskih izkazov je bil, kot je ugotovilo Sodišče, opazen napredek. Toda mnoge pripombe, ki jih omenja Sodišče, se lahko obravnavajo le z uvedbo računovodstva na podlagi nastanka poslovnega dogodka in novega računovodskega sistema v letu 2005.

1.12

Kljub ugotovitvi Sodišča v njegovih letnih poročilih za leti 2002 (7) in 2003 (8), v pojasnilih, priloženih računovodskim izkazom ob koncu leta, še vedno ni v zadostni meri in natančno navedeno, da bodo oddelki Komisije ali države članice nekatere transakcije kasneje verjetno popravili (potrditev obračunov plačilnih agencij Jamstvenega oddelka EKUJS, popravek začasnih zneskov pri postopku zaključevanja projektov in programov, povezanih z notranjimi politikami, zunanjimi ukrepi in strukturnimi skladi). Poleg tega v pojasnilih ni nikjer naveden morebiten obseg takšnih korekcij (npr. višina korekcij, izvedenih v prejšnjih proračunskih letih, ali v kolikšnem obsegu so lahko plačila, ki bremenijo proračun, predmet korekcij v prihodnje).

1.12

V zaključne račune za leto 2004 je vključena dodatna pripomba, ki navaja, da je večina plačil, ki jih med letom naredi Komisija, začasnih in odvisnih od spreminjajočih se pogojev. Na podlagi posodobitve računovodskega sistema je Komisija pripravila nova računovodska pravila za računovodsko obdelavo izplačanih zneskov izterjav in to zajema tudi pojasnjevalne opombe k letnim računovodskim izkazom. Učinki novih pravil bi se morali videti v računovodskih izkazih za leto 2005.

Za plačila strukturnih skladov je težko predvideti raven prihodnjih popravkov, ker je v velikem številu posameznih primerov raven odvisna od izida dolgotrajnih postopkov.

Glede kmetijskih izdatkov so v letnih računovodskih izkazih nujno predstavljeni finančni podatki, znani ob času njihovega zaključka. Zanesljivost teh podatkov je vedno odvisna od ugotovitev revizij, ki v tem času še potekajo ali pa se opravijo kasneje. Računovodski izkazi lahko priznajo le dokončne zneske za izterjavo, ko Komisija sprejme svoje končne odločitve v okviru potrditve obračunov ali podobnih postopkov.

Komisija bo analizirala možnost izboljšanja podatkov o finančnem vplivu izvedenih popravkov glede prejšnjih let.

1.13

Na računovodske izkaze pa lahko začasno vplivajo tudi druge negotovosti, kot na primer to, da je 20 plačilnih agencij, ki upravljajo 11 000 milijonov EUR kmetijskih sredstev, za svoje računovodske izkaze od certifikacijskih organov dobilo negativno mnenje ali mnenje s pridržkom (glej odstavek 4.19) ali pa odložitev odločbe Komisije o potrditvi obračunov plačilnih agencij za proračunsko leto 2004, ki predstavljajo 9 % odhodkov, prijavljenih za proračunsko leto 2004, dokler ne prejme dodatnih informacij ali dokler ne bo zaključeno določeno revizijsko delo (glej odstavek 4.20).

1.13

Pridržki in negativna mnenja so v veliki večini primerov, kot je navedeno v točki 4.19, omejeni na posebna vprašanja in ukrepe v zvezi z določenimi vidiki dejavnosti 20 zadevnih plačilnih agencij. Zadevni odhodki so na splošno omejeni.

Treba je poudariti, da odložitev sklepa o potrditvi obračunov ne povzroča nikakršnih finančnih posledic zadevnim državam članicam, niti ne škoduje kakršni koli izključitvi odhodkov financiranja Skupnosti. Komisija je že začela postopek povračila morebitnih neupravičenih izterjav.

1.14

V skladu s pristopno pogodbo (9) se projekti ISPA, katerih izvajanje se do datuma pristopa še ni zaključilo, štejejo za odobrene z Uredbo o kohezijskem skladu, medtem ko se plačila zadevnim državam članicam, izvedena po tem datumu (345,5 milijona EUR), še naprej izvajajo iz proračunskih sredstev za predpristopno pomoč. Na podlagi proračunskega načela preglednosti bi bilo primerno takšno stanje pojasniti v računovodskih izkazih (10).

1.14

V skladu s finančno uredbo se lahko plačilo opravi le za proračunsko vrstico za zadevno obveznost. Naslov vrstice je bil sedaj spremenjen v „zaključek predpristopne pomoči za 8 držav kandidatk.“ Torej Komisija ne plačuje več iz predpristopnih proračunskih sredstev. Upravljanje teh projektov v skladu s pravili Kohezijskega sklada je, kot je poudarilo Sodišče, določeno s Pristopno pogodbo.

1.15

Države članice imajo v okviru skupne kmetijske politike (11) možnost znižanja plačil, do katerih so kmetje upravičeni v okviru nekaterih programov pomoči, zadržana sredstva pa lahko porabijo za financiranje dodatnih ukrepov za razvoj podeželja. V skladu s tem sistemom (imenovanim „modulacija“) so bile izvedene vknjižbe v proračunsko vrstico, iz katere nazadnje ne bodo izvedena plačila za zadevne odhodke (165,2 milijona EUR v letu 2004), odhodki, ki še niso bili izvršeni (263 milijonov EUR na dan 31. decembra 2004), pa so bili v izkazih prikazani kot že realizirani (glej odstavka 1.13–1.14 Letnega poročila za leto 2002 in odstavek 1.10(a) Letnega poročila za leto 2003).

1.15

Kar zadeva računovodsko vknjižbo 165,2 milijona EUR v letu 2004, so načini obračuna zneskov, zadržanih z uporabo členov 3 in 4 Uredbe (ES) št. 1259/1999 in člena 1 Uredbe (ES) št. 1655/2004, določeni skladno s členom 1 Uredbe Komisije (ES) št. 1017/2001 (o spremembi člena 2 Uredbe (ES) št. 296/96).

Kar zadeva odhodke, ki jih države članice še niso izvajale (263 milijonov EUR v letu 2004), lahko države članice zadržijo del neposrednih pomoči, odobrenih za kmete na podlagi modulacije in ekološke pogojenosti, za uporabo med obdobjem, določenim za spremljevalne ukrepe za razvoj podeželja (z uporabo členov 3–5 Uredbe (ES) št. 1259/99 in člena 153(4) in člena 155 Uredbe (ES) št. 1782/2003). Zadržani in neporabljeni zneski se morajo ob koncu tega obdobja povrniti.

Sedanji sistem modulacije se postopno odpravlja in sprememba vknjižbe v „proračunsko računovodstvo“ v njegovih zadnjih letih ni predvidena. Njegovo obravnavanje kot splošno računovodstvo je na preskusu v okviru prehoda na „računovodstvo na podlagi nastanka poslovnih dogodkov“ v letu 2005.

1.16

Več certifikacijskih organov je izrazilo pridržke glede celovitosti in točnosti zneskov, dolgovanih Komisiji, v knjigi terjatev Jamstvenega oddelka EKUJS (665,5 milijona EUR na dan 31. decembra 2004) (glej odstavek 1.25 Letnega poročila za leto 2002 in 1.10(d) Letnega poročila za leto 2003).

1.16

Rezervacije za dvomljive dolgove še naprej temeljijo na najboljših ocenah vsake vključene plačilne agencije, kot v prejšnjih letih. Domneva se, da so plačilne agencije v najboljšem položaju za oceno možnosti izterjav. Komisija je v preteklih letih naredila več izboljšav računovodskih postopkov za dolžnike SKP. Izboljšave vključujejo zahtevo, da plačilne agencije vzdržujejo knjigo terjatev in da certifikacijski organi preverjajo, da so te knjige popolne. Certifikacijski organi so lahko za 86 od 91 plačilnih agencij zagotovili, da so bile knjige terjatev pravilno izpolnjene.

Približno eno tretjino zneska, ki ga omenja Sodišče, je mogoče pripisati eni plačilni agenciji, za katero je cerifikacijski organ izrazil pridržke in za katero je Komisija ločila računovodske izkaze.

1.17

Evidentiranje raznih dolžnikov (4 139,8 milijona EUR na dan 31. decembra 2004) še vedno povzroča težave (12). Začasna plačila se še vedno knjižijo kot končni odhodki, zneski za izterjavo pa niso takoj vknjiženi. Ker v oddelkih odredbodajalcev ni ustreznih postopkov notranje kontrole za razne prihodke, Sodišče ne more pridobiti zagotovila, da je evidenca terjatev celovita in točna.

1.17

Komisija sprejema to pripombo Sodišča, kot je odgovorila v preteklih letih, toda navaja, da uvedba novega računovodskega sistema v letu 2005 obravnava nastale probleme.

1.18

Ker ni ustreznega računovodskega sistema, Sodišče prav tako ne more podati zagotovila glede točnosti in celovitosti zneskov, vknjiženih kot sredstva, ki so jih zadržali finančni posredniki (13), v skupni višini 1 313,6 milijona EUR (14) na dan 31. decembra 2004 (glej odstavek 1.27 Letnega poročila za leto 2002 in odstavek 1.10(f) Letnega poročila za leto 2003).

1.18

Novi sistem, vpeljan leta 2005 in temelječ na pravilih računovodstva na podlagi nastanka poslovnega dogodka, Komisiji omogoča, da bolje nadzoruje zneske predfinanciranja (kot npr. za finančne posrednike).

1.19

Poleg tega je Komisija evidentirala znižanje vrednosti v višini 29,6 milijona EUR pri predplačilih za ECIP (13) (mednarodni naložbeni partnerji ES) (51,5 milijona EUR na dan 31. decembra 2004) na dvomljivi osnovi, saj elementi, za katere to znižanje velja, še niso bili v celoti opredeljeni, ker še ni bil dokončan pregled nezaključenih dosjejev (glej odstavek 1.18 Letnega poročila za leto 2002 in odstavek 1.10(b) Letnega poročila za leto 2003).

1.19

Pregled nezaključenih dosjejev se je nadaljeval leta 2005. Vrednost 51,5 milijona EUR, vpisana v bilanco stanja ob koncu leta 2004, ustreza 41,2 milijona EUR v zvezi z zneski predfinanciranja (instrument 2) in 10,3 milijona EUR za računovodske izkaze, ki so jih odprli različni naložbeni partnerji finančnih ustanov programa ECIP. Znižanje vrednosti 29,6 milijona EUR se nanaša le na zneske predfinanciranja. Znižanje vrednosti se je ocenilo z odštetjem zneska, za katerega je bila izterjava skoraj zanesljiva (11,5 milijona EUR), od celote. Z razpošiljanjem zahtevkov za potrditev, ki je bilo opravljeno zaradi potrditve stanja glede instrumentov 3 in 4, je bil ugotovljen znesek 10,3 milijona EUR. Po pošiljanju potrebnih nalogov za izterjavo se znesek prenese na Komisijo.

1.20

Trenutni prikaz rezervacije za pokojnine (15) (26 008 milijonov EUR na dan 31. decembra 2004 na podlagi aktuarske ocene za uslužbence (25 814 milijonov EUR) in za člane Komisije, sodnike in generalne pravobranilce Sodišča Evropskih skupnosti ter člane Računskega sodišča (194 milijonov EUR)) ter ustreznega zneska terjatev do držav članic v bilanci stanja ima nevtralizirajoč vpliv na poslovni izid, saj ne prikazuje spremembe pri pokojninskih obveznostih institucij Skupnosti v letu 2004 (glej odstavka 1.31–1.32 Letnega poročila za leto 2002 in odstavek 1.10(h) Letnega poročila za leto 2003).

1.20

Kot je navedla Komisija v svojih prejšnjih odgovorih, je ta računovodska obdelava za pokojnine v skladu s računovodskimi pravili, ki jih je sprejel računovodja Komisije po razgovoru z Odborom za računovodske standarde. Zadeva se bo ponovno obravnavala, ko bodo na voljo mednarodni računovodski standardi za javni sektor (IPSAS) o ravnanju s pokojninami za subjekte javnega sektorja.

1.21

Komisija je 17. decembra 2002 sprejela Akcijski načrt za posodobitev računovodskega sistema Evropskih skupnosti (16). Načrt je bil sprejet v odziv na številne dotedanje ugotovitve Sodišča, v njem pa so upoštevane določbe Finančne uredbe, sprejete junija 2002 (17), ki med drugim zahtevajo uvedbo računovodskega evidentiranja na podlagi nastanka poslovnega dogodka (člen 125). Akcijski načrt, ki naj bi se v celoti izvajal od 1. januarja 2005 (18), vsebuje dva dela, od katerih je prvi povezan s sprejetjem novega računovodskega okvira (19), drugi pa z razvojem informacijskih sistemov, potrebnih za njegovo izvajanje (20). Za izvedbo projekta je odgovoren računovodja Komisije, pri tem pa mu pomagata v ta namen ustanovljena svet za spremljanje projekta in svetovalni odbor za računovodske standarde.

1.22

Sodišče je glede na to, da je projekt posodobitve temeljnega pomena, začelo revidirati različne stopnje izvrševanja projekta s strani Komisije, ki še vedno poteka. V tem poročilu Sodišče podaja svoje predhodne ugotovitve, o nadaljnjih stopnjah pa bo poročalo v prihodnjih letnih poročilih.

1.22

Novi računovodski sistem deluje in priprava letnih računovodskih izkazov za leto 2005 (vključno z otvoritveno bilanco stanja) napreduje od dokončanja revizije Sodišča maja 2005.

1.23

Sodišče se je na prvi stopnji, ki zajema proces prehoda v letu 2004, osredotočilo na:

1.24

Računovodja Komisije je 28. decembra 2004 sprejel sklop 15 pravil (22), kot to določa člen 133 Finančne uredbe. V njih so zajeta ključna vprašanja za računovodsko in finančno poročanje, ki temeljijo na mednarodno sprejetih standardih za javni sektor (23), prilagojenih posebnim potrebam Komisije in Evropskih skupnosti (24). Pravila so bila pozneje, dovolj zgodaj za pripravo računovodskih izkazov za proračunsko leto 2005, prenesena v izvedbena pravila in računovodski priročnik, ki se uporabljata v institucijah in organih, katerih računovodske izkaze je treba konsolidirati (25).

1.25

Sodišče je glede na svoje prihodnje delo pri otvoritveni bilanci za proračunsko leto 2005, ki do konca revizije (maj 2005) še ni bila dokončana, svojo prvo analizo omejilo na štiri računovodska pravila, za katera meni, da so ključnega pomena v prehodnem obdobju, in sicer pravila v zvezi z računovodskimi izkazi, stroški in obveznostmi, predfinanciranjem in rezervacijami, pogojnimi sredstvi in obveznostmi. Preostala pravila bodo analizirana na poznejših stopnjah te revizije.

1.26

Ugotovljeno je bilo, da so ta štiri pravila v vseh pomembnih vidikih skladna s Finančno uredbo in Mednarodnimi računovodskimi standardi za javni sektor (IPSAS), če jih slednji zajemajo (26). Vendar je zaradi zapletenosti različnih zajetih področij skladnost do določene mere dosežena že s tem, da so tako temeljna pravila kot podrobnejši računovodski priročnik bolj splošna, zaradi česar je razlaga specifičnih elementov prepuščena posameznim generalnim direktoratom (glej odstavek 1.32). Poleg tega so potrebna dodatna pojasnila glede garancij in predfinanciranja (glej odstavek 1.33)

1.26

Odbor za računovodske standarde je razpravljal o računovodskih pravilih, kot jih je sprejel računovodja Komisije, in pravila so po svoji naravi neizogibno bolj splošna kot posebna. Tako je tudi z mednarodnimi računovodskimi pravili, na katerih temeljijo, mednarodni računovodski standardi/mednarodni standardi računovodskega poročanja (IAS/IFRS) in tudi mednarodni računovodski standardi za javni sektor. Bolj podrobna navodila in smernice so na voljo v računovodskem priročniku in podatkovnih listih, ki so dostopni na Intranetu Komisije. Uporaba teh pravil je obvezna za generalne direktorate.

1.27

Navodila do konca revizijskega dela maja 2005 prav tako še niso bila dokončana in odobrena, na primer, za postopek ločevanja proračunskih let (cut-off procedure), ki je trenutno v pripravi. Zelo pomembno je jasno opredeliti, kateremu proračunskemu letu se pripišejo dogodki, ki sprožijo transakcije, saj to neposredno vpliva na obračunavanje transakcij ter na resnično in pošteno sliko finančnega stanja.

1.27

Razvoj takih navodil je postopek, ki je močno napredoval od dokončanja revizije Sodišča. Navodila so bila pripravljena pravočasno. Postopek ločevanja proračunskih let (cut-off procedure) je bil prikazan in o njem so razpravljali z generalnimi direktorji ob koncu julija in v začetku avgusta. Končno, kot je bilo predvideno, so bila navodila za postopek ločevanja dokončana in poslana generalnim direktoratom v sredini avgusta. Objavljena so bila na internih spletnih straneh.

1.28

Komisija mora računovodske izkaze za proračunsko leto 2005 pripraviti v skladu z novimi računovodskimi pravili. Zato je treba ponovno obdelati zaključne račune za proračunsko leto 2004, da bo lahko otvoritvena bilanca za leto 2005 določena v skladu z novimi računovodskimi pravili. Nekateri podatki, ki so nujno potrebni za otvoritveno bilanco, niso prikazani v izkazih ob koncu leta 2004. Zato jih je treba opredeliti s posebnimi postopki in obračunati v letu 2005.

1.29

V naslednjih odstavkih so obravnavani najpomembnejši elementi: predfinanciranje (predplačila), ki sodijo med sredstva, fakture/zahtevki za plačilo, ki niso bili plačani do 31. decembra 2004, in ki predstavljajo obveznost, garancije, ki bodo vnesene v prilogo k bilanci stanja, in potrjevanje pravnih oseb, kar je nujni pogoj za izvrševanje plačil.

1.30

Komisija ocenjuje, da bo treba vknjižiti znesek predfinanciranj v višini približno 64 000 milijonov EUR. Več kot 90 % tega zneska predstavlja pet generalnih direktoratov: Generalni direktorat za regionalno politiko, Generalni direktorat za zaposlovanje, socialne zadeve in enake možnosti, Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja, Generalni direktorat za raziskave in Urad za sodelovanje EuropeAid. Zato je bila sprejeta odločitev, da bo revizija predfinanciranja in s tem povezanih zadev, kot so garancije, osredotočena na teh pet generalnih direktoratov.

1.31

Do maja 2005, ko je bilo končano revizijsko delo za to letno poročilo, še niso bila obravnavana vsa tehnična in konceptualna vprašanja (glej odstavke 1.25–1.27). Poleg tega so bili zneski, vneseni v sistem, še vedno začasni, ker jih odredbodajalec še ni potrdil, zaradi česar končne otvoritvene bilance za proračunsko leto 2005 še niso bile na voljo. Točne otvoritvene bilance so predpogoj za pripravo računovodskih izkazov za leto 2005, ki bodo predstavljali resnično in pošteno sliko.

1.31

Glej odgovora 1.26–1.27.

Pričakuje se, da se bo postopek vzpostavitve otvoritvenih bilanc pravočasno končal. Prvi podatki so se v novi sistem vnesli v prvem tednu januarja. Generalni direktorati preverjajo in popravljajo številke ter morajo uradno potrditi dokončne otvoritvene bilance.

1.32

Posamezni generalni direktorati v splošnem računovodstvu uporabljajo različne postopke za priznavanje, obračunavanje in merjenje predfinanciranja. To bi lahko vplivalo na prikaz in posledično na predložene podatke o poslovnem izidu poročevalnega obdobja (27).

1.32

Mnogi različni tipi pogodbenih določb zahtevajo različne postopke za obračunavanje zneskov predfinanciranja. Predstavitev predfinanciranja v računovodskih izkazih bo odražala gospodarsko realnost.

1.33

Trenutno vsi generalni direktorati garancije ohranjajo po njihovi začetni nominalni vrednosti. Vendar je zaradi ohranjanja te vrednosti, ne glede na dejanski znesek, ki ga je mogoče zahtevati, če dogodek povzroči vpoklic garancije, precenjen skupni znesek, podprt z garancijami. Zato bi bilo treba zagotoviti dopolnilne informacije v pojasnilih o pogojnih sredstvih in obveznostih.

1.33

Vsa jamstva so najprej evidentirana pri nominalni vrednosti. Ta znesek se bo zmanjšal le, če je odredbodajalec sprejel znižanje v predloženem jamstvu. Vrednost zadržanih jamstev in trenutni neto zajamčeni znesek bosta predstavljena v pojasnilih k računovodskim izkazom z uporabo podatkov, ki prihajajo iz računovodskega sistema.

1.34

Tako kot pri predfinanciranju (glej odstavek 1.31) so bili zneski, vneseni v sistem za fakture/zahtevke za plačila, ob koncu revizijskega dela za to letno poročilo maja 2005 še vedno začasni.

1.34

Glej odgovor k točki 1.31.

1.35

Revizija, ki jo je opravilo Sodišče, je pokazala nekatera tveganja, povezana z lokalnimi sistemi. Ugotovljeno je bilo (na primer v Generalnem direktoratu za regionalno politiko), da se lokalni sistemi in ABAC ne usklajujejo redno, s čimer bi bil potrjen uspešen prenos podatkov in (kot je bilo ugotovljeno v Generalnem direktoratu za zaposlovanje, socialne zadeve in enake možnosti) da so bili nekateri zneski evidentirani več kot enkrat in nato vneseni v centralni sistem. Poleg tega so bile ugotovljene napake, ki izhajajo iz napačne razlage podatkov, kot je bilo ugotovljeno v Generalnem direktoratu za zaposlovanje, socialne zadeve in enake možnosti, kjer so se kot fakture/zahtevki za plačilo upoštevale bodisi izjave o stroških bodisi neporavnane obveznosti in sicer glede na to, kateri znesek je bil višji.

1.35

Neskladja, ki jih je ugotovilo Sodišče, so se pregledala in popravila. Od tedaj je vsak generalni direktorat, ki mora potrditi dokončno otvoritveno bilanco, opravil usklajevanje revizije Sodišča.

Pripombe glede Generalnega direktorata za zaposlovanje, socialne zadeve in enake možnosti zadevajo napake, popravljene maja 2005, ter sprejetje preudarnega ukrepa za prejete stroške. Razvoj IT v začetku leta 2005 je prekinil redno usklajevanje lokalnega sistema Generalnega direktorata za regionalno politiko z ABAC.

1.36

Od leta 2005 ni mogoče izvršiti nobene proračunske transakcije, če ta nima sklica pravne osebe, ki je bila pred tem evidentirana in potrjena v dokumentu pravne osebe (LEF – legal entity file). Dokument pravne osebe je na splošno področje z nizkim tveganjem, saj vsaka napaka v tem kontekstu blokira morebitno plačilo. Plačilni proces se lahko nadaljuje šele takrat, ko so vnosi v dokument pravne osebe popravljeni in potrjeni.

1.37

Med petimi revidiranimi generalnimi direktorati in službami je imel samo Urad za sodelovanje EuropeAid težave pri potrjevanju pravnih oseb zaradi narave njegovih dejavnosti, saj ni bilo mogoče vedno dobiti vse potrebne dokumentacije (za izvajalce z vsega sveta veljajo različni pravni sistemi, iz česar izhajajo tudi razlike v bančnih postopkih, obračunavanju DDV, registru podjetij itn.).

1.37

Za rešitev posebnih problemov, s katerimi se je srečeval zadevni generalni direktorat, so bili sprejeti posebni ukrepi. Skladno s tem, se taki problemi ne bi smeli več zgoditi.

1.38

Računovodja mora preveriti, ali lahko lokalni sistemi oskrbujejo centralni sistem s podatki, skladnimi z novimi računovodskimi pravili (28), in to potrditi. Ko je ta postopek končan, centralni sistem ne sme več sprejemati podatkov, ki jih zagotavljajo nepotrjeni lokalni sistemi.

1.39

Potrjevanje se izvaja na dveh stopnjah. Na prvi stopnji so kontrole temeljile samo na ravnateljskih predstavitvah. Čeprav bi moralo biti sintezno poročilo pripravljeno konec decembra 2004, je bilo skupaj s štiridesetimi posameznimi poročili na voljo šele februarja 2005.

1.39

Končno poročilo je bilo sprejeto konec februarja 2005, potem ko je Generalni direktorat za proračun vanj vključil pripombe, prejete od vseh generalnih direktoratov. Končna različica je vključevala celovito oceno opravljanja potrditve v letu 2004 ter posamezne ocene za 40 generalnih direktoratov.

1.40

Potem ko je računovodja pregledal vseh 40 sistemov, so bila pri petih sistemih (29) opredeljena nekatera tveganja, za tri druge sisteme (30) pa je bilo ugotovljeno, da vsebujejo resne težave. Toda ker sprememb v kratkem času ni bilo mogoče izvesti, so se ti sistemi v letu 2005 še naprej uporabljali.

1.40

Ob ugotovljenem tveganju za pet sistemov so poročila zaključila, da ta tveganja trenutno ne zbujajo dvoma o njihovi sposobnosti zagotavljanja podatkov za računovodske izkaze institucij ali za potrditev podatkov v teh izkazih.

Temeljita preiskava za 13 generalnih direktoratov in pisarn se bo izvedla kot del nadaljnjega ukrepanja, opravljenega v letu 2005. Vključno z generalnimi direktorati, ki jih je omenilo Sodišče, in tudi petimi večjimi generalnimi direktorati (31). To delo se je že začelo in se bo nadaljevalo do konca leta. Osnutki poročil o potrditvi lokalnih sistemov za teh 13 generalnih direktoratov se bodo objavili pred koncem leta 2005.

1.41

V sedanjem postopku potrjevanja ni mehanizma za obveščanje računovodje o spremembah lokalnih sistemov, zaradi katerih bi bila v skladu s členom 61 Finančne uredbe potrebna nova potrditev.

1.41

Generalni direktorat za proračun bo razvil postopek za priglasitev sprememb k lokalnim sistemom pred koncem leta 2005, ki bo temeljil na izkušnjah, pridobljenih med opravljanjem potrditve.

1.42

Na drugi stopnji potrjevanja (ki se bo po načrtu začela še v letu 2005) bodo opravljeni temeljiti pregledi, katerih namen je zagotoviti dovolj kakovostno raven podatkov in potrditi rezultate s prve stopnje. Zahteve člena 61 Finančne uredbe bodo izpolnjene šele takrat, ko bo računovodja na podlagi rezultatov teh pregledov sprejel sklep o dokončni potrditvi lokalnih sistemov.

1.42

Nadaljnja potrditev lokalnih sistemov je vsekakor predvidena v letu 2005. Sprva so bili posamezni vprašalniki za nadaljnje ukrepanje naslovljeni na 40 generalnih direktoratov in služb, odgovori so bili prejeti v roku, to je do konca junija 2005. Poročilo o napredku je sestavljeno in zajema 27 generalnih direktoratov, za katere se niso pokazali nobeni pomembni problemi. Poročilo o napredku je najprej poslano računovodji in bo Računskemu sodišču pravočasno na voljo.

1.43

Posodobitev računovodskega sistema je morala biti načrtovana in izvedena v roku, določenem v Finančni uredbi. Izkušnje javnih uprav, ki izvajajo podobne reforme (32), kažejo, da so tako obsežni projekti povezani s številnimi težavami, ki preprečujejo nemoteno izvajanje in povzročajo zamude. Glede na navedene izkušnje je Komisija dosegla precejšen napredek pri uvajanju računovodskega evidentiranja na podlagi nastanka poslovnega dogodka.

1.44

Vendar je rok za izvedbo potrebnih prilagoditev in potrditev še vedno precej ambiciozno določen, na kar je Sodišče opozorilo že v prejšnjih letnih poročilih (33). Tako otvoritvena bilanca za leto 2005, ki je bila prvotno predvidena do konca leta 2004, do sredine leta 2005 dejansko še ni bila izdana.

1.44

Dne 1. januarja 2005 je projekt posodobitve dosegel svoj ciljni rok (januar 2005) za vzpostavitev novega sistema, Komisija je poročanje o proračunu EU z evidentiranja po plačilih premaknila k računovodskim izkazom na podlagi nastanka poslovnega dogodka. Komisija je prepričana, da bodo otvoritvene bilance pravočasno vzpostavljene.

1.45

Treba je doseči večji napredek, saj odredbodajalci Komisije še niso potrdili zneskov, potrebnih za pripravo otvoritvene bilance za leto 2005. Poleg tega v sedanjih pravilih še niso v celoti zajeti vsi vidiki, zadevne službe pa si navodil ne razlagajo enako in dosledno. Računovodja bi moral sprejeti ukrepe, ki so potrebni za zagotavljanje koherentnosti in doslednosti, tako da bi prikaz finančnih informacij podajal resnično in pošteno sliko. Če Komisija ne bo pravočasno ukrepala, lahko pomanjkljivosti, ki jih je ugotovilo Sodišče, vplivajo na zanesljivost računovodskih izkazov za proračunsko leto 2005.

1.45

Računovodski sistem na podlagi nastanka poslovnega dogodka se bo razvijal in izboljševal v letih 2005 in 2006. Projekt posodobitve je v veliki meri dosegel cilje, zastavljene za prvih osem mesecev leta 2005. Vse službe so veliko vložile v pripravo podatkov, potrebnih za uvedbo računovodstva na podlagi nastanka poslovnega dogodka, in izvedbo potrebnih prilagoditev na svojih lokalnih sistemih, da se omogoči natančno knjigovodstvo transakcij v novem sistemu.

Komisija, kot je ravnala med projektom posodobitve, ima namen sprejeti ukrepe, potrebne za zagotovitev zaključka dela.

1.46

Ob upoštevanju zahtev člena 248(1) Pogodbe, spreminjajočega se revizijskega okolja (ki je izredno zapleteno in se je v temeljih spremenilo zaradi finančne reforme Komisije) ter pričakovanj „uporabnikov“ izjave o zanesljivosti (tj. organa za razrešnico), je Sodišče sklenilo, da bo njegovo revizijsko mnenje rezultat konsolidacije posebnih ocen o lastnih sredstvih in o vseh šestih operativnih poglavjih finančne perspektive za obdobje 2000–2006 (34). Te posebne ocene, katerih namen je organu za razrešnico zagotoviti možnost za spremljanje kakovosti upravljanja sredstev na vseh glavnih področjih dejavnosti Skupnosti (35), temeljijo na štirih virih dokazov:

1.47

Cilj revizije nadzornih in kontrolnih sistemov je oceniti, v kolikšni meri obvladujejo tveganja v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo transakcij, povezanih z izkazi. Namen preizkušanja transakcij je pridobiti neposredne dokaze o zakonitosti in pravilnosti ter navesti izvor, pogostost, vrsto in vpliv ugotovljenih napak. Rezultati preizkušanja transakcij se uporabijo kot dopolnilo in prispevek k sklepnim ugotovitvam o sistemih. Informacije iz obeh virov se uporabijo za oblikovanje priporočil za popravne ukrepe. Sodišče v skladu z mednarodnimi revizijskimi standardi prav tako upošteva „ravnateljske predstavitve“ iz letnih poročil o dejavnostih in izjav generalnih direktorjev ter iz njihovega sinteznega poročila, ki ga sprejme Komisija. Kot zadnje se pregleda delo drugih revizorjev (36), da se oceni njegova morebitna pomembnost za posebne ocene.

1.47

Komisija pozdravlja oceno obsega, ki jo je naredilo Sodišče in do katere nadzorni sistemi in kontrole obvladujejo tveganja v zvezi z nepravilnostjo transakcij, povezanih z izkazi, ter si jih bo prizadevala izboljšati, kadar Sodišče najde pomanjkljivosti. Kadar preizkušanje transakcij Sodišča pokaže, da nadzorni sistem in kontrola ne delujeta, kot je bilo predvideno, si bo Komisija prav tako prizadevala popraviti pomanjkljivosti in povrniti kakršno koli škodo proračunu Skupnosti.

1.48

Sklepne ugotovitve posebnih ocen, ki bodo pripravljene v zvezi z različnimi razpoložljivimi viri za pripravo izjave o zanesljivosti, so na splošno dosledne. Na področjih, kjer se, kot je pokazala revizija Sodišča, izvajajo nadzorni in kontrolni sistemi, ki omogočajo ustrezno obvladovanje tveganj, so bile pri preizkušanju revizijskih dokazov s strani Sodišča običajno opredeljene samo nepomembne ugotovitve v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo transakcij, povezanih z izkazi, ocena Sodišča o izjavah generalnih direktorjev in pooblaščenih odredbodajalcev (37) pa je potrdila, da ni treba izraziti nobenih pridržkov ali pa le manjše (glej odstavke 3.52–3.55, 8.31–8.32 in 8.36–8.37, 9.13 in 9.26–9.28).

1.49

Na področjih, kjer v skladu z oceno Sodišča nadzorni in kontrolni sistemi sicer obstajajo, vendar je treba izboljšati njihovo uspešnost pri obvladovanju povezanega tveganja, so bile pri preizkušanju podatkov s strani Sodišča običajno opredeljene pomembne ugotovitve v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo transakcij, povezanih z izkazi (glej odstavke 4.55–4.62, 5.47–5.50, 6.46 in 7.39–7.40). Poleg tega je ocena izjav generalnih direktorjev s strani Sodišča potrdila, da so bili večji pridržki ali izraženi ali pa bi morali biti. To kaže, da si mora samo vodstvo še naprej prizadevati za zagotavljanje ustreznega kontroliranja tveganja v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo transakcij, povezanih z izkazi (glej tabelo 1.2 ).

1.49

Komisija meni, kot je navedla v svojih odgovorih k odstavkom, ki jih je omenilo Sodišče, da so imeli generalni direktorji primerno zagotovitev, da vzpostavljeni nadzorni sistemi in kontrole zadostujejo za obvladovanje tveganja v zvezi z napakami in nepravilnostmi transakcij, povezanih z izkazi. Ko nastopi bistveno tveganje, je proračun ES zaščiten z izterjavami od zadevnih upravičencev ali, za skupno upravljane sklade, od zadevnih držav članic. Komisija neprestano izboljšuje te sisteme, nazadnje s svojo analizo vrzeli med sedanjimi sistemi in tistimi, ki jih je priporočilo Evropsko računsko sodišče v svojem mnenju št. 2/2004 ter v svojih regulativnih predlogih za finančne perspektive v letih 2007–2013.

1.50

Sodišče je v svojih letnih poročilih priznalo, zlasti od predstavitve Bele knjige o reformi Komisije aprila 2000 (42), da je bil dosežen napredek pri izboljšanju zasnove, izvajanja in delovanja nadzornih in kontrolnih sistemov, zlasti na ravni Komisije (glej odstavke 1.71–1.83). Ta razvoj je potekal skupaj s spremembo upravne kulture na področju izvrševanja proračuna EU. Medtem ko je bila pozornost prvotno usmerjena na izvrševanje proračuna, postajata tudi kontrolni in revizijski vidik vedno pomembnejša. Poleg tega je bila večja pozornost posvečena tudi vprašanjem vodenja (glej odstavke 1.55–1.70). Vendar revizija Sodišča kaže, da so za zagotavljanje uspešnega delovanja nadzornih in kontrolnih sistemov potrebna dodatna prizadevanja, in sicer v različnem obsegu, zlasti na ravni držav članic (glej odstavke 3.54–3.55, 4.55–4.62, 5.47–5.50, 6.42–6.45, 7.39–7.40, 8.37 in 9.26–9.28).

1.50

Komisija ugotavlja pozitivno oceno Sodišča o napredku, doseženem od začetka reforme, ki zadeva sisteme kontrole in upravljavsko kulturo.

Priznava, da bodo izboljšave v zvezi z notranjim nadzorom vedno možne. Kot kažejo odgovori Komisije na ugotovitve Sodišča v zadevnih poglavjih poročila, so ta dodatna prizadevanja narejena še zlasti preko dejavnosti za zagotovitev, da države članice ključne nadzore pravilno izvajajo.

Poleg tega v tem trenutku Komisija kaže svojo obveznost s tem, da se trudi povečati izvajanje sistema notranjega nadzora, skladno z načeli, ki jih je podalo Sodišče v svojem mnenju št. 2/2004 o enotni reviziji.

1.51

Skrbno spremljanje je nujno potrebno, da se lahko oceni, ali okrepljeni nadzorni in kontrolni sistemi zagotavljajo ustrezno obvladovanje tveganja. To je še posebej pomembno glede na vse povezane dogodke v revizijskem okolju (širitev, reforme politike, spremembe upravnih struktur).

1.52

Za oblikovanje potrebnih kazalnikov je odgovorno vodstvo (43). Zato bi Komisija morala zagotoviti, da nadzorni in kontrolni sistemi dosledno zagotavljajo pravočasne, točne in ustrezne informacije o izvrševanju in uspešnem delovanju ključnih kontrol ter o pogostosti, vrsti in vplivu napak na ravni transakcij, povezanih z izkazi, ki niso bile preprečene, odkrite in odpravljene. Sodišče bi potem lahko ovrednotilo točnost podatkov, ki jih predstavijo Komisija in države članice, izrazilo svoje pripombe in ocenilo dosežen napredek (44).

1.52

Proizvodnja statičnih kazalnikov ne bi bila nujno prilagojena na upravljavsko okolje in spremenljiv nadzor Komisije. Za izvajanje časovnega načrta za integriran okvir kontrole (COM(2005) 252/4 z dne 15. junija 2005) je bilo narejeno poročilo o oceni razlik med okvirom notranjega nadzora v službah Komisije in načeli nadzora, navedenimi v mnenju Sodišča št. 2/2004 o okviru notranjega nadzora Skupnosti. V njem je navedeno, da celotni delež napak v politikah ni bil zmeraj smiseln, ob upoštevanju raznolikosti in večletne narave programov, ki so jih obsegali. Za vsak generalni direktorat se zdi bolj primerno, da opredeli svojo strategijo kontrole (predvsem naknadne), svoje ključne kazalnike in njihov želeni razvoj v času. Komisija priznava, da bi lahko bil ta postopek, ki je bil že začet leta 2003, v njenih službah bolj formaliziran.

Učinkovitost notranje kontrole izhaja v veliki meri iz kakovostnih ocen z uporabo orodij, ki se ne morejo vedno poenostaviti na navadne kazalnike.

1.53

Revizije Sodišča kažejo, da so kazalniki preslabo zasnovani in da jih Komisija še vedno premalo uporablja (45) za stalno spremljanje kakovosti sistema notranjih kontrol ter zakonitosti in pravilnosti transakcij, povezanih z izkazi (glej odstavek 1.61) (46).

1.53

Komisija ima že kazalnike za spremljanje, podobne tistim, ki jih uporablja Sodišče (glej opombo 44): spremljanje izvajanja minimalnih zahtev za standarde notranjega nadzora v poročilu o pregledu notranjega nadzora, spremljanje reformnih ukrepov in pridržkov generalnih direktorjev v poročilih o stanju napredka reforme in sintezi letnih poročil o dejavnostih ter spremljanje pripomb v izjavi o zanesljivosti, še zlasti kot del razrešnice. Ugotavlja, da bi bilo možno take kazalnike še nadalje razviti, in predlaga, da se to naredi v okviru njenega pristopa do obvladovanja tveganj.

Komisija se je v Sintezi zavezala, da bo analizirala obstoječe kazalnike, še zlasti v okviru medsebojnega pregleda z „družinami“, zato da pregleda sredstva, kako iz teh kazalnikov narediti bolj operativna orodja upravljanja.

1.54

Sodišče je sistem notranjih kontrol v Komisiji ocenilo na različnih področjih upravljanja (glej člen 53 Finančne uredbe), in sicer glede na jamstva, ki jih zagotavlja pri zakonitosti in pravilnosti transakcij, povezanih z izkazi. Sodišče je po eni strani preučilo, v kolikšnem obsegu njegove revizijske ugotovitve potrjujejo ravnateljske predstavitve v letnih poročilih o dejavnostih in izjavah generalnih direktorjev ter sinteznem poročilu Komisije in se lahko upoštevajo, kadar je to potrebno, za pripravo izjave o zanesljivosti. Po drugi strani pa je preučilo napredek, dosežen pri izvajanju ključnih elementov notranjega kontroliranja v Komisiji (standardi notranjega kontroliranja in akcijski načrti, priloženi k letnim poročilom o dejavnostih za leto 2003 in njihovi Sintezi za leto 2003) ter ocenilo uspešnost uvedenih postopkov in uporabljenih orodij.

1.55

Komisija si je v svojem sinteznem poročilu o dejavnostih za leto 2004 (47) še naprej prizadevala za večjo preglednost pri obveznosti poročanja o njenem upravljanju ter sprejela ustrezne ukrepe za odzivanje na medsektorske (horizontalne) vidike (48).

1.56

Ocena sistema notranjih kontrol v Komisiji, predstavljena v sinteznem poročilu, je na splošno skladna z analizo Sodišča. Vendar ugotovitve Sodišča v nekaterih primerih kažejo, da so potrebni dodatni ukrepi za doseganje „splošno zadovoljivega“ stanja, predstavljenega v sinteznem poročilu za leto 2004 (posodobitev računovodskega sistema, glej odstavke 1.21–1.45; kazalniki za ocenjevanje napredka, glej odstavke 1.51–1.53; letna poročila o dejavnostih in izjave generalnih direktorjev, glej odstavke 1.59–1.70; akcijski načrti, glej odstavke 1.72–1.74).

1.56

Komisija je v Sintezi za leto 2004 ugotovila, da so vsi pooblaščeni odredbodajalci lahko predložili zahtevano zadostno zanesljivost.

V postopku nenehnega izboljševanja si je Komisija zastavila serijo ciljev, ki zadevajo medsektorska vprašanja, bistvena za kakovost upravljanja. Zlasti z integriranim okvirom kontrole, certificiranjem celovitosti, usklajenosti in zanesljivosti računovodskih izkazov, okrepitvijo postopka predstavitve letnih poročil o dejavnostih ter skupne metode obvladovanja tveganj se je Komisija zavezala, da bo svojemu delovanju zagotovila izboljšave, omogočene z reformo.

1.57

Parlament je v svoji resoluciji o razrešnici za leto 2003 pozval Komisijo, da sintezno poročilo spremeni v konsolidirano izjavo o zanesljivosti finančnega upravljanja in kontrole kot celote, vendar je Komisija pojasnila, da je sintezno poročilo instrument, s katerim se izvršujejo politične odgovornosti z analizo letnih poročil o dejavnostih. Komisija v skladu s pristopom, v okviru katerega so upravljavske odgovornosti decentralizirane, ne daje nobenega dodatnega zagotovila, saj meni, da je to storjeno že v izjavah generalnih direktorjev. Sodišče priporoča, da Komisija kot institucija prevzame „odgovornost za izvrševanje proračuna, kot je določeno v Pogodbi (člen 274), tako da ravnateljske predstavitve pooblaščenih odredbodajalcev sprejme kot svoje“ (glej Letno poročilo Sodišča za proračunsko leto 2003, odstavki 1.58–1.60).

1.57

Komisija je, kot v preteklih proračunskih letih, s sprejetjem Sinteze letnih poročil o dejavnostih za leto 2004, sestavila bilanco upravljanja svojih služb in načela pomembna horizontalna vprašanja, ki so jih te službe zastavile v svojih letnih poročilih o dejavnostih.

Zahtevati prečiščeno izjavo o zanesljivosti na ravni Kolegija bi bilo v nasprotju z reformo finančnega upravljanja, izvajano od leta 2000, ki daje odgovornost pooblaščenim odredbodajalcem. Komisija s sinteznim poročilom kljub temu prevzema svoje politične odgovornosti, tako da analizira letna poročila o dejavnostih in izrazi svoja mnenja o pomembnih horizontalnih vprašanjih, vključno z mnenji o dejavnostih, ki se nanašajo na probleme, ki jih je treba rešiti, na ravni Skupnosti.

1.58

V sinteznem poročilu je določen referenčni okvir, v okviru katerega želi Komisija med drugim od Sodišča srednjeročno pridobiti izjavo o zanesljivosti z le manj pomembnimi pridržki. Sodišče opaža, da strategija Komisije pomeni spremembo na področju kakovosti, ker se dodatne izboljšave ne dosegajo z uvajanjem nove reforme, ampak z razvijanjem možnosti uspešnega delovanja obstoječih sistemov v celoti, zlasti na naslednjih področjih:

1.59

Osrednji oddelki Komisije (generalni sekretariat, Generalni direktorat za proračun in Generalni direktorat za osebje in upravo) so na podlagi izkušenj iz prejšnjih let pripravili splošne smernice za pripravo letnih poročil o dejavnostih in izjav, ki so bile po eni strani uporabljene kot okrožnica o proračunskem letu 2004 (49), po drugi pa bi lahko služile kot referenca za prihodnja proračunska leta.

1.60

Sodišče je opazilo, da so bile smernice v primerjavi z letom 2003 kakovostnejše, zlasti pri naslednjih vidikih, povezanih z zakonitostjo in pravilnostjo:

1.60

Komisija meni, da ukrepi okrožnice v zvezi z delom 3 letnih poročil („sistemi upravljanja in notranjega nadzora“) zagotavljajo tudi občutno izboljšanje s tem, da se analiza služb ponovno osredotoči na tveganja, povezana z njihovim upravljavskim okoljem in učinkovitostjo sistema notranjega nadzora, namesto na oceno njihove skladnosti z minimalnimi zahtevami za standarde notranjega nadzora. Pridržki k izjavi o zanesljivosti, ki jih izražajo generalni direktorji, odslej pomenijo logični sklep razpravljanja o prednostih in slabostih sistema notranjega nadzora, kar zagotavlja usklajenost med letnim poročilom, izjavo in pridržki, kot je zahtevalo Sodišče v svojem letnem poročilu za leto 2003.

1.61

Kljub opaženemu napredku je smernice mogoče še izboljšati, zlasti s predstavitvijo kazalnikov, ki so neposredno povezani z zakonitostjo in pravilnostjo (glej odstavke 1.51–1.53).

1.61

Čeprav edini cilj letnih poročil o dejavnostih ni nadzorovati izvajanje sistemov nadzora, niti določiti, v kakšni meri zagotavljajo zakonitost in pravilnost transakcij, je Komisija pripravljena povečati nadzorne preglede in obvladovanje tveganj v letnih poročilih o dejavnostih.

Glej tudi odgovore v točkah 1.52 ter 1.53.

1.62

Okrožnica za leto 2004 se glede pomembnosti pomanjkljivosti sistemov in njihovega vpliva na razumno zagotovilo generalnih direktorjev sklicuje na temeljna načela, ki so bila sprejeta že januarja 2003 (50). Težave pri uporabi predlaganih meril so bile obravnavane v medsebojnem pregledu, kjer je bil poudarek na analizi morebitnih pridržkov generalnih direktorjev in se je ukvarjal predvsem z:

1.63

Sodišče opaža, da je bil dosežen določen napredek, zlasti pri jasnosti pridržkov in njihovi povezanosti s pomembnimi pomanjkljivostmi. Vendar doslej še niso bili oblikovani skupni pragovi pomembnosti po posameznih proračunskih področjih, v katerih bi bila upoštevana vrsta zadevnih dejavnosti in sprejemljivo tveganje za zadevno področje (52). Poleg tega je treba smernice, pripravljene za ugotavljanje večjih pomanjkljivosti sistemov in njihovega morebitnega finančnega učinka, dodatno pojasniti, da se zagotovi dosledna in skladna razlaga s strani generalnih direktorjev.

1.62–1.63

Komisija je po medsebojni oceni pridržkov, ki se lahko izrazijo, začela proučevati možnost uvajanja določene ravni modulacije pri ugotavljanju pragov pomembnosti za različna področja upravljanja. Kot je pojasnjeno v poročilu o oceni razlik med sistemom nadzora v službah Komisije in načeli nadzora, navedenimi v mnenju Računskega sodišča št. 2/2004, je normalno, da se ugotovljena stopnja napak spreminja glede na značilnosti programov in tudi s časom. Ta naloga je eden od ukrepov, začetih s Sintezo (ukrep 8).

Komisija bo za letna poročila o dejavnostih za leto 2005 proučila možnost priprave skupne metodologije, ki omogoča določitev praga pomembnosti za pomanjkljivosti (glej Sintezo za leto 2004), vključno s sistemskimi pomanjkljivostmi, da se skladneje oceni njihov vpliv na zadostno zanesljivost za „družine“ deljenega upravljanja, raziskav in notranjih politik.

1.64

Generalni direktorji v svojih izjavah, priloženih letnim poročilom o dejavnostih, navajajo, da notranje kontrole, ki se izvajajo v njihovih oddelkih, zagotavljajo razumno zagotovilo, da so transakcije, povezane z izkazi, zakonite in pravilne. V primeru pomembnih pomanjkljivosti ali nepravilnosti pri notranjih kontrolah izrazijo pridržke. Smernice za pripravo letnih poročil o dejavnostih in listina za pooblaščene odredbodajalce določajo, da izjave zaradi pridržkov ne smejo postati nesmiselne in da v izjemnih primerih (53) generalni direktor morda ne bo mogel dati potrebnega zagotovila. Za odpravo pomanjkljivosti je treba pripraviti akcijske načrte, v katerih bodo navedeni tudi izvedbeni roki.

1.65

Preučitev izjav generalnih direktorjev s strani Sodišča potrjuje raznovrstno uporabo meril glede pomembnosti in težave, ki so jih imeli oddelki Komisije pri njihovi uporabi za oblikovanje pridržkov, zlasti v zvezi s pomanjkljivostmi sistemov (glej odstavek 1.63). Nekateri generalni direktorati, na primer, niso ustrezno pojasnili izbranih meril in/ali zadovoljivo opredelili obsega finančnega učinka (54).

1.65

Komisija ugotavlja, da Sodišče samo, v točki 1.63, priznava, da je celotni dosežni napredek pri oblikovanju pridržkov k izjavi o zanesljivosti s strani generalnih direktorjev težko vprašanje in še vedno nova praksa na Komisiji.

Kot je omenjeno v cilju 6 Sinteze letnih poročil o dejavnostih za leto 2004, se bodo še naprej izvajala dela za pripravo skupne metodologije za določitev praga pomembnosti pomanjkljivosti, vključno s sistemskimi pomanjkljivostmi, ki imajo vpliv na izjavo o zanesljivosti, ki jo podajo generalni direktorji po „družinah“ generalnih direktorjev.

Vendar je neizogibna določena raznolikost pri oceni pomembnosti, ob upoštevanju posebnih značilnosti in določenega konteksta vsakega področja dejavnosti ter decentralizacije odgovornosti in poročanja, ki se na to nanašata v okviru reforme Komisije.

Te izjave je treba brati skupaj z letnim poročilom o dejavnostih, h katerim so priložene. Ta poročila dajejo dodatne razlage.

1.66

Vsi generalni direktorji so navedli, da so pridobili razumno zagotovilo, da so bili viri, ki so jim bili dodeljeni, uporabljeni za navedene namene, in da so notranje kontrole, ki so jih uvedli, zagotavljale, da so bile transakcije, povezane z izkazi, zakonite in pravilne. Pridržki so bili izraženi v 18 od 40 izjav.

1.66

Opredelitev vpliva pridržkov na zanesljivost se izboljšuje v isti meri, kot se praksa utrjuje. Generalni direktorji in vodje služb so ponavadi z jasnimi argumenti podprli vpliv izraženih pridržkov o zadostni zanesljivosti glede porabe virov ter zakonitosti in pravilnosti poslovanja. Vsi so sklenili, da lahko zagotovijo svojo zanesljivost.

1.67

Glavni pridržki so prikazani v  tabeli 1.2 . Večina (26) od 32 pridržkov, izraženih za leto 2004, se nanaša na pomanjkljivosti, ugotovljene že leta 2003. To potrjuje, da je mogoče večino opredeljenih pomanjkljivosti odpraviti samo srednjeročno (glej odstavek 1.67 Letnega poročila Sodišča za proračunsko leto 2003). Zmanjšanje števila pridržkov z 49 v letu 2003 na 32 (55) v letu 2004 je predvsem posledica dejstva, da so generalni direktorji izboljšali predstavitev izjav tako, da so se osredotočili na pomanjkljivosti, ki predstavljajo pomembna tveganja za zakonitost in pravilnost transakcij, povezanih z izkazi.

1.67

Komisija si, zaradi svojega dela z namenom izboljšanja vsebine izjav in spremljanja skladnosti s standardi, na katerih izjave temeljijo, prizadeva iz letnih izjav narediti učinkovito orodje za upravljanje ter zanesljiv kazalnik doseženih rezultatov in lastne strategije za obvladovanje ugotovljenega tveganja, da jih lahko Sodišče uporabi kot osnovo za svojo zanesljivost.

Glede vpliva in obsega pridržkov (glej preglednico 1.2 in odstavek 1.49) Komisija upošteva ugotovitve Sodišča; še naprej bo zagotavljala podatke, da jih bo lahko Sodišče bolj učinkovito uporabilo kot podporo za svojo izjavo o zanesljivosti.

1.68

Zaradi izboljšanega stanja (glej odstavka 1.60 in 1.63) je bil skupni vpliv pridržkov na zagotovilo, podano v izjavah, na splošno bolj jasno opredeljen kot v proračunskem letu 2003. Vendar obseg pridržkov, ki so jih izrazili nekateri generalni direktorati, ni vedno združljiv ali dovolj utemeljen glede na podano zagotovilo (glej tabelo 1.2 in odstavke 4.27–4.32, 4.62 in 5.42).

1.68

Komisija ugotavlja, da so vsi pooblaščeni odredbodajalci lahko predložili zahtevano zadostno zanesljivost.

1.69

Delo Sodišča kaže, da nadzorni in kontrolni sistemi na več področjih finančne perspektive še vedno niso na zadovoljivi ravni in da so potrebna nadaljnja prizadevanja za njihovo okrepitev. Zato bi morale biti nekatere pomanjkljivosti, ki jih je Sodišče ugotovilo med svojimi revizijami, zajete tudi v izjavah generalnih direktorjev (glej tabelo 1.2 in odstavke 4.58, 5.46, 6.39 in 7.37).

1.69

Glej odgovore v točkah 1.49, 4.58, 5.45, 6.39 in 7.37.

Zanesljivost generalnega direktorja za določeno leto ne temelji le na revizijskem delu, ki se izvaja v zadevnem letu, ampak na zanesljivosti, oblikovani v preteklih letih revizijskega dela pod revizijsko strategijo generalnih direktoratov, in tudi na zanesljivosti, ki jo zagotavlja revizijsko delo držav članic.

1.70

Zaradi okrepljenih smernic in medsebojnega pregleda je opaženo izboljšanje pri letnih poročilih o dejavnostih in izjavah generalnih direktorjev. Vendar Sodišče meni, da so zaradi težav pri dosledni uporabi nekaterih metodoloških načel ta še vedno lahko samo omejen vir za njegovo izjavo o zanesljivosti.

1.70

Komisija meni, da so letna poročila o dejavnostih in izjave že sedaj in bodo tudi v prihodnje vir trdne zanesljivosti ter učinkovito orodje za upravljanje, ki omogoča predvsem odkriti ugotovljene pomanjkljivosti in jih učinkovito odpraviti. Meni, da so bile v letu 2004 narejene znatne izboljšave k tem poročilom in izjavam, ki jih spremljajo. Glej tudi odgovor k točki 1.49.

Komisija, kot je pojasnjeno v Sintezi, v svojih službah tudi nadaljuje s krepitvijo usklajenosti smernic, ki jih izdaja. Časovni načrt za integriran okvir notranje kontrole (COM(2005) 252/4 z dne 15. junija 2005) in povezana obveznost vseh zadevnih finančnih udeležencev je Računskemu sodišču tudi zagotovila trdno podlago za pripravo mnenja.

1.71

Generalni direktorat za proračun je v letu 2004 že drugo leto zapored predložil poročilo, v katerem je prikazan pregled stanja notranjega kontroliranja v generalnih direktoratih in službah Komisije (56). V njem je zabeležen pomemben napredek, dosežen pri izvajanju standardov notranjega kontroliranja od izdaje Bele knjige marca 2000. Prav tako priznava, da so za prehod od skladnosti s standardi do njihovega učinkovitega izvajanja potrebna dodatna prizadevanja. Ta prizadevanja so potrebna na področjih krepitve spremljanja učinkovitosti notranjih kontrol v generalnih direktoratih, krepitve postopkov spremljanja finančnega upravljanja, krepitve obvladovanja tveganj, pregleda in poenostavitve pogodb nizke vrednosti in nepovratnih sredstev ter pri oblikovanju integriranega okvira notranje kontrole. Sodišče meni, da ta pregled sistema notranjih kontrol v Komisiji nudi uravnoteženo predstavitev doseženega napredka in področij, ki jih je treba izboljšati.

1.72

Sodišče je preučilo napredek, dosežen pri izvajanju ukrepov, predvidenih v konsolidiranem akcijskem načrtu, priloženem sinteznemu poročilu za leto 2003, ki neposredno vplivajo na zakonitost in pravilnost (57), ter pri horizontalnih ukrepih, navedenih v tabeli 1.3 Letnega poročila Sodišča za leto 2003, ki niso zajeti v sinteznem poročilu (58).

1.73

Spremljanje izvajanja horizontalnih akcijskih načrtov (ter posebnih akcijskih načrtov in revizijskih priporočil) je bilo zadovoljivo vključeno v delovno okolje Komisije, zlasti z upravljanjem na podlagi dejavnosti v generalnih direktoratih (letni upravljavski načrti in letna poročila o dejavnostih).

1.74

V tabeli 1.3 je prikazan pregled stanja izvajanja 19 ukrepov, ki jih je preučilo Sodišče. Ob koncu proračunskega leta so pri šestih ukrepih, ki so načeloma dokončani, potrebna dodatna prizadevanja, da bo dosežen predvideni cilj ali da bodo uvedene določene izboljšave (59). Ob koncu leta 2004 se je pet ukrepov še vedno izvajalo (60).

1.74

Komisija meni, da je večina ukrepov, ki jih omenja Sodišče, že končanih. Spremljanje ukrepov, ki še niso bili končani, je bilo vključeno v serijo ciljev, ki so določeni v Sintezi za leto 2004 z večletno naravo in ki zadevajo medsektorska vprašanja, bistvena za kakovost upravljanja.

1.75

Ukrep 87 iz Bele knjige je zahteval, da služba za notranjo revizijo (IAS) pregleda izboljšave sistema notranjih kontrol v Komisiji in da izvede celoten cikel revizij upravljanja in kontrolnih sistemov v vseh generalnih direktoratih. Delo v okviru tega ukrepa je bilo v veliki meri opravljeno v dveletnem obdobju. Rezultati revizij, predstavljeni v različnih poročilih (61) (prednosti in dosežki ter področja, ki jih je treba izboljšati), so uravnoteženi in kot celota potrjujejo revizijske ugotovitve Sodišča.

1.76

Zaradi okrepitve odnosov med službo za notranjo revizijo in oddelki za notranjo revizijo (IAC- internal audit capability), ustanovljenimi v vseh generalnih direktoratih, je Komisija februarja 2004 (62) od oddelkov za notranjo revizijo zahtevala, da sistematično pošiljajo svoja končna poročila službi za notranjo revizijo in da slednja dvakrat letno poroča o njihovih ključnih ugotovitvah. Poleg tega si prizadevajo za koordinacijo delovnih programov ter usklajevanje revizijskih metodologij in poročevalskih struktur. Prve skupne revizije so bile opravljene v letu 2004. Sodišče meni, da bi morali ti ukrepi pripomoči k okrepitvi funkcije notranje revizije v Komisiji.

1.77

Poleg tega Sodišče poziva Komisijo, da razmisli o možnostih za zagotavljanje sinergij med službo za notranjo revizijo in oddelki za notranjo revizijo z uvedbo logične verižne strukture (63) znotraj funkcije notranje revizije v Komisiji, tako da lahko služba za notranjo revizijo upošteva delo, ki so ga opravili oddelki za notranjo revizijo.

1.77

Komisija deli skrb Sodišča za polno izkoriščanje možnih sinergij med različnimi udeleženci notranje revizije na Komisiji.

Komisija že ukrepa v zvezi s tem: pomembni koraki za povečanje učinkovitosti funkcije notranje revizije na splošno za Komisijo so natančna struktura informiranja in poročanja ter skupni poročevalski okvir, vzpostavljen spomladi 2005, ki še zlasti pokriva ocenjevanje revizijskih ugotovitev in priporočil. Delovna programa Službe za notranjo revizijo (IAS) in Zmogljivosti za notranjo revizijo (IAC) se usklajujeta, zato da bi se izognilo prekrivanju, in to usklajevanje načrtovanja revizije se bo okrepilo za naslednje programsko obdobje. IAS in IAC sta opravila skupne revizije.

IAS je sprožil oceno kakovosti IAC, tako da je začel z izvajanjem samoocenjevanja v letu 2005 in nadaljeval z ocenjevanjem IAS v letu 2006. Cilj tega ni le zagotavljanje razpoložljivih kakovostnih služb za notranjo revizijo generalnim direktoratom, ampak tudi vzpostavitev objektivne baze, zato da se drugi revizorji zanesejo na revizijsko delo, opravljeno na drugih ravneh.

1.78

Ukrep 3.3.2 sinteznega poročila za leto 2002, „Ocena upravljavskih tveganj“, določa, da mora obvladovanje tveganj postati operativni in strateški instrument za odločanje o dodeljevanju finančnih in človeških virov v oddelkih Komisije. V ta namen je centralna finančna služba (CFS) Generalnega direktorata za proračun v letu 2 004 v sedmih generalnih direktoratih začela z izvajanjem poskusnega projekta, da bi preizkusila predhodno različico okvira za obvladovanje tveganj in ustrezni priročnik za izvajanje, medtem ko je vzporedno pripravila proces načrtovanja dejavnosti in določila njihove glavne cilje za leto 2005.

1.79

Kljub na splošno pozitivnemu rezultatu so potrebna dodatna prizadevanja za razvijanje metodoloških elementov in orodij za analizo in obvladovanje tveganj, ki bi lahko sestavljali trden strukturni okvir, ki bi se učinkovito uporabljal v vseh službah Komisije. Medresorski usmerjevalni odbor nadaljuje s pripravo skupnega okvira, ki naj bi ga Komisija sprejela v drugi polovici leta 2005 in uporabila za pripravo cikla strateškega načrtovanja in programiranja za leto 2006. Na osnovi tega bi morali ustrezni letni upravljavski načrti generalnim direktoratom omogočiti zmanjševanje nesprejemljivih tveganj, ki jih ni bilo mogoče preprečiti ali preusmeriti.

1.79

Komisija soglaša, da so potrebna nadaljnja prizadevanja in da ugotovitve Sodišča jasno odražajo akcijski načrt Komisije.

1.80

Sodišče je analiziralo uporabo standardov notranjega kontroliranja (64) v 14 generalnih direktoratih Komisije (65). Namen ni bil le oceniti stopnje izvajanja, temveč tudi ovrednotiti njihovo učinkovito delovanje pri zakonitosti in pravilnosti transakcij, povezanih z izkazi (glej odstavka 1.58 in 1.71).

1.81

S smernicami o opredelitvi standardov notranjega kontroliranja (temeljne zahteve) za proračunsko leto 2004, ki jih je predstavila centralna finančna služba, niso bile uvedene bistvene spremembe v primerjavi z letom 2003 (66).

1.82

Generalni direktorati so v svojih samoocenah, ki so priložene „Pregledu stanja notranjega kontroliranja v generalnih direktoratih in službah Komisije v letu 2004“ (glej odstavek 1.71), navedli, da so v proračunskem letu 2004 izpolnjevali 93 % temeljnih zahtev, ki jih je opredelila centralna finančna služba. Analiza Sodišča na splošno potrjuje to predstavitev. Glede na to, da so temeljne zahteve ostale v bistvu nespremenjene, Sodišče opaža rahlo povečanje skladnosti s standardi notranjega kontroliranja v primerjavi z letom 2003 (91 %). Analiza Sodišča o izvajanju standardov notranjega kontroliranja je prikazana v  tabeli 1.4 .

1.83

Inovativni element, ki je bil uveden s smernicami o letnem pregledu sistema notranjih kontrol za proračunsko leto 2004, je ocena uspešnosti uporabe standardov notranjega kontroliranja, ki jo pripravijo generalni direktorati. Vendar je pregled letnih poročil o dejavnostih, ki ga je opravilo Sodišče, pokazal, da je ovrednotenje zelo splošno in ne omogoča sistematičnega opredeljevanja področij, kjer so potrebne izboljšave (glej odstavek 1.58). Kar nekaj generalnih direktoratov (67) ni v zadostni meri ovrednotilo učinkovitosti njihovega sistema notranjih kontrol. Večina (68) služb, ki so predstavile zadostno samooceno, je izjavila, da so za učinkovito delovanje standardov notranjega kontroliranja št. 11 „analiza in obvladovanje tveganj“ in/ali št. 17 „nadzor“ potrebna dodatna prizadevanja.

1.83

Standardi notranje kontrole so bili postopoma vzpostavljeni v generalnih direktoratih od začetka reforme. Poudarek se je leta 2004 premaknil na učinkovitost izvajanja. Na tem področju so bila že dosežena pomembna dela še zlasti glede dveh ključnih standardov, ki sta nadzor in obvladovanje tveganja.

Vsekakor gre za trajni proces in Komisija priznava, da je treba doseči napredek na tej točki, ki pomeni eno od pomembnih inovacij okrožnice o letnih poročilih o dejavnostih za leto 2004, kot je navedeno v odgovoru na odstavek 1.60.

1.84

Sodišče je v svojem Mnenju št. 2/2004 predlagalo izvajanje okvira notranje kontrole Skupnosti, ki bi moral povezati in okrepiti že obstoječe elemente, hkrati pa bi dodal nove vidike, da bi se povečali učinkovitost in uspešnost kontrol (skupna načela, ki bi se uporabljala na vseh upravnih ravneh v institucijah in državah članicah, notranje kontrole bi morale zagotavljati razumno (ne absolutno) zagotovilo glede zakonitosti in pravilnosti transakcij, povezanih z izkazi, stroški kontrol bi morali biti sorazmerni s koristmi, ki jih prinašajo tako denarno kot politično, sistemi bi morali temeljiti na logični verižni strukturi, kjer bi se kontrole izvajale, evidentirale in bi se o njih poročalo v skladu s skupnim standardom, in bi morale biti takšne, da se nanje lahko zanesejo vsi udeleženci).

1.85

Komisija je sprejela strateški cilj, da bo zagotovila, da Sodišče pridobi razumno zagotovilo o zakonitosti in pravilnosti transakcij (69), povezanih z izkazi. Poleg tega je Komisija sprejela „časovni načrt za integriran okvir notranje kontrole“ (70), s katerim je želela spodbuditi proces, ki naj bi do novembra 2005 pripeljal do dogovora, formaliziranega tudi v obliki medinstitucionalnega sporazuma med Parlamentom, Svetom in Komisijo, o tem, kako izboljšati obstoječi okvir notranje kontrole, da bi Sodišču lahko zagotavljal razumno zagotovilo, ki ga potrebuje.

1.86

Sodišče pozdravlja to pobudo in zavezanost Komisije, da vzpostavi učinkovit okvir notranje kontrole Skupnosti v skladu s priporočili, predstavljenimi v Mnenju Sodišča št. 2/2004. Učinkoviti nadzorni in kontrolni sistemi so bistvenega pomena, zlasti v okoliščinah, kjer velik del proračuna Skupnosti predstavljajo odhodki, ki sami po sebi vsebujejo visoko tveganje, saj so odvisni od podatkov, ki jih zagotavljajo upravičenci, ali pa zanje veljajo izjemno zapletena ali nenatančno določena pravila.

1.86

Za urejanje upravičenosti transakcij in odhodkov nujno obstajajo številni pogoji, toda Komisija določi smernice in v največji možni meri poenostavi pravila.

2.1

Poglavje obravnava vprašanja, ki izhajajo iz izvrševanja splošnega proračuna EU v letu 2004.

2.2

Proračun Evropske unije odobri pristojni proračunski organ (Evropski parlament in Svet) na podlagi predlogov, ki jih predloži Komisija, in se določi v okviru večletnih finančnih perspektiv. Pri večini področij odhodkov – kmetijstvo, strukturne operacije, zunanji ukrepi in predpristopna strategija – izvršuje proračun Komisija v sodelovanju z državami članicami ter ostalimi državami upravičenkami.

2.3

V proračunu se sredstva delijo na obveznosti in plačila. Sredstva za prevzem obveznosti predstavljajo zneske, ki jih ima Unija na razpolago za prevzemanje proračunskih obveznosti v tekočem letu, kar omogoča spoštovanje pravnih obveznosti (ali sporazumov) v tekočem letu ali prihodnjih letih (1). Odobrena sredstva za prevzem plačil predstavljajo zneski, ki se jih lahko porabi v tekočem letu. Večina odhodkov za strukturne operacije ter zunanje in notranje politike je v obliki programov, ki se izvajajo več let (npr. 2000–2006 je tekoče programsko obdobje za strukturne sklade). V takih primerih se pravne obveznosti večinoma ne obravnavajo kot proračunske obveznosti tistega leta, v katerem so bile dogovorjene, ampak kot približno enaki letni obroki v času trajanja programov (2).

2.4

Podrobne informacije o izvrševanju proračuna za leto 2004 so na voljo v dokumentu Komisije z naslovom „Poročilo o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju – Proračunsko leto 2004“ (3). V svojem letnem poročilu za leto 2003 (4) je Sodišče priporočilo vključitev podrobnejših podatkov o kumulativnem stanju izvajanja programov Skupnosti. Dodatni podatki o kumulativnem stanju izvajanja programov Skupnosti so na voljo, kar povečuje informacijsko vrednost poročila.Sodišče priporoča, da se predstavitev v prihodnje naredi uporabnejšo tako, da se bolje pojasni in analizira podatke ter opravi primerjava med dejansko in pričakovano uspešnostjo. Pri strukturnih skladih so podatki predloženi po ciljih politike. Koristno pa bi bilo, če bi bili podatki predloženi tudi za vsak posamezni sklad, iz česar bi bilo možno natančneje razbrati strukturo upravljanja in s tem povezano odgovornost Komisije.

2.4

Komisija je predložila obsežne podatke v obliki uvodnega besedila, preglednic in grafov o kumulativnem stanju številnih najpomembnejših večletnih programov (tj. strukturni skladi, Kohezijski sklad, SAPARD in ISPA). Letni proračuni prikazujejo pričakovane učinke in jih primerjajo z dejanskim izvrševanjem. V prihodnosti bo Komisija proučila možnost zagotavljanja dodatnih podatkov, ki jih je Sodišče priporočilo v poročilu o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju. Komisija od leta 1977 objavlja podrobno letno poročilo o izvrševanju proračuna strukturnih skladov. Poročilo med drugim vsebuje temeljito analizo kumulativnega stanja izvajanja in tudi analizo posameznih skladov. Poročilo za leto 2004 je bilo objavljeno maja 2005 in je na voljo na spletni strani: http://europa.eu.int/comm/budget/furtherinfo/index_pg2_en.htm.

Poleg tega so podrobni podatki o stanju izvajanja strukturnih skladov (z navedbo dodeljenih zneskov, ki so bili odobreni in plačani, po cilju, po skladu in po državi članici) objavljeni v letnem poročilu o izvajanju strukturnih skladov, ki izhaja v oktobru naslednjega leta, glej npr. poročilo za leto 2003 (COM(2004) 721 konč.).

2.5

Člen 185 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Finančne uredbe določa, da mora poročilo o proračunskem in finančnem upravljanju (5) vsebovati „točen opis […] doseganja ciljev v proračunskem letu v skladu z načelom dobrega finančnega poslovodenja“. Ta zahteva je bila upoštevana le na splošni ravni. Podrobnejše informacije so zajete v letnih poročilih o dejavnostih s strani generalnih direktorjev.

2.5

Namen poročila je zagotoviti pregled razvoja letnega proračuna in njegovega izvrševanja. Komisija poleg tega zagotavlja številna bolj specializirana, podrobnejša letna poročila o različnih področjih politike, predvsem letno poročilo o izvrševanju proračuna strukturnih skladov.

2.6

Proračun za leto 2004 je bil prvotno oblikovan za EU s 15 državami članicami (6). V primerjavi s končnim proračunom letom 2003 so se skupna odobrena sredstva za prevzem obveznosti zmanjšala za 0,3 %, skupna sredstva za plačila pa so se povečala za 2,3 %. Zaradi širitve je bila od 1. maja naprej potrebna sprememba proračuna (7). V primerjavi s končnim proračunom za leto 2003 so se v posodobljenem proračunu obveznosti in plačila povečali za 11,5 % in 7,8 %. Povečanje obveznosti je sorazmerno večje, saj te lahko zajemajo odhodke za več kot leto dni (glej odstavek 2.3).

2.7

Odobritve za prevzem obveznosti in odobritve za plačila so znašale 4,3 in 11,8 milijarde EUR manj od zvišane letne meje finančne perspektive. Razlika pri obveznostih je večinoma vezana na kmetijstvo (2,5 milijarde EUR) ter na predpristopno strategijo (1,7 milijarde EUR), ostale postavke pa so blizu zgornjih mej ali pa jih rahlo (8) presegajo.

2.8

Zaradi sprememb proračuna, izglasovanih med letom 2004 (9), je prišlo do zmanjšanja odobrenih sredstev za prevzem obveznosti v skupni višini 1,6 milijarde EUR (ker so bili odhodki za kmetijstvo manjši od predvidenih) in do povečanja odobrenih sredstev za prevzem plačil v vrednosti 2,0 milijarde EUR, kar je večinoma povezano z dodatnimi odobrenimi proračunskimi sredstvi za strukturne operacije (glej odstavek 2.14).

2.9

Tabela 2.1 povzema realizacijo proračuna za proračunsko leto 2004 za plačila in obveznosti. Leta 2004 je delež končnih porabljenih odobrenih sredstev za prevzem obveznosti (stopnja izvajanja) znašal 98 %, in je bil le nekoliko nižji kot leta 2003 (99 %). Pri plačilih je delež končnih porabljenih odobrenih sredstev (stopnja porabe) znašal 95 %, kar je več kot leta 2003 (92 %, čeprav temelji na zmanjšanem proračunu (10)) in leta 2002 (86 %). Poraba se je povečala na vseh področjih.

2.10

Leta 2004 je celotni presežek proračuna (11) znašal 2,7 milijarde EUR (glej tabelo 2.2 ), ker:

2.11

Presežek za leto 2004 predstavlja nadaljnje zmanjšanje v primerjavi s 5,5 milijarde EUR za leto 2003, 7,4 milijarde EUR za leto 2002 in 15,0 milijarde EUR za leto 2001. Večji del zmanjšanja presežka je posledica zvišane stopnje porabe za strukturne operacije. To ne odraža le izboljšanega upravljanja s strani Komisije, temveč tudi dejstvo, da je leto 2004 v drugi polovici porabe za programsko obdobje 2000–2006, zaradi česar so se povečale stopnje porabe (glej odstavke 2.14–2.16).

2.12

Sodišče je v svojih letnih poročilih za leti 2002 in 2003 (18) ugotovilo, da je slabo napovedovanje odhodkov za strukturne operacije s strani držav članic pomemben razlog, da Komisija ni mogla pravočasno ukrepati v zvezi z manjšo porabo od predvidene in iz nje izhajajočega presežka. Ocene so se zboljšale, saj je stopnja napake pri napovedih s 50 % v letu 2003 padla na 23 % v letu 2004. Vendar to še vedno pomeni previsoko napoved v višini 6,5 milijarde EUR in Komisija sama priznava, da je na tem področju mogoče doseči nadaljnje izboljšave. V nasprotju s preteklimi leti poročilo Komisije o izvrševanju proračuna in finančnem poslovodenju za leto 2004 ne vsebuje informacij o ocenah posameznih držav članic ali njihove analize.

2.12

Komisija je predložila podrobno poročilo o napovedi plačil držav članic, vključno s primerjavo stopnje napak pri napovedih v letih 1998–2004 v zgoraj navedenem letnem poročilu o izvrševanju proračuna strukturnih skladov.

Komisija želi poudariti, da letni proračun plačil ne temelji neposredno na napovedih držav članic, ampak na lastni oceni Komisije o verjetnih potrebah za odobritev plačil. Napovedi držav članic so morebiten koristen podatek za to oceno, zato Komisija še naprej spodbuja k izboljšanju.

2.13

V preteklosti je bilo opravljenih veliko prenosov proračunskih sredstev, ki pa niso bila porabljena (19). Od vseh nenamenskih odobritev za plačila, prenesenih iz leta 2003, jih 23 % ni bilo porabljenih (20). Skupni znesek v višini 2,8 milijarde EUR se prenese v leto 2005 in vključuje 1,5 milijarde EUR za operativni del proračuna (1,2 milijarde EUR v letu 2003) ter 1,3 milijarde EUR za namenske prihodke tretjih oseb (1,0 milijarde EUR v letu 2003).

2.14

Velik delež proračuna – strukturni ukrepi, nekatere notranje politike in zunanji ukrepi – sestavljajo večletni programi porabe sredstev, ki potekajo v vnaprej določenih ciklih in pokrivajo večletno obdobje (npr. 2000–2006 v primeru strukturnih skladov). Komisija in države članice so naletele na znatne zamude pri vzpostavljanju in zagonu teh programov, zlasti strukturnih skladov. Vendar so v letu 2004 ti programi večinoma dosegli načrtovano letno stopnjo porabe, kar je povezano s povračilom terjatev držav članic za sredstva, izplačana upravičencem. Sredstva za plačila za strukturne sklade, predvidena v proračunu, dejansko niso bila zadostna, zato je prišlo pred koncem zadevnega leta do zahteve za spremembo proračuna (21) v skupni vrednosti 3,7 milijarde EUR. Od tega zneska se je 3,3 milijarde EUR nanašalo na tekoče programe.

2.15

Tekoča stopnja porabe vključuje le omejeno zmanjšanje stopnje neporavnanih proračunskih obveznosti. Podatki o stanju izvrševanja strukturnih skladov, ki jih je posredovala Komisija v svojem poročilu o izvrševanju proračuna in finančnem poslovodenju (glej odstavek 2.4), kažejo, da so bili trije cilji politike, zastavljeni za obdobje 2000–2006, do konca leta 2004 uresničeni približno 40-odstotno.

2.15

Komisija namerava natančno načrtovati proračun za vse upravičene zahtevke za plačila in to lahko vključuje pripravo spremembe proračuna, kadar tok plačil presega pričakovanja.

2.16

Prav tako še vedno poteka končevanje programov porabe sredstev strukturnih skladov za preteklo programsko obdobje (1994 do 1999). Komisija je v zvezi z dokončevanjem teh programov in izvrševanjem končnih plačil naletela na večje težave in zamude (glej odstavke 5.29–5.31). Od 9,1 milijarde neporavnanih proračunskih obveznosti ob koncu leta 2003 so bila izvršena plačila v znesku 3,6 milijarde EUR, 2,3 milijarde EUR pa je bilo razveljavljenih, saj bo ta znesek ostal neporabljen. Ob koncu leta 2004 za dokončanje starih programov v letu 2005 in morebiti še pozneje ostaja neporavnanih 3,3 milijarde proračunskih obveznosti.

2.16

Države članice so morale predložiti zahtevke za plačila za te programe najpozneje do 31. marca 2003. Zaradi velikega števila zahtevkov, prispelih tik pred rokom, in spremenljive kakovosti spremne zaključne dokumentacije je bilo treba opraviti dodatne poizvedbe pred obdelavo zahtevkov. Zaključevanje izvrševanja proračuna je leta 2004 znatno napredovalo. To se kaže z zmanjšanjem neporavnanih obveznosti za dve tretjini na okoli 5 % vseh neporavnanih obveznosti za strukturne sklade.

2.17

Neporavnane proračunske obveznosti predstavljajo zneske, za plačilo katerih se je Komisija pravno zavezala. Višja je vrednost neporavnanih proračunskih obveznosti, večje je povpraševanje po proračunskih virih za poravnavanje plačil v prihodnosti. Neporavnane proračunske obveznosti so se povečale za 4,5 %, na 110,1 milijarde EUR (glej tabelo 2.3 ). Vzrok povečanja so dodatne proračunske obveznosti do novih držav članic po njihovi pridružitvi. Neporavnane proračunske obveznosti za EU, kakršna je bila pred širitvijo, so ostale bolj ali manj nespremenjene. Neporavnane proračunske obveznosti za diferencirane odhodke kot celoto predstavljajo 2,2 leta plačil ob trenutni stopnji porabe (2,5 leta v letu 2003).

2.17

Sodišče je navedlo 2,2 leta kot normalno stopnjo in blizu pravila leta n + 2.

2.18

Diagram 2.1 prikazuje vrednost neporavnanih proračunskih obveznosti za diferencirane odhodke od leta 1994. Do povečanja je prišlo tako zaradi spremembe sistema za letne obveznosti za strukturne sklade, in sicer za programsko obdobje 2000–2006, kot tudi zaradi kumulativnega učinka manjše porabe od predvidene med letoma 1999 in 2003, zaradi česar je bilo 40 milijard EUR odobritev za plačila razveljavljenih (22).

2.19

Komisija je v svojem odgovoru na letno poročilo za leto 2003 ugotovila, da se raven neporavnanih proračunskih obveznosti ujema z napovedmi (23). Leta 2002 je Komisija začela izvajati poglobljeno analizo napredka v zvezi z izvrševanjem proračuna za strukturne sklade, pri čemer je upoštevala nizke stopnje porabe v letih 2000–2002 in izvedla ustrezne prilagoditve ter napovedala raven neporavnanih proračunskih obveznosti ob koncu vsakega leta, vse do leta 2010 (24).

2.20

Tako je ob koncu leta 2004 za EU-15 raven neporavnanih obveznosti za programe, ki se izvajajo v obdobju 2000–2006, za 3,7 milijarde EUR višja od predvidevanj Komisije v letu 2002 za EU-15. Neporavnane proračunske obveznosti za programe iz obdobja od 1994–1999 so znašale 3,3 milijarde EUR: analiza Komisije iz leta 2002 je predvidevala, da bodo popolnoma likvidirane. Analiza Komisije ni zajela 2,1 milijarde EUR neporavnanih proračunskih obveznosti v zvezi s širitvijo.

2.20

Stopnja neporavnanih obveznosti, ki je višja od napovedane, za obdobje 1994–1999 je posledica zamude pri dokončanju teh programov, kar je bilo v tistem času težko predvideti (glej odgovor na točko 2.16). Številke za leto 2002 so bile najboljše možne ocene, ki so temeljile na razpoložljivih podatkih. Težave pri pripravi teh ocen so bile v veliki meri posledica temeljnih sprememb plačilnega sistema za nove programe za obdobje 2000–2006 v primerjavi s prejšnjimi programi.

2.21

Zaradi narave proračunskega postopka saldo neporavnanih proračunskih obveznosti ne odraža celotnega obsega pravnih obveznosti, saj je večina programov porabe podvrženih posebnim pravilom. Sklepi o financiranju, sprejeti na začetku programskega obdobja – ki predstavljajo pravne obveznosti za plačila – niso takoj vpisani kot proračunske obveznosti, pač pa Finančna uredba (25) dopušča, da se proračunska sredstva zanje določijo na približno enaki letni osnovi skozi celotno programsko obdobje. Sprejete pravne obveznosti, ki še niso vpisane kot proračunske obveznosti, so v računovodskih izkazih prikazane kot zunajbilančne postavke (26).

2.22

Ob koncu leta 2004 so neporavnane proračunske obveznosti strukturnih skladov za programsko obdobje 2000–2006 znašale 60 milijard EUR, kar pri stopnji porabe iz leta 2004 predstavlja odhodke za 2,2 leta. Skupna vrednost pravnih obveznosti, ki se še ne obravnavajo kot proračunske obveznosti (glej odstavek 2.21), znaša 75 milijard EUR. Celotne neporavnane pravne obveznosti za strukturne sklade so, kot take, za programsko obdobje 2000–2006 znašale 136 milijard EUR, kar predstavlja skoraj pet let plačil pri stopnji porabe, kakršna je bila leta 2004. Skupna vrednost neporavnanih proračunskih obveznosti se je leta 2004 le rahlo zmanjšala, in sicer zaradi dodatnih pravnih obveznosti, ki so posledica širitve. Vendar bo Komisija za likvidacijo vseh neporavnanih pravnih obveznosti za obdobje 2000–2006 pred koncem plačilnega obdobja (2010) morala ohraniti visoko stopnjo porabe in/ali uvesti znatne razveljavitve dodeljenih proračunskih sredstev v skladu s pravilom leta n + 2 (glej odstavke 2.24–2.26).

2.22

Komisija meni, da prikaz razmerja med „neporavnanimi proračunskimi obveznostmi“ in plačili v danem letu sam po sebi ni koristen kazalnik; razmerje med „neporavnanimi proračunskimi obveznostmi“ in plačili se ponavadi zmanjša, ko se približuje konec programskega obdobja. Skupno stopnjo neporavnanih obveznosti je treba torej vedno gledati glede na preostali čas za izvrševanje preostalih plačil. V zvezi s tem se Komisija strinja z ugotovitvami Sodišča v zadnjem stavku.

2.23

V zvezi s tekočim programskim obdobjem za strukturne sklade, lahko države članice izvršijo plačila upravičencem do konca leta 2008, Komisija pa lahko poravna zahtevke držav članic za plačila do leta 2010, vključno s tistimi, ki so bili predloženi ob zaprtju. Izkušnje preteklih obdobij kažejo, da se stopnje porabe znižajo proti koncu posameznih ciklov, zato je dokončanje programov težavno (27). Zato obstaja tveganje, da se bo poraba za tekoče programe še bolj zavlekla v naslednje obdobje, novi programi pa se bodo začeli z zamudo.

2.23

Normalno je, da bo del salda za programe za tekoče obdobje plačan v letih 2007–2010. Zaradi uporabe pravila leta n + 2 za strukturne sklade Komisija ne pričakuje, da bo naletela na kakršno koli pomembno kopičenje neporavnanih obveznosti na koncu tekočega obdobja.

Dokončanje programov za obdobje 2000–2006 ne sme pomeniti, da se lahko začetek izvajanja novih programov v naslednjem obdobju zakasni. Komisija bo predlagala proračune, ki ustrezajo pričakovani ravni upravičenih zahtevkov za plačila, ne glede na to, če ti zahtevki izhajajo iz programskega obdobja 2000–2006 ali 2007–2013.

2.24

Komisija meni (28), da uporaba pravila leta n + 2 zmanjša tveganje zaradi visoke stopnje neporavnanih proračunskih obveznosti znotraj strukturnih skladov. To omogoča, da se obveznosti, ki so ostale neporavnane dve leti od leta sprejetja obveznosti, avtomatično razveljavijo. Leta 2003 je vrednost razveljavitev zaradi uporabe omenjenega pravila znašala 31 milijonov EUR. Leta 2004 je bil zadevni znesek z 219 milijoni EUR višji, kar je ob koncu leta predstavljalo le 0,3 % salda neporavnanih proračunskih obveznosti za strukturne sklade.

2.24

Komisija vztraja pri svojem stališču, da se s pravilom leta n + 2 ohrani raven neporavnanih obveznosti.

Predplačila, opravljena na začetku programskega obdobja, ki pomenijo 7 % skupnih sredstev za obdobje 2000–2006 v vsakem programu, zagotavljajo razmeroma dolgotrajno zaščito proti prenehanju pravic za prevzem obveznosti po pravilu leta n + 2, saj predplačila znižujejo stopnjo povračila, ki je potrebna, da se prepreči samodejno prenehanje pravic za prevzem obveznosti. Ta zaščita sčasoma seveda oslabi, kar lahko povzroči naraščajoče prenehanje pravic za prevzem obveznosti po pravilu leta n + 2 v prihodnjih letih.

Istočasno zagotavlja pravilo leta n + 2 spodbudo za hitrejše izvrševanje in bolj redne predložitve zahtevkov za plačila. Zato se njegov učinek ne more presojati glede na stopnjo prenehanja pravic za prevzem obveznosti.

2.25

Od obveznosti, ki so bile razveljavljene v skladu s tem pravilom, jih je bilo 76 % povezanih z odhodki ESS na Nizozemskem. V praksi so se nove proračunske obveznosti iz rezerve na podlagi doseženih rezultatov (29) v nekaterih primerih dodelile programom, pri katerih so bile obveznosti razveljavljene, s čimer je bil izničen namen postopka (30). Pri ostalih državah članicah takih razveljavitev ni bilo, kar odraža povečanje porabe. Vendar je Sodišče našlo dokaze v zvezi z zahtevki, ki so vsebovali neupravičene odhodke, in so jih vložile države članice, da bi preprečile razveljavitve. Iz teh primerov je razvidno dejansko tveganje, ki ga je Sodišče opredelilo v svojem Letnem poročilu za leto 2003 (31).

2.25

Ozadje položaja, ki ga opisuje Sodišče glede dodatne obveznosti iz rezerve na podlagi doseženih rezultatov za program, za katerega so pravice za finančna sredstva prenehale v skladu s pravilom leta n + 2, je ob dejstvu, da se odobritve ne morejo prerazporediti med cilji (zneski, določeni na Evropskem svetu v Berlinu leta 1999 in v Uredbi o strukturnih skladih), takšno, da je konkurenca za rezervo na podlagi doseženih rezultatov omejena na programe ene države članice v okviru enega cilja. Ker je na Nizozemskem en EPD iz cilja 3, Komisija ni imela druge izbire, kot da je dodelila rezervo temu programu, s čimer ga je seveda uvrstila med bolj donosne prednostne naloge.

Komisija proučuje dokaze Sodišča, ugotovljene med njegovimi revizijami v državah članicah, o neupravičenih izdatkih, ki so vključeni v zahtevke, in bo ustrezno ukrepala. To tveganje proučuje pri lastnih revizijah.

2.26

Čeprav Komisija meni, da je pravilo leta n + 2 pomembno orodje za upravljanje proračuna, v svojem poročilu o proračunskem upravljanju ter finančnem poslovodenju ne navaja analize v zvezi z izvajanjem oziroma učinkom uporabe omenjenega pravila.

2.26

Spodbuditev izvrševanja je en namen pravila leta n + 2 in tako se lahko učinki pravila deloma ocenijo na podlagi podatkov o izvrševanju v poročilu o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju. Bolj podrobni podatki v zvezi s strukturnimi skladi so vključeni v zgoraj omenjeno letno poročilo o strukturnih skladih, objavljeno maja 2005.

2.27

Medtem ko je bil rezultat za leto 2004 v zvezi s strukturnimi skladi v glavnem zadovoljiv, veliko stalnih težav – zamude, povečanje neporavnanih proračunskih obveznosti – v zvezi z izvrševanjem večletnih programov porabe izhaja iz načrtovanja proračuna za programsko obdobje, pri čemer se v premajhni meri upošteva sposobnost držav članic, da v predvidenem časovnem okviru črpajo sredstva. Poleg tega so obveznosti, kot je razloženo v odstavku 2.21, razporejene v približno enake letne obroke, v formalni življenjski dobi programa. To ne odraža niti pričakovanega obsega plačil niti celotnega obsega pravnih obveznosti (32), zato so iz tega izhajajoči podatki lahko zavajajoči.

2.27

Načrtovanje proračuna za obveznosti je neposredna posledica razporejanja sredstev, kot je odločil Evropski svet. Letne obveznosti, predvidene v proračunu, ponavadi odražajo načrtovanje programov (ali revidirano načrtovanje programov). Politika Komisije je, da si prizadeva napovedati, kaj je dejansko potrebno za letne odobritve plačil.

2.28

Plačila naj bi bila opravljena v obdobju, ki traja dlje kot življenjska doba programa (v primeru programskega obdobja 2000–2006 vse do leta 2010). Med posameznim programskim ciklom se obseg plačil precej spreminja; v začetku, ko se programi (in projekti, ki se iz njih financirajo) opredelijo in začnejo izvajati, so plačila nižja, v vmesnih letih se povpraševanje poveča, na koncu programov pa se plačila zmanjšajo. Kadar se dva cikla prekrivata, namerava Komisija nizko povpraševanje v letih na začetku drugega cikla izravnati s plačili s konca prvega cikla, zaradi česar je povpraševanje po odobritvah za plačila tekoče in enakomerno.

2.29

Povpraševanje po plačilih iz proračuna s strani Komisije je v praksi odvisno od zahtevkov držav članic, ki so tudi same odvisne od tega, v kolikšni meri so upravičenci sposobni izvesti projekte in sprejemati sredstva. Zaradi neenakomernega povpraševanja v petih letih do leta 2003 je prišlo do veliko manjše porabe sredstev od predvidene (33). Manjša poraba sredstev od predvidene različno vpliva na odobritve za plačila in odobritve za prevzem obveznosti: neporabljene odobritve za plačila se razveljavijo, medtem ko ostanejo obveznosti neporavnane. Posledica takšnega neenakega obravnavanja so naraščajoče stopnje neporavnanih proračunskih obveznosti (glej odstavek 2.18) in iz tega izhajajoči časovni zaostanek med obveznostmi in plačili.

2.29

Naraščajoče število neporavnanih obveznosti je normalna značilnost večletnega načrtovanja programov, kot je načrtovanje v strukturnih skladih. Pričakuje se, da število neporavnanih obveznosti (RAL) „ponavadi“ narašča v začetnih letih, se ustali in se spet zmanjša proti koncu obdobja. V sistemu z diferenciranimi obveznostmi ni posebnega razloga, da bi morala biti plačila in obveznosti v katerem koli določenem letu usklajena.

2.30

Poročilo Komisije o upravljanju proračuna sedaj vsebuje nekatere dodatne podatke o napredku programov porabe. Vendar bi bilo podatke možno izpopolniti tako, da bi bili podrobneje razloženi, da bi ocenili napredek v primerjavi s pričakovano uspešnostjo in da bi bolje odražali upravljanje proračuna in s tem povezano odgovornost. Prav tako bi bilo treba zagotoviti podatke o izračunih porabe držav članic in delovanju pravila leta n + 2 za strukturne sklade.

2.30

Komisija je predložila obsežne podatke o kumulativnem stanju in napredku številnih najpomembnejših večletnih programov, kot je bilo priporočeno v lanskem poročilu Sodišča (tj. strukturni skladi, Kohezijski sklad, SAPARD in ISPA).

Komisija si bo prizadevala izboljšati predložene podatke, kot je to storila v preteklosti, vključno s poročilom za leto 2004. Poleg tega želi Komisija opozoriti Sodišče na obširno letno poročilo o izvrševanju proračuna strukturnih skladov, ki ga je maja objavil GD za proračun.

Komisija se sklicuje tudi na svoj odgovor v točki 2.4.

2.31

Izboljšane stopnje porabe in iz tega izhajajoči zmanjšani presežek sta odraz boljšega upravljanja Komisije ter povišane stopnje porabe znotraj glavnih programov odhodkov, zlasti strukturnih skladov.

2.32

Stopnja neporavnanih proračunskih obveznosti je še naprej naraščala in je ob koncu leta 2004 v celoti znašala 109 milijard EUR. Do povečanja je prišlo v glavnem zaradi širitve, pri čemer so se s tem povezane proračunske obveznosti, ki so se nanašale na EU-15, rahlo zmanjšale. Od uvedbe pravila leta n + 2, ki naj bi urejalo položaj strukturnih skladov, je prišlo do zelo majhne sprostitve proračunskih sredstev.

2.32

Stopnja prenehanja pravic za prevzem obveznosti sama po sebi ni pravilen kazalnik učinkovitosti pravila leta n  +  2. Pravilo ima tudi učinek na pospeševanje izvrševanja (glej tudi odgovor na točko 2.24).

2.33

Neporavnane proračunske obveznosti za strukturne sklade so višje od revidiranih napovedi Komisije iz leta 2002. Sodišče Komisiji priporoča, naj posodobi svojo analizo, da bo lahko predvidela posledice za tekoče in prihajajoče obdobje ter ugotovila, ali so potrebni posebni ukrepi.

2.33

Način dejanskega izvrševanja in dejanska stopnja neporavnanih obveznosti se proučita in uporabita kot podatek, pomemben za oceno potreb po plačilih med pripravo predhodnega predloga proračuna. Trenutno ni načrtov za pripravo revidiranega sporočila.

2.34

Podatki o proračunu EU niti ne odražajo v celoti dejanskega stanja odhodkov niti ne vsebujejo dovolj jasnih podatkov o pravnih obveznostih Unije. Pri strukturnih skladih temelji proračun za obveznosti na enakovrednih letnih obrokih, proračun za plačila pa na predpostavki tekoče in enakomerne, s ponudbo pogojene porabe, vendar se izvršujeta glede na neenakomerno število zahtevkov, pogojenih s povpraševanjem s strani držav članic. Kot je Komisija že priznala, je njena sposobnost za aktivno upravljanje izvrševanja proračuna za večletne programe porabe omejena (34).

2.34

Letne odobritve obveznosti so za strukturne sklade neposredno vnaprej določene z večletnim načrtovanjem programov (tj. pogojene s ponudbo). Do neke mere se to nanaša tudi na druge večje večletne programe.

Odobritve plačil morajo biti po drugi strani pogojene s povpraševanjem z izjemo omejenih predplačil. Odobritve plačil so letno predvidene, da se zagotovijo realne napovedi dejanskega povpraševanja na podlagi trendov pri izvrševanju in drugih pomembnih podatkov. Podlaga za oceno potrebe po plačilih za strukturne sklade, ki jo je opravila Komisija, je na splošno določena v predhodnem predlogu proračuna. V letu 2004 se je načrtovanje plačil v proračunu nasploh zelo izboljšalo.

Znesek pravnih obveznosti, za katere še niso bile prevzete nobene proračunske obveznosti, je razkrit med morebitnimi obveznostmi v letnih računovodskih izkazih Skupnosti.

2.35

Ker neporabljenih odobrenih sredstev za prevzem plačil in z njimi povezanega financiranja ni mogoče prenesti naprej za pokritje bodočega povpraševanja, prihaja do časovnih zaostankov med programiranim obdobjem odhodkov (npr. 2000–2006) ter časom dejanskih odhodkov. Posledica tega je nujnost visoke stopnje porabe ob koncu programskega obdobja – kar otežuje upravljanje – oziroma visoka in naraščajoča stopnja neporavnanih proračunskih obveznosti in odhodkov, pri čemer se odhodki tekočega programskega obdobja potisnejo v novo obdobje, kar lahko ovira njegov začetek. Brez posebne pozornosti se bodo taki časovni zaostanki nadaljevali tudi v prihodnosti.

2.35

Komisija mora načrtovati zadovoljive odobritve plačil v proračunu, vključno s predlogom spremembe proračuna, kadar je to potrebno, kakor se je zgodilo v primeru strukturnih skladov leta 2004. Izvrševanje proračuna v letu 2004 ni povečalo neporavnanih obveznosti (RAL) razen v novih državah članicah, kar je naravno in neizogibno za take nove dejavnosti. Za strukturne sklade se plačila najprej določijo z zahtevki za povračila držav članic in načrtovanje proračuna mora to odražati. Pravilo leta n + 2 določa mejo plačil za zaključno obdobje programov in Komisija se ne strinja s skrbjo, da lahko plačila, povezana s programi za leta 2000–2006, ovirajo začetek naslednjega programskega obdobja.

Komisija se sklicuje tudi na svoj odgovor v točki 2.23.

3.1

Proračunske prihodke Evropske unije sestavljajo lastna sredstva in drugi prihodki. Kot je prikazano v  tabeli 3.1, diagramu 3.1 in diagramu 3.2 , so lastna sredstva daleč največji vir financiranja proračunskih odhodkov (92 %). Lastnih sredstev je troje vrst: tradicionalna lastna sredstva (carinske dajatve, kmetijske dajatve in proizvodne dajatve na sladkor) (13 %), lastna sredstva, izračunana na podlagi davka na dodano vrednost, ki ga zberejo države članice (15 %), in lastna sredstva iz bruto nacionalnega dohodka držav članic (72 %).

3.2

Tradicionalna lastna sredstva določajo in zbirajo države članice po nacionalnih pravnih in uredbenih določbah, ki morajo ustrezati zahtevam pravil Skupnosti (2). Tveganja pri zbiranju tradicionalnih lastnih sredstev so izogibanje dajatvam z napačnim prikazovanjem ali preprosto tihotapljenjem, napačno izračunavanje ali nezaračunavanje dajatev zaradi spregledanih napak ali pomanjkljivosti v sistemih ter napake ali izpuščeni podatki v računovodskih sistemih držav članic za ugotovljene dajatve.

3.3

Revizija s strani Sodišča ne more zajeti neprijavljenega uvoza in uvoza, ki se je izmuznil carinskemu nadzoru. Vendar je revizijsko delo Sodišča ob neposrednem preizkušanju carinskih deklaracij in računovodskih sistemov zajelo tudi ocenjevanje nadzornih in kontrolnih sistemov, tako v Komisiji kot v državah članicah, da se oceni, ali obstoječe ureditve dajejo razumno zagotovilo, da je sistem popoln. Delo je zajemalo:

3.4

Komisija lahko od držav članic zahteva, da pregledajo določanje in zagotavljanje tradicionalnih lastnih sredstev in njihovo dajanje na razpolago, ter lahko takšne inšpekcijske preglede izvaja tudi sama, v sodelovanju z organi države članice ali samostojno (4). Posamezna poročila o inšpekcijskih pregledih se pošljejo zadevnim državam članicam, nato pa jih skupaj s prejetimi odgovori obravnava svetovalni odbor za lastna sredstva (5). Vsaka tri leta se sestavi celovito poročilo o delovanju inšpekcijskih pregledov, ki se predloži proračunskemu organu (6).

3.5

Sodišče je preučilo inšpekcijske preglede in upoštevalo rezultate. Kot že v prejšnjih letih je bilo ugotovljeno, da je metodologija dobro utemeljena in da je dokumentacija dobra. Inšpekcijski pregledi so pokazali, da so bili sistemi zbiranja lastnih sredstev na splošno zadovoljivi, vendar so potrdili, da so računi B v nekaterih državah članicah še vedno premalo zanesljivi (glej odstavek 3.23).

3.5

Komisija bo pri svojih inšpekcijskih pregledih tradicionalnih lastnih sredstev še naprej osredotočena na upravljanje z računi B v državah članicah.

3.6

Nadzorni in kontrolni sistemi za tradicionalna lastna sredstva v državah članicah na prvi stopnji pomenijo nadzor, ki ga izvajajo carinski organi, kot določa Carinski zakonik Skupnosti (7). Zakonodaja Skupnosti na splošno ne predpisuje posebnih metod ali ravni carinskih kontrol, ker se te izvajajo po presoji držav članic.

3.7

Sodišče je preučilo carinski nadzor in carinjenje na izbranih kopenskih mejnih prehodih v osmih državah članicah (8). Revizija se je osredotočila na oceno carinskih nadzornih in kontrolnih postopkov, katerih namen je zagotoviti, da je vse blago predmet carinske obravnave (9). Postopki za zagotavljanje ustrezne obravnave prispelega blaga so se na obiskanih mejnih prehodih na splošno zdeli zadovoljivi.

3.8

Komisija izvaja akcijski načrt (10), katerega namen je spodbujanje učinkovitejših carinskih postopkov, običajno z boljšo uporabo informacijske tehnologije. Računalniški sistemi za vlaganje in potrditev carinskih deklaracij omogočajo avtomatizacijo izračunavanja carinskih dajatev in njihovega računovodstva, prav tako pa različnih rutinskih preverjanj. Ti sistemi se lahko uporabijo tudi za izbiranje deklaracij in pošiljk, ki naj jih preverijo carinski uslužbenci, medtem ko ostalo carinjenje sistemi opravijo avtomatsko, s čimer se močno zmanjšajo oviranje mednarodne trgovine in stroški kontrole. Zaradi tega zanesljivost elektronskih sistemov carinjenja in kakovost vgrajenih postopkov analize tveganj močno vplivata na popolnost in pravilnost tradicionalnih lastnih sredstev. Sistemi držav članic so trenutno na različnih stopnjah razvoja. Komisija je leta 2003 preverila elektronske sisteme carinjenja, ugotovila, da so na splošno zadovoljivi, in priporočila, da je treba njihovo uporabo še nadalje razviti (11).

3.9

Sodišče je preučilo elektronske sisteme za carinjenje v dvanajstih državah članicah (12) ter nadzor in koordinacijo, ki ju je opravljala Komisija. Pri reviziji ni odkrilo večjih pomanjkljivosti ne pri ukrepih, ki jih je doslej sprejela Komisija, ne pri sistemih obiskanih držav članic. Vendar Sodišče opozarja na naslednja vprašanja, pri katerih priporoča nadaljnje ukrepanje, preden bo mogoče odpraviti konvencionalne deklaracije v papirni obliki.

3.10

Uporabo računalniških sistemov morajo za primer, da odpovejo, spremljati preskušeni načrti za vzpostavitev in delovanje nadomestnih sistemov. Tri od obiskanih držav članic niso imele celostnih načrtov za primer odpovedi, pripravile pa so nekaj rezervnih postopkov in navodil. Štiri države članice so načrte imele, vendar niso bili preskušeni. Zaradi teh pomanjkljivosti bi bila v primeru odpovedi sistema ali drugih izrednih dogodkov ogrožena neprekinjenost uvoznih in izvoznih trgovinskih tokov in pobiranje carin.

3.10

Komisija se strinja s pripombami sodišča glede pomena nadomestnih sistemov. Treba je sprejeti previdnostne ukrepe za preprečevanje oviranja trgovine, omogočanje carinske kontrole in varovanje zbiranja tradicionalnih lastnih sredstev. Komisija je predvidela take postopke v zakonodaji (Uredba (ES) št. 837/2005, člen 353) za računalniški tranzitni sistem (NCTS) na ravni Skupnosti. Komisija bi tudi pripomnila, da se pri ročno vodenih sistemih lahko pojavljajo ovire. Kadar je do teh prišlo, so bila tradicionalna plačila lastnih sredstev prilagojena, kakor se je štelo, da je potrebno za preprečevanje izgube v proračunu Skupnosti.

3.11

V šestih obiskanih državah se lahko obrazce enotna upravna listina (13) pošlje v papirni obliki s priloženo disketo, s katere se podatki naložijo v sistem brez elektronskega podpisa. Pravno zavezujoča je le listina v konvencionalni papirni obliki. V treh državah članicah postopki za nadzor vnosa, ki bi zagotavljali, da se podatki na disketi ujemajo s tiskano obliko, niso bili vzpostavljeni in zabeleženi ali pa niso bili vedno upoštevani. V takšnih okoliščinah obstaja tveganje, da bi se podatki, uporabljeni pri računalniški obdelavi, skupaj z zneski uvoznih dajatev, lahko razlikovali od podatkov, navedenih na obrazcu enotna upravna listina.

3.11

Komisija bo v okviru rednega spremljanja točk, na katere opozarja Računsko sodišče, uvedla primeren nadzor v državah članicah.

3.12

Kjer stoodstotno preverjanje deklaracij ni izvedljivo, je treba pri odločanju, ali je vnos potrebno pregledati, uporabiti analizo in profile tveganj. Profile tveganj je najbolje izvajati v računalniško podprtem okolju za carinjenje. Komisija je za zagotavljanje učinkovitosti in podobne ravni kontrole na vseh izpostavah predlagala več orodij (14), med katerimi so skupna metodologija in skupna merila za obvladovanje tveganja. Komisija predlaga tudi, da se mejne izpostave osredotočijo na preverjanja dopustnosti in varnostna preverjanja. Kontrole v okviru davčne in trgovinske politike se na splošno izvajajo v prostorih trgovcev in sicer prek revizij in pregledov na kraju samem na osnovi skupnih meril za oceno tveganja.

3.12

Glede na obseg mednarodne trgovine in na veliko število različnih nalog, ki jih opravljajo carinske službe, bodo carinski pregledi vedno selektivni. Analiza tveganj igra pomembno vlogo pri enotnem pobiranju carinskih dajatev (in njihovem neposrednem prenosu Komisiji), pa tudi pri drugih nalogah. Te naloge in ustrezna orodja, ki jih je predlagala Komisija, segajo od varovanja evropskih državljanov pred nevarnostmi za zdravje in varnost do pobiranja carinskih dajatev.

3.13

Sodišče je že poročalo o uporabi tehnik za analizo tveganja (15). Toda kljub podpori in priporočilom Komisije ostaja stopnja sistematične uporabe analize in profilov tveganja pri ciljno usmerjenih kontrolah med državami članicami še vedno precej različna, čeprav jim jo informatizacija carinskih procesov omogoča.

3.13

Po zadnji spremembi Carinskega zakonika (Uredba (ES) št. 648/2005 z dne 13. aprila 2005) Komisija in države članice še tesneje sodelujejo pri izvajanju okvira za obvladovanje tveganj na ravni Skupnosti.

3.14

Ena od sprememb Carinskega zakonika (16) uvaja obveznost, da morajo države članice uporabljati obvladovanje tveganja, in določa rok, v katerem morajo države članice začeti uporabljati ustrezne kontrole, ki temeljijo na oceni tveganja, in določa, kdaj carinske kontrole temeljijo na analizi tveganja z uporabo metod avtomatske obdelave podatkov. Za upoštevanje novih pravil bodo potrebna dodatna prizadevanja. Sodišče je pri reviziji ugotovilo, da leta 2004 dve državi članici sploh nista uporabljali profilov tveganj, zaradi česar so odločitve o fizičnih pregledih in preverjanjih dokumentov lahko temeljile le na povsem subjektivni pobudi carinika. V dveh drugih državah članicah so se profili tveganj uporabljali le pri uvozu, zaradi česar je bilo blago uvoženo po določenih poenostavljenih postopkih brez kakršne koli ciljne usmerjenosti kontrolnih ukrepov, ki bi temeljila na profiIih.

3.14

Dve državi članici, za kateri je Sodišče ugotovilo, da ne uporabljata analize tveganja, sta to prav takrat nameravali storiti in obe sta do konca leta 2004 uvedli sisteme za uvoz. To je pomembna začetna stopnja, vendar pa sprejetje osnove analize tveganja precej širše vpliva na carinsko kontrolo. Analiza tveganja je pomemben del vseh vrst carinskih kontrol, vključno z izborom uvoznikov, katerim se izda dovoljenje za uporabo poenostavljenih postopkov, ter pogostostjo in vsebino pregledov na podlagi revizije. Pričakovati je, da bodo države članice poleg varnostnih vprašanj, za katere so bili določeni posebni cilji, različno hitro sprejele več ukrepov glede na obseg in vrsto carinskega prometa, ki ga obravnavajo.

3.15

V eni od držav članic so profile davčnih tveganj na mejah zmanjšali in jih nadomestili z davčnimi kontrolami, ki temeljijo na revizijah in ki se izvajajo v prostorih gospodarskih subjektov. Takšna strategija je v skladu s predlogom Komisije v njenem sporočilu iz julija 2003. Vendar lahko tak pristop oslabi carinsko kontrolo, saj so pregledi pri številnih subjektih manj pogosti.

3.15

Komisija bo spomnila države članice na ključni pomen, ki ga lahko ima pogostost kontrol pri izvajanju strategije nadzora na podlagi revizij.

3.16

Čeprav je bilo v državah članicah naključno vzorčenje nasplošno priznano kot pomemben dopolnilni element, se v šestih od obiskanih držav članic ne izvaja naključni izbor statističnih vzorcev blaga.

3.16

Komisija bo še naprej priporočala, naj okvir Skupnosti za obvladovanje tveganj v osnovi za izbor pošiljk ali deklaracij, na katerih bo opravljena carinska kontrola, vsebuje naključni element.

3.17

Carinski organi bi morali redno spremljati in pregledovati rezultate carinskih kontrol, da bi lahko ocenili uspešnost in učinkovitost sistema za obvladovanje tveganja, pri čemer bi povratne informacije iz procesa carinjenja uporabili za posodobljenje analize in določanje prednostnih nalog pri kontrolnem delu.

3.18

Na nekaterih carinskih upravah so bile opažene pomanjkljivosti pri beleženju rezultatov preverjanj dokumentov in fizičnih pregledov ter pri poročanju na centralno raven. V nekaterih primerih filtri niso bili upoštevani, brez obrazložitve in ne da bi to odobrilo vodstvo. Poleg tega profili tveganj niso bili vedno ustrezno pregledani, da bi se ugotovila njihova učinkovitost, ali pa veje, odgovorne za vzpostavljanje filtrov na različnih ravneh (na centralni, regionalni in lokalni) niso bile usklajene. Preslabo spremljanje in pregledovanje delovanja profilov tveganj in rezultatov carinskih kontrol vodi k pomanjkanju povratnih informacij o procesu, kar onemogoči pravočasno posodabljanje profilov tveganj in optimalno določanje prednostnih nalog pri carinskem kontrolnem delu.

3.17–3.18

Komisija se strinja, da sta beleženje rezultatov ter pregledovanje in posodabljanje profilov tveganj ključna vidika pravilnega obvladovanja tveganj, in bo še naprej spodbujala države članice, naj izvajajo ustrezne postopke, da to dosežejo.

3.19

Pravic brez zavarovanja in pravic, za katere je bila vložena pritožba in ki se lahko spremenijo, ni treba dati na razpolago Komisiji, če jih države članice namesto tega knjižijo na posebne račune (račune B). Vsaka država članica Komisiji zagotovi četrtletna poročila o svojem računu B. Neto znesek, ki je v bilanco stanja Skupnosti vknjižen pod „zneski, ki jih dolgujejo države članice“, znaša 739,4 milijona EUR (2003: 729,3 milijona EUR).

3.20

Bruto bilanca za račune B je 31. decembra 2004 v poslovnih knjigah Komisije znašala 1 905,0 milijona EUR, kar je za 19,4 % manj od enakovrednega zneska dne 31. decembra 2003 (2 364,3 milijona EUR) (17). Poglavitni razlog za to spremembo je, da so vknjižbe v zvezi z uvozom novozelandskih izdelkov iz masla po rešitvi spora umaknili z računa B (18).

3.21

Sodišče podpira sprejetje Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2028/2004 (19), ki zahteva, da države članice odpišejo zneske tradicionalnih lastnih sredstev, ki se ne izterjajo v določenem roku. Uredba uvaja tudi zahtevo, da morajo države članice zagotoviti oceno zneska na svojih računih B, za katerega ni verjetno, da bo izterjan.

3.22

Da bi ugotovila, kolikšna je verjetnost izterjave, je Komisija v svojo bilanco stanja vnesla odpis, ki temelji na novih podatkih, ki jih zagotavljajo države članice. Skupni odpis je v primerjavi s prejšnjimi leti v pričakovanih mejah. Vendar večina držav članic ni zagotovila podatkov o metodah, ki so jih uporabili pri izdelavi ocene. Zato Sodišče ne more potrditi zneska odpisa in meni, da bi morala Komisija zagotoviti smernice, katerih namen bi bil zagotoviti povsod enak pristop. Ocene neizterljivega deleža, ki jih zagotavljajo države članice, nihajo med 10 % (12,8 milijona EUR v primeru Združenega kraljestva) in 96 % (118 milijonov EUR v primeru Španije) (20).

3.22

Komisija meni, da je z uporabo ocen, ki so jih pripravile države članice, uporabila načelo previdnosti, ki ga zahteva Finančna uredba. Izterjava carinskih dolgov je odvisna od nacionalnih zakonov in postopkov; le države članice se zavedajo, kako trdno podlago za zahtevo plačila imajo, in vedo, ali ima dolžnik sredstva ali ne ter kakšne so možnosti za uspeh postopkov za prisilno izterjavo, ki so jim na voljo. Komisija je na sestanku Svetovalnega odbora za lastna sredstva Skupnosti dne 9. decembra 2004 državam članicam razložila osnovno načelo, ki naj ga uporabljajo pri pripravi ocen. Opozarjala jih bo, da so odgovorne za pripravo ocen na podlagi realističnih podatkov.

3.23

Tako kot v prejšnjih letih (21) so revizija Sodišča in inšpekcijski pregledi Komisije (glej odstavek 3.5) v več državah članicah (Belgija, Nemčija, Irska, Italija, Ciper, Poljska, Slovaška, Švedska, Združeno kraljestvo) pokazali sistematične težave pri računih B, kot so zamude pri knjiženju, napačne vknjižbe, izpuščeni podatki in nepravilne razveljavitve. Nemčija je leta 2003 s svojega računa B umaknila vknjižbe v skupni vrednosti 40,1 milijona EUR, ne da bi to znižanje popolnoma pojasnila.

3.23

Komisija v zvezi s temi točkami od zadevnih držav članic zahteva pojasnilo in popravo napak.

3.24

V skupni ureditvi trgov za sladkor so pridelovalci finančno odgovorni za izgube, ki nastanejo zaradi prodaje presežnega pridelka pod kvoto (22). To se izvršuje z določanjem proizvodnih dajatev na sladkor, izuglukozo in inulinski sirup. Proizvodne dajatve izračuna Komisija (479,8 milijona EUR za tržno leto 2002/2003), od proizvajalcev pa jih poberejo države članice. Države članice obdržijo 25 % proizvodnih dajatev za stroške zbiranja (23).

3.25

Sodišče je nadaljevalo delo v zvezi s proizvodnimi dajatvami na sladkor in preverilo izračun, zaključen septembra 2004 (za tržno leto, ki je trajalo od 1. julija 2002 do 30. junija 2003). Sodišče je ugotovilo, da sistem za izračunavanje dajatev na sladkor na splošno deluje zadovoljivo, kljub dvoumnostim v predpisani metodi izračunavanja (24), ki jih je treba odpraviti. Sodišče tudi opozarja na naslednje točke, pri katerih priporoča popravne ukrepe:

3.25

(a)

skupni znesek proizvodnih dajatev na sladkor (479,8 milijona EUR) je bil napačno ocenjen, in sicer za približno 6 milijonov EUR prenizko;

(a)

Popravki bodo opravljeni samodejno med izračunom dajatev za leto 2005, ki morajo upoštevati izračune in prenose iz predhodnih tržnih let.

(b)

glede obeh glavnih virov podatkov, na katerih temelji izračun:

(b)

3.26

Razen tega v okviru sedanjega računovodskega sistema Komisije še vedno ni izvedljiva dokončna izravnava prihodkov in odhodkov, ki se financirajo iz proizvodnih dajatev na sladkor, kot ugotavlja že Posebno poročilo Sodišča št. 4/91 (27).

3.26

Dokončne izravnave prihodkov iz dajatev in proračunskih odhodkov ni treba izvesti. Po metodi izračuna, ki je trenutno predvidena v pravilih Sveta, elementa nimata enakovrednega statusa. Primerjava bi lahko bila po potrebi narejena izven računovodskega sistema.

3.27

Lastna sredstva, ki izvirajo iz DDV in BND, v nasprotju s prihodki, prejetimi iz tradicionalnih lastnih sredstev, odražajo makroekonomsko statistiko, pri kateri ni mogoče neposredno revidirati podatkov, na katerih temelji. Zato se revizija DDV/BND lahko začne, ko Komisija prejme makroekonomske agregate, ki jih pripravijo države članice (kot napovedi ali končne podatke), njen namen pa je oceniti sistem Komisije za ravnanje s podatki, dokler ti niso vključeni v zaključne račune. Tako revizija zajema določitev letnega proračuna in njegovo izvrševanje glede na mesečna plačila držav članic. Revizija se osredotoča tudi na nadzorne in kontrolne sisteme Komisije, katerih namen je zagotoviti, da se prihodki EU pravilno določajo in pobirajo. Posebni vidiki lastnih sredstev iz DDV/BND se pregledajo v okviru ločenih revizij.

3.28

Ločene revizije Sodišča v zvezi z lastnimi sredstvi iz DDV in BND so zajele preverjanja opisov statističnih metod v okviru evropskega sistema integriranih ekonomskih računov (ESR 95) s strani Komisije (28), izračun ponderirane povprečne stopnje DDV v poročilih držav članic o prihodkih iz DDV (29) ter nadzorne in kontrolne sisteme v povezavi s sestavljanjem nacionalnih računov v statističnih uradih držav članic.

3.29

Inšpekcijske dejavnosti, ki jih Komisija izvaja v sodelovanju z državami članicami, predstavljajo bistven element kontrolnega sistema za lastna sredstva, povezana z DDV/BND. Sodišče je preučilo delo enot, ki so izvajale te inšpekcijske preglede.

3.30

Pri lastnih sredstvih iz DDV so inšpekcijski pregledi Komisije, ki so bili v finančnem letu 2004 izvedeni na kraju samem, privedli do 28 novih pridržkov (30) v zvezi z določenimi elementi v poročilih držav članic o prihodkih iz DDV (31). Priprava teh inšpekcijskih pregledov in poročanje o njihovih rezultatih sta bila kakovostna. Toda zaradi omejenosti razpoložljivih virov se Komisija sooča s težavami pri vzdrževanju enake kakovosti in pogostosti inšpekcijskih obiskov v državah članicah kot pred širitvijo (32). Poleg tega je bilo pri nadaljnjem ukrepanju, ki sledi ugotovitvam revizije v zvezi s pridržki, doseženega le malo napredka (v teku leta je bilo umaknjenih samo 6 pridržkov), zato je ob koncu leta 2004 ostalo še 107 pridržkov. Ti pogosto zajemajo več finančnih let, štirje pa izvirajo iz poročil o prihodkih iz DDV, ki so bila oddana pred več kot desetimi leti. Komisija ni ocenila njihovega finančnega učinka.

3.30

Analiza Komisije kaže, kako težko je ocenjevati finančni vpliv pridržkov, ker se ponavadi nanašajo na primere, v katerih primanjkuje zanesljivih podatkov. Ponavadi so dani prav zato, da bi države članice prisilili, da poiščejo zanesljive podatke o količinah in sprejemljivo metodologijo. Komisija je leta 2003 objavila, da je pripravljena poslati dolgotrajne pridržke na Sodišče Evropskih skupnosti, če je videti, da bi bilo to koristno. To se je že izkazalo kot učinkovito v primeru dveh držav članic, ki sta izpolnili zahteve Komisije, ko je bil postopek za ugotavljanje kršitev še v fazi priprave. Komisija se zaveda večje delovne obremenitve, ki je posledica širitve, in preučuje, kako čimbolj izrabiti vire, ki jih ima na voljo za ohranjanje kakovosti inšpekcijskih pregledov.

3.31

Države članice, ki uporabljajo različne stopnje DDV, morajo izračunati ponderirano povprečno stopnjo DDV, ki jo Komisija uporabi pri izračunavanju lastnih sredstev iz DDV. Vsaka napaka v tem izračunu bi vplivala na osnovo za DDV, ki se uporablja pri izračunu lastnih sredstev, zato lahko posledično vpliva na znesek plačanih lastnih sredstev iz DDV. Sodišče je preučilo inšpekcijske preglede, ki jih je Komisija izvedla pri tem vidiku sistema, izvedlo revizijo izračunavanja ponderirane povprečne stopnje v petih državah članicah (33) in preverilo, ali je izračunavanje skladno z zakonskimi zahtevami Skupnosti (34).

3.32

V zvezi z 29 posebnimi pridržki, povezanimi s ponderirano povprečno stopnjo DDV, je Sodišče ugotovilo, da jih je veliko nerešenih že izjemno dolgo (35). Ko je bil pridržek izražen, so imele države članice za reševanje problema na voljo neomejeno časovno obdobje.

3.32

Komisija nima na voljo nobenih pravnih sankcij, s katerimi bi lahko prisilila države članice, da na hitro izboljšajo vire podatkov ali metode za izračun, čeprav postopki za ugotavljanje kršitev dolgoročno predvidevajo možno rešitev. Kljub temu se nerešeni pridržki pri vsakem pregledu ponovno preučijo, zaporedna poročila o pregledih pa dokumentirajo potek razprav glede vsakega pridržka. V primeru Avstrije je bil dosežen znaten napredek, ki bo omogočil umik pridržka, ki sta ga vložili tako Avstrija kot Komisija, takoj ko bo Komisija prejela dogovorjene spremembe.