30.11.2004   

SL

Uradni list Evropske unije

C 295/1

I–XI

1–10

1–7

8–10

11–25

11–12

13–15

16–21

22–23

24–25

26–35

26–27

28–30

31–35

36–57

36–37

38–40

41–47

48–49

50–51

52–57

58–80

58–60

61–65

66–67

68–76

77–80

81–97

81–90

91–95

96–97

98–109

98–103

104–109

110–121

I.

Posebni pristopni program za kmetijstvo in razvoj podeželja (Sapard) je prvi program zunanje pomoči, ki se ga izvaja decentralizirano. Cilji programa so prispevati k izvrševanju pravnega reda Skupnosti in rešiti probleme pri prilagajanju kmetijskega sektorja in podeželja v desetih državah, ki prejemajo pomoč Saparda (1). Teh deset držav se v nadaljnjem besedilu imenuje „države Saparda“. Zaradi velikega povečanja proračuna za predpristopno pomoč, ki bi ga morale za Sapard upravljati novo ustanovljene strukture pod novo ustvarjenimi pogoji, je Sodišče opravilo revizijo, ki je skušala odgovoriti na vprašanje, ali je bil Sapard dobro upravljan (glej odstavke 1–10).

II.

Odgovor na to vprašanje je, da je bila kvaliteta upravljanja različna. Čeprav je prišlo do večjih zamud pri vzpostavitvi delovanja Saparda, so nekatere nastale, ker se Komisija ni dovolj zgodaj lotila načrtovanja. Hitrost izvajanja Saparda se je sicer povečala, vendar pa glavni cilji do konca leta 2003 niso bili doseženi. Pri izvajanju programa je v večini držav Saparda prišlo do zamud, ki jih je deloma povzročilo pomanjkanje vodenja in svetovanja s strani Komisije, pa tudi hiter postopek uvajanja, s katerim so se te države soočile, poleg tega pa se določeni ukrepi niso izvajali.

III.

Velik del razpoložljivih sredstev je ostal neizkoriščen, proračuni pa so bili sistematično precenjevani, ker je bilo za vzpostavitev in izvajanje Saparda potrebno veliko časa. Ko je Svet junija 1999 sprejel uredbo o Sapardu, podrobna izvedbena načela in pravila še niso bila pripravljena. V državah Saparda je bilo treba vzpostaviti sisteme, kar je v nekaterih primerih trajalo zelo dolgo, vzrokov za to pa Komisija ni analizirala. Od vzpostavitve Saparda v zadevnih državah so zapleteni administrativni postopki, strožji, kot jih zahtevajo predpisi Saparda, zavirali hitro in učinkovito izvajanje programa (glej odstavke 11–25).

IV.

Odločitev Komisije za decentralizirano izvajanje programa je bila pravilna glede na verjetnost, da bo financiranih veliko število projektov, vendar pa je Komisija neustrezno ocenila čas, ki bo za to potreben. Čeprav je Komisija organizirala seminarje in imela tudi druge stike z državami Saparda, pa njeno decentralizirano upravljanje Saparda ne zagotavlja aktivnega in sistematičnega odkrivanja ter reševanja problemov izvajanja. Zaradi tega niso bile uporabljene najboljše prakse v vseh državah Saparda (glej odstavke 26–35).

V.

V prvih štirih letih izvajanja programa je bilo končnim upravičencem izplačanih samo 323 milijonov eurov (14,8 %) od razpoložljivih 2 183 milijonov eurov. Zaradi nizke stopnje porabe med predpristopnim obdobjem, ki je za osem od desetih držav trajalo od 1. januarja 2000 do 1. maja 2004, je bilo k ciljem, začrtanim za Sapard, prispevano zelo malo. Za Bolgarijo in Romunijo, za kateri bo predpristopno obdobje predvidoma trajalo najmanj do 1. januarja 2007, se pričakuje precej boljši rezultat. Na Poljskem bo Sapard v državni proračun prispeval najmanj 17,7 milijonov eurov v obliki DDV, kar ne prispeva k ciljem Saparda (glej odstavke 36–40).

VI.

Prvi rezultati dokončanih projektov kažejo, da je bil denar za kmetijsko predelovanje v glavnem porabljen za projekte, ki povečujejo količino kmetijske proizvodnje, manj pa za projekte, ki izboljšujejo kakovost kmetijske proizvodnje (izpolnjevanje standardov kakovosti, varstva okolja in zdravstvenih standardov) (glej odstavke 41–47).

VII.

Komisija ni poročala o tem, v kolikšni meri je Sapard izpolnil svoje cilje, ampak se je osredotočila na institucionalni razvoj. To je bilo pozitivno, saj je Sapard državnim upravam zagotovil praktične izkušnje pri upravljanju sredstev EU po pristopu. Vendar pa je bil za enega izmed najpomembnejših ukrepov po pristopu, kmetijsko okolje, učinek omejen (glej odstavke 48–57).

VIII.

V okviru zahtev Saparda mora Komisija predhodno odobriti sisteme, ki jih vzpostavijo zadevne države, in sicer na podlagi svojih revizij. To je zagotovilo, da so bili natančno določeni sistemi s ključnimi kontrolami pripravljeni za uporabo, še preden so bila sredstva lahko porabljena. Prav v tej zahtevi se Sapard bistveno razlikuje od primerljivih programov v državah članicah, ki se lahko začnejo izvajati brez tovrstnih revizij ali predhodnih odobritev sistemov s strani Komisije (glej odstavke 58–60).

IX.

Sodišče je ugotovilo, da so bili pri sistemih Saparda vključeni ključni koncepti, da so bili postopki dobro dokumentirani, da so sistemi, ki so obstajali na papirju, večinoma delovali v praksi in da so bili pri večini pregledanih datotek uporabljeni postopki preverjanja. Vendar pa drugi sorodni sistemi, ki so dopolnjevali sisteme Saparda, Komisija pa jih ni predhodno odobrila, niso bili enako kakovostni. To še posebej velja za nacionalna preverjanja skladnosti s standardi kakovosti ter zdravstvenimi in okoljskimi standardi, za katere se je ugotovilo, da so bili nezadostni (glej odstavke 61–80).

X.

Ključni problemi izvajanja so bili, da potencialni upravičenci nimajo dovolj lastnih sredstev, da težko dobijo posojila in da se soočajo s težavnimi upravnimi postopki. Zaradi tega je bil Sapard naklonjen finančno močnim in tistim, ki so bolje organizirani in imajo dovolj kapitala ali dostop do posojil. Za manjše kmetije in družbe, ki morajo storiti veliko, da bi se prilagodile zahtevam, opraviti posodobitve ter povečati učinkovitost, je bila to velika ovira (glej člene 81–97).

XI.

Pravila in preverjanja zasebnih nabav in splošnih stroškov niso bila zadostna. Učinkoviti pregledi za preprečitev sprejetja in plačila precenjenih faktur niso bili opravljeni (glej odstavke 98–109).

1.

Evropski svet je v Luksemburgu decembra 1997 sklenil, da bo začel proces širitve s ciljem pripraviti države prosilke na pristop k Uniji. To je vključevalo okrepljeno predpristopno strategijo, s katero naj bi se vsem državam Srednje in Vzhodne Evrope omogočilo, da sčasoma postanejo članice Evropske unije in se v ta namen kar najbolje prilagodijo pravnemu redu Skupnosti (2). V okviru predpristopne strategije je bilo sklenjeno, da se znatno poveča predpristopna pomoč: poleg že obstoječega programa PHARE (3) bi ta pomoč od leta 2000 obsegala še strukturni instrument in pomoč za kmetijstvo.

2.

Skladno s tem je bil 1. januarja 2000 uveden Posebni pristopni program za kmetijstvo in razvoj podeželja (Sapard). Uredba Sapard (4) določa, da sta cilja programa:

3.

Program se vodi pod poglavjem 1 naslova B7–0 (predpristopna strategija) proračuna (5). Zneski, ki so bili desetim državam Saparda dani na voljo za obdobje 2000–2003, so znašali 2 183 milijonov eurov (6). V Prilogi 1 je podana razčlenitev tega zneska po državah.

4.

Program Sapard zagotavlja kmetijskim proizvajalcem (večinoma za naložbe na kmetijah v kmetijske stroje) in predelovalnim obratom (večinoma za naložbe v opremo) do 50 % pomoči iz skladov EU in nacionalnih skladov, preostali del (50 % ali več) pa financira upravičenec (7). Za lokalne skupnosti (za infrastrukturo za razvoj podeželja, na primer lokalne ceste in kanalizacija) znaša pomoč programa Sapard do 100 %. V vseh primerih (najsi dodeljena javna pomoč znaša do 50 % ali 100 %) prispeva EU 75 % izplačane pomoči, medtem ko nacionalno sofinanciranje zagotavlja preostalih 25 %.

5.

Program Sapard je edinstven v smislu, da je prvi program zunanje pomoči, ki se izvaja decentralizirano. Ta vidik pomeni, da Komisija ne izdaja predhodne odobritve za izbiranje projektov, javne razpise in oddajanje naročil (8). Decentralizirano upravljanje v državah Saparda je natančno upoštevalo vzpostavitev sistemov v državah članicah EU, vključno z odobritvijo „Programa za kmetijstvo in razvoj podeželja“ s strani Komisije za vsako državo Saparda. Uredba Sapard določa, da morajo programi temeljiti na načrtih, ki so jih izoblikovale te države in ki se morajo nanašati na 15 ukrepov, določenih v Uredbi.

6.

Pozornost se posveča ukrepom, ki se osredotočajo na naložbe v kmetijsko predelovalno industrijo (izboljševanje predelovanja in trženja kmetijskih proizvodov ter naložbe v kmetijska gospodarstva) in ukrepe za razvoj podeželja (razvoj in izboljševanje podeželske infrastrukture). Države Saparda so jih obravnavale bolj prednostno kakor druge možne ukrepe, kot so tisti za kmetijsko okolje, gozdarstvo in pogozdovanje, ki so jim dodelile zgolj štiri odstotke vseh sredstev. V Prilogi 1 je podana razčlenitev dodeljenih sredstev glavnim vrstam ukrepov in upravičencev po državah.

7.

Za izvajanje in plačevanje v državah Saparda je zadolžena agencija Sapard. Potencialni upravičenci pošljejo vloge lokalnim uradom te agencije. Ločeni organ ministrstva za finance, imenovan nacionalni sklad, od Komisije zahteva in prejema plačila ter daje sredstva na voljo agenciji Sapard.

8.

Zaradi na splošno velikega povečanja v predpristopnem proračunu, ki se je med letoma 1999 in 2000 dejansko podvojil in so ga morale za Sapard upravljati nove strukture v skladu z nanovo izoblikovanimi pravili, je Sodišče sklenilo opraviti revizijo, da bi lahko odgovorilo na vprašanje: „Ali se program Sapard dobro upravlja?“ Določeni so bili trije revizijski cilji, s katerimi naj bi preučili:

9.

Revizije so bile opravljene v Komisiji (GD Kmetijstvo) in štirih državah Saparda (v Bolgariji, Litvi, na Poljskem in v Romuniji). Preverjanja dokumentacije so bila opravljena na vzorcu 76 projektov, pri čemer se je med novembrom 2002 in septembrom 2003 opravilo 42 obiskov na kraju samem. Projekti v vzorcu so zajemali glavne ukrepe, ki so se izvajali v času revizije, in so predstavljali približno 95 % vseh oddanih naročil ter izplačanih plačil v teh štirih državah (9). Poleg tega so bili preučeni ključni elementi sistemov, vzpostavljenih v državah Sapard. Osebje vrhovnih revizijskih institucij v obiskanih državah je sodelovalo z revizorji Sodišča in jih spremljalo pri delu.

10.

Revizija programa Sapard je slonela na rezultatih predhodnih revizij, ki so se osredotočale na vzpostavitev programa, ter analizi Komisije in spremljanju sistemov programa Sapard, ki so bili objavljeni v letnih poročilih Sodišča (10). Glavne ugotovitve so bile, da je bilo za vzpostavitev instrumenta programa Sapard porabljenega precej časa, zlasti za razjasnitev in izpopolnitev podrobnosti zapletene pravne podlage, ter da so sistemi upravljanja in nadzora predvideli nezadostna preverjanja na področjih tveganja, kot so zaposlovanje, preprečevanje dvojnega financiranja, dobro finančno poslovanje, bančne obresti ter izpolnjevanje minimalnih standardov za okolje, higieno in dobro počutje živali.

11.

Slika prikazuje stopnje izvajanja programa Sapard od prvega predloga za zakonodajo do 31. decembra 2003. V okencih so podane informacije, kdaj so bili ključni ukrepi zaključeni. Zneski v razdelku „A“ prikazujejo razliko med skupnim finančnim prispevkom Skupnosti v splošni proračun (11) in skupnim zneskom, za katerega so bile z upravičenkami sklenjene pogodbe. V razliki se torej odraža razpoložljivi znesek v proračunu, ki ga države Saparda še niso uporabile zaradi časa, potrebnega za odobritev njihovih sistemov in, posledično, zaradi zamud v teh državah, povezanih s težavami pri izvajanju. Dva glavna problema pri izvajanju sta predstavljena v odstavkih 81–95.

12.

Razdelek „B“ prikazuje znesek pogodb, sklenjenih s končnimi upravičenci, ki pa še vedno niso izplačane. V tem se odraža čas, ki je potreben za izvedbo projektov in ki lahko pri gradbenih projektih običajno preseže leto dni, odražajo pa se tudi upravne zamude (glej odstavek 16 in naprej). Razdelek „C“ prikazuje dejanski pretok sredstev k upravičencem.

13.

Junija 1999 je Svet sprejel predlog Komisije za Uredbo o Sapardu. S tem se je izoblikoval nov in obsežen pravni okvir, ki je zahteval nadaljnjo opredelitev. Komisija je potrebovala sedem mesecev, da je izoblikovala izvedbena načela; nato šest mesecev, da je izdelala osnutek in sprejela podrobna pravila; zatem pa še nadaljnjih šest mesecev za izdelavo osnutka, pogajanja in sprejetje sporazumov z državami Saparda. Tako je bila pravna podlaga dovršena 29. novembra 2000 (12). Do konca marca 2001 so sporazume podpisale vse države.

14.

Komisija ni izkoristila časa, ki ga je imela na voljo v obdobju med marcem 1998, ko je predlagala Uredbo Sapard (13), in junijem leta 1999, ko jo je sprejel Svet, za nadaljnje izvedbene priprave. To 15-mesečno obdobje bi se lahko porabilo za pripravo podrobnih načel in pravil, ki bi lahko razjasnila politiko in pospešila izvajanje.

15.

Potem ko je bil pravni okvir novembra 2000 dokončno izoblikovan, je bil začetek izvajanja programa Sapard odvisen od časa, ki so ga države Saparda potrebovale za vzpostavitev sistemov. Nekatere države so bile hitre: Komisija je sisteme za nekatere ukrepe v Bolgariji odobrila maja 2001. Druge so potrebovale več časa; Madžarska je nekatere ukrepe programa Sapard začela izvajati šele 27. novembra 2002.

16.

Od začetka izvajanja programa Sapard v zadevnih državah so težavni upravni postopki, strožji od tistih, ki jih zahtevajo predpisi programa Sapard, ovirali učinkovito izvajanje programa. Spodaj je podanih nekaj primerov problemov pri izvajanju, ki jih je odkrilo Sodišče (glej tudi odstavek 91 in naprej).

17.

Romunija je bila predzadnja država Saparda, ki je prejela odobritev za dele svojih sistemov, vendar avgusta 2002 še ni bila dobro pripravljena za uporabo programa. Med prejetjem obrazca vloge in njeno odobritvijo je preteklo tudi do sedem mesecev in pol. Z aprilom 2003 se je položaj izboljšal, saj so romunski državni organi spremenili nekatere postopke in povečali število osebja za obravnavanje teh vlog. Kljub tem zamudam je veliko število vlog romunskim organom omogočilo, da uporabijo vsa sredstva, ki so bila načrtovana za podeželsko infrastrukturo za celotno sedemletno obdobje (2000–2006).

18.

Tudi Poljska je za tovrstni projekt prejela veliko vlog. Vendar pa zaradi upravnih razlogov, ki jih predpisi programa Sapard ne zahtevajo, več kot leto dni ni bilo porabljenih prek 250 milijonov razpoložljivih eurov (14). S tem je bilo ovirano učinkovito izvajanje programa Sapard.

19.

V Litvi preteče med predložitvijo vloge za projekt in podpisom pogodbe v povprečju 4,5 meseca. Eden od glavnih razlogov za zamude pri odobritvi vlog je pomanjkanje osebja v ključni organizacijski enoti, ki ocenjuje vse vloge za projekte.

20.

V Bolgariji vsa preverjanja, ki se opravljajo na lokalni ravni, znova izvede agencija Sapard na centralni ravni. Tako je za odobritev vsakega projekta potreben še približno en mesec (kar vodi do zamud pri izvajanju projektov) ter približno en mesec za fazo odobritve posameznega plačila. Tovrstna dvojna preverjanja so potrebna, ko so sistemi že vzpostavljeni, vendar je treba potrebo po njih redno preučevati.

21.

Kot bo razvidno iz odstavka 35, Komisija ni dejavno iskala vseh problemov pri izvajanju, kakor so opisani zgoraj. Čeprav je Komisija nekajkrat ukrepala tako, da je o vprašanju razpravljala z zadevno državo, tega ni počela sistematično.

22.

Komisija ni analizirala kritičnih ukrepov, zaradi katerih so države Saparda zamujale pri vzpostavitvi svojih sistemov. To bi bila praksa dobrega upravljanja. Takšna analiza bi morala imeti svojo vlogo in biti koristna, saj bi lahko države Saparda ob vzpostavljanju svojih sistemov za upravljanje s sredstvi EU upoštevale dejavnike uspeha.

23.

Prav tako Komisija takšne analize pozneje ni vključila v vmesno ocenjevanje programa v vseh državah Saparda. Vključitev tega elementa bi omogočila opredelitev dejavnikov uspeha in ovir pri vzpostavljanju sistemov ter s tem pripomogla k prihodnjemu izvajanju podobnih nalog. Zunanje ocenjevanje, ki bi zagotovilo, da bi se lahko izkušnje, pridobljene s programom Sapard, uporabljale v bodoče, ni bilo izvedeno.

24.

Komisija ni mogla izdelati natančnih ocen zneskov, ki so bili v proračunih vključeni za plačila za prva tri leta. Do konca leta 2002 je za plačila namenila 850,8 milijona eurov, od katerih je bilo porabljenih le 154,4 milijona eurov (18 %), medtem ko je bil drugi del preklican (15). Komisija je opomnila, da so bile ocene plačil negotove, saj so bile odvisne od dejavnikov, nad katerimi ni imela nadzora, poleg tega pa ni bilo nikakršnih predhodnih izkušenj z decentraliziranim upravljanjem zunanje pomoči. Zaradi tega zneski niso mogli temeljiti na dovolj podrobni dokumentaciji in izračunih.

25.

Namesto tega so bili za njihovo utemeljitev predloženi drugi argumenti, kot je potreba po potrditvi, da je Komisija prepričana, da bodo zadevne države sposobne izvajati program Sapard. Politično voljo je treba ločevati od gospodarskega stanja, vendar je zaradi pretiranega poudarka na prvi Komisija sistematično precenjevala zneske za plačila v proračunu.

26.

Do junija 1999 je bila za zunanjo pomoč za izbiranje projektov, javne razpise in oddajanje naročil potrebna predhodna odobritev Komisije. Pravna podlaga za program Sapard je prvič omogočila opustitev tovrstnih predhodnih odobritev za zunanjo pomoč. Čeprav Svet ni zahteval uporabe takšnega sistema decentraliziranega upravljanja, se je Komisija odločila zanj. Odločitev Komisije za decentralizirano izvajanje je bila pravilna glede na predvidoma veliko število projektov, ki jih je treba financirati.

27.

Ker Komisija ni izoblikovala metod za upravljanje programa niti v okviru svojega predloga za uredbo Sapard marca 1998 niti v poznejšem obdobju, je to morala storiti potem, ko je Svet sprejel uredbe junija 1999. Januarja 2000 je Komisija sprejela sporočilo, da je treba program Sapard upravljati decentralizirano. Navedena razloga za odločitev Komisije za decentralizirano izvajanje sta bila:

28.

Evropski svet je na svojem zasedanju v Berlinu marca 1999 domneval, da lahko od leta 2002 naprej pristopi šest novih držav članic, od katerih je pet izpolnjevalo pogoje programa Sapard (16). Ker je to za teh pet držav pomenilo, da bo program Sapard deloval le dve leti, ga je bilo treba začeti čim hitreje, da bi lahko imel učinek.

29.

Vendar je morala Komisija s tem, ko je izbrala decentralizirano izvajanje, zagotoviti pravni okvir, ki bi omogočil uporabo predpisov programa Sapard v teh državah. Nato so države Saparda morale vzpostaviti sisteme, s katerimi pa niso imele izkušenj. Glede na zahtevnost nalog je Komisija slabo ocenila čas, ki bi bil potreben za dosego tega.

30.

Od petih držav je Komisija pred letom 2002 odobrila sistema le Estoniji (junija 2001) in Sloveniji (novembra 2001). Čas, ki je bil za to potreben, ni privedel do skrajšanja obdobja izvajanja programa Sapard, saj je Evropski svet na svojem zasedanju v Göteborgu junija 2001 zaradi podaljšanih pogajanj o širitvi za datum pristopa določil maj 2004.

31.

V skladu z načeli programov EU v državah članicah so države Saparda v celoti odgovorne za upravljanje programa Sapard. Mednarodni sporazumi, podpisani med slednjimi in Komisijo, nalagajo odgovornost za vsakodnevno upravljanje, zlasti pri opredeljevanju in reševanju problemov v zvezi z izvajanjem, državam Saparda.

32.

Po mnenju Komisije je njena odgovornost v okviru sistema decentraliziranega upravljanja spremljanje izvajanja programa Sapard. Formalna orodja za to so pogajanja glede programov, analiza letnih poročil o izvajanju, ki jih predložijo države Saparda, in sodelovanje pri svetovalni vlogi pri delu vseh nacionalnih nadzornih odborov, ki zasedajo dvakrat na leto (17).

33.

Komisija je za to nalogo določila premalo osebja. V povprečju je bil za upravljanje ene države Saparda določen manj kot en uradnik (18). En uradnik je bil, denimo, odgovoren za nadziranje izvajanja romunskega in bolgarskega programa, ki sta znašala 1 442 milijonov eurov pomoči Skupnosti.

34.

Komisijin pristop do upravljanja programa se lahko ponazori z naslednjim: V zvezi z izvajanjem obveznosti v letu 2001 je Evropski parlament kritiziral Komisijo zaradi nezadostnega izvrševanja proračuna programa Sapard, saj so bila plačila končnim upravičencem zelo nizka. Komisija je na to odgovorila, da so bili izdatki v bistvu odvisni od tega, kako hitro upravičenci ustvarjajo stroške, nad čemer pa Komisija ni imela nadzora. Komisija se je zavezala, da bo pospešila izvajanje, glavni rezultat tega pa je bil, da je državam upravičenkam poslala pisma, v katerih jih je vprašala, kaj lahko stori (19).

35.

Revizija Sodišča je opredelila več področij, na katerih se v državah Saparda uporabljajo različne prakse, nekatere z dobrimi rezultati in druge s kontraproduktivnim učinkom (glej odstavke 21, 39, 80, 90, 95, 103 in 109). Komisija pomaga z organiziranjem seminarjev in vsakodnevnimi stiki z državami Saparda, vendar to ni zagotovilo, da se problemi pri izvajanju aktivno in sistematično opredeljujejo in da se sprejemajo ukrepi, ki bi omogočali izvajanja najboljših praks v vseh desetih državah (glej tudi odstavka 85–86).

36.

Uredba Sapard je izoblikovala okvir za podporo Skupnosti za predpristopno obdobje. Za osem držav upravičenk od desetih je to obdobje trajalo od 1. januarja 2000 do 1. maja 2004. Izdatki, ki so se končnim upravičencem izplačali do 31. decembra 2003, so znašali 323 milijonov eurov (14,8 % razpoložljivega proračuna 2 183 milijonov eurov), od katerih je bila več kot polovica izplačana v zadnjem trimesečju leta 2003. Zaradi nizke ravni izdatkov v predpristopnem obdobju za te države (glej odstavke 11–20) je bil prispevek k ciljem, določenim v Uredbi, pred pristopom majhen.

37.

Za Bolgarijo in Romunijo je Evropski svet za ciljni datum pristopa določil 1. januar 2007, pod pogojem, da ti državi izpolnita potrebne zahteve. Za ti državi se lahko pričakuje veliko večji učinek.

38.

V skladu z mednarodnimi sporazumi, ki so bili sklenjeni med Komisijo in vsako državo Saparda posebej, se fakturirani DDV na opremo ali storitve ne sme zaračunati kot upravičeni strošek za nadomestilo, če je izpolnjen kateri koli od naslednjih pogojev:

39.

Upravičenci do ukrepa „razvoj in izboljševanje podeželske infrastrukture“ so lokalne skupnosti, računi za projekte, ki se financirajo v skladu s tem ukrepom, pa vključujejo DDV. Na Poljskem, kjer DDV ni povračljiv, se takšen DDV zaračuna projektu kot upravičeni strošek. Temu ni tako v drugih revidiranih državah Saparda.

40.

Na podlagi dodelitev Poljski v obdobju 2000–2003 za ta ukrep (270 milijonov eurov) in glede na to, da se stopnje DDV gibljejo med 7 % in 22 %, odvisno od zadevne dobave, je Sodišče ocenilo, da bo DDV znašal najmanj 17,7 milijona eurov. Ta znesek DDV bo Sapard plačal v državni proračun, vendar tako ne bo prispeval k ciljem, ki so določeni za program. Z drugimi besedami, ta znesek je enak povprečnemu prispevku Skupnosti na Poljskem za približno 400 projektov posodabljanja cest ali 2 000 projektov izboljševanja kmetij. Učinek priznavanja DDV kot upravičenega stroška za financiranje na Poljskem, ne pa tudi v drugih državah Saparda, ni le to, da se prevzema manj projektov, temveč tudi, da je dejanska raven nacionalnega sofinanciranja občutno nižja. Zato je učinek programa Sapard v tej državi bistveno manjši. To je nesorazmerno, zaradi česar so izdatki pod pogoji (c) zgoraj neupravičeni. Nikjer ni dokazov, da je Komisija ukrepala; da bi lahko ugotovila, ali mora Poljska povrniti DDV programu Sapard, mora preučiti vse okoliščine.

41.

Uredba Sapard v členu 4(3) določa, da zadevne države zagotovijo, da se daje prednost izboljševanju tržne učinkovitosti, kakovosti ter zdravstvenih standardov in ukrepom za ustvarjanje novih delovnih mest na podeželskih območjih, v skladu z določbami o varstvu okolja. Ugotovitve revizije Sodišča so pokazale, da je 44 od 46 projektov, ki so bili preučeni v zvezi z dvema ukrepoma „naložbe v kmetijska gospodarstva“ in „izboljševanje predelovanja in trženja kmetijskih proizvodov“, povečalo ali moderniziralo proizvodnjo (20).

42.

Le pri izvajanju dveh projektov pa je bil glavni cilj izboljševanje standardov poslovanja. Medtem ko nova, moderna oprema sama po sebi dejansko izpolnjuje standarde EU, je obstajalo le malo dokazov, da je to pri 24 projektih programa Sapard za naložbe na kmetijah kakor koli vplivalo na kakovostne, zdravstvene ali okoljske standarde za kmetijo kot celoto. Podobno se je izkazalo pri 20 preučenih projektih za predelovalne obrate, kjer, četudi je imela nova oprema sama po sebi vpliv na obrat kot celoto, to ni imelo nikakršnega učinka na pripravljenost celotnega obrata za doseganje standardov EU.

43.

Pomen tega je poudarjen v zadnjih poročilih Komisije o spremljanju stanja pripravljenosti na članstvo v EU (21). V teh poročilih je Komisija trenutno hitrost nadgrajevanja agroživilskih obratov na Češkem, na Madžarskem, Poljskem in Slovaškem opredelila kot področje, ki vzbuja resno zaskrbljenost. Za Poljsko je ugotovila, da je nujno potreben napredek na področju javnega zdravja, pa tudi takojšnje ukrepanje za vzpostavitev pravnega reda Evropske skupnosti do datuma pristopa.

44.

Agroživilski sektor, kateremu je dodeljenih 27 % sredstev iz programa Sapard, prejema tudi precejšnje zneske neposrednih tujih naložb. Na Poljskem ta sektor prejme približno 575 milijonov eurov takšnih naložb na leto, kar je desetkrat več, kot znaša letna dodelitev iz programa Sapard (22). Ta sektor sodi med najbolj dinamične v poljski industriji. V takšnem okolju je treba financiranje komercialnih naložb prepustiti zasebnemu sektorju. Financiranje programa Sapard se mora osredotočati na izpolnjevanje standardov EU.

45.

Projekti za ukrep „naložbe v kmetijska gospodarstva“ so običajno vključevali nabavo večje, modernejše in močnejše kmetijske opreme, s čimer je bilo omogočeno povečanje proizvodnje upravičenih kmetijskih gospodarstev. V nekaterih državah je bila koncentracija teh naložb velika v žitnem sektorju. Naložbe v mesni in mlečni sektor, kjer je potreba po izpolnjevanju standardov EU veliko večja, so bile majhne. Po opravljeni analizi letnih poročil držav iz programa Sapard, predloženih junija 2003, je Komisija identificirala tudi neravnotežje.

46.

Četudi je program Sapard večinoma zadeval nabavo opreme, bi vseeno lahko pripomogel k doseganju standardov EU, če bi bili postopki strogo uporabljeni. Vendar ni bilo tako: zahteve in preverjanja za minimalne standarde določa nacionalna zakonodaja. Enaki so za vse kmetijske proizvajalce in predelovalne obrate, najsi ti izvajajo projekt programa Sapard ali ne. Revizija Sodišča je pokazala, da so bila higienska in okoljska preverjanja, izvedena s strani nacionalnih organov, nezadovoljiva. Nadaljnji podrobni podatki so podani v odstavkih 70–76.

47.

Zato lahko ob presoji splošnega cilja programa Sapard izvajati pravni red Evropske skupnosti v zvezi s skupno kmetijsko politiko in z njo povezanimi politikami sklenemo naslednje. Do konca leta 2003 se je na splošno več denarja porabilo za projekte, ki povečujejo količino kmetijske proizvodnje, kot pa projekte, ki izboljšujejo kakovost kmetijske proizvodnje (z izpolnjevanjem kakovostnih ter zdravstvenih standardov in varstvom okolja).

48.

Revizije Sodišča na kraju samem o prednostnem „ustvarjanju delovnih mest na podeželskih območjih“ so razkrile več primerov, kjer so se zaradi modernizacije opreme z uporabo naložb programa Sapard zmanjšale potrebe po delovnih mestih. Vendar pa spremljanje programa Sapard ni upoštevalo nikakršnega negativnega učinka, ki bi ga na delovna mesta na podeželju imele naložbe v agroživilski sektor. Za le nekaj projektov, kjer je bilo število delovnih mest, ki jih je bilo treba ustvariti, količinsko opredeljeno, je bilo ugotovljeno, da so ta bolj temeljila na uresničevanju splošnih namenov, odvisnih od pričakovanega razvoja na trgu, kot pa bila neposreden rezultat projekta programa Sapard.

49.

Če hočejo biti naložbe v razvoj podeželske infrastrukture upravičene, jih je treba izvajati na podeželskih območjih. Vendar Komisija pri tem ni zagotovila, da so se projekti dejansko izvajali na podeželskih območjih. Gostota prebivalstva je običajno merilo za določanje podeželskih območij, vendar v nekaterih državah podatki niso bili na voljo, Komisija pa je odobrila uporabo drugih meril. Zato je program Sapard sofinanciral naložbe v območja, ki bi jih le stežka opredelili kot podeželska. Večkrat je bilo ugotovljeno, da je bilo območje, ki je bilo zajeto v projektu, dejansko predmestje večjega mesta. Dejanska podeželska narava skupnosti ni bila potrjena. Temu je tako kljub dejstvu, da je razlika med infrastrukturo mestnih in podeželskih območij v državah Saparda na splošno večja, kot je razlika med mestnimi in podeželskimi območji v sedanjih državah članicah.

50.

Člen 13 Uredbe Sapard določa, da Komisija predstavi letno poročilo o dodeljeni podpori Skupnosti, v katerem opiše predvsem napredek pri doseganju zastavljenih ciljev. V ta namen bi bilo treba v letnih poročilih določiti objektivna merila za merjenje napredka pri doseganju ciljev ali izpolnjevanju prednostnih nalog Uredbe Sapard, kot so povzetek glavnih kazalcev, določenih v programih Sapard. To ni bilo storjeno.

51.

Letna poročila Komisije za leto 2000, 2001 in 2002 zagotavljajo podrobne in tehnične opise ukrepov, ki jih je Komisija izvajala, vključno z napredkom v smislu vzpostavljanja sistemov in plačil (23). Vendar so to le sredstva, ki so potrebna za doseganje ciljev.

Štiri leta po uvedbi programa Komisija še ni določila ali sporočila obsega, v katerem so bili zastavljeni cilji programa doseženi.

52.

Kljub ciljem in prednostnim področjem, določenim v uredbi Sveta, je program Sapard s stališča Komisije predvsem mehanizem institucionalne krepitve, ki zagotavlja lahek prevzem praks Komisije po pristopu. Zato je Komisija ob več priložnostih, vključno v svojih letnih poročilih, poudarila, da je resnični prispevek programa Sapard pospeševanje izvajanja ureditev, ki so potrebne po pristopu.

53.

Vendar pa je treba program Sapard prvotno presojati glede na to, kako uspešno je prispeval k ciljem, ki so bili zastavljeni ob njegovem nastanku. Prav tako ne smemo pozabiti, da je institucionalna krepitev eden od ciljev programa PHARE ter da se programi za lahek prevzem praks Komisije izvajajo v okviru postopkov za upravljanje programa PHARE in plačujejo iz proračuna programa PHARE (24). V vsaki obiskani državi je bilo približno 6 milijonov eurov iz programa PHARE porabljenih za predpristopne svetovalce, strokovnjake za programiranje in vzpostavljanje in revidiranje sistemov, pilotne projekte in programsko opremo in usposabljanje za osebje organov, ki so izvajali program Sapard.

54.

Učinek institucionalne krepitve programa Sapard je pozitiven. Program PHARE je plačeval in upravljal institucionalno krepitev, medtem ko je program SAPARD zagotavljal priložnost „učenja ob delu“. Program Sapard je lahko nacionalnim upravam omogočil praktične izkušnje za upravljanje sredstev EU, saj so mnogi postopki enaki (programiranje, izvedbeni postopki, spremljanje). Skupni rezultati programov PHARE in Sapard so pomemben dosežek, saj so bili strukture in sistemi, ki jih še pred nekaj leti praktično ni bilo, vzpostavljeni ter operativni in na splošno učinkoviti. Nadaljnji podrobni podatki o teh sistemih so podani v odstavkih 61–65.

55.

Vendar institucionalna krepitev in učenje ob delu nista bila uspešna za kmetijskookoljski ukrep. Ta pomembni ukrep za razvoj podeželja je edini obvezni ukrep za države članice pa tudi največji, saj predstavlja 41 % razpoložljivih sredstev za razvoj podeželja v okviru Jamstvenega sklada EKUJS. Tudi reforma skupne kmetijske politike (SKP) pripisuje vse večji pomen kmetijskemu okolju.

56.

Zaradi splošne zapletenosti kmetijskookoljskega ukrepa in dejstva, da je bil izoblikovan kot pilotni ukrep v okviru programa Sapard, je Komisija državam Saparda predložila podrobne podatke šele 21. decembra 2001. Ti podrobni podatki so zahtevali spremembe programov Sapard, ki so bile odobrene za vse države, ter vzpostavitev in odobritev ustreznih sistemov. To je pomenilo, da se ukrep ni mogel izvajati do konca leta 2002. Do decembra 2003 je to uspelo le Češki in Slovaški. Madžarska je celo odpravila celoten ukrep iz programa Sapard. Poljska je imela enak predlog, vendar jo je Komisija prepričala, da je ukrep primerneje ohraniti. Vendar pa so se zamude pri oblikovanju podrobnih izvedbenih pravil nadaljevale, ukrep pa se na Poljskem ni izvajal vse do njenega vstopa v EU.

57.

Komisija je za kmetijskookoljski ukrep določila, da mora biti cilj ukrepov razvijati praktične izkušnje na področju izvajanja programa v kmetijskem okolju na upravni ravni in na ravni kmetij. Ta cilj ni izpolnjen, saj je decembra 2003 šest od osmih držav upravičenk, ki so pristopile maja 2004, pridobilo le omejene izkušnje z izvajanjem tega ukrepa v okviru programa Sapard.

58.

Pravna podlaga programa Sapard je zahtevala sklep Komisije o decentraliziranem upravljanju, ki temelji na analizi sistemov upravljanja in kontrole zadevne države (znano kot prenos upravljanja). Decembra 2003 je Komisija sprejela 17 sklepov za dele odobrenega sistema v določeni državi in z vsemi je bilo upravljanje pomoči začasno preneseno. Popolnega prenosa, ki je bil predviden, potem ko so izvedena nadaljnja preverjanja s strani Komisije in potem ko so izpolnjena priporočila Komisije, ni bilo. Komisija ni izpolnila svoje odgovornosti, da popolnoma decentralizira upravljanje. Komisija dejansko ni določila meril, ki jih je treba izpolniti za odobritev popolnega prenosa upravljanja.

59.

Pravna podlaga je določila tudi minimalna merila in pogoje za decentralizirano upravljanje, kot so na primer jasno določeni sistem za upravljanje s sredstvi, vključno z učinkovito notranjo kontrolo in prisotnostjo ustreznega osebja. Analize, ki jih je Komisija opravila v obliki sistemskih revizij, so omogočile, da je jasno določeni sistem s ključnimi kontrolami ustrezno deloval, še preden so bila lahko porabljena kakršna koli sredstva (25).

60.

Zato so države Saparda začele izvajati projekte (sklepati pogodbe), potem ko je Komisija izdala odločbo o odobritvi sistemov in ko so bili odobreni vsi postopki, seznami za preverjanje pravilnosti ter obrazci. Drugače je v državah članicah, kjer so bili izdatki strukturnih skladov za obdobje 2000–2006 upravičeni od 1. januarja 2000 ali v nekaterih okoliščinah, takoj ko je bil Komisiji predložen prvi osnutek programskega dokumenta, brez predhodne odobritve sistemov.

61.

Ključni elementi sistemov upravljanja in kontrole programa Sapard so enaki tistim v programih EU. Postopki strukturnih skladov se uporabljajo za načrtovanje programov, spremljanje in ocenjevanje. Postopki Jamstvenega sklada EKUJS se uporabljajo za finančno poslovodenje, vključno s postopkom potrditve obračunov (26) in uporabo plačilnih agencij.

62.

Izvajanje načrtovanja programov, ki je bilo nekaj popolnoma novega za države Saparda, je od slednjih med drugim zahtevalo, da opišejo strategijo, izberejo prednostne naloge, opišejo ukrepe in navedejo finančne vire, ki jih bodo uporabljale. Kljub temu so bili vsi programi Sapard za kmetijstvo in razvoj podeželja pripravljeni in odobreni s strani Komisije jeseni 2000. Vzpostavitev programov Sapard ni terjala več časa, kot so ga države članice potrebovale za odobritev svojih programov strukturnega sklada. Tudi strukture za spremljanje so bile vzpostavljene v sprejemljivem roku.

63.

Plačilne agencije, ki so bile ustanovljene v državah Saparda za izvajanje programa Sapard, bodo večinoma plačilne agencije, ki bodo po pristopu upravljale sredstva EU. V Litvi in na Poljskem bodo agencije upravljale Jamstveni in Usmerjevalni oddelek v sklopu EKUJS-a.

64.

Tako kot v državah članicah so notranje revizijske enote delovale v vseh plačilnih agencijah, potrditve računovodskih izkazov ter poročil o sistemih upravljanja in kontrole pa so izvedli operativno neodvisni organi za izdajanje potrdil. Sodišče je ugotovilo, da so bile strokovne revizije opravljene.

65.

Sodišče je preučilo opise postopkov ter sezname za preverjanje pravilnosti in pregledalo 33 datotek, da preizkusi, ali so sistemi delovali, kot je bilo navedeno v dokumentaciji. Ne glede na pomanjkljivosti, ki so opredeljene pozneje v tem poročilu, je Sodišče pri sistemih programa Sapard ugotovilo, da so vključevali ključne koncepte, da so bili postopki natančno dokumentirani, da so sistemi, ki so obstajali na papirju, na splošno delovali v praksi in da so bili pri večini dokumentacije upoštevani postopki preverjanja.

66.

Običajni problem pri gradivu in dokumentih, ki so bili preučeni v štirih obiskanih državah, je bilo pomanjkanje dokumentacije o preverjanjih. Seznami za preverjanje pravilnosti so bili izpolnjeni, toda gradivo in dokumenti na splošno niso vsebovali utemeljitev ali obrazložitev, ki bi podpirale sklepne ugotovitve, navedene s strani ocenjevalcev. Predvsem ni bilo opomb, delovnih papirjev, v katerih je opredeljeno delo, ki se opravlja, kot so izračuni, dokumentov, ki so bili preverjeni na kraju samem, ljudi, s katerimi so razgovori potekali na kraju samem, itn. Brez takšnih dokumentov je bilo delo drugega revizorja seznama za preverjanje pravilnosti omejeno na preverjanje, ali so vsa okenca odkljukana, namesto da bi izvedel pomembnejše preverjanje. Ker ni bilo smernic, ki bi določale, kako je treba izvesti preverjanja, revizorji Sodišča na splošno niso mogli preučiti, kakšno delo je bilo opravljeno, in preveriti, na kakšni podlagi so bila okenca v seznamih za preverjanje pravilnosti odkljukana kot zadovoljiva.

67.

En takšen primer je bilo pomanjkanje dokumentacije za analize poslovnih načrtov v Litvi. Vlagatelji morajo predložiti poslovne načrte v podporo svojih projektov. Ti načrti navajajo izvedljivost poslovanja, vključno z naložbami. Postopek v Litvi od ocenjevalca zahteva, da analizira poslovne načrte. Vendar je v vzorcih, ki jih je preučilo Sodišče, evidentiranih le malo dokazov o tej analizi. To delo je izjemno tehnične narave in zahteva več, kot je trenutno storjeno: odkljukano okence z navedbo „Da“, denimo, da „kazalci ter finančna razmerja kmetijske dejavnosti ustrezajo kritičnim vrednostim, določenim s strani ministra za kmetijstvo“.

68.

Sistemi programa Sapard zahtevajo predhodno odobritev Komisije, ki temelji na revizijah. Vendar se enak postopek ne uporablja za sisteme, ki se neposredno nanašajo na sisteme programa Sapard ali pripomorejo k njihovemu delovanju. Primeri takih postopkov so postopki zaposlovanja in preverjanja za preučitev minimalnih standardov za higieno, okolje in dobro počutje živali. Ti sistemi in postopki niso zajeti v revizijah Komisije in predhodni odobritvi sistemov.

69.

Pravna podlaga programa Sapard zahteva, da je treba nalogo dodeliti primernemu osebju z ustreznimi izkušnjami (27). Ugotovitve preučevanja postopkov zaposlovanja v Bolgariji, Litvi in na Poljskem so pokazale, da novozaposleno osebje ni bilo izbrano v skladu s preglednimi postopki in da osebne mape niso vsebovale informacij o izvedbenem postopku ali dokumentacije o izboru zadevnega osebja. V Litvi je bilo odkritih več primerov, kjer se je le en kandidat prijavil za razpoložljiva mesta v agenciji Sapard, izbirni testi pa so bili po njihovem dokončanju rutinsko uničeni. Tako ni preglednega postopka za zagotovitev izbire kvalificiranih ljudi in delovanje sistemov na ravni kakovosti, ki jo je odobrila Komisija.

70.

Prijavitelji projektov morajo izpolnjevati zdravstvene in okoljske standarde pred izvedbo projekta in po njej. Komisija je v okviru svojih sklepov o decentraliziranem upravljanju pomoči sprejela nacionalna preverjanja skladnosti s kakovostnimi, zdravstvenimi in okoljskimi standardi, ne da bi preučila, kdo je preveril kaj, kako ali kdaj. Komisija od držav Saparda ni zahtevala, da v okviru postopkov programa Sapard zagotovijo takšne informacije. Edino preverjanje, ki ga je Komisija zahtevala in so ga agencije Sapard dejansko izvajale, je bilo preverjanje potrdil, izdanih s strani odgovornega javnega organa.

71.

V Romuniji sta potrdila skladnosti s standardi izdajali agencija za okolje in agencija, odgovorna za preverjanje higienske in zdravstvene ustreznosti. Niti romunski organi niti Komisija pa niso ocenili podlage za izdajanje teh potrdil. Ko je Sodišče to preučilo, je ugotovilo, da ni bilo dokumentacije o tem, kaj in kako je bilo preverjeno. Poročila o pregledih za projekte programa Sapard niso bila vedno na voljo, če pa so že bila, niso zagotavljala nikakršnih podrobnih podatkov o opravljenih preverjanjih.

72.

Nacionalni organi v Bolgariji preverjajo zahtevo, ali kmetijsko gospodarstvo in projekt izpolnjujeta nacionalne okoljske standarde, s sklepom občinskega odbora. Ta sklep temelji zgolj na informacijah, ki jih je zagotovil upravičenec, pregledi za njihovo preverjanje na kraju samem pa se ne izvajajo.

73.

Niti Komisija niti nacionalni organi niso dali na voljo nikakršnih informacij o obsegu okoljskih pregledov, ki so se izvajali v državah Saparda. Da bi se ocenila zadostnost tega, kaj in kako se je preverjalo, se je Sodišče želelo sestati s predstavniki organov, ki so takšne preglede izvajali. Na Poljskem takšni podrobni podatki niso bili predloženi, zato Sodišče ne more izoblikovati mnenja, kako Poljska zagotavlja skladnost z določbami o varstvu okolja, kot to zahteva Uredba Sapard.

74.

Preverjanja standardov za ukrep „naložbe v kmetijska gospodarstva“ v Litvi in Bolgariji je ustrezna agencija izvedla le pred odobritvijo projekta, ne pa po njegovem dokončanju. Zaradi zagotavljanja, da so ob koncu projekta nacionalni standardi in standardi EU dejansko izpolnjeni, je pomembno izvajati takšna naknadna preverjanja in izdajati potrdila, če so utemeljena.

75.

Zato je pri enem projektu, pri katerem je bilo izvedeno preverjanje na kraju samem v Litvi, Sodišče ugotovilo, da je bil gnoj neustrezno skladiščen s posledičnim tveganjem uhajanja nitratov in neupoštevanjem standardov EU. Na kraju samem se je izvedlo preverjanje za predhodno odobritev, vendar se je za tem število krav znatno povečalo. Preverjanja, ki potekajo pred plačilom zaradi zagotavljanja, da se okoljski standardi upoštevajo, se niso izvedla v skladu z zahtevami programov Sapard.

76.

Na Poljskem so bili odkriti tudi problemi v zvezi s skladnostjo s higienskimi in zdravstvenimi standardi. Za enega od projektov, ki jih je preučilo Sodišče, tj. nabavo nove opreme za obrat za predelavo mleka, je poročilo o napredku pri izpolnjevanju standardov EU, ki so ga pripravili veterinarski organi, navajalo, da je obrat v 74 % deloval skladno s standardi. Vendar to poročilo ni bilo upoštevano. Ko je bil projekt končan in plačan, se druga preverjanja niso izvajala, četudi zahteva v poljskem programu, da mora skladno s standardi EU delovati celoten obrat, očitno ni bila izpolnjena.

77.

Takoj ko so bili sistemi odobreni, je Komisija državam Saparda izplačala predplačila, ki so se lahko uporabljala kot obratna sredstva. Zaradi časa, ki je bil potreben za začetek dodeljevanja plačil upravičencem (glej odstavek 16), so ta predplačila prvo leto izvajanja programa Sapard ostala večinoma neporabljena. Komisija je zahtevala, da je treba za takšne zneske pridobiti normalne komercialne pogoje, ki bi upoštevali zadovoljivo raven varnosti. Sodišče je ugotovilo, da ni bilo tako, saj bi se v treh od štirih revidiranih držav zaradi uporabe nacionalnih predpisov lahko pridobile višje obrestne mere z enako ravnijo varnosti.

78.

V Bolgariji se je od različnih komercialnih bank zahtevalo, da zagotovijo svoje pogoje, da se lahko izbere banko, ki bi vodila račune programa Sapard. Potem ko je Komisija izplačala predplačilo, so bolgarski organi neporabljena sredstva položili na vezane vloge. Ta najboljša praksa ni bila uporabljena v Litvi, na Poljskem in v Romuniji, kjer je nacionalna zakonodaja organe obvezovala, da morajo sodelovati z nacionalno banko. Te banke so zagotavljale nižje obrestne mere kot komercialne banke, sredstev pa ni bilo mogoče položiti na vezane vloge.

79.

Največja razlika je bila odkrita v Romuniji, kjer bi bilo lahko do konca leta 2003 prisluženih približno 650 000 eurov več obresti, če bi se za neporabljena sredstva Skupnosti uporabile višje razpoložljive obrestne mere. Problemi so bili opaženi tudi v drugih državah, na primer na Poljskem, kjer so se obresti knjižile na podračunu, ki se ni obrestoval.

80.

V državah Saparda je bilo opaženo izvajanje različnih praks in Komisija ni zagotovila, da bi se v vseh desetih državah izvajale najboljše prakse.

81.

Za projekte, ki ne ustvarjajo znatnega čistega prihodka (kot so lokalne ceste), znaša stopnja pomoči do 100 %, saj je infrastruktura nujen pogoj za kakršen koli razvoj na podeželskih območjih. Za takšne projekte je bilo prejeto veliko število vlog, eden izmed glavnih razlogov, ki se pogosto navaja za ta uspeh, pa je visoka stopnja financiranja pomoči. Za vse druge projekte morajo upravičenci financirati najmanj 50 % stroškov projekta iz lastnih sredstev ali s posojili, saj stopnja pomoči znaša do 50 %.

82.

Plačila programa Sapard upravičencem morajo temeljiti na izjavah o nastalih izdatkih. To pomeni, da morajo izdatke predfinancirati, pogosto za obdobje nekaj mesecev, kar je čas, ki ga agencija Sapard potrebuje za rešitev zahtevka za plačilo in izvršitev plačila. Zapleteni upravni postopki so to obdobje podaljšali (glej odstavek 93).

83.

Raziskava, ki jo je agencija Sapard izvedla med kmeti in kmetijskimi svetovalci na Poljskem, je preučevala glavne ovire pri vlaganju zahtevkov za pomoč programa Sapard (28). S tem se je pokazalo, da so bile tri glavne težave visoki stroški bančnega posojila, zahteva po predfinanciranju in pomanjkanje lastnih sredstev za naložbe. Kljub temu je potencial programa Sapard visok, kar je razvidno iz uspeha poljske nacionalne sheme pomoči, v okviru katere država kmetom zagotavlja posojila, ki znašajo do 80 % vrednosti projekta. Leta 2002 je v okviru te sheme prejemalo podporo več kot 24 000 kmetov, torej desetkrat več kot v okviru programa Sapard (29).

84.

Prosilci imajo resne probleme pri zagotavljanju vnaprejšnjega financiranja in dodatne podpore. Glavni vzrok za to je pomanjkanje obratnih sredstev in naložbenega kapitala skupaj z restriktivno posojilno politiko bank, položaj pa dodatno poslabšujeta nerazvit trg nepremičnin in bančni sistem. To je splošen problem v vseh državah Saparda, eno izmed ozkih grl za izvajanje programa Sapard ter eden od glavnih razlogov za nižjo raven izvajanja projektov od pričakovane. Program Sapard sam ne vključuje možnosti reševanja tega problema in države ga skušajo na različne načine rešiti same.

85.

Bolgarski organi so menili, da bi posojilna shema pomagala rešiti te probleme in tako pospešila izvajanje programa Sapard. Zato je bila odobrena shema, ki bi zagotovila posojilo upravičencem programa Sapard in ki ji je bilo v nacionalnem proračunu za leto 2003 dodeljenih 60 milijonov eurov. O shemi je junija 2003 Komisijo obvestil bolgarski minister za kmetijstvo. Julija 2003 je Komisija v svojem odgovoru navedla, da bi lahko shema po njenem mnenju vključevala nekatere elemente državne pomoči in da bi bile v tem primeru potrebne spremembe zaradi upoštevanja predpisov o konkurenci (30). Razen vprašanj glede finančnih podrobnosti bolgarske sheme, ki so bila zastavljena v pismu, ni bila zagotovljena nikakršna nujna pomoč ali nasvet in Bolgarija je na koncu predlog umaknila. Tako 60 milijonov eurov, ki so bili na voljo za rešitev ključnega problema pri izvajanju programa Sapard, ni bilo porabljenih, ker se Komisija ni aktivno lotila reševanja problema.

86.

Druge države so že izvajale podobne sheme, a jih Komisija ni preučila. Litovski organi so, na primer, ustanovili jamstveni sklad, ki izdaja jamstva potencialnim upravičencem programa Sapard (ali drugih programov) za posojila. Elementi te sheme bi lahko obravnavali tudi kot državno pomoč.

87.

Romunske občine so imele precejšnje težave pri izplačevanju plačil pogodbenim izvajalcem, saj so bili zadevni zneski pogosto večji od njihovega celotnega letnega proračuna. Predpisi so agenciji Sapard preprečevali neposredno plačevanje računov pogodbenih izvajalcev. Litovska agencija Sapard, ki se je znašla v podobnem položaju, je takšna plačila vseeno izvršila neposredno na račune občin, s čimer je predpise programa Sapard prekršila v znesku približno 1 milijona eurov (31).

88.

Da bi upravičencem zmanjšali finančno breme predfinanciranja, sta jim Litva in Romunija med potekom projektov izplačali vmesna plačila. Te prakse niso uporabljale vse države, saj naj bi po njihovi oceni povečevala upravno delovno obremenitev.

89.

Dodatni problem, ki obstaja v Romuniji, je, da morajo občine nositi stroške vzdrževanja po koncu projekta, kar je pogoj za upravičenost do zadevnega ukrepa. Večina projektov je zadevala ceste, dejanski obseg te prihodnje obvezanosti k vzdrževanju pa ni bil ustrezno izračunan s strani občin in preverjen s strani agencije Sapard. Znane niso bile niti začasne številke in ko so revizorji Sodišča zaslišali občine, slednje niso mogle podati utemeljene ocene ali navesti, kako bi se ti stroški lahko realno financirali iz njihovih omejenih proračunov. Večina občin je vprašanju o vzdrževanju pripisovala drugotni pomen. Bolj pomembna je bila odobritev projekta. Obstoječi sistem v Romuniji tako ne zagotavlja trajnosti naložb, kar je največja pomanjkljivost.

90.

Komisija takšnih problemov pri izvajanju ni prepoznala in jih zato ni mogla dosledno reševati. Ker jih program Sapard sam ne more reševati, so bile sprejete začasne rešitve. Države Saparda so tako sprejele različne prakse, med katerimi so bile nekatere dobre, druge pa so kršile predpise.

91.

Po prvih devetih mesecih izvajanja programa Sapard na Poljskem je bilo prejetih 977 vlog, od katerih je bilo 472 (48 %) zavrnjenih. Kot je pokazala analiza teh številk, je bil glavni razlog za zavrnitev v tem, da vloge niso bile ustrezno pripravljene. Težave so povezane predvsem z velikim številom dokumentov, ki jih je treba predložiti, in težavami pri njihovem pridobivanju. Enak problem je bil odkrit v Bolgariji, kar je razvidno tudi iz enega od projektov, ki jih je preučilo Sodišče. Za razmeroma preprost projekt za nabavo kombajna in pluga je dokumentacija v vlogi obsegala 2 477 strani, dokumentacija v zahtevku za plačilo pa 601 strani. Pomen nekaterih od teh dokumentov ni vedno jasen, postopke pa je treba poenostaviti in upravičence olajšati bremena, kar bo naposled pospešilo izvajanje.

92.

Dodaten primer je, da se upravičencem zagotovi možnost predložitve manjkajočih dokumentov, če agencije Sapard ugotovijo, da vloge niso popolne. Čas, ki je za to na voljo, je pogosto prekratek. Zato so vloge zavrnjene. Pri vlogi za projekt za izboljšanje lokalne ceste je, na primer, manjkal samo en dokument. Ta dokument, proračun za prihodnje leto, je zahteval zasedanje občinskega sveta, ki se ni mogel sestati v predpisanem roku. Projekt je bil zavrnjen.

93.

Prosilce odvrača tudi obdobje, ki je pogosto potrebno za obravnavo vlog. Zamude pri obravnavanju zahtevkov za plačilo še dodatno podaljšujejo obdobje predfinanciranja in odvračajo morebitne upravičence.

94.

Od zahtevka za plačilo do dejanskega dneva plačila pri obiskanih državah pretečejo dva do trije meseci. Poleg časa za ocenjevanje zahtevka za plačilo je v celotni čas vključena tudi čakalna doba, potem ko je plačilni nalog že pripravljen. Na Poljskem je moral neki kmet na nadomestilo čakati skoraj šest mesecev, ker je projekt končal pred pričakovanim datumom, ki ga je navedel v svoji vlogi. Poljski uradniki so navedli, da niso mogli potrditi zahtevka za plačilo pred predvidenim datumom.

95.

V vseh primerih, kjer je Sodišče ugotovilo, da postopki povzročajo težave pri izvajanju, so države Saparda uporabile strožje postopke od tistih, ki jih je zahtevala Komisija. Zdelo se je, da državna uprava ni bila sposobna reševati problemov, ki so bili pogosto posledica toge in nepotrebne birokracije, četudi so ovirali učinkovito izvajanje programa Sapard. Poleg tega niso bile uporabljene najboljše prakse, s čimer je bilo ovirano hitrejše izvajanje programa Sapard.

96.

Zaradi zahteve, da upravičenci predfinancirajo projekte, in težavnih upravnih postopkov daje program Sapard prednost finančno močnim in bolje organiziranim upravičencem z dovolj kapitala ali dostopom do posojil. Za manjše kmetije in podjetja, ki si najbolj prizadevajo za izpolnjevanje standardov, da bi se modernizirali in povečali svojo učinkovitost, je to velika ovira.

97.

Na podlagi 13 kmetij, ki jih je Sodišče obiskalo na kraju samem v štirih državah, so revizorji ugotovili, da so kmetje na splošno predfinancirali projekte in financirali svoje prispevke iz lastnih virov, česar drugi, manj premožni kmetje niso bili sposobni. Tako je bilo predvsem v Litvi, kjer je bil to ključni element, zaradi katerega je bila vsem obiskanim kmetom upravičencem dodeljena pomoč za več kot en projekt.

98.

Predpisi Sapard omogočajo, da lahko projekt bremenijo splošni stroški, ki znašajo do 12 % skupnih upravičenih stroškov (32). Ti stroški so lahko honorarji arhitektov, inženirjev in svetovalcev, stroški pravnega svetovanja, študij izvedljivosti ter stroški pridobitve patentov in licenc za pripravo in izvedbo projekta. Do danes so se splošni stroški zaračunavali predvsem za stroške priprav poslovnih načrtov upravičencev. Najvišji zneski so bili ugotovljeni v Bolgariji in Litvi, kjer je Sodišče ocenilo, da najvišji zadevni znesek, ki ga je EU plačala do konca leta 2003, znaša 700 000 eurov. V drugih državah se je za poslovne načrte zaračunavalo zelo malo. Komisija bi morala zadevo raziskati že na podlagi same razlike v zaračunanih zneskih med državami.

99.

Tveganje, povezano s temi stroški, je veliko, predvsem za stroške svetovanja pri pripravi poslovnih načrtov, saj ni nikakršnega neposrednega razmerja med stroški projekta (oprema itn.) in pripravo poslovnega načrta, najsi se ta nanaša na majhno ali veliko naložbo. Utemeljevanje nadomestila z odstotkom projekta ne zagotavlja gospodarnosti. Tveganje je še večje, ker predpisi omogočajo, da se ti izdatki izplačujejo v gotovini. Ugotovitve revizije Sodišča so pokazale, da so bila preverjanja takšnih stroškov kljub temu tveganju nezadostna. Zaračunani stroški ponavadi niso bili niti utemeljeni niti pojasnjeni, prav tako pa se niso izvedla nikakršna preverjanja, ali so se stroški nanašali na opravljene storitve oziroma ali so bile storitve sploh opravljene. Ugotovljeno je bilo zgolj, da najvišji znesek ni bil presežen in da je bila predložena primerna spremljevalna dokumentacija (račun in dokazilo o plačilu).

100.

Tako je leta 2003 bolgarska agencija Sapard nadzornemu odboru poročala, da „so upravičenci v nekaterih primerih predložili ponarejene račune pogodbenih izvajalcev, predvsem za svetovanje“. Sodišče meni, da je 12-odstotna meja brez dodatnega pojasnjevanja upravičenca zdaleč preveč ugodna, da je treba določiti najvišji znesek za poslovni načrt, upravičence pa dejavno spodbujati k uporabi brezplačnih ali cenejših storitev, ki jih opravljajo kmetijske svetovalne službe v svojih državah, razvite z uporabo sredstev iz programa PHARE.

101.

Sodišče je opredelilo probleme pri več projektih, ki jih je preučilo. Nekajkrat so upravičenci denimo zaprosili za drugi projekt, v katerega so znova vključili stroške poslovnega načrta, čeprav je bil ta skoraj identičen prvemu. Zgodilo se je celo, da je bil drugi projekt preprosto podaljšanje izvirnega projekta in da so stroški poslovnega načrta presegali tiste, ki so se zaračunali za prvi projekt. V vseh primerih je bil fakturni znesek izplačan brez analize agencij Sapard.

102.

V enem primeru so bili splošni stroški za pripravo poslovnega načrta (15 400 eurov) izplačani svetovalni agenciji, katere lastnica je bila žena direktorja podjetja, ki je prejemalo pomoč programa Sapard. Bila je tudi zastopnica tega podjetja in s tem pooblaščena, da v imenu tega podjetja podpiše potrditev poslovnega načrta, ki ga je predložilo njeno podjetje za svetovanje. Nalog za plačilo je podpisal njen mož. Ko je Sodišče obiskalo projekt na kraju samem, upravičenec ni mogel dokazati, da je bil plačani znesek utemeljen z opravljenimi storitvami. Poleg tega se niso uporabljala veljavna pravila javnega naročanja (glej odstavek 108). Stroške je v celoti potrdila in plačala bolgarska agencija Sapard.

103.

Kljub primerom, ki jih je opredelilo Sodišče, se Komisiji ni zdelo potrebno spreminjati pravila. Tega vidika ni obravnavala niti v svojih predhodnih niti naknadnih revizijah, opredeljene pomanjkljivosti pa niso bile odkrite niti v bolgarskih revizijah niti v revizijah Komisije (33). Primeri ponazarjajo, da predpisi in preverjanja v okviru programa Sapard ne preprečujejo potrditve in izplačila računov, ki prikazujejo višje zneske od dejanskih.

104.

Približno 60 % sredstev iz programa Sapard se uporablja ob uporabi postopka zasebne nabave. Razen splošnega pravila o upoštevanju načel dobrega finančnega poslovanja so veljavna pravila preprosta. Od upravičenca zahtevajo, da pridobi najmanj tri ponudbe za stroške kakršnih koli storitev, nabave in del, ki znašajo več kot 10 000 eurov. Enaka pravila veljajo tudi za velike projekte, ki lahko na primer pri naložbah v predelovalne obrate znašajo do 5 milijonov eurov.

105.

Sodišče je ugotovilo, da so se kljub velikim zadevnim zneskom izvedla nezadostna preverjanja. Preverjeno ni bilo, ali so bile ponudbe primerljive in ali je bila izbrana najboljša ponudba. Razen v Bolgariji, kjer so bili prvi ukrepi že uvedeni, ni bilo nikakršnih primerjav z referenčnimi cenami, ki bi pri zahtevkih za neupravičene stroške omogočale omejitev pomoči programa Sapard. Revizije Komisije tega vprašanja niso obravnavale. Da pa so takšna preverjanja potrebna, kažejo spodaj navedene ugotovitve revizije.

106.

Analiza, ki jo je Sodišče izvedlo v zvezi s ponudbami, predstavljenimi za 34 projektov, je pokazala, da tri ponudbe večinoma niso bile primerljive, zaradi česar so bile brez večje ali vsakršne vrednosti (34). Upravičencem ni treba pisno predložiti podrobnih podatkov o načrtovani naložbi. Zato so se na splošno prejemale ponudbe s specifikacijami za različno opremo ali celo brez vsakršnih tovrstnih specifikacij, cenovne razlike pa so bile občutne. Poleg tega ponudbe niso vedno vsebovale informacij o glavnih odločilnih dejavnikih, na podlagi katerih je upravičenec izbral določeno ponudbo. Ko so bile ponudbe primerljive, ni bila vedno izbrana najcenejša niti ni bila za izbor predložena nikakršna obrazložitev. Večinoma je bilo nemogoče analizirati, ali je bila sprejeta najboljša ponudba, in s tem zagotoviti dobro finančno poslovanje, predvsem pa gospodarnost in stroškovno učinkovitost.

107.

Približno polovica upravičencev, ki jih je Sodišče zaslišalo, je potrdila, da je bil postopek treh ponudb nesmiseln, saj so že vnaprej vedeli, katero opremo nameravajo kupiti. Drugi dve ponudbi sta bili pridobljeni zgolj za izpolnitev zahteve. Pri Sapardovem projektu nabave traktorja na Poljskem se je upravičenka na primer že vnaprej odločila, kateri traktor bo kupila in od koga. Da bi izpolnila zahtevo po treh ponudbah, je pridobila še dve identični ponudbi (35), ki sta bili dozdevno z drugih prodajnih mest drugega podjetja. Vendar se ni odločila za nabavo pri njih, četudi so imeli nekoliko nižje cene, ker niso bili sposobni zagotoviti prihodnjih poprodajnih storitev.

108.

Včasih tri ponudbe niso bile pridobljene. V Bolgariji se postopek ni uporabljal v zvezi s splošnimi stroški, medtem ko se v drugih državah je. Na Poljskem je bilo odkritih več primerov, ko se je ena naložba razčlenila na več postavk, od katerih je vsaka znašala manj kot 10 000 eurov, da bi se tako izognili postopku. V drugih primerih je bilo več različnih postavk, od katerih je vsaka znašala več kot 10 000 eurov, združenih v enotne ponudbe.

109.

Pomanjkljivosti, ki jih je opredelilo Sodišče, niso bile razkrite niti v revizijah, ki jih je izvedla Komisija, niti v njenem upravljavskem informacijskem sistemu. Zato Komisija ni obravnavala različnih praks, ki so bile opažene med državami. Primeri ponazarjajo, da predpisi in preverjanja v okviru programa Sapard ne preprečujejo potrditve in izplačila računov, ki prikazujejo višje zneske od dejanskih. Tako država Saparda kot tudi Komisija bi morali poskrbeti za boljša pravila in preverjanja, zlasti pri večjih projektih.

110.

Komisija ni izkoristila časa, ki ga je imela na voljo, preden je Svet sprejel Uredbo Sapard, za pripravo podrobnih izvedbenih načel in pravil. Zato je bilo, potem ko je Svet sprejel uredbo, za njihovo zagotovitev porabljenega več časa, kot je bilo potrebno.

111.

Po njihovem sprejetju novembra 2000 je bil začetek izvajanja programa Sapard odvisen od časa, ki so ga države potrebovale za vzpostavitev sistemov. Komisija in države Saparda niso analizirale, zakaj so bile nekatere države pri tem hitre in druge počasnejše.

112.

Težavni upravni postopki v zadevnih državah, strožji od tistih, ki jih zahtevajo pravila programa Sapard, so ovirali smotrno in učinkovito izvajanje programa.

113.

Komisijina uporaba sistema decentraliziranega upravljanja kaže, da ni aktivno prepoznavala problemov pri izvajanju, svetovala pri njihovem reševanju niti ni spremljala rezultatov. Poleg tega je bilo število osebja omejeno. Zato se najboljše prakse niso izvajale v vseh državah niti se niso preprečile kontraproduktivne prakse, vse to pa je oviralo hitrejše, vendar varno izvajanje programa Sapard.

114.

Predlogi Komisije proračunskemu organu niso temeljili na zanesljivih in uresničljivih napovedih izvrševanja proračuna.

115.

Pozitiven učinek programa Sapard sta bila vzpostavitev in delovanje struktur in sistemov v državah Saparda, ki še pred nekaj leti niso obstajali. Ključni elementi teh sistemov se bodo uporabljali za upravljanje sredstev EU po pristopu.

116.

Predhodna odobritev sistemov, ki temelji na revizijah držav Saparda in Komisije, zagotavlja, da jasno opredeljeni sistemi s ključnimi kontrolami obstajajo vsaj na papirju, preden se porabijo kakršna koli sredstva. To je dobra praksa. Vendar pa lahko države članice izvajajo novo zakonodajo brez takšnih predhodnih revizij sistema.

117.

Zaradi nizkih izdatkov v predpristopnem obdobju je bil prispevek k ciljem iz Uredbe Sapard za 8 od 10 držav upravičenk zelo majhen.

118.

Prvi rezultati končanih projektov kažejo, da se je na splošno več denarja porabilo za projekte, ki povečujejo količino kmetijske proizvodnje, kot pa za projekte, ki izboljšujejo kakovost kmetijske proizvodnje (z izpolnjevanjem kakovostnih ter zdravstvenih standardov in varstvom okolja).

119.

Sodišče je ugotovilo, da so bila pravila in preverjanja zasebne nabave ter splošni stroški nezadostni. Učinkovita preverjanja za preprečevanje potrjevanja in izplačevanja računov, ki prikazujejo višje zneske od dejanskih, niso bila izvedena. Opažena so bili tudi nezadostna preverjanja skladnosti s higienskimi in okoljskimi standardi.

120.

Ključni problem pri izvajanju je bil, da potencialni upravičenci niso imeli dovolj lastnih virov in so imeli težave pri pridobivanju posojila. Ker program Sapard zagotavlja veliko ukrepov, ne vključuje možnosti reševanja tega problema.

121.

Torej: „Ali se program Sapard dobro upravlja?“ Odgovor se glasi, da kakovost upravljanja niha. Po eni strani program Sapard državam omogoča, da si pridobivajo praktične izkušnje ob delovanju sistema pomoči EU, katerega gonilna sila je Komisija. Po drugi strani pa to ni bil prvotni cilj programa Sapard in ključni cilji, kot je pomoč pri izvajanju pravnega reda Skupnosti, zlasti tisti, ki se nanašajo na okoljske in zdravstvene standarde, niso bili doseženi. To je posledica zamud pri izvajanju, ki bi se jim bilo mogoče izogniti, in tako države, ki so se pridružile leta 2004, niso mogle zagotoviti pomoči za odobrene ukrepe za obdobje približno štirih let in pol, od začetka leta 2000 do maja 2004, kar je načrtoval zakonodajni organ. Poleg tega se na začetku leta 2004 zaradi zamud pri vzpostavljanju sistemov ni izvajal širok razpon sprogramiranih ukrepov (vključno s kmetijskookoljskimi). Komisija je podcenjevala probleme, s katerimi so se morali spoprijeti upravičenci pri financiranju svojih projektov. Zaradi zagotavljanja, da bi imela razpoložljiva pomoč največji možni učinek pri vseh ciljnih upravičencih, bi bilo treba ta problem opredeliti in rešitve poiskati že v zgodnji fazi.