7.10.2005   

SL

Uradni list Evropske unije

C 249/1

I–V

I–II

III

IV–V

1–2

3–18

3–5

6–8

9–11

12–14

15

16–18

19–22

19–20

21–22

23–74

23–40

23–30

23–27

28–29

30

31–37

31–33

34

35–36

37

38

39–40

41–74

41–46

42–44

45–46

47–68

47

48–51

52–55

56–62

63–68

69–71

72–74

75–89

75–83

84–89

AKP

—

afriške, karibske in pacifiške države, podpisnice Sporazuma iz Cotonouja

FAR

—

Francoska agencija za razvoj

ARB

—

Afriška razvojna banka

SB

—

Svetovna banka

CFAA

—

Country Financial Accountability Assessment (ocena finančne odgovornosti države)

CPAR

—

Country Procurement Analytical Review (analitični pregled oddaje naročil)

DFID

—

UK-Department for International Development (britanski oddelek za mednarodni razvoj)

SDZR

—

Strateški dokument za zmanjševanje revščine

EMCP

—

Expenditure Management and Control Programme (program za upravljanje odhodkov in nadzor nad njimi)

ERS

—

Evropski razvojni sklad

MDS

—

Mednarodni denarni sklad

JF

—

Javne finance

FRA

—

Fiduciary Risk Assessment (ocena fiduciarnega tveganja)

PZRR

—

Sklad za zmanjševanje revščine in spodbujanje rasti

HOAP

—

Harmonisation of Overseas Audit Practice (usklajevanje čezmorskih revizijskih praks)

BWU

—

Ustanovi Bretton Woods (SB in MDS)

IFAC

—

International Federation of Accountants (Mednarodna računovodska zveza)

ISA

—

International Standards on Auditing (mednarodni revizijski standardi)

VRI

—

Vrhovna revizijska institucija

MoU

—

Memorandum of Understanding (Memorandum o soglasju)

OECD

—

Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj

PAF

—

Performance Assessment Framework (okvir za ocenjevanje uspešnosti)

PARPA

—

Plano de Acção para a Reducção da Pobreza Absoluta (akcijski načrt za zmanjšanje absolutne revščine)

PEFA

—

Public Expenditure Financial Accountability (javni izdatki in finančna odgovornost)

PEMFA

—

Public Expenditure Management Financial Accountability (upravljanje javnih izdatkov in finančna odgovornost)

PER

—

Public Expenditure Review (pregled javnih izdatkov)

PETS

—

Public Expenditure Tracking Survey (nadzor nad javnimi izdatki)

PFMA

—

Public Finance Management Assessment (ocena upravljanja javnih financ)

NIP

—

Nacionalni indikativni program

VPPZR

—

Večletni program podpore za zmanjševanje revščine

VZRD

—

Visoko zadolžena revna država

PRSP

—

Poverty Reduction Strategy Paper (glej SDZR)

PSCAP

—

Public Service Capacity Building Programme (program krepitve zmogljivosti javnih služb)

ROSC

—

Report on the Observance of Standards and Codes (poročilo o upoštevanju standardov in kodeksov)

SISTAFE

—

Sistema de Administração Financeira do Estado (državni sistem finančnega upravljanja)

TDFO

—

Tabela državnih finančnih operacij

I.

Obseg neposredne nenamenske proračunske pomoči se je v zadnjih letih precej povečal, tako da zajema približno petino vseh pomoči Evropskega razvojnega sklada. Ta pomoč ima več pomembnih prednosti – predvsem prilastitev in poenostavitev (glej odstavke 9–11) – vendar prinaša tudi tveganje, ki je drugačno kot pri drugih vrstah pomoči (glej odstavke 12–13), saj so cilji bolj ambiciozno zastavljeni, denar pa se združi z drugimi prihodki držav, ki ga nato porabijo v skladu s svojimi, običajno slabimi, sistemi upravljanja. Proračunska pomoč je zasnovana tako, da bi državam upravičenkam pomagala zmanjšati to tveganje ter jim hkrati omogočila samostojno vodenje razvoja, usmerjenega v rast in boj proti revščini. Večina posojilodajalcev se vse bolj zanima za to obliko pomoči, ki se v temeljih razlikuje od tradicionalnih projektnih podpor (glej odstavek 11).

II.

Komisija je pripravljena izplačati proračunsko pomoč državam s slabim sistemom upravljanja, če te uvedejo reforme za njegovo izboljšanje (glej odstavka 28–29), kar pa je dolgotrajen proces. Zaradi tega je Komisija razvila orodja, katerih namen je poleg začetnega ugotavljanja kakovosti upravljanja javnih financ in predlaganih reform, tudi končna ocena razvoja tega upravljanja in napredek reform.

III.

Namen te revizije je preučiti, kako je Komisija v obdobju 2003–2004 obvladovala tveganje, povezano z javnimi financami v okviru proračunske pomoči (glej odstavek 12) in se prepričala o kakovosti upravljanja javnih financ in učinkovitosti reform, ki jih je uvedla država upravičenka (glej odstavka 19–20). Revizija je zajela predvsem programe neposredne nenamenske proračunske pomoči Evropskega razvojnega sklada, odobrene v okviru Sporazuma iz Cotonouja, in je temeljila na preverjanjih, opravljenih na sedežu in v petih državah (glej odstavka 21–22).

IV.

Orodja za analizo in spremljanje, ki se uporabljajo v dogovoru z drugimi posojilodajalci, zlasti Svetovno banko in Mednarodnim denarnim skladom, zagotavljajo razmeroma celovite podatke, ki Komisiji omogočajo ustrezno odzivanje. Kljub temu je treba izboljšati njihovo zasnovo (glej odstavke 23–27 in 42–46) in izvajanje (glej odstavke 31–37 in 47–68). Njihova zasnova je pomanjkljiva na ravni diagnosticiranja in poročil o spremljanju, ki niso dovolj celovita in nazorna, njihovo izvajanje na lokalni ravni pa ni ustrezno usklajeno z drugimi posojilodajalci in dovolj oprto na parlamente in vrhovne revizijske institucije držav upravičenk.

V.

Sodišče Komisiji priporoča, da:

1.

Leta 2000 je Sodišče pregledalo, kako je Komisija spremljala uporabo partnerskih skladov iz podpor za strukturno prilagajanje, dodeljenih za proračunsko pomoč državam AKP (1). Komisija je to vrsto pomoči pozneje nadomestila s proračunsko pomočjo, ki zdaj zajema več kot četrtino vseh pomoči devetega ERS (glej tabelo A v Prilogi 1).

2.

Parlament (2) in Svet (3) priznavata prednosti proračunske pomoči. Zaskrbljena sta zaradi ureditve nadzora nad proračunsko pomočjo in pozivata Komisijo, da skrbno upošteva člen 61(2) Sporazuma is Cotonouja (glej odstavek 18) in da v sodelovanju z drugimi posojilodajalci zagotovi natančno spremljanje razvoja upravljanja javnih financ v državah upravičenkah in napredovanja reform za njegovo izboljšanje.

3.

Proračunska pomoč se nakaže v proračun države upravičenke, da se ublaži nezadostnost domačih virov. V resnici je podpora njeni plačilni bilanci in javnim financam. Trenutno je proračunska pomoč, ki jo nakaže Komisija, predvsem „neposredna“ in „nenamenska“. V tabeli B v Prilogi 1 je prikazana višina te pomoči glede na skupni znesek pomoči iz ERS, v tabeli C v Prilogi 1 pa njena porazdelitev po državah.

4.

Pomoč je „neposredna“, ker neposredno napaja proračune, ne da bi bila na drugi strani potrebna dodelitev deviz za uvoz nujnih dobrin države, saj ta mehanizem na splošno ni več potreben, ker so valute držav upravičenk skoraj vedno zamenljive in prosto prenosljive.

5.

Prav tako je „nenamenska“, ker se ne loči od drugih proračunskih prihodkov in ni vezana na določene odhodke, kar je drugače kot pri namenskih proračunskih pomočeh, kjer se sredstva iz ERS nakažejo na posebne račune, za katerih uporabo se zahteva podpis vodij delegacij, da se lahko ugotavlja njihova poraba. Namenske proračunske pomoči so omejene na primere (4), ko imajo države hude likvidnostne težave.

6.

Glavna cilja proračunske pomoči sta rast in zmanjševanje revščine in sta navedena tudi med razvojnimi cilji Združenih narodov za novo tisočletje (5).

7.

Pri večini zadevnih držav AKP se to odraža v Strateškem dokumentu za zmanjševanje revščine (SDZR), ki ga pripravi država in odobrijo glavni posojilodajalci. V tem dokumentu so opredeljene najpomembnejše srednjeročne smernice države za zmanjšanje revščine prebivalstva.

8.

Reforme upravljanja javnih financ so eden od vidikov splošne strategije za boj proti revščini ter neposrednih nenamenskih proračunskih podpor ERS. Zaradi dinamičnega pristopa Komisije (glej odstavek 28) postanejo te reforme same po sebi pomemben cilj proračunske pomoči.

9.

Neposredna nenamenska proračunska pomoč Komisiji omogoča, da se v polni meri vključi v problematiko upravljanja nacionalnih proračunov, tako da z državami vzpostavi stalen dialog o reformah za izboljšanje upravljanja. Sredstva evropskega davkoplačevalca učinkujejo kot finančni vzvod, zato omogočajo izboljšanje splošne kakovosti in učinkovitosti vseh nacionalnih proračunskih prihodkov in odhodkov. To izboljšanje pospešuje razvoj na splošno in koristi podporam za različne oblike projektov, ki jih financirajo posojilodajalci.

10.

Proračunska pomoč bi državi morala omogočiti boljšo prilastitev kot pomoč, nakazana različnim projektom. Poleg tega postane pomoč sestavni del proračuna, kar pomeni, da je dejansko pod nadzorom nacionalnega parlamenta.

11.

Proračunska pomoč lahko v veliki meri pripomore k poenostavitvi postopkov v zvezi z odhodki, saj zmanjšuje število potrebnih korakov. Ker se pomoč združi z nacionalnim proračunom, je porabljena po postopkih, ki veljajo za izvrševanje proračuna zadevne države, medtem ko se projekti, ki imajo druge prednosti, na splošno izvajajo zunaj proračunov (6) držav upravičenk in se vodijo v skladu s postopki, ki jih določijo posamezni posojilodajalci (7) (glej diagram 1).

12.

Ko se neposredna nenamenska proračunska pomoč nakaže državi upravičenki, jo ta porabi v skladu z nacionalnimi proračunskimi postopki in po navadi izpostavi denar evropskega davkoplačevalca visokim tveganjem. Posojilodajalci ta tveganja poznajo in jih sprejemajo, če se izvajajo reforme za izboljšanje nacionalnih proračunskih postopkov.

13.

Reforme javnih financ so dolgotrajni procesi. Posojilodajalci vlagajo v prihodnost in pri tem sprejmejo dejstvo, da bodo več let nakazovali pomoči razvijajočemu se sistemu, ki ne daje takoj zadostnih jamstev glede preglednosti, zanesljivosti in učinkovitosti.

14.

Poleg tega odvisnost teh proračunov od zunanjih pomoči na splošno ter s tem tudi od ERS (glej tabelo D v Prilogi 1) vpliva na proračunsko predvidljivost in varnost prihodkov držav upravičenk. Ta težava je v nekaterih primerih zaradi sistema pogojenih in spremenljivih obrokov še večja.

15.

Komisija izvaja neposredne nenamenske pomoči s programi, ki na splošno trajajo tri leta. Sredstva se nakazujejo v polletnih ali letnih obrokih, potem ko Komisija oceni izpolnjevanje splošnih (ki zadevajo celoten program) in posebnih (ki veljajo za določen obrok) predpogojev. Nekateri obroki so spremenljivi, višina obroka pa se izračuna na podlagi kazalnikov učinkovitosti.

16.

Odstavki 1, 3 in 4 člena 67 Sporazuma o partnerstvu AKP-ES, podpisanega v Cotonouju 23. junija 2000 (Sporazum iz Cotonouja), ki ureja deveti ERS, določajo, da morajo države AKP, ki želijo prejemati proračunsko pomoč, začeti gospodarsko, socialno in politično izvedljive makroekonomske ali sektorske reforme. V praksi to pomeni, da je ta pogoj samodejno izpolnjen, če te reforme podpira program ustanov Bretton Woods (BWU).

17.

V skladu s pododstavkom (c) člena 61(1) Sporazuma iz Cotonouja je za države AKP, ki imajo zamenljivo in prosto prenosljivo valuto, pomoč neposredna.

18.

Odstavek 2 člena 61 Sporazuma iz Cotonouja določa, da „se neposredna proračunska pomoč za podporo makroekonomskim ali sektorskim reformam dodeli, če:

19.

Namen te revizije je preučiti, kako je Komisija v obdobju 2003–2004 obvladovala tveganje v zvezi z javnimi financami pri tej vrsti pomoči, se pravi, kako se je prepričala o kakovosti upravljanja javnih financ in učinkovitosti reform, ki jih je uvedla država upravičenka. To pomeni, da se pri sprejemanju odločitve o financiranju programov in od samega začetka njihovega izvajanja preverja, ali:

20.

Vendar namen revizije ni presoja o tem, ali so primernejše proračunske pomoči ali financiranje projektov, niti ocenjevanje učinka proračunske pomoči na zmanjševanje revščine. Prav tako ni njen namen revidiranje upravljanja in reform javnih financ v državah upravičenkah, čeprav so dokumenti, obravnavani na sestankih ali med obiski na kraju samem, pripeljali Sodišče do določenih ugotovitev o stanju javnih financ in napredku reform v teh državah (glej odstavke 69–71).

21.

Pregledi so bili opravljeni v centralnih službah Komisije, podatki pa so bili pridobljeni pri Svetovni banki in Mednarodnem denarnem skladu (MDS). Obiskanih je bilo pet držav AKP (glej tabelo 1), kjer je Sodišče med svojimi obiski (9) pregledalo programe neposredne nenamenske proračunske pomoči. Izbor držav zagotavlja raznovrstnost tradicij upravljanja javnih financ in dobro pokritost (geografsko in glede na vrednost) proračunskih podpor, ki jih financira Komisija.

Tabela 1

Programi, pregledani v petih obiskanih državah

22.

V vsaki obiskani državi so bili najprej pregledani sporazumi in poročila, ki jih je pripravila delegacija. Ti dokumenti so bili primerjani s poročili drugih posojilodajalcev in vlade ter s stanjem, ugotovljenim pri glavnih službah, ki sodelujejo pri upravljanju javnih financ na različnih ravneh: programiranje in izvrševanje proračuna, priprava poročil, notranja in zunanja revizija (12).

23.

Urad za sodelovanje EuropeAid (EuropeAid), generalni direktorat za razvoj (DEV) in generalni direktorat za zunanje odnose (RELEX) so marca 2002 pripravili „Metodološki priročnik za programiranje in izvajanje proračunskih podpor v tretjih državah“ (Priročnik), ki med drugim izhaja iz prejšnjih priporočil Sodišča (13). Priročnik je v letu 2005 še vedno glavni referenčni dokument na tem področju in kaže zelo jasen napredek v primerjavi s prejšnjim stanjem. Vendar so se pri njegovem pregledu pokazale pomanjkljivosti, povezane z začetno oceno stanja javnih financ.

24.

V Priročniku niso dovolj poudarjeni domači prihodki, skupaj s tistimi iz javnih podjetij, ki jih je treba upoštevati (14) enako kot odhodke. Razlog je v tem, da se z izboljšanjem pobiranja in izterjave domačih prihodkov, ki se lahko izkaže za cenejše in prej učinkovito kot zmanjševanje nepravilnih odhodkov, zmanjša potreba po zunanjih pomočeh, zato bi moralo to bolj spodbujati davkoplačevalce, da od državne oblasti zahtevajo poročanje o njihovi porabi.

25.

V okvirnem predlogu za financiranju je prekratek seznam podatkov, ki jih je treba vključiti v oceno javnih financ. Priročnik bi moral vsebovati podrobno predlogo za pripravo te ocene, ki bi lahko temeljila na predlogi za poročila o spremljanju, ki jih pripravljajo delegacije (glej odstavek 42).

26.

V delu okvirnega predloga, ki se uporablja za pripravo predloga o financiranju, in obravnava upravičenost države upravičenke, ni nobenega sklicevanja na člen 61(2) Sporazuma iz Cotonouja (glej odstavek 18).

27.

Poleg tega so različne službe Komisije po objavi Priročnika marca 2002 poslale delegacijam približno deset dokumentov z navodili. Zaradi tega je skupek navodil za izvajanje operacij proračunske pomoči precej raznolik. Dobro bi bilo čimprej dokončati posodobitev Priročnika, ki je v teku, ter predvideti njegovo redno posodabljanje pri nadaljnjih spremembah (15).

28.

Komisija pogoje iz člena 61(2) Sporazuma iz Cotonouja razlaga dinamično. Meni, da pomanjkljivosti, povezane z upravljanjem javnih financ, ki obstajajo v času odločanja o financiranju, ne preprečujejo zagona programa proračunske pomoči, če so reforme in želja po njih ocenjene kot zadovoljive. Zaradi tega ne upošteva samo začetnega stanja sistemov upravljanja javnih financ, ampak tudi usmeritev države (16). Številni drugi posojilodajalci, ustanovi Bretton Woods, podobno upoštevajo možnost izboljšanja sistemov za upravljanje javnih financ in se ne sklicujejo samo na mejno vrednost ali absolutno kvalitativno raven.

29.

Takšno razlaganje, ki omogoča razširitev področja uporabe te določbe, še zviša že tako visoko tveganje, ki pritiska na porabo denarja evropskega davkoplačevalca zaradi uporabe nacionalnih proračunskih postopkov držav upravičenk. Ob takšni razlagi je potreben veliko strožji nadzor nad stanjem in nadaljnjim razvojem upravljanja javnih financ v zadevnih državah.

30.

Programi neposredne proračunske pomoči se ne osredotočajo dovolj na usmeritev, ki jo je sprejela država, in zagotavljanje predvidenega nadaljevanja. V Priročniku ni izrecno določeno, da morajo biti v vsakem predlogu ali sporazumu o financiranju zagotovljene ter izrecno navedene logične povezave in usklajenost med:

31.

Začetne ocene o upravljanju javnih financ so kot celota razmeroma celostne (17). Opirajo se na analize in ocene, pripravljene skupaj z drugimi posojilodajalci – ustanovi Bretton Woods (BWU) – in nacionalnimi organi oblasti (glej Prilogo 2 in odstavka 43–44), v njih pa so navedene glavne pomanjkljivosti upravljanja javnih financ. Na splošno povzemajo možnosti za izboljšanje s sklicevanjem na državni načrt reform (18) (glej okvir št. 1).

Okvir št. 1 – Sklicevanje na načrt reform v državah upravičenkah

32.

Čeprav so najpomembnejše informacije na splošno navedene v predlogih in sporazumih o financiranju, so še vedno preveč razpršene. V predlogih in sporazumih o financiranju niso dovolj sistematično navedeni razlogi, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da se kljub pomanjkljivostim pri upravljanju javnih financ, ugotovljenim v začetni oceni (glej odstavek 39), upošteva člen o zadostni kakovosti upravljanja javnih financ. Odbor ERS (22) in Komisija bi morala imeti na voljo bolj strukturirano in formalizirano predstavitev, da bi se v procesu odločanja o financiranju lahko prepričala o upoštevanju pomembnih pomanjkljivosti.

33.

V vladnih programih reform niso sistematično zajete vse reforme – zastavljene, predvidene ali ki jih je treba predvideti – potrebne za vzpostavitev dovolj preglednega, zanesljivega in učinkovitega upravljanja javnih financ. Komisija bi morala v okviru dialoga z nacionalnimi organi oblasti poskrbeti za pripravo celostnega programa reform, v katerem bi bile določene prednostne naloge, spremljal pa bi ga izvedljiv časovni načrt, ki bi bil redno pregledan in dopolnjen. Ta srednje- in dolgoročna predstavitev je sploh nujna, ker se vodje pri Komisiji (na sedežu in v delegacijah) ter v državah upravičenkah zamenjajo prej, kot so dokončane reforme.

34.

Programi Komisije ob tem premalo upoštevajo težave, povezane s korupcijo (23), ki so – predvsem po mnenju Svetovne banke – največja ovira v boju proti revščini. Seveda izboljšanje upravljanja javnih financ samo po sebi prispeva k zmanjšanju korupcije. Kljub temu je treba korupciji nameniti posebno pozornost. Čeprav je to občutljiva in zahtevna tema, je treba v partnerstvu s suverenimi državami in s podporo organizacij, specializiranih za to področje (24), izmeriti obseg tega pojava, ki ga pogosto lahko razčlenimo na več kategorij, ter razumeti, kako deluje, da bi lahko uvedli primerne ukrepe, ki bi jih vlade morale vključiti v svoje programe reform.

35.

Institucionalne podpore, predvidene v pregledanih sporazumih o financiranju, so, izrecno v sporazumu ali med poznejšim izvajanjem, dobro usklajene z drugimi posojilodajalci, vendar niso vedno vključene v splošni načrt institucionalnih podpor (25), kjer so navedena predvidena financiranja različnih posojilodajalcev (glej okvir št. 2).

Okvir št. 2 – Institucionalne podpore, predvidene v sporazumih o financiranju

36.

Splošni program podpor omogoča izračun potreb, ki jih lahko koristno podpira ERS. Komisija bi morala bdeti nad pripravo načrta z ustreznim okvirnim časovnim načrtom, v katerem bi bili našteti vsi potrebni ukrepi, skupaj s tistimi, za katere še niso našli financiranja.

37.

Priporočila vodij delegacij, predvidena v Priročniku (28), niso bila izdelana. Poleg tega je predvideno, da se od vodij delegacij zahteva, da v polletna poročila o spremljanju vključijo povzetek, ki izraža njihovo splošno mnenje, kar je deloma posledica istega pristopa. V obeh primerih je zanimivo uradno dobiti jasno mnenje oseb, ki so v tesnem in stalnem stiku z resničnostjo v državi. Zato bi Komisija morala v Priročniku obdržati to določbo in spremljati njeno uporabo.

38.

Komisija je poznala vse pomanjkljivosti pri upravljanju javnih financ, ki jih je odkrilo Sodišče med obiski v obiskanih državah, razen v Čadu, kjer so bile ugotovljene neporavnane obveznosti (29), česar posojilodajalci očitno niso vedeli.

39.

Komisija se je na podlagi pritrdilnega mnenja odbora ERS odločila, da kljub pomanjkljivostim pri upravljanju javnih financ, ugotovljenih v zadevnih državah, podpiše pet pregledanih programov, kar pomeni, da je usmeritev države ocenila kot zadovoljivo. Taka odločitev bi morala biti bolj utemeljena in bi morala predvsem pokazati, kako namerava načrt reform odpraviti te pomanjkljivosti (glej odstavek 30).

40.

Na splošno so za začetno stanje na področju upravljanja javnih financ v državah AKP značilne številne pomanjkljivosti. V nekaterih obiskanih državah je bila Komisija med prvimi posojilodajalci, ki so se strinjali, da sprejmejo to tveganje (glej okvir št. 3 ter tabeli E in F v Prilogi 1). Vendar je vedno potekal tudi en program MDS.

Okvir št. 3 – Stanje drugih posojilodajalcev v zvezi z nenamensko proračunsko pomočjo v petih obiskanih državah

41.

Glavna orodja, predvidena za spremljanje razvoja upravljanja javnih financ, so poročila o spremljanju, ki jih pripravijo delegacije, in kazalniki učinkovitosti.

42.

Priročnik predvideva, da delegacija zagotovi okvirno spremljanje javnih financ in o tem poroča centralnim službam Komisije (31). Delegacije so prejele navodila, ki določajo, da morajo polletna poročila o spremljanju vsebovati opis stanja (po predloženi shemi) in tabelo z rezultati spremljanja reforme javnih financ (32). Navodila so uporaben poskus ureditve, vendar bi jih glede na to, da gre za prvo izvajanje (glej odstavke 47–68), lahko izboljšali in dopolnili, tako da:

43.

Poročila se opirajo na revizije in ocene, ki so jih opravili posojilodajalci in nacionalni organi oblasti, ki poznajo pomembne razvojne mejnike. Komisija v sodelovanju z drugimi posojilodajalci – predvsem s Svetovno banko – razvija nov okvir za ocenjevanje sistemov upravljanja javnih financ v okviru PEFA (glej Prilogo 2), da bi z njim nadomestila obstoječa orodja.

44.

Ta okvir za ocenjevanje sedaj preizkuša približno trideset držav (od tega 18 držav AKP). Komisija je vodja tega projekta v 14 od teh držav (35). Zato bi po letu 2005 posojilodajalci morali imeti dovolj izkušenj, na podlagi katerih bi lahko predlagali izboljšave, da bi bil okvir nato sprejet in bi začel delovati. Po opravljenem pregledu okvira za ocenjevanje so bile predlagane nekatere izboljšave (glej odstavek 7 v Prilogi 2).

45.

Komisija pri izvajanju programov proračunske pomoči uporablja kazalnike učinkovitosti (glej Prilogo 3), ki merijo napredek pri kakovosti javnih financ in sektorske rezultate ter so namenjeni predvsem spodbujanju držav upravičenk k izboljšanju upravljanja javnih financ, saj se upoštevajo pri izračunu višine spremenljivih obrokov. V Priročniku je veliko podrobnih pojasnil o izbiri in uporabi kazalnikov učinkovitosti. V začetku leta 2005 je Komisija začela razmišljati o njihovem izboljšanju.

46.

Uporabljeni kazalniki učinkovitosti namreč ne pokrivajo vseh vidikov zastavljenih reform, ker bi bili preveč številni in neobvladljivi. Zato je pomembno utemeljiti opravljen izbor in jasno navesti, katerih področij kazalniki ne pokrivajo, pri čemer je treba pojasniti, če ta področja niso prednostna, če se ni dalo določiti ustreznih kazalnikov ali če zbirke podatkov za izračun kazalnikov niso zanesljive (v tem primeru bi v prihodnosti lahko poskrbeli, da bi bile bolj zaščitene).

47.

Prva poročila (36) o spremljanju, ki so jih pripravile delegacije v petih obiskanih državah, se prepogosto omejujejo na statično analizo upravljanja javnih financ, ki je sicer kakovostna in pripravljena po predlogi sedeža. Ta poročila so nepopolna, ker med drugim ne vsebujejo tabele o spremljanju reforme javnih financ (glej okvir št. 4). Centralne službe bi morale ta poročila bolje izkoristiti, saj se doslej nanje niso vedno odzvala tako, da bi delegacijam poslale jasna navodila o nadaljnjih ukrepih.

Okvir št. 4 – Poročila o spremljanju v petih obiskanih državah

48.

Kazalniki učinkovitosti se uskladijo na pogajanjih z vlado (ki je sopodpisnica sporazuma o financiranju) in so na splošno usklajeni z drugimi posojilodajalci. Narava in število kazalnikov o upravljanju javnih financ ter posledično njihova ustreznost za spodbujanje napredka reform se od države do države zelo razlikujejo.

49.

Kazalnike, ki vplivajo na raven dodelitve sredstev ali izvrševanja proračuna in ki so, kadar so omejeni na določen sektor, sorodni kazalnikom o prispevku sektorja, je relativno lahko izmeriti, vendar pa pri spodbujanju držav AKP k izboljšanju zanesljivosti, preglednosti in učinkovitosti upravljanja niso najbolj učinkoviti. Kazalniki, ki se uporabljajo v Etiopiji, Mozambiku in Zambiji, so s tega vidika precej pomanjkljivi. Nasprotno pa imata Niger in Čad (38) bolj spodbudne kazalnike (glej okvir št. 5).

Okvir št. 5 – Kazalniki učinkovitosti za upravljanje javnih financ v sporazumih o financiranju, sklenjenih s petimi obiskanimi državami

50.

Poleg tega sporazumi o financiranju ne vsebujejo vedno dovolj kakovostnih podatkov o kazalnikih. Za vsak kazalnik bi morala biti sistematično navedena podrobnejša pojasnila o utemeljitvi, opredelitvi, načinu izračunavanja in virih informacij, kot je to navedeno v nigerskem sporazumu o financiranju.

51.

Komisija bi po svojem razmišljanju o pogojnosti v letu 2005 v svojem Priročniku morala navesti tudi smernice o tem, kolikšno težo pripisati spremenljivim obrokom in kazalnikom učinkovitosti za javne finance (glej odstavka 4–5 v Prilogi 3).

52.

Priročnik upravičeno vztraja pri zahtevi, da je treba čim bolj usklajeno sodelovati z drugimi posojilodajalci.

53.

Usklajevanje med posojilodajalci obstaja, in sicer po eni strani med njihovimi sedeži, po drugi pa med njihovimi lokalnimi predstavništvi v državah AKP. Poleg tega mora biti pri vsakem posojilodajalcu vzpostavljena tudi dobra komunikacija med obema ravnema. Usklajevanje sedežev o vprašanjih v zvezi s spremljanjem učinkovitosti javnih financ je precej dobro organizirano v obliki partnerstva PEFA (glej odstavka 42–43) (43), v katerem ima Komisija vodilno vlogo.

54.

Lokalno usklajevanje je na splošno zadovoljivo, vendar ne vedno dovolj strukturirano (glej okvir št. 6). To sodelovanje se nenehno razvija, saj oblikovanje mreže, v katero prostovoljno vstopa vedno več posojilodajalcev, ki dodeljujejo proračunske pomoči, zahteva svoj čas. Komisija tesno sodeluje z ustanovama Bretton Woods, ki sta zelo vplivni in razpolagata z večjimi sredstvi. Usklajevanje je v petih obiskanih državah najbolj razvito v Mozambiku, kjer imajo na tem področju relativno veliko izkušenj (glej Prilogo 4).

Okvir št. 6 – Usklajevanje med posojilodajalci v petih obiskanih državah

55.

Komisija nima popolnih informacij o proračunskih pomočeh, ki so jih dodelili in nakazali drugi posojilodajalci v državah upravičenkah. Te informacije je težko dobiti, ker ni enotne opredelitve proračunske pomoči in ker nekateri posojilodajalci ne dajejo informacij.

56.

Reforme upravljanja javnih financ so uspešne, če si jih država prilasti na vseh ravneh, od uradnika, ki mora uporabljati nove postopke, do najvišjih državnih organov, drugače ne bodo izvedene pravilno ali pa sploh ne bodo izvedene. Ta prilastitev je med drugim odvisna od kakovosti odnosov med posojilodajalci in nacionalnimi organi oblasti, predvsem vlado, parlamentom in vrhovnimi revizijskimi institucijami (VRI).

57.

Vlada ima kot partnerica Komisije in sopodpisnica programov proračunske pomoči vodilno vlogo pri zasnovi in izvajanju reform za izboljšanje upravljanja javnih financ.

58.

Parlament ima pomembno vlogo pri napredku reform, predvsem tistih v zvezi s programiranjem proračuna in spremljanjem revizijskih poročil, ki so jih pripravile VRI. Zelo pomembno je, da se čimbolj skrbi za to, da parlament izpolnjuje svoje naloge, ker je to v interesu države in ne samo zaradi pritiska posojilodajalcev. Po mnenju Komisije je največji napredek dosežen prav v državah, kjer je parlament najbolj prisoten.

59.

VRI je zunanji revizor, ki mora oceniti izvrševanje proračuna in zanesljivost letnih računovodskih izkazov. Čeprav bo večina držav AKP potrebovala več let, preden bo VRI lahko v celoti opravljala svoje naloge, je treba rezultate dela VRI (44) sistematično zajemati v podatke, ki so na voljo posojilodajalcem, pri čemer je treba paziti, da ni preveč neposredne povezave med temi rezultati in nakazanim zneskom pomoči.

60.

Dialog z vlado je na splošno formaliziran in zadovoljiv (45). Vendar sta sodelovanje nacionalnih parlamentov in dialog z VRI (glej okvir št. 7) pogosto nezadostna zaradi njunih slabih zmogljivosti ter položaja v odnosih z domačo vlado in posojilodajalci.

Okvir št. 7 – Primeri nezadostnega dialoga z vrhovnimi revizijskimi institucijami

61.

Komisija mora v sodelovanju z drugimi posojilodajalci še naprej razvijati metodologijo za zagotavljanje primernih institucionalnih podpor vrhovnim revizijskim institucijam (47) ter uvajati podobne podpore za finančne odbore in odbore za nadzor proračuna v parlamentih.

62.

Vlada, ki jo nadzirata parlament in VRI, ni nujno v najprimernejšem položaju za razpravljanje o ukrepih za izboljšanje njunih pristojnosti. Zato je treba v pogajanjih z državo, ki potekajo prek njene vlade, razmisliti, kako bi Komisija lahko vzpostavila tesnejše stike z omenjenima ustanovama.

63.

Med revizijskimi obiski je bilo ugotovljeno, da je bilo za spremljanje reform javnih financ včasih dodeljenih premalo uslužbencev.

64.

Zadevni uradniki so skoraj vedno ekonomisti (enako velja za lokalne predstavnike drugih posojilodajalcev). Ta profil je ustrezen, vendar bi ga lahko popestrili, kadar je v delegaciji več oseb dodeljenih proračunski pomoči.

65.

Zadevni vodje enot so ocenili, da viri centralnih služb niso zadostni. Sodišče meni, da bi bilo glede na vložena sredstva in pomembnost dejavnosti upravičeno razvijanje tega področja ter da bi se z racionalizacijo uporabe razpoložljivih virov stanje lahko izboljšalo (48).

66.

Poleg tega bi bilo treba z uvedbo kontrolnih seznamov (49) sistematizirati določene naloge, kot so analiza predlogov o financiranju in poročila delegacij o spremljanju, da bi zagotovili izčrpnost in homogenost opravljenega dela ter olajšali pregledovanje dejavnosti.

67.

Komisija bi si morala še naprej prizadevati za usposabljanje svojih uslužbencev na področju javnih financ (50).

68.

In kot zadnje, izmenjava izkušenj ter opredeljevanje in razširjanje dobrih praks, ki potekajo med delegacijami Zahodne Afrike, bi se morala razširiti tudi na druge regije.

69.

Obiski v petih državah niso razkrili večjih razhajanj med podatki Komisije in stanjem, ugotovljenim na kraju samem (razen problema, omenjenega v odstavku 38).

70.

Sistemi upravljanja javnih financ imajo številne pomanjkljivosti (51), ki so pogosto še poudarjene na obrobnih ravneh, kot so občine, proračunske pomoči pa ostajajo izpostavljene visokemu tveganju slabe porabe. Vendar potekajo številne in pomembne reforme za zmanjšanje tega tveganja in opazna prizadevanja držav upravičenk na tem področju. Napredek je bil ugotovljen pri programiranju proračuna (ki je bolj skladno s strategijo za zmanjševanje revščine), izvrševanju prihodkov (52) in odhodkov (predvsem s poenostavljenimi in pogosto računalniško podprtimi krogotoki, racionalnejšim upravljanjem državne blagajne in strožjimi pravili za dodelitev javnih naročil), pri pripravi obračunov (ki je hitrejše) ter zunanjih in notranjih revizijah (glej okvir št. 8).

Okvir št. 8 – Glavne reforme upravljanja javnih financ, ki potekajo v petih obiskanih državah v letu 2004

71.

Te reforme zaradi svoje obsežnosti in zapletenosti zahtevajo veliko časa, zlasti ker so zmogljivosti uprav, odgovornih za njihovo izvajanje, po navadi zelo šibke in zato pogosto prihaja do zamud. Za zdaj je še prezgodaj, da bi lahko opredelili večje trajne rezultate, čeprav spremljanje, ki ga je vzpostavila Komisija, kaže dokaj pozitivne vmesne rezultate.

72.

Vsak sporazum o financiranju je pogodba, ki zavezuje Komisijo in državo upravičenko. Komisija se lahko na razvoj kakovosti upravljanja javnih financ v državi upravičenki odzove na štiri načine. Tako lahko enostransko začasno opusti program, lahko ga spremeni v soglasju z zadevno državo, lahko se odzove v okviru izvrševanja programa ali pa usmeri pripravo naslednjega programa. Odzivi Komisije so ustrezni in skladni z njenim dinamičnim pristopom (glej odstavek 28). Tako je Komisija v Čadu ustavila plačilo prvega obroka (nespremenljivega) v višini 20 milijonov EUR po prekinitvi programa MDS (53).

73.

Kadar je nakazilo spremenljivega obroka nižje od najvišjega predvidenega zneska, se preostanek še vedno dodeli državi upravičenki, kar zmanjšuje spodbudni učinek spremenljivih obrokov. Zato bi bilo učinkoviteje, če bi z določbo predvideli, da je ta preostanek za državo izgubljen.

74.

Ker so reforme upravljanja javnih financ srednje- ali dolgoročen proces, bi moralo biti vsako podaljšanje programa priložnost za prilagoditev pogojev za dodelitev proračunske pomoči (predpogoji, kazalniki in ponderiranje spremenljivih obrokov) glede na dosežen napredek in nove prednostne naloge. Prezgodaj je ugotavljati, kakšni bodo v petih obiskanih državah odzivi na tej stopnji.

75.

Revizija Sodišča je zagotovila odgovore na vprašanja iz odstavka 19.

76.

Komisija je določila metodološki okvir, ki ji omogoča oceno začetnega stanja upravljanja javnih financ v državah upravičenkah in njegov razvoj (glej odstavka 23 in 41). Vendar ta okvir, ki pomeni napredek glede na prejšnje stanje, ni niti popoln (glej odstavka 24 in 26) niti dovolj natančen (glej odstavek 25). Prav tako ne prispeva k pojasnjevanju skladnosti in logičnih povezav med programi pomoči (glej odstavek 30). Priročnik ni posodobljen (glej odstavek 27). Navodila za poročila o spremljanju so prav tako nepopolna, čeprav jih je Komisija že močno izboljšala (glej odstavek 42).

77.

Metodološki okvir se je v začetni fazi izvajal precej zadovoljivo, čeprav ni bila dovolj upoštevana korupcija, ni bilo poročil vodij delegacij in včasih tudi ne splošnega okvira institucionalnih podpor (glej odstavke 31–37). Stanje je manj zadovoljivo v fazi spremljanja, kjer so poročila delegacij preveč statična in nepopolna, kazalniki učinkovitosti pa včasih niso dovolj spodbudni (glej odstavke 47–51).

78.

Ti procesi so zapleteni, njihovo izvajanje pa občutljivo, saj potekajo v suverenih državah, kjer je prilastitev reform na vseh ravneh pomemben dejavnik uspeha, na katerega Komisija sicer lahko vpliva, ne more pa ga obvladovati.

79.

Komisija prav tako ne obvladuje usklajevanja med posojilodajalci, pri katerem ima sicer vodilno vlogo na ravni sedežev, predvsem s Svetovno banko v okviru PEFA (glej odstavek 43). Ne glede na to je usklajevanje v državah AKP še naprej težavno, kar lahko vpliva na izvajanje okvira za ocenjevanje PEFA na terenu.

80.

Podatki, na podlagi katerih so bile sprejete odločitve o financiranju – in podatki v dokumentih o spremljanju – so skladni z resničnostjo. Zato Komisija na splošno dobro pozna pomanjkljivosti, ki vplivajo na sisteme upravljanja javnih financ (glej odstavke 38 in 69–71).

81.

Odločitve o financiranju in odzivi Komisije med izvajanjem programa so ustrezni glede na njeno dinamično razlaganje člena 61(2) Sporazuma iz Cotonouja (glej odstavek 28). Ker pa je zaradi tega tveganje, vsaj kratkoročno, še višje, je strogo spremljanje s strani Komisije še bolj potrebno.

82.

Nasprotno pa njene odločitve niso dovolj utemeljene (glej odstavek 39). Iz predlogov in sporazumov o financiranju ni dovolj jasno razvidna povezava med pomanjkljivostmi, ugotovljenimi pri upravljanju javnih financ, vladnimi programi reform, institucionalnimi podporami, potrebnimi za izvajanje teh reform in orodji za spremljanje, skupaj s predpogoji in kazalniki učinkovitosti (glej odstavek 30). Zaradi tega pomanjkanja razvidnosti povezav in vpogleda ter premalo formalizirane in strukturirane predstavitve ni zagotovila, da se bo odbor ERS lahko prepričal, ali so bile upoštevane vse pomanjkljivosti (glej odstavka 32–33).

83.

Reforme, ki spremljajo neposredne nenamenske proračunske pomoči, zahtevajo veliko časa. Za zdaj je še prezgodaj, da bi lahko opredelili večje trajne rezultate, čeprav spremljanje, ki ga je vzpostavila Komisija, kaže dokaj pozitivne vmesne rezultate (glej odstavke 69–71). Zato tveganja, ki so jim izpostavljene proračunske pomoči (glej odstavek 12) in zaradi katerih sta zaskrbljena Parlament in Svet (glej odstavek 2), večinoma ostajajo aktualna. Priporočila, ki sledijo, bi morala omogočiti boljše obvladovanje teh tveganj.

84.

Komisija bi morala posodobiti svoj Metodološki priročnik za programiranje in izvajanje proračunskih pomoči v tretjih državah in vanj vključiti ustrezna navodila, izdana od marca 2002 (glej odstavek 27) ter ga ustrezno izboljšati, da bi znotraj vsakega programa pomoči zagotovili razvidnost povezav med ugotovljenimi pomanjkljivostmi, reformami za njihovo izboljšanje, institucionalnimi podporami in orodji za spremljanje (glej odstavek 30). Poleg tega je treba bolj upoštevati vprašanja, povezana z domačimi prihodki, skupaj s tistimi iz javnih podjetij (glej odstavek 24), in korupcijo (glej odstavek 34). Priročnik bi moral vsebovati tudi izboljšave glede poročil o spremljanju, ki jih pripravljajo delegacije (glej odstavek 42).

85.

Komisija bi morala bolj formalno in bolj strukturirano pokazati, da je upoštevala člen 61(2) Sporazuma iz Cotonouja, ter jasno navesti razloge, na podlagi katerih je ocenila, da je usmeritev države upravičenke kljub pomanjkljivostim upravljanja javnih financ, ugotovljenim med začetno oceno, zadovoljiva (glej odstavka 39–40).

86.

Komisija bi morala uporabljati kazalnike učinkovitosti, ki države upravičenke dejansko spodbujajo k reformam, in ki bi bili bolj usmerjeni k rezultatom, iz katerih je razvidno izboljšanje upravljanja (glej odstavek 49).

87.

Komisija si mora po svojih najboljših močeh prizadevati za uspešno uvedbo okvira za ocenjevanje učinkovitosti, razvitega v okviru PEFA (glej odstavek 43). To pomembno prizadevanje na področju usklajevanja med posojilodajalci je treba izboljšati ob upoštevanju rezultatov, doseženih ob koncu poskusne faze, ter predlogov Sodišča (glej odstavek 7 v Prilogi 2), zlasti tistega o preizkušanju kontrol. Zelo pomembno je, da posojilodajalci, predvsem tisti, ki sodelujejo v tem partnerstvu, ta okvir čim prej sprejmejo in ga začnejo uporabljati.

88.

Usklajevanje med lokalnimi predstavniki posojilodajalcev je treba okrepiti na ravni presojanja, ocenjevanja in revizij, na ravni izvajanja institucionalnih podpor ter na ravni uporabe pogojev in kazalnikov učinkovitosti, pri čemer se razume, da vsak posojilodajalec ohrani svobodo odločanja v zvezi z nakazovanjem svojih pomoči (glej odstavek 54).

89.

Odnose z organi oblasti v državah upravičenkah, ki so trenutno omejeni predvsem na vlado, bi bilo treba sistematično strukturirati in razširiti tudi na parlamente in vrhovne revizijske institucije, katerih pristojnosti bi morali okrepiti, da bi lahko izvedli reforme, ki jih zadevajo, in nadzorovali tiste, za katere so pristojne izvršne oblasti. Zato je treba v pogajanjih z državo, ki potekajo prek vlade, razmisliti, kako bi Komisija lahko vzpostavila tesnejše stike s parlamentom in VRI (glej odstavke 56–62).

7.10.2005   

SL

Uradni list Evropske unije

C 249/38