17.2.2005   

SL

Uradni list Evropske unije

C 41/1

I–X

1–19

1–4

5–6

7–15

16–19

20–37

21–33

34–37

38–74

38–65

66

67–71

72

73–74

75–87

75–84

85–87

88–95

88–91

92–95

96–107

96–102

103–107

I.

EU proizvede okoli 5 % svetovne proizvodnje surovega tobaka, kar jo uvršča na peto mesto največjih svetovnih proizvajalcev. Vendar pa več kot polovico lastne proizvodnje izvozi, saj za aromo in okus večine pridelanega tobaka ni povpraševanja znotraj EU. Ta tobak, pretežno vrst virginija in burley, z nevtralno aromo in okusom, se uporablja predvsem v glavnem cigaretnem polnilu. Goji pa se tudi manjše količine orientalskih sort, ki imajo aromo in okus, po katerih je povpraševanje. Zaradi tega EU iz držav zunaj Skupnosti uvaža tobak, ki izpolnjuje zahteve glede arome in okusa ter predstavlja 9 % svetovne proizvodnje, kar EU uvršča na prvo mesto največjih svetovnih uvoznikov. Glavni proizvajalci tobaka v EU so Italija, Grčija in Španija, ki skupaj proizvedejo 87 % celotne proizvodnje. Za proizvodnjo je značilno, da so posamezna območja, ki jih veliko število pridelovalcev namenja za gojenje tobaka, majhna. Mehanizacija je omejena, stroški pridelave pa visoki. Pridelovalci v EU se ne morejo primerno preživljati brez pomoči EU, saj premije predstavljajo okoli 75 % dohodka proizvajalcev od pridelave tobaka. Če bi v EU prenehali pridelovati tobak, to ne bi vplivalo na proizvajalce tobačnih izdelkov, ki bi se s to surovino oskrbeli prek povečanega uvoza.

II.

EU od leta 1970 podpira gojenje tobaka prek skupne ureditve trga, letni proračun pa znaša približno 1 000 milijonov EUR. Trg je bil bistveno reformiran najprej leta 1992, potem 1998 in ponovno leta 2004, v želji, da bi zagotovili primerno dohodkovno podporo v okviru proračunskih omejitev, poskrbeli za večjo prilagojenost zahtevam trga in s tem povečali vrednost proizvodnje. Vse to je bilo storjeno v upanju, da bodo postali pridelovalci manj odvisni od pomoči. Z drugimi ukrepi se skuša omogočiti prostovoljno opustitev dejavnosti in alternativno obdelovanje.

III.

Sodišče je doslej trikrat poročalo o delovanju skupne ureditve trga. V zadnjem poročilu leta 1997 je navedlo, da ukrepi, sprejeti leta 1992, niso prinesli merljivega učinka na visoko stopnjo subvencioniranja v primerjavi z vrednostjo proizvodnje, na zasajena območja, stopnjo zaposlitve ali položaj trga EU.

IV.

Cilj te revizije je bil oceniti, ali so bile reforme, vpeljane leta 1998, dobro zasnovane, in ali so jih države članice primerno izvajale. Z revizijo je Sodišče tudi preverilo, kako je Komisija nadzirala in ocenila izvajanje reform ter ali so bili cilji reformirane skupne ureditve trga doseženi.

V.

Kot rezultat tega preverjanja je Sodišče sklenilo, da je postopek, s pomočjo katerega je Komisija izdelala svoje predloge za reformo leta 1998, temeljil na nezanesljivih podatkih, analiza trga pa ni bila ustrezna. Zaradi teh napak so bili sprejeti ukrepi od samega začetka v veliki meri neprimerni in na številnih področjih tudi neučinkoviti. Ni dokazov, da je skupna ureditev trga z zmanjšanjem neusklajenosti ponudbe in povpraševanja vplivala na proizvodnjo v EU. Sodišče je ugotovilo tudi, da se z uvedenimi ukrepi ni doseglo bistvenega povečanja dohodka od pridelave tobaka ali predvidenega tržnega ravnotežja. Vrednost proizvodnje je bila ogrožena tudi zaradi protikonkurenčnega vedenja – v obliki dogovorov o ceni – v treh največjih proizvajalkah.

VI.

Države članice v številnih primerih niso opravile preverjanj, ki so predpisana v uredbah. Poleg tega bi bilo treba okrepiti preverjanja ključnih kontrol in izvajanje popravnih ukrepov v okviru postopka potrditve obračuna. Od junija 2004 ni bilo sprejetega sklepa o potrditvi obračuna.

VII.

Spremljanje s strani Komisije ni bilo zadovoljivo, ocena skupne ureditve trga pa je bila podana z zamudo. Ugotovitve ocenjevanja, ki so ga izvedli zunanji strokovnjaki, so bile objavljene v poročilu oktobra 2003 in so glede skupnih vprašanj zelo podobne ugotovitvam Sodišča.

VIII.

Julija 2002 je Komisija objavila ugotovitve vmesnega pregleda skupne kmetijske politike in predlagala novo strategijo za trajnostni razvoj celotnega kmetijskega sektorja, ki bi temeljila na ločevanju pomoči iz pridelave in omogočila podporo kmetom prek sheme enotnega plačila za kmetijo. V okviru revizije se je pregledalo tudi, kako lahko to vpliva na skupno ureditev trga surovega tobaka.

IX.

Reforma, ki jo je sprejel Svet aprila 2004 (1), predvideva postopno ločevanje pomoči od proizvodnje. V prihodnje bo podpora pridelovalcem tobaka vključena v shemo enotnega plačila za kmetijo. Predviden je tudi poseben finančni okvir za prestrukturiranje območij za pridelavo tobaka.

X.

Sodišče podpira sedanjo reformo, ki naj bi pripomogla k odpravi številnih pomanjkljivosti, ki jih je odkrila revizija, čeprav bo za to potreben čas. Sodišče priporoča, naj Komisija razišče protikonkurenčno vedenje držav članic in v primeru, da se to potrdi, primerno ukrepa. Poleg tega je treba raziskati tudi primere, ko države članice niso opravile preverjanj, ki so predpisana v uredbah, in izvesti popravne ukrepe, kjer je to mogoče.

1.

Surov tobak je tobak v listih, ki so ga pridelovalci (proizvajalci) pridelali in prvič sušili, niso pa ga še predelali. Naslednja stopnja vključuje bolj specifično pripravo surovega tobaka v podjetjih, imenovanih prvi predelovalci, ki nato s predelanim tobakom oskrbujejo proizvajalce tobačnih izdelkov, denimo cigaret, cigar in tobaka za pipo. V Prilogi 1 je prikazana veriga pridelave, predelave, proizvodnje in distribucije tobaka.

2.

EU proizvede približno 5 % svetovne proizvodnje surovega tobaka in je tako peta največja proizvajalka, vendar se znotraj EU porabi manj kot polovico te proizvodnje, saj ta tobak nima arome in okusa, ki ju zahtevajo proizvajalci tobačnih izdelkov. Tako EU za pridobitev tobaka z zahtevanimi značilnostmi uvozi približno 9 % svetovne proizvodnje ter je posledično največja uvoznica tobaka.

3.

Glavne proizvajalke tobaka v EU so Italija, Grčija in Španija, katerih delež je približno 38 %, 36 % in 13 % celotne proizvodnje. Tabela prikazuje stanje na področju oskrbe s surovim tobakom v EU v obdobju 1996–2000.

Tabela

Bilanca oskrbe s surovim tobakom v EU

4.

Z gojenjem surovega tobaka v EU se ukvarja približno 80 000 proizvajalcev, ki pridelavi večinoma namenjajo majhne posamične obdelovalne površine. Stopnja mehanizacije pridelave je omejena, stroški pa visoki. EU že več kakor trideset let podpira pridelavo surovega tobaka, proračun za ta namen pa je zadnja leta znašal približno 1 000 milijonov EUR.

5.

Pred vzpostavitvijo enotnega trga v EU so bili pridelovalci tobaka deležni podpore s strani nacionalnih tržnih ureditev. Te tržne ureditve so predvidevale zajamčeno ceno, ki naj bi jim zagotavljala „primeren dohodek“ (2). Ta podpora je veljala za nujno, saj donosi niso vselej pokrivali proizvodnih stroškov. V regijah, kjer so proizvajali tobak, je ta pomenil pretežni del dohodka kmetov. Leta 1970 vpeljana skupna ureditev trga tobaka je nadomestila nacionalne sisteme in še naprej nudila podobno podporo.

6.

Odtlej je bila skupna ureditev trga reformirana leta 1992 (3), 1998 (4) in ponovno leta 2004 (5). Poleg zasledovanja splošnih ciljev stabilizacije trgov s surovim tobakom in zagotavljanja primernega življenjskega standarda proizvajalcev, kakor je določeno v členu 33 Pogodbe, naj bi s skupno ureditvijo trga dosegli predvsem naslednje specifične cilje:

7.

Ukrepi, namenjeni doseganju teh ciljev, so našteti v nadaljevanju.

8.

Proizvajalci morajo s prvimi predelovalci skleniti pogodbe o pridelavi. Subvencija EU je plačana kot premija na kilogram tobaka, dostavljenega in prejetega v skladu s temi dogovori. Premija predstavlja dodatek k ceni, ki jo proizvajalci dobijo za svoj tobak na trgu, ter naj bi jim zagotavljala „primeren dohodek“ in jih spodbudila k proizvodnji kakovostnega tobaka. Višino premije je za sleherno izmed osmih skupin sort tobaka, ki jih priznava skupna ureditev trga, leta 1992 določil Svet. Višine se odtlej tako rekoč niso spremenile (6).

9.

Premija vključuje tako fiksen kakor spremenljiv znesek, pri čemer predstavlja slednji, glede na sorto, med 30 % in 45 % (7) celotne premije. Fiksni del premije se vsem proizvajalcem izplačuje v polni višini. Spremenljivi del premije pa skupine proizvajalcev razdelijo med svoje člane, in sicer v razmerju s ceno, ki so jo slehernemu izmed članov za dobave plačali prvi predelovalci.

10.

V skladu s predpisi je proizvodnja tobaka upravičena do izplačila pomoči le pod pogojem, da so med prvimi predelovalci in skupinami proizvajalcev ali posameznimi proizvajalci, ki niso člani skupine, sklenjene pogodbe o pridelavi, ločeno za posamezno skupino sort tobaka. Da bi pogodbene cene resnično izkazovale tržne razmere, je bila državam članicam dana možnost, da v vsakem pridelovalnem letu izvedejo avkcijski postopek za pogodbe o pridelavi. Ta postopek omogoča posamičnim proizvajalcem, ki niso člani skupine proizvajalcev, oz. skupinam proizvajalcev, da svoje že obstoječe pogodbe o pridelavi ponudijo širšemu trgu prve predelave. Ponudbe morajo biti za vsaj 10 % višje od prvotne pogodbeno določene cene, začetni prvi predelovalec pa mora imeti možnost, da svojo ponudbo prilagodi novi ceni.

11.

Da bi usmeril in omejil proizvodnjo, pri tem pa ohranil proračunski nadzor, Svet določa celotno zajamčeno količino, za katero bo izplačana pomoč. Ta količina je za posamezno letino določena za vsako skupino sort tobaka in državo članico. Proizvajalcem je pomoč dodeljena prek kvote, določene na podlagi njihove proizvodnje v referenčnem obdobju. Tak režim državam članicam omogoča, da zajamčene količine z dovoljenjem Komisije prenašajo med skupinami sort, če je učinek tega na proračun vsaj nevtralen.

12.

Poleg tega obstaja tudi program odkupa kvot, po katerem lahko posamezni proizvajalci, ki želijo dokončno prenehati s pridelovanjem tobaka, svoje kvote prodajo nazaj EU, če jih ne morejo prodati drugim proizvajalcem. Posledica odkupa s strani EU je trajno znižanje nacionalnega praga proizvodnje in praga proizvodnje v EU.

13.

Naposled, obstaja sistem nacionalnih rezerv kvot, ki ga države članice oblikujejo z zmanjšanjem kvot, dodeljenih proizvajalcem. Namen teh rezerv je spodbujanje obstoječih proizvajalcev k preusmeritvi v proizvodnjo drugih pridelkov in/ali prestrukturiranje svojih posestev, kakor tudi omogočiti drugim proizvajalcem, ki želijo postati proizvajalci tobaka, vstop na trg.

14.

Skupinam proizvajalcev pripada pri doseganju tržnih ciljev pomembna vloga. Pod pogojem, da ustrezajo predpisanim zahtevam ter jih države članice uradno priznavajo, dobijo 2 % celotne premije, izplačane proizvajalcem. Vsaj polovica razpoložljivih sredstev je namenjena nadomeščanju stroškov za zaposlovanje tehničnega osebja ter nakupu certificiranih semen ali sadik, da bi tako izboljšali kakovost proizvoda in okrepili okoljevarstvene ukrepe. Preostanek lahko porabijo za ukrepe v zvezi z infrastrukturo, namenjene povečevanju vrednosti tobaka, denimo za obrate za sortiranje, hranjenje in predelavo, ter za zaposlovanje administrativnega osebja.

15.

Sklad je bil namenjen za financiranje raziskovanja sort tobaka, proizvodnih metod in za boj proti kajenju s pomočjo informativnih kampanj, ki bi naj povečale javno ozaveščenost o škodljivih učinkih tobaka. Področje raziskav je bilo leta 2003 preneseno na raziskovalni program EU. Od letine 2002 naprej Sklad financira predvsem akcije, namenjene izboljševanju javne ozaveščenosti o škodljivih učinkih vseh oblik uporabe tobaka, ter druge akcije, katerih namen je pomagati proizvajalcem, da se od pridelave tobaka preusmerijo k drugim pridelkom ali dejavnostim. Trenutno ga financirajo s 3 % premije.

16.

Sodišče je o skupni ureditvi trga poročalo že trikrat (8), nazadnje v letnem poročilu za leto 1996. Namen sedanje revizije je bil preučiti reformirani tržni režim, vpeljan leta 1998.

17.

Glavni cilj je bila ocena, ali:

18.

Kriteriji, po katerih je Sodišče pregledalo upravljanje Komisije, izhajajo iz Finančne uredbe, osredotočeni pa so bili na vprašanja, ali:

19.

Glavni viri revizijskih dokazov so bili:

20.

Sodišče je preučilo postopek, v okviru katerega je Komisija pripravila svoj predlog za reformo, in ugotovilo, da je bil reformni predlog pripravljen na podlagi določenih ključnih predpostavk. Te predpostavke so bile, da je tobak na nekaterih območjih bistvenega pomena za zaposlovanje in za življenjski standard celotnih populacij, da proizvodnja alternativnih pridelkov ni rentabilna ter da je obstoječa tržna neravnovesja in potrebo po precejšnji podpori mogoče pripisati slabi kakovosti proizvedenega tobaka, katere posledica so nizke cene. Komisija je sklenila, da je nadaljnja pomoč Skupnosti proizvodnji tobaka upravičena le, če lahko proizvajalci izboljšajo kakovost tobaka, dosežejo višje cene in zmanjšajo svojo odvisnost od pomoči. Ti sklepi so se odražali v sprejetih ukrepih. V skladu s tem je Komisija predvidevala, da bo skupni učinek vseh elementov reforme vodil do izboljšanja kakovosti tobaka, proizvedenega v Skupnosti, ter zmanjšal izvoz subvencioniranega tobaka slabe kakovosti.

21.

Eden izmed ključnih parametrov, potrebnih za merjenje učinka ukrepov skupne ureditve trga, so zanesljivi podatki o zaposlovanju. Ocena Komisije v zvezi s pomenom proizvodnje tobaka za zaposlovanje v regijah, kjer proizvajajo tobak, in njen predlog o nadaljevanju sheme proizvodne pomoči bi morala temeljiti na najnovejših informacijah držav članic.

22.

Sodišče je ugotovilo, da je ocena Komisije iz leta 1996 (uporabljena v kontekstu njenih reformnih predlogov), da je od proizvodnje tobaka odvisnih 170 000 polno zaposlenih delavcev, temeljila na podatkih, ki so se nanašali na leti 1986 (kar zadeva število delovnih ur na hektar) in 1993 (kar zadeva obdelovalne površine). Od držav članic ni zahtevala bolj posodobljenih informacij.

23.

Ker ta ocena ni bila zanesljiva, jo je Sodišče primerjalo z najnovejšimi razpoložljivimi podatki za leto 1999 iz ocenjevalnega poročila Komisije za leto 2003. Glede na to poročilo naj bi pri proizvajanju 90 % proizvodnje EU sodelovalo približno 64 000 polno zaposlenih delavcev. Sodišče ocenjuje, da to pomeni, da jih je bilo v celoti vključenih približno 72 000. To pomeni več kakor pol manj od ocene Komisije izpred treh let. Po mnenju Sodišča je to verjetno bliže dejanskemu stanju v letu 1996, ko je Komisija izdelala svoje predloge.

24.

Če celotni proračun, približno 1 000 milijonov EUR na leto, razdelimo na ocenjenih 72 000 polno zaposlenih delavcev, znaša pomoč 13 653 EUR na osebo. Do razlike med to številko in 7 600 EUR, ki jih omenja Komisija, je prišlo zato, ker Komisija uporablja število delovnih enot iz drugega vira, Sodišče pa število, ki temelji na številkah, ki jih je preveril zunanji ocenjevalec, ki ga je najela Komisija.

25.

In naposled, Komisija je bila mnenja, da je proizvodnja tobaka pomembna za preživetje celotnih populacij v nekaterih proizvodnih območjih. Ta sklep je temeljil na izjavah držav članic. Ko so bile države članice med revizijo povprašane o tem, svojih izjav niso mogle podpreti z dokazi.

26.

Ko je Komisija pripravljala novo politiko, je sklenila, da je proizvodnja EU srednjeročno obsojena na propad, če se kakovost ne bo izboljšala. Menila je, da EU še lahko proizvaja tobak boljše kakovosti, in se zato odločila, da bo to spodbudila tako, da bo premija povezana s kakovostjo proizvoda. Komisija je domnevala, da se bo v tržni ceni zrcalila kakovost tobaka. Vendar to ni ustrezalo dejanskemu stanju na trgu, pri razlagi uporabljenih podatkov pa so bile storjene še druge napake.

27.

Prvič, Komisija je svojo politiko oprla na predpostavko, da bi lahko proizvodnja EU določenih skupin sort tobaka zadostila povpraševanju v EU, če bi povišali delež kakovostnejšega tobaka in tako zmanjšali neskladje med proizvodnjo in povpraševanjem. Vendar Komisija ni dovolj upoštevala, da je povpraševanje porabnikov v EU prešlo od temnih cigaret, narejenih iz dark air-cured tobakov, k ameriškim in angleškim mešanicam, za katere je potreben tobak, ki ga v EU ni mogoče proizvajati. Zahtevano aromo in okus so ponujale zgolj uvožene sorte tobaka. Te značilnosti so izhajale iz agronomskih in klimatskih razmer, ki prevladujejo v izvornih državah. Ker EU ne more proizvajati določenih zaželenih sort tobaka, je bila možnost, da bi se proizvodnja prilagodila povpraševanju v EU, omejena.

28.

Drugič, sklep Komisije, da bo prilagajanje premije glede na ceno izboljšalo kakovost, je temeljil na njeni oceni, da višje cene tobaka, ki ne prihaja iz EU, odsevajo izključno njegovo večjo kakovost. V skladu s tem je Komisija menila, da bi proizvajalci dosegli boljše cene, če bi bil tobak, proizveden v EU, boljše kakovosti. Vendar njena cenovna primerjava med visokimi cenami zunaj EU in nižjimi notranjimi cenami ni bila zanesljiva iz naslednjih razlogov:

29.

Svetovalni odbor (9) Komisije je nakazal, da na ceno poleg kakovosti vplivajo še drugi dejavniki, denimo spremembe valutnih razmerij, stanje zalog in velike sprostitve zalog proizvajalcev izven EU na svetovni trg. Poleg tega je Komisijo opozoril, da predstavlja dejstvo, da ni na voljo objektivnega sistema za ocenjevanje kakovosti, oviro pri uveljavljanju politike, ki se opira na merjenje kakovosti.

30.

Zaradi teh pomanjkljivosti tržna analiza Komisije oblikovalcem politike ni priskrbela dovolj obširnega in uravnoteženega poznavanja trga, da bi lahko vodila njihovo izbiro tržnih ukrepov.

31.

Komisija je trdila, da v nekaterih primerih pridelava alternativnih kultur ni mogoča. V Grčiji, denimo, so sorte sun-cured gojili v razmerah, v katerih drugih kultur ne bi bilo mogoče gojiti. Vendar pa je pilotski projekt (10) Komisije leta 1995 pripeljal do ugotovitve, da bi bilo mogoče z dobrimi rezultati gojiti različne druge kulture (11).

32.

Skupna ureditev trga je po letu 1998 še naprej temeljila na predpostavki, da so prvi predelovalci neodvisni pri določanju pogojev oz. cen v okviru pridelovalnih pogodb, izpogajanih s proizvajalci. Ta predpostavka ni bila realna, saj se je stanje spremenilo. Prišlo je namreč do koncentracije nakupov v rokah majhnega števila multinacionalnih prvih predelovalcev, trgovcev in proizvajalcev, pri čemer so slednji pridobivali čedalje večji vpliv pri določanju cen.

33.

Nezadostna konkurenca na trgu znižuje cene in ogroža strategijo premij v okviru skupne ureditve trga. Generalna direktorata za kmetijstvo in ribištvo sta februarja 1997 prejela pismo proizvajalcev in zadružnih sindikatov, glede na katero je bilo mogoče problem nizkih cen pripisati oligopolni strukturi predelovalnega trga, vendar tega tedaj niso preučili. Revizija Sodišča je pozneje odkrila, da so obstajale protikonkurenčne prakse (glej odstavke 61–71 spodaj). V Posebnem poročilu št. 8/1993 je Sodišče že opozorilo, da je naraščajoča vpletenost skupin proizvajalcev v prvo predelavo slednjim omogočila, da omejijo vpliv proizvajalcev tobačnih izdelkov na cene. Analiza Komisije iz leta 1996 ni zaznala negativnih vplivov na konkurenco, izhajajočih iz dejstva, da je bilo leta 1993 takim skupinam prepovedano izvajati prvo predelavo (12).

34.

Skupna ureditev trga tobaka vsebuje politične cilje in ukrepe, ki vplivajo na področja delovanja drugih politik. Pomembno je zagotoviti usklajenost med njimi, kar je ponavadi doseženo s posvetovanji med službami. Vendar se Komisija pri pripravi predlogov ni posvetovala z vsemi relevantnimi službami (z Generalnim direktoratom za razvoj, z Generalnim direktoratom za konkurenco).

35.

Tako v zvezi z izvozom precejšnjega dela tobaka, subvencioniranega s strani EU, po zelo nizkih cenah ni bila opravljena razprava z Generalnim direktoratom za razvoj in humanitarno pomoč glede morebitnega negativnega učinka na izvoz držav v razvoju. Tak izvoz pa je ključnega pomena za prizadevanja EU za izboljšanje gospodarskega stanja v teh državah. Tako denimo Komisija dodeljuje razvojno pomoč malim proizvajalcem tobaka v Malaviju, kjer surovi tobak predstavlja 70 % vseh dohodkov od izvoza. Na drugi strani skupna ureditev trga podpira proizvodnjo EU, po kateri v EU večinoma ni povpraševanja in jo posledično izvažajo. To zmanjšuje možnosti izvoza za države v razvoju.

36.

Poročilo o „Okoljski odgovornosti in skupni kmetijski politiki“ (Eco-responsibility and the Common Agricultural Policy), izdelano leta 1994 za Generalni direktorat za okolje, je poudarilo, da različne vrste tobaka potrebujejo različno intenzivno namakanje in gnojenje z dušikom ter posledično različno vplivajo na okolje. Sistem premij v okviru skupne ureditve trga spodbuja prehod od sun-cured in dark air-cured tobakov k flue-cured in light air-cured tobakom. To privede do neželenih učinkov za okolje, saj slednje vrste tobakov potrebujejo več namakanja in/ali gnojil. Vročezračno sušenje pomeni tudi večjo porabo energije. Te spremembe niso združljive ne s splošnimi okoljskimi cilji Komisije ne s cilji, specifičnimi za skupno ureditev trga tobaka. Sodišče je opozorilo, da Komisija pri reformi iz leta 1998 ni v celoti upoštevala zadržkov Generalnega direktorata za okolje. Toda prav ti so bili njen glavni argument za predlagano opuščanje subvencij za proizvodnjo surovega tobaka, predstavljeno na Evropskem svetu v Göteborgu leta 2001.

37.

Komisija Sveta tudi ni opozorila na nasvet Generalnega direktorata za carino in posredno obdavčenje (GD za obdavčenje in carinsko unijo), da subvencije vplivajo na maloprodajne cene (jih znižujejo). Ta učinek na maloprodajne cene še povečuje politika trošarine, ki jo je sprejela večina držav članic, ki imajo za svoj lastni tobak nižje dajatve. Francija, na primer, je za lokalno izdelane cigarete iz temnega tobaka uvedla najnižjo stopnjo trošarine. Ta je 20 % nižja od stopnje, ki velja za uvožene cigarete iz svetlega tobaka. Na ta način države članice favorizirajo svoje nacionalne znamke cigaret, ki vsebujejo velik delež subvencioniranega tobaka (13). Posledica tega je bila, da so se maloprodajne cene znižale. Zanesljivi viri, denimo Svetovna zdravstvena organizacija in Svetovna banka (14), menijo, da nižje cene povečujejo porabo in posledično tudi pogostost s tobakom povezanih bolezni.

38.

Sodišče je preučilo, ali so ukrepi, sprejeti po reformi leta 1998, celostno gledano izpolnili zastavljene cilje, in ugotovilo, da v veliko ozirih bodisi niso bili tako uspešni, kakor bi naj bili, bodisi njihovega učinka ni mogoče izmeriti, da bi ugotovili, ali so bili uspešni ali ne.

39.

Namen sistema premij, ki zagotavlja kompenzacijo večjih stroškov, je bil olajšati prodajo v EU proizvedenega tobaka EU ter tako pridelovalcem omogočiti doseganje primernega dohodka. Komisija ni opredelila „primernega dohodka“ za pridelavo tobaka, ni določila merljivih ciljev za izboljšanje ter ni zagotovila ustreznih informacij o stroških proizvodnje, cenah in dohodkih, pridobljenih iz zanesljivih virov, da bi tako lahko izmerili vpliv. Iz tega razloga ni mogla oceniti vpliva premij na celotni dohodek pridelovalcev in na njihovo življenjsko raven (15).

40.

Premija predstavlja približno 75 % dohodka proizvajalcev iz proizvodnje tobaka, v Italiji pa je pri proizvodnji ene od sort dosegla skoraj 95 %. Spremenljivi element premije naj bi spodbujal proizvajalce k izboljševanju kakovosti, da bi tako povečali vrednost svojih proizvodov in zmanjšali svojo odvisnost od pomoči. Komisija je predpostavila, da bodo stroške, ki jih bo imel proizvajalec z izboljševanjem kakovosti, pokrile spremenljiva premija in višje prodajne cene, s čimer bi se zmanjšala odvisnost od subvencij. Toda dokazi, ki jih je imela Komisija na voljo, so izkazovali nasprotno.

41.

Informacije, ki jih je imela Komisija na voljo leta 1998, so kazale, da prodajne cene, ki so jih sporočile države članice, celo za tobak boljše kakovosti skupaj s premijo EU ne pokrivajo proizvodnih stroškov (glej tudi odstavek 48). Poleg tega ni na voljo nobenih informacij, ki bi kazale, v kakšni meri naj bi različni ukrepi skupne ureditve trga zmanjšali odvisnost od subvencij. Najnovejše tržne informacije kažejo, da so bile povprečne prodajne cene v EU leta 2003 nižje kakor leta 2002, zaradi česar so bili proizvajalci leta 2003 bolj odvisni od subvencij kakor leta 2002.

42.

Generalni direktorat za kmetijstvo je bil mnenja, da bo mogoče izboljšanje kakovosti znotraj sleherne skupine sort izmeriti preko povečanja količine proizvedenega tobaka višjega kakovostnega razreda. Za to pa bi bila potrebna jasna opredelitev standardov kakovosti in ravno tako bi moralo biti mogoče na stalni osnovi meriti uspešnost.

43.

Temu je nasprotovalo več dejavnikov. Prvič, ni standardnega sistema razvrščanja in v različnih državah članicah različno razvrščajo iste sorte tobaka. Drugič, da bi izmerili izboljšanje kakovosti v času, moramo upoštevati sestavo skupin proizvajalcev in značilnosti njihove proizvodnje. Če bi skupino zapustil proizvajalec slabe kakovosti, bi to učinkovalo tako, da bi se povečala kakovost te skupine, pa čeprav proizvajalci kot celota ne bi prav nič izboljšali proizvodnje. Izboljšav kakovosti ni bilo mogoče izmeriti zaradi sprememb, do katerih je prihajalo v skupinah proizvajalcev. Reforma iz leta 1998 je, denimo, uvedla zahtevo po minimalni velikosti za skupino proizvajalcev, posledica tega pa je bila precejšnja reorganizacija. Članstvo večine skupin proizvajalcev se poleg tega tudi vsako leto spreminja.

44.

Način, kako so organizirane skupine proizvajalcev, lahko nasprotuje prilagajanju spremenljive premije. Medtem ko je bil cilj spremenljive premije spodbujati h gojenju tobaka boljše kakovosti, je rezultat v praksi lahko drugačen: če vsi proizvajalci v skupini proizvajajo enako kakovosten (enako uvrščen) tobak določene sorte, bo celotna spremenljiva premija, ki je na voljo skupini za to sorto, enakomerno porazdeljena mednje (glej tudi odstavek 9). Isto velja, če se združijo proizvajalci slabšega kakovostnega razreda iste skupine sort tobaka. Člani obeh skupin bodo dobili enak znesek spremenljive premije, čeprav pridelujejo tobak različne kakovosti. Ta opažanja kažejo, da sistem premij v nasprotju s svojim ciljem ne spodbuja nujno k izboljševanju kakovosti: proizvajalcem namreč omogoča, da dobijo najvišjo pomoč, ne da bi izboljšali kakovost, in kakor kažejo nekateri primeri, ki so jih odkrile službe Sodišča in Komisije, med izplačili premij dobrim in slabim proizvajalcem ni nikakršnih razlik.

45.

Namen diferenciacije premij med sortami tobaka je bil spodbuditi gojenje sort višje kakovosti: višje premije naj bi plačevali za višjo kakovost, saj povzroča večje proizvodne stroške. Za to bi bile potrebne letne spremembe višin premij, kadar bi jih upravičevale spremembe stroškov in dohodkov. Vendar so višine premij, ki jih je določil Svet, od leta 1993 večinoma ostale nespremenjene.

46.

Ker Komisija ni podala dovolj podrobnih informacij o stroških in dohodkih, je Sodišče opravilo lastno analizo, da bi preverilo povezavo med višino plačane premije, kakovostjo proizvedenega tobaka in proizvodnimi stroški. Za leto 1998 je uporabilo podatke o proizvodnih stroških, dobljene od Grčije, za prodajne cene pa podatke, razpoložljive pri Komisiji. Ta analiza je temeljila izključno na Grčiji, saj je ta zagotovila najpopolnejši nabor podatkov za sorte tobaka v EU.

47.

Glede na namen nagrajevati kakovost in višje stroške, ki so potrebni za doseganje kakovosti, s pomočjo sistema premij, je Sodišče poskušalo primerjati kakovost tobaka (za katero je Komisija menila, da jo odsevajo prodajne cene) s proizvodnimi stroški in višino plačanih premij. Primerjava v Prilogi 2 kaže, da je premija za visoko kakovosten tobak, kakršen je basmas, predstavljala 47 % proizvodnih stroškov, premija za tobak nižje kakovosti, kakršen je katerini, pa 87 %. To je bilo v nasprotju s ciljem povračila večjega deleža višjih stroškov, povezanih s proizvodnjo sorte višje kakovosti, ter zagotoviti maržo, ki bi bila za proizvajalce spodbudna.

48.

Povračilo večjega deleža proizvodnih stroškov bi naj imelo pozitiven učinek na dohodek. Rezultati kažejo, da je bil dohodek pri večini sort v Grčiji negativen. Sodišče si je ogledalo tudi zanesljivost prodajnih cen, ki so jih Komisiji posredovale države članice. Po reviziji v več državah članicah, tudi v Grčiji, je Sodišče ugotovilo, da povprečne prodajne cene, posredovane Komisiji, v resnici niso vselej vključevale dodatkov, ki so jih prvi predelovalci plačali proizvajalcem ali dali v naravi (glej tudi odstavek 28). Ta plačila lahko pomenijo precejšen vir dodatnega „dohodka“ za proizvajalce, v eni izmed držav članic pa so ta plačila predstavljala kar 28 %. To dejstvo je nakazalo možnost, da prodajne cene, ki so jih Komisiji posredovale države članice, morda ne vsebujejo vseh informacij o plačilih pridelovalcem. Komisija tako ni mogla dobiti zadovoljivih informacij, na katerih bi lahko temeljilo njeno upravljanje tobačnega režima.

49.

Sodišče je ponovno analiziralo povezavo med višino premije in kakovostjo tobaka za leto 2000. Ker podatkov, podobnih podatkom za leto 1998, ni bilo na voljo, je Sodišče primerjalo povprečno premijo na hektar, na sorto in na državo članico z razvrstitvijo sort tobaka glede na kakovost, kakršno je pripravila Komisija. Tako se je izkazalo, da v štirih od petih držav članic premija ne ustreza razvrstitvi glede na kakovost in da je bila najvišja premija plačana za sorte nižje kakovosti. Rezultati so podrobneje prikazani v Prilogi 3.

50.

Skupna ureditev trga naj bi, z namenom stabilizacije trga in zagotavljanja oskrbe, med drugim uskladila proizvodnjo z zahtevami trga EU.

51.

Analiza bilance oskrbe EU v tabeli kaže, da se celotna domača poraba proizvedenega v EU med letoma 1996 in 2000, ko je znašala 40 %, ni bistveno spremenila. Podrobnih podatkov za posamezne skupine sort ni na voljo. Uvoz se je v istem času ohranjal pri stalni vrednosti 65 %. Ne kaže, da je skupna ureditev trga vplivala na proizvodnjo EU v smeri zmanjševanja neskladja med ponudbo in povpraševanjem. Nekatere tipe tobaka je sicer treba uvažati, vendar bi uspešna politika privedla do tega, da bi nekatere uvozne postavke nadomestili z domačimi proizvodi. Vendar pa se to ni zgodilo. Sodišče opaža, da Komisija meni, da je bila politika skupne ureditve trga uspešna, čeprav priznava, da ni bilo na voljo zadostnih podatkov in da shema pred reformo iz leta 1998 ni bila ustrezna za reševanje najvidnejših problemov tega sektorja – se pravi pridelave tobaka, po katerem je povpraševanje (glej odstavek 96 njenih odgovorov).

52.

Sklad je bil ustanovljen leta 1993. Na začetku se je vanj stekalo 0,5 % izplačil premije, zadržanim v ta namen, postopoma pa se je ta delež povečal na 3 %. Z njim naj bi financirali raziskovalne in informativne programe v zvezi s škodljivimi učinki uporabe tobaka ter preventivnimi in kurativnimi ukrepi. Njegov namen je bil tudi pomagati pri usmerjanju k najmanj škodljivim sortam in kakovostim. V odvisnosti od financirane dejavnosti sta take projekte upravljala bodisi Generalni direktorat za kmetijstvo bodisi Generalni direktorat za zdravje in varstvo potrošnikov. Z reformo iz leta 1998 je bilo financiranje sklada podvojeno, čeprav ni bil pretirano dejaven.

53.

Sodišče je analiziralo uporabo Sklada. Priloga 4 kaže, da so izplačila v prvih petih letih (1996–2000) v povprečju znašala 18 % razpoložljivih sredstev ter da se je stopnja uporabe v zadnjih treh letih stalno povečevala, tako da je leta 2003 dosegla 65 %. Neuporabljena bilanca Sklada je bila kakih 68 milijonov EUR.

54.

Sodišče je opazilo manjše pomanjkljivosti pri vodenju projekta, denimo neupravičena izplačila, izplačila pred datumom na pogodbi ali izvršena izven pogodbeno določenega časa, avanse, izplačane brez garancij, naknadne dodelitve subvencije ter pogodbe, ki jih ena izmed strani ni podpisala.

55.

Sodišče je ugotovilo, da je generalni direktor za kmetijstvo v svojem letnem poročilu o delu za leto 2002 v svoji izjavi izrazil zadržek, da nima zadostnih zagotovil, da so bila sredstva, nakazana v Sklad od leta 1993 naprej, uporabljena v skladu z načeli zakonitosti in dobrega finančnega poslovodenja.

56.

Nasprotno pa je generalni direktor Generalnega direktorata za zdravje in varstvo potrošnikov v svojem poročilu o delu za leto 2001, po oceni pomanjkljivosti v zvezi z upravljanjem projektov pod njegovim nadzorom, sklenil, da problemi niso tako bistveni, da bi zaslužili formalne zadržke. Vendar je Sodišče ugotovilo, da so opažene pomanjkljivosti (odstavek 55) večinoma povezane z Generalnim direktoratom za zdravje in varstvo potrošnikov.

57.

Kot je bilo omenjeno v odstavku 14, je bila posebna pomoč za skupine proizvajalcev med drugim vpeljana tudi za financiranje okoljskih dejavnosti. Vendar pa ni bilo določeno, kakšen delež pomoči naj bi bil namenjen za te dejavnosti in pomoč ni bila pogojena s tem, da jo porabijo za take dejavnosti. Dejanski izdatki za okoljevarstvene ukrepe so bili zelo omejeni. V pridelovalnem letu, za katero so bile v času revizije (1999) na voljo vse informacije, je le ena izmed 20 pregledanih skupin proizvajalcev pomoč namenila za okoljske ukrepe, pri čemer je uporabila le 1 % (2 648 EUR) celotnega zneska posebne pomoči, ki jo je prejela.

58.

Da bi olajšali prostovoljno zapuščanje tobačnega sektorja, je bila vpeljana shema odkupa kvot, po kateri lahko posamezni proizvajalci, ki bi hoteli opustiti proizvodnjo, prodajo svoje kvote. Ta mehanizem bi naj omogočil prerazporeditev sredstev znotraj sektorja in povečal delež, namenjen ukrepom za strukturno prilagajanje. Uspešnost take sheme je odvisna od privlačnosti finančne pomoči za sodelujoče. Komisija je bila mnenja, da bi bilo smiselno ceno določiti kot izbran odstotek premije v določenem obdobju. Na koncu je bila sprejeta odločitev, da bo cena približno 23 % premije na tono za obdobje treh let.

59.

Komisija si je za kazalnik učinka izbrala ponujeno količino, ni pa določila skupnega obsega, ki ga je želela doseči. Kljub temu pa je leta 2001 ugotovila, da je obseg odkupljenih kvot za letini 1999 in 2000, ki je znašal komaj 729 ton ali 0,20 % zajamčene količine, prenizek. Iz tega razloga je povračilo povečala na približno 25 %. Za sun cured tobak (V. skupina), pri katerem je prihajalo do težav pri trženju, se je cena za odkup kvote povečala na 75 % premije za prvi dve leti ter na 50 % premije za tretje leto. Leta 2002 je Komisija sklenila, da shema, čeprav je bil odkup veliko večji kakor v prejšnjih letih, ponovno ni dosegla predvidenega učinka, saj je odkup še zmerom dosegal le približno 1 % (3 626 ton od 348 844 ton) zajamčene količine. Iz tega razloga je še povečala povračila, ki lahko v nekaterih primerih dosežejo celo 100 %, ter podaljšala čas izplačevanja povračila s treh na pet let, poleg tega pa je dopustila tudi možnost za nadaljnje financiranje prek Tobačnega sklada. Leta 2003 je bila odkupljena količina 7 228 ton ali 2 % zajamčene količine. Ker Komisija ni že na začetku določila primerne višine povračila, je upočasnila izpolnjevanje ciljev sheme.

60.

Da bi proizvajalce tobaka spodbudili k razmisleku o alternativnih dejavnostih, je reforma skupne ureditve trga tobaka iz leta 1998 prvič predvidela možnost, da bi programi za razvoj podeželja vključevali ukrepe za preusmerjanje regij, kjer gojijo tobak, k drugim dejavnostim (16). Revizija je pokazala, da so bili tobačni ukrepi, sprejeti v Estremaduri v Španiji in v Umbriji v Italiji, usmerjeni v izboljšanje produktivnosti in trženja namesto v prehod na druge dejavnosti. V regijah v Grčiji (Aetoloakamaniji, Trakiji in Vzhodni Makedoniji) in Italiji (Kampanji), ki so najbolj potrebovale pomoč pri prehodu k drugim dejavnostim, niso tobaku namenili sploh nobenih ukrepov. To je pokazalo, da pobuda ni dosegla cilja.

61.

Reforma iz leta 1998 je poskusila v sistem kvot vpeljati več fleksibilnosti. Olajšani so bili prenosi zajamčenih količin med skupinami sort na nacionalni ravni in prenosi proizvodnih kvot med posameznimi proizvajalci. Kot še eno pobudo je uvedla tudi sistem nacionalnih rezerv kvot, ki naj bi jih oblikovali s pomočjo obveznih letnih odtegljajev, in sicer v višini do 2 % vseh kvot, dodeljenih proizvajalcem. Njen namen je bil spodbuditi proizvajalce, da se usmerijo k drugim pridelkom in/ali drugim skupinam sort tobaka ter da prestrukturirajo svoja posestva. Rezerve naj bi na podlagi objektivnih nacionalnih kriterijev razdelili med obstoječe ali nove proizvajalce.

62.

Pred uvedbo novega ukrepa so proizvajalci svojo učinkovitost povečali s prestrukturiranjem na ta način, da so kvote kupovali neposredno od drugih pridelovalcev. Ker so nacionalne rezerve kvot nastajale na prisilen način in brez kakršnega koli finančnega povračila, proizvajalci niso želeli nadaljevati s prestrukturiranjem posestev tako, da bi še naprej kupovali kvote. V tem primeru bi namreč pričeli kvote izgubljati zaradi letnih odtegljajev brez nadomestila.

63.

Komisija je ugotovila, da poseduje večina proizvajalcev navkljub različnim ukrepom nezadostne kvote, da bi bila njihova posestva rentabilna. Prisilna zmanjšanja teh kvot, da bi ustvarili nacionalne rezerve, so stanje še poslabšala. Ravno tako višina dodelitev iz nacionalne rezerve ni zadostovala, da bi zagotovila rentabilnost novih proizvajalcev. Leta 2001 je Komisija ugotovila, da se je izvajanje tega ukrepa na nacionalni ravni izkazalo kot neustrezno za doseganje zastavljenih ciljev, ter predlagala, da se ga odpravi. Čeprav je bil ukrep očitno neuspešen, pa je Svet zavrnil predlog o odpravi in se odločil, da bo za države članice izbiren. Ta sistem sedaj uporabljajo le Avstrija, Belgija in Portugalska.

64.

Komisija je, da bi izboljšala konkurenco, ki je bila spoznana za nezadostno, in da bi zagotovila, da bi pogodbene cene odsevale tržne razmere, za države članice uvedla izbirni avkcijski postopek za pogodbe o pridelavi. Ta je proizvajalcem omogočil, da svoje obstoječe pogodbe o pridelavi ponudijo na trgu prve predelave, da bi tako dobili najboljšo možno ceno, ki pa mora biti vsaj 10 % višja od obstoječe. V skladu s tem ukrepom morajo pogodbe o pridelavi vključevati cene, ki jih je treba plačati proizvajalcem, sklenjene pa morajo biti, preden je tobak proizveden. To je lahko skoraj leto dni pred dobavo. Prvi predelovalci so ponavadi previdni pri določanju cen in pogodbe pogosto vsebujejo določila o dodatnih plačilih po dobavi, katerih višina včasih ni določena. Toda avkcijski postopek, pri katerem morajo biti plačilni pogoji popolnoma in dokončno določeni dolgo vnaprej, ne dopušča takega previdnega pristopa.

65.

Ukrep se je v sektorju izkazal za nepriljubljenega in uporabila ga ni še nobena država članica. Cilj ukrepa potemtakem ni bil izpolnjen.

66.

Da bi pripomogla k poenostavitvi upravljanja, je reforma iz leta 1998 letno podeljevanje proizvodnih kvot posameznim proizvajalcem nadomestila s podeljevanjem proizvodnih kvot skupinam proizvajalcev in posameznim proizvajalcem vsaka tri leta. Vendar je uvedba nacionalne rezerve kvot na podlagi letnih odtegljajev od kvot proizvajalcev zahtevala letne spremembe kvot in pripravo ažurnih poročil o kvotah. Na podlagi poizvedovanja v državah članicah je Sodišče ugotovilo, da se je delovna obremenitev nacionalnih oblasti v praksi v primerjavi s stanjem pred reformo povečala.

67.

Člen 81 Pogodbe ES določa načela za ohranjanje konkurence. V splošnem prepoveduje sleherni dogovor med podjetji in usklajena ravnanja, katerih cilj ali učinek je preprečevanje, omejevanje ali izkrivljanje konkurence znotraj skupnega trga. Septembra 2003 je Sodišče Evropskih skupnosti potrdilo, da „je ohranjanje učinkovite konkurence na trgu s kmetijskimi pridelki eden izmed ciljev skupne kmetijske politike“" (17). V skladu s tem naj bi trg zagotovil, da cene, ki jih dosežejo proizvajalci, izkazujejo normalno konkurenco.

68.

V državah članicah, ki so glavne proizvajalke, je Sodišče odkrilo dokumente, za katere je menilo, da predstavljajo neprimerne cenovne dogovore med prvimi predelovalci in/ali skupinami proizvajalcev. Pregledani dogovori so vsebovali zgornjo cenovno mejo, kar je nezdružljivo s Pogodbo, saj omejuje konkurenco.

69.

V Španiji denimo so nacionalne oblasti, poleg dogovorov o cenah, Sodišču potrdile, da po razpustitvi državnega monopola prvi predelovalci sedaj s proizvajalci sklepajo pogodbe, ki so usklajene z njihovimi proizvodnimi zmogljivostmi. Sodišče sklepa, da se pogodbena razmerja med skupinami proizvajalcev in prvimi predelovalci sklepajo glede na proizvodne zmogljivosti predelovalcev, ne pa na podlagi cenovne konkurence.

70.

V Italiji so pridelovalci in prvi predelovalci tradicionalno tesno povezani. Sodišče je ugotovilo, da obstaja univerzalen triletni cenovni dogovor med skupinami proizvajalcev in združenji prvih predelovalcev, ki pokriva približno 85 % proizvodnje surovega tobaka. Ti dogovori fiksirajo cene brez svobodne konkurence med sodelujočimi stranmi. V Grčiji so nacionalne oblasti, skupine proizvajalcev in združenja prvih predelovalcev obvestile tako Sodišče kakor Komisijo, da obstajajo kolektivni dogovori v zvezi s cenovnimi pogoji za pridelovalne pogodbe, ki pokrivajo celotno panogo.

71.

Zgoraj omenjene prakse omejujejo cenovno konkurenco oz. jo v najslabšem primeru celo odpravljajo. Sodišče je o svojih odkritjih v zvezi s takimi dogovori obvestilo Komisijo. Generalni direktorat za konkurenco preiskuje vse vpletene primere.

72.

Namen pregledov, ki so jih dolžne izvajati države članice, je zagotoviti doseganje ciljev skupne ureditve ter izvrševanje izdatkov v skladu s predpisi. Da bi odpravila nepravilnosti, ki jih je Komisija odkrila v okviru postopkov potrditve obračuna, še posebej v Grčiji in Italiji, so bili z reformo vpeljani novi postopki, ki naj bi poostrili nadzor. Uvedena je bila vnaprejšnja odobritev podjetij za prvo predelavo, in sicer z namenom zagotoviti, da so ta podjetja finančno zdrava in da se zares ukvarjajo s prvo predelavo. Na ta način naj bi preprečili špekulativne transakcije med posredniki, ki so v škodo dohodka proizvajalcev. Uvedeni so bili tudi pregledi obdelovalnih površin, za katere so proizvajalci trdili, da so posejane s tobakom, specifično po sortah tobaka in kulturah, da bi tako zagotovili, da so prosilci sami vzgojili tobak, za katerega so prosili za pomoč. Pri pregledu uveljavljanja teh postopkov in drugih oblik nadzora, predvidenih s skupno ureditvijo trga, so se pokazale pomanjkljivosti, ki so naštete spodaj.

73.

V Prilogi 5 je podan povzetek primerov kršitev predpisov v zvezi z zahtevanimi pregledi in nadzorom, ki jih je odkrilo Sodišče med revizijami, opravljenimi v petih obiskanih državah članicah. Glavna odkritja so prikazana v nadaljevanju in se sklicujejo na stolpce v Prilogi:

74.

Sodišče opaža, da Komisija do junija 2004 ni končala dela in uveljavila finančnih popravkov, kjer je menila, da so ti potrebni (Španija, Grčija, Italija).

75.

Sodišče je preučilo delo, opravljeno v zvezi s pomočjo za tobak v okviru potrjevanja obračunov, ki zahteva, da Komisija opravi preverjanja, s katerimi naj bi ugotovila, ali so si države članice pravilno razlagale in uporabljale uredbe v zvezi s programi pomoči (19). Revizijski direktorat Generalnega direktorata za kmetijstvo je po reformi iz leta 1998 opravil kontrolne obiske v zvezi s tobakom v štirih državah članicah, ki so zadevali ključne kontrole, navedene v Prilogi 6.

76.

Vendar pa je Sodišče mnenja, da bi bilo, upoštevaje smernice Komisije v zvezi z izračunavanjem finančnih posledic, pri pripravi odločitev v zvezi s potrjevanjem obračunov Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) potrebno kot „ključne kontrole“ obravnavati in opredeliti še nekatere druge kontrole (glej Prilogo 7). Te ključne kontrole bi bilo treba pregledati med revizijo potrjevanja obračunov, da bi tako dobili razumna zagotovila glede pravilnosti obračunov.

77.

V skladu z izvedbenimi pravili so države članice dolžne preverjati vsebnost vlage v tobaku, za katerega se zahteva izplačilo premije. To je potrebno za preverjanje dovoljenih ravni za posamezne sorte tobaka in za izračun teže tobaka, za katerega je mogoče zahtevati pomoč. Revizija zapisnikov v Grčiji, ki jo je izvedlo Sodišče, je pokazala, da testi vlažnosti, opravljeni pri letinah 1999–2001, niso bili izvedeni v skladu z določbami zakonodaje, poleg tega pa niso bile izvedene ustrezne korekcije teže. Nadaljnje preiskave Sodišča so pokazale, da se preverjanja niso izvajala pravilno od leta 1993. To utegne pojasniti, zakaj se s preverjanji s strani Komisije ni odkrilo problema. Revizijski direktorat Generalnega direktorata za kmetijstvo so različni viri obvestili o tej neizpolnjeni obveznosti, vendar se je ta odločil, da navkljub sistematičnemu kršenju predpisov ne bo izvedel finančnih popravkov. Če bi popravke uveljavili, bi ti dosegli raven med 2 in 10 % (20), in sicer pri vseh zahtevkih za pomoč iz tega obdobja.

78.

Komisija je med predlogi za reformo iz leta 1998 predlagala tudi opustitev zahteve po kontroli, češ da je ta nenatančna in težavna. Vendar pa so reforme, ki jih je Svet nazadnje sprejel, zahtevo po tem testu ohranile in okrepile. Leta 2000 je Komisija izrazila namen uveljavljati popravke v primeru neskladnosti s predpisi, vendar zgolj v zvezi s prihodnjimi odkloni. Sodišče ugotavlja, da so popravki za leta od 1997 naprej še mogoči, saj v Evropskem kmetijskem usmerjevalnem in jamstvenem skladu ta leta še niso poslovno zaključena.

79.

Finančna uredba zahteva, da je v okviru letnega proračunskega postopka zagotovljeno, da „je pred uporabo sredstev Skupnosti izvedeno vrednotenje, da bi tako zagotovili, da so posledične koristi sorazmerne z uporabljenimi sredstvi“. Nadalje zahteva tudi, da vse tekoče operacije „morajo biti podvržene rednim pregledom“, da bi tako potrdili, da so še naprej upravičene.

80.

Pri pregledu proračunskih predlog (21), ki jih je v zvezi s tobačnim sektorjem izdelala Komisija v časovnem obdobju 1999–2002, se je izkazalo, da se te predloge ponavljajo in da ne vsebujejo vrednotenj v skladu z zgornjimi kriteriji.

81.

Da bi lahko zagotovila učinkovito in uspešno nadziranje trga, potrebuje Komisija ustrezne, točne, popolne, pravočasne in nepristranske informacije. To je pomembno, in sicer ne le iz zornega kota Komisije, ki kot upravljavec mora ugotoviti, ali je potrebno ukrepe spremeniti, temveč tudi zaradi njej naložene objave informacij, namenjenih drugim zainteresiranim stranem. Kakor je pojasnjeno v nadaljevanju, ta cilj ni bil dosežen.

82.

Uredbe skupne ureditve trga (22) od držav članic zahtevajo, da predložijo podatke o obdelanih površinah, o številu pogodb, količinah, pridelovalcih in prvih predelovalcih ter o ocenjeni in dejanski pridelavi, da bi tako Komisiji omogočile nadzor trga tobaka. Spoštovanje teh določil je bilo v splošnem zadovoljivo. Države članice morajo predložiti tudi informacije o pogodbah o pridelavi, ki zadevajo cene, prve predelovalce, proizvajalce, kvote in uporabljene površine. Po spravilu letine morajo posredovati dodatne podatke o dobavah tobaka, prodaji in zalogah. Za leto 1999 je informacije pravočasno predložila le Nemčija – majhna proizvajalka. Za letino 2000 so informacije predložile vse države članice razen Italije. Pri letinah 2001 in 2002 se je stanje poslabšalo – v prvem primeru so informacije pravočasno predložile zgolj tri, v drugem pa zgolj štiri države članice.

83.

Komisija je dolžna objavljati pravočasne in ažurne sezname podjetij za prvo predelavo, ki smejo podpisovati pogodbe o pridelavi (23). Preiskava je pokazala, da je Komisija take sezname objavljala šele po poteku roka za podpisovanje pogodb. Posledično so bili pridelovalci in skupine proizvajalcev izpostavljeni tveganju, da bodo pogodbe sklepali z neodobrenimi prvimi predelovalci in tako izgubili pravico do pomoči.

84.

V skladu z reformo iz leta 1998 je bila Komisija dolžna Evropskemu parlamentu in Svetu pred 1. aprilom 2002 predložiti poročilo o delovanju skupne ureditve trga surovega tobaka. Komisija, ki je bila mnenja, da bodo informacije, za katere je prosila, nezadostne za izdelavo zahtevanega poročila, je države članice zaprosila za dodatne informacije. Opravila je dodatno delo, da bi priskrbela potrebne informacije o dejstvih, ki jih je obdelala ter jih Parlamentu in Svetu predložila v poročilu novembra 2002 (24).

85.

Komisija je zunanjim svetovalcem naložila pripravo analize/ocene trga za obdobje 1993–2001. Njihovo poročilo je bilo objavljeno oktobra 2003 (25), njihove ugotovitve pa so podobne ugotovitvam Sodišča. Pri tem je šlo za poglobljeno ocenjevalno poročilo s podrobnim vrednotenjem učinkov skupne ureditve trga.

86.

Sklepi poročila so se glasili:

87.

Sodišče meni, da je splošno sporočilo zunanjega ocenjevanja, da skupna ureditev trga na večini področij ni dosegla nikakršnih bistvenih koristnih sprememb (ali pa o tem zaradi pomanjkanja relevantnih podatkov ni mogoče sklepati), da pa je nadaljevanje podpiranja prek pomoči pridelovalcem omogočilo preživetje. Celo danes (26) proizvodnja tobaka brez pomoči za proizvajalce ni rentabilna.

88.

Julija 2002 je Komisija objavila svoj vmesni pregled skupne kmetijske politike kot celote. Predlagala je novo strategijo za trajnostni razvoj, ki bi podporo ločila od proizvodnje ter bi kmetom nudila podporo preko sheme izplačil, temelječe na predhodnih izplačilih podpore, ki jih je kmet prejemal v referenčnem obdobju. Svet je Komisijo zaprosil, da do septembra 2003 predloži poseben predlog za tobak, ki bi ustrezal novi strategiji. V podporo svojemu predlogu je Komisija pripravila razširjeno presojo učinkov možnih izbir za reformo trga. Komisija je upoštevala naslednje tri možne izbire:

89.

Sklenila je, da ne izbira (a) ne (c) ne bi omogočila doseganja novih ciljev skupne kmetijske politike ali rešila notranjih problemov sedanje skupne ureditve trga. Odločila pa se je, da bi izbira (b) lahko ponudila preprostejši, učinkovitejši način podpiranja dohodkov kmetij, pri tem pa bi se izognila neželenim učinkom sedanjega, na proizvedeni količini temelječega režima, kot je npr. ohranjanje proizvodnje, za katero v EU ni trga, ter morebitnim komplikacijam v okviru pogajanj s Svetovno trgovinsko organizacijo (STO).

90.

Predvidela je postopno ločevanje obstoječe pomoči od proizvodnje, in sicer v obdobju treh let, ki bi ga spremljala opustitev Tobačnega sklada (ki bi v vmesnem času še naprej financiral protikadilske informativne kampanje). Za prestrukturiranje območij, kjer pridelujejo tobak, bi bil narejen poseben finančni okvir.

91.

Odobrena reforma se bo začela leta 2006 s pretvorbo celote ali dela sedanje tobačne premije v upravičenost do enotnega izplačila za kmetijo. Ko bo reforma uveljavljena v celoti, bo prerazporedila 50 % sedanje premije za proizvodnjo tobaka v enotna izplačila za kmetijo, 50 % pa v okvir za prestrukturiranje. Pričakovati je, da se bo pridelava manj dobičkonosnih vrst tobaka v kratkem roku končala, kmete pa bodo spodbujali k preusmerjanju k drugim oblikam uporabe zemlje.

92.

Reforma lahko zmanjša neskladje med notranjo ponudbo in povpraševanjem. Proizvajalcev ne bi več spodbujala h gojenju tobaka, zato da bi dobil premijo. Proizvajalce bi spodbujala k temu, da se odzivajo na povpraševanje na trgu. Sistem proizvodnih pragov, namenjen vodenju proizvodnje, ne bo več potreben. Reforma bo odpravila tudi sistem proizvodnih kvot in s tem tudi potrebo po prenosih kvot, odkupih kvot in rezervah kvot.

93.

Tudi krepitev strukturnih ukrepov utegne izboljšati sposobnost tobačnih posestev za preživetje, ki jih je doslej omejeval togi sistem proizvodnih kvot. Izboljšala naj bi tudi strokovno usposabljanje proizvajalcev, tako da bi ti lahko izboljšali proizvodne metode in kakovost.

94.

S prehodom na shemo enotnih izplačil za kmetije in sistem navzkrižne skladnosti bodo postala plačila odvisna od upoštevanja okoljskih zahtev in tako nadomestila sedanji neučinkoviti sistem, povezan s posebno pomočjo za skupine proizvajalcev.

95.

Naposled, odpravila bo enega najkompleksnejših in najdražjih nadzornih sistemov znotraj sistema podpor za kmetijstvo.

96.

Sodišče obžaluje protislovja v odgovorih Komisije, zaradi katerih je branje tega poročila težje.

97.

Predlogi Komisije za reforme iz leta 1998 so temeljili na nezanesljivih podatkih, njena analiza trga pa je bila neustrezna. Pomen proizvodnje tobaka za zaposlovanje je temeljil na zastarelih in nezdružljivih podatkih, vpliv sistema premij na proizvodnjo kakovostnejšega tobaka ter na, čeprav z vidika možnosti omejeno, zmanjšanje neskladja med ponudbo in povpraševanjem pa ni bil dokazan. Komisija ni mogla z dokazi podpreti svoje trditve, da bo boljša „kakovost“ dvignila tržne cene in da bodo zato proizvajalci manj odvisni od subvencij. Trditvi, da pridelava alternativnih pridelkov ni mogoča, je nasprotovala študija, izvedena v eni izmed velikih držav proizvajalk. In naposled, službe znotraj Komisije med seboj niso dovolj sodelovale, posledično pa skupna ureditev trga tobaka ni dovolj usklajena z razvojno, okoljsko in davčno politiko EU. Vsled teh pomanjkljivosti so bili za trg s tobakom sprejeti v veliki meri neustrezni ukrepi, nadaljevanje obstoječega sistema pomoči (ukrepov) pa ni bilo upravičeno (glej odstavke 20–37).

98.

Ukrepi skupne ureditve trga so bili zaradi zgoraj omenjenih pomanjkljivosti od vsega začetka v veliki meri neustrezni in so se na večini področij izkazali za neučinkovite. Klimatske razmere sicer ne omogočajo, da bi z notranjo proizvodnjo krili vse potrebe EU, vendar pa sistem premij ni bil uspešen pri povečevanju proizvodnje kakovostnega tobaka v EU, po katerem je povpraševanje. Iz tega razloga tudi ni spremenil odvisnosti pridelovalcev od pomoči (pomoč predstavlja približno 75 % njihovega dohodka). Poleg tega je program, v nasprotju s svojimi cilji, predstavljal spodbudo za proizvodnjo tobaka nizke kakovosti, ki je bil v nekaterih primerih deležen pretiranega nadomestila, čeprav zanj v EU ni trga.

99.

Prostovoljno zapuščanje tobačnega sektorja s pomočjo sheme odkupa kvot je bilo zaradi premajhnih spodbud neuspešno (približno 1 % zajamčene količine leta 2002 in 2 % leta 2003). Konkurenca na trgu se s pomočjo avkcijskega postopka za pogodbe o pridelavi ni povečala, saj postopek ni bil uporabljen. Poleg tega so svobodno konkurenco ogrozili neprimerni dogovori o cenah v treh največjih proizvajalkah med državami članicami. Pri doseganju ciljev usmerjanja proizvodnje k manj škodljivim sortam tobaka, spodbujanja alternativnih gospodarskih dejavnosti in varovanja okolja je bil napredek majhen. V prvih letih je bil Tobačni sklad premalo uporabljan. Poleg tega so bile za njegove omejene izdatke značilne pomanjkljivosti pri vodenju projektov (glej odstavke 38–73).

100.

Komisija je izvajala revizije, da bi zagotovila, da države članice pravilno uporabljajo in si razlagajo program pomoči. Sodišče je mnenja, da bi morala to delo razširiti tako, da bi vključila ključne kontrole, navedene v Prilogi 7. Do junija 2004 ni bila sprejeta nobena odločitev o potrditvi obračuna in posledično Komisija ni poskrbela za potrebne popravke.

101.

Spremljanje napredka pri uveljavljanju skupne ureditve trga je bilo pomanjkljivo, kar je bila posledica nezadostnih informacij ter dejstva, da so bile revizije, opravljene med letnim proračunskim procesom, potrebne za upravičevanje nadaljnjega izvajanja tržnih ukrepov, neustrezne (glej odstavke 74–83).

102.

Poročila, ki sta jih od Komisije zahtevala Parlament in Svet, da bi ocenila učinkovitost reform iz leta 1998, so kasnila. Rezultati so bili sporočeni novembra 2002 in septembra 2003. Sedaj je bila sprejeta nadaljnja reforma. 22. aprila 2004 se je Svet ministrov za kmetijstvo odločil, da bo temeljito reformiral podporo tobačnemu sektorju. Ta reforma predvideva, da bo pomoč za tobak od leta 2010 naprej povsem ločena od proizvodnje (glej odstavke 84–99).

103.

Ker se stanje v proizvodnji tobaka z leti ni bistveno spremenilo (neuravnotežen trg, nerentabilna pridelovalna posestva …), bi morala Komisija nadaljevati s svojo strategijo, ki daje javnemu zdravju in trajnostnemu razvoju prednost (v tem primeru) pred proizvodnjo tobaka, katere rentabilnost je vprašljiva. Sodišče meni, da njegova opažanja kažejo, da je Komisija leta 1998 zamudila priložnost, da bi predlagala reformo trga, kakršno načrtuje sedaj.

104.

Komisija bi se morala poglobiti v pomanjkljivosti, opažene pri pripravi reforme iz leta 1998, ter si prizadevati, da se bodo vsi reformni predlogi opirali na zadostne, relevantne in zanesljive podatke, kakor tudi da bo vpliv predlogov na sektor analiziran.

105.

V okviru reforme, potrjene leta 2004, je Svet sklenil med letoma 2006 in 2009 še naprej deloma podpirati tobačni sektor, vendar pa bo paket pomoči drugače sestavljen. Ne glede na izboljšanja, ki naj bi jih prinesla reforma, bi morala Komisija poskrbeti, da bo spremljala in upoštevala dejstvo, da tobak, proizveden v EU, ne more zadovoljiti vsega povpraševanja; da proizvodnja v EU brez pomoči ni rentabilna; da gre za eno izmed najdražjih tržnih shem, ki ni skladna s cilji politik EU na področju javnega zdravja in trajnostnega razvoja, ter, naposled, da nekonkurenčne prakse dušijo tržne cene.

106.

V tem okviru Sodišče pozdravlja reformne predloge Komisije, kakršne je sprejel Svet. Vendar Sodišče poudarja, da se je pomanjkljivostim, omenjenim v tem poročilu, potrebno posvetiti, saj bo pomoč na podlagi proizvodnje opuščena postopno. Poleg tega bi utegnil sočasni obstoj proizvajalcev, ki prejemajo pomoč, povezano s proizvodnjo, in proizvajalcev, ki prejemajo pavšalni znesek, ločen od proizvodnje, predstavljati nevarnost sodelovanja med proizvajalci, da bi do skrajnosti povečali in si razdelili pomoč, ki je na voljo v obeh sistemih.

107.

Sodišče priporoča, da Komisija sledi izidu preiskave protikonkurenčnega vedenja in, če bo potrjen, sprejme ustrezne ukrepe. Slediti bi morala tudi morebitnemu neizvajanju predpisanih pregledov in kontrol s strani držav članic in, kadar je to upravičeno, ustrezno ukrepati.

17.2.2005   

SL

Uradni list Evropske unije

C 41/35

1

2–6

3

4–6

7–16

1.

Evropska agencija za obnovo (v nadaljnjem besedilu „Agencija“) je bila ustanovljena z Uredbo Sveta (ES) št. 1628/96 (1). To uredbo je nadomestila Uredba Sveta (ES) št. 2667/2000 (2). Agencija, ustanovljena februarja 2000, je bila prvotno odgovorna za upravljanje programov pomoči EU na Kosovu. Potem ko so bila leta 2001 in 2002 njena pooblastila razširjena, njene dejavnosti zdaj pokrivajo tudi Srbijo in Črno goro ter Nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo. Sedež Agencije je v Solunu, operativne centre pa ima v Beogradu, Podgorici, Prištini in Skopju. Agencija izvaja programe za krepitev institucionalne izgradnje in dobre uprave, za spodbujanje razvoja tržnega gospodarstva in osnovne infrastrukture ter za utrjevanje civilne družbe. V tabeli 1 je povzetek pooblastil in dejavnosti Agencije, pripravljen na podlagi informacij, ki jih je zagotovila.

2.

Računsko sodišče je pregledalo letne računovodske izkaze Agencije za proračunsko leto, ki se je končalo 31. decembra 2003, in z njimi povezane transakcije. Sodišče je revizijo opravilo v skladu s svojimi revizijskimi politikami in standardi. Te temeljijo na mednarodnih standardih, ki so prilagojeni kontekstu Skupnosti. Sodišče je tako pridobilo razumno zagotovilo, na podlagi katerega je lahko podalo naslednje mnenje.

3.

Po mnenju Sodišča računovodski izkazi Agencije ne predstavljajo verodostojne in poštene slike dejanskega ekonomskega in finančnega stanja Agencije (glej odstavka 8 in 10).

4.

Ker potrebni podatki o končni porabi sredstev, ki so jih Agenciji zaupali zunanji organi (nacionalni in mednarodni), niso na voljo, Sodišče ne more podati mnenja o zanesljivosti in pravilnosti transakcij, povezanih z izkazi, za plačila v višini 21,4 milijona EUR, izvedena v letu 2003 (glej odstavek 15). Glede ostalega in razen pridržkov, navedenih v odstavkih 5 in 6, Sodišče meni, da so bile transakcije, povezane z letnimi računovodskimi izkazi Agencije, zakonite in pravilne.

5.

Glede plačil je Sodišče opazilo napake v zvezi z veljavnostjo dokazne dokumentacije, upoštevanjem pogodbenih določb in dodeljevanjem javnih pooblastil (glej odstavek 13).

6.

V zvezi z javnimi naročili je Sodišče pri eni od petih operacij, ki jih je pregledalo, opazilo postopkovna odstopanja, zaradi katerih se poraja dvom v upoštevanje načela enakih možnosti za vse ponudnike (glej odstavek 14).

7.

Poraba proračunskih sredstev, odobrenih za proračunsko leto 2003, in sredstev, prenesenih iz prejšnjega proračunskega leta, je prikazana v tabeli 2. Izkaz prihodkov in odhodkov ter bilanca stanja Agencije za proračunsko leto 2003 sta povzeta v tabelah 3 in 4  (3).

8.

Člen 1 Finančne uredbe Agencije določa, da mora biti njen proračun potrjen v skladu z načelom diferenciranih sredstev, ki se delijo na odobritve za prevzem obveznosti in odobritve plačil. Člen 3 iste uredbe določa, da morajo prihodki kot celota pokrivati vse odhodke, kar pomeni, da mora biti proračun prikazan v ravnovesju in da mora biti tudi njegovo izvajanje čim bližje tega ravnovesja. Vendar pa proračun Agencije, ki ga je sprejel upravni odbor, v praksi ne upošteva načela diferenciranih sredstev, kar pomeni, da so kot izdatki Agencije poleg plačil za obdobje, pripisano odobrenim sredstvom za proračunsko leto, prikazana tudi še vsa neporavnana plačila v zvezi z obveznostmi za proračunsko leto (4), ne glede na obseg, v katerem so bile te obveznosti izvedene. Računovodski rezultat za proračunsko leto torej nima nobene povezave z ekonomsko realnostjo operacij Agencije. Skupni primanjkljaj, ki je 31. decembra 2003 znašal 140,95 milijona EUR, je torej v veliki meri umeten, saj je posledica neporavnanih obveznosti, ki se nanašajo na ekonomske transakcije, ki še niso bile izvedene.

9.

Leta 2003 so bile v računovodskem sistemu Agencije še vedno velike pomanjkljivosti. Tako so se na primer splošni računi še vedno vodili z enostavnim knjigovodstvom, kljub vsem tveganjem napake, ki jih to prinaša glede zanesljivosti podatkov, in kljub dejstvu, da člen 55 Finančne uredbe Agencije določa, da mora biti knjigovodstvo dvostavno.

10.

Kljub ugotovitvam, ki jih je Sodišče podalo v svojem poročilu za proračunsko leto 2002 (5), sredstva, izplačana finančnim posrednikom iz naslova programov posojil, v bilanci stanja niso bila vknjižena na strani aktive. Uporaba teh sredstev je bila omenjena samo v informativni noti v poročilu, ki je bilo priloženo računovodskim izkazom (6). Agencija je od svoje ustanovitve v okviru teh programov izplačala 52,4 milijona EUR (7). Poleg tega zagotavljajo upravljanje sredstev s strani pogodbenikov Agencije še različni programi, ki so se še izvajali v letu 2003. Na ta način izplačana sredstva, ki jih je ugotovilo Sodišče, so znašala 43,38 milijona EUR. V obeh primerih bi moral biti saldo, ki je bil še na voljo ob koncu proračunskega leta 2003, naveden v bilanci stanja Agencije, in sicer na strani aktive.

11.

Agencija bi morala okrepiti svoja prizadevanja za izboljšanje svojega proračunskega, finančnega in računovodskega upravljanja, da bo lahko uskladila svoje računovodske izkaze z izkazi institucij Skupnosti, in sicer od proračunskega leta 2005 (8). Proračun Agencije mora biti dejansko sprejet v obliki, ki jo predpisuje njena finančna uredba (glej odstavek 8), računovodska pravila, ki urejajo prihodke in odhodke, pa morajo biti usklajena z načeli nacionalnega računovodstva.

12.

Pri upravljanju finančnega organa, ki ga je Agencija ustanovila na Kosovu in katerega upravljanje je bilo zaupano zunanjemu izvajalcu, so se pokazale precejšnje pomanjkljivosti (npr. pomanjkljivo računovodstvo, nezadostna analiza tveganja, povezanega s posojilojemalci, neustrezna dokumentacija, priložena zahtevkom za posojilo). Agencija ni imela zadostnega nadzora, da bi opredelila te pomanjkljivosti in čimprej sprejela ustrezne popravne ukrepe.

13.

Odstopanja so se pojavila tudi pri plačilih, izvedenih v letu 2003. V nekaterih primerih so posledica neupoštevanja pogodbenih določb ali plačilnih pogojev (neveljavna, celo neustrezna, dokazila). V drugih primerih je večina odstopanj posledica dejstva, da zakoni, v okviru katerih so bila izvedena plačila, niso v skladu s pravili, ki urejajo dodeljevanje javnih pooblastil, in/ali tistimi, ki urejajo spreminjanje že sklenjenih pogodb. Ta odstopanja kažejo, da bi morala Agencija izboljšati svoj nadzor nad postopki v zvezi s prevzemanjem obveznosti in potrjevanjem izdatkov.

14.

Opažena so bila tudi odstopanja, za katera obstaja verjetnost, da bodo vplivala na odločitve o dodelitvi naročil. Tako so bili, na primer, nekateri ponudniki odrinjeni na stran zaradi upravnih ali tehničnih razlogov, ki so bili sporni ali pa celo neustrezno utemeljeni. V drugih primerih so bili vodje projekta zamenjani kmalu po začetku izvajanja naročila, in sicer z osebami, ki niso imele enakih kvalifikacij kot tiste, ki so ponudniku omogočile pridobitev naročila. Agencija bi morala za zmanjšanje tveganja napak okrepiti svoj sistem notranje kontrole s strogo izbiro zaposlenih, ki so odgovorni za ocenjevanje ponudb, in s preverjanjem, ali ocenjevalni odbori jasno utemeljijo svoje odločitve.

15.

Agencija je v več primerih sklenila pogodbe z javnimi ali poljavnimi, nacionalnimi ali mednarodnimi, tretjimi stranmi. V vseh teh primerih bi morala zagotoviti strožjo uporabo obstoječih mehanizmov, s čimer bi zagotovila, da ji ti organi predložijo zahtevane podatke, na podlagi katerih je mogoče oceniti zakonitost in pravilnost transakcij, povezanih s pogodbami.

16.

Sodišče je v svojem poročilu za proračunsko leto 2002 (9) poudarilo previsoko število odredbodajalcev na podlagi prenosa ali nadaljnjega prenosa. Ob koncu leta 2003 jih je bilo 45 za naslov III ter 11 za naslova I in II, se pravi 56 v primerjavi s 67 junija 2003. Poleg tega prenosi pooblastil niso niti številčno niti časovno omejeni. Agencija bi si morala še naprej prizadevati za manjše število prenosov pooblastil.