–

za Consorzio Italian Management in Catania Multiservizi SpA E. Giardino in A. Cariola, odvetnika,

–

za Rete Ferroviaria Italiana SpA U. Cossu, odvetnik,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s S. Fiorentinom, avvocato dello Stato,

–

za špansko vlado M. J. García-Valdecasas Dorrego, agentka,

–

za Evropski parlament L. Visaggio in R. van de Westelaken, agenta,

–

za Svet Evropske unije E. Moro in M. Balta, agentki,

–

za Evropsko komisijo G. Gattinara in P. Ondrůšek, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 3(3) PEU, členov 26, od 56 do 58 in 101 PDEU, člena 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in Direktive 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 19), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (EU) št. 1251/2011 z dne 30. novembra 2011 (UL 2011, L 319, str. 43) (v nadaljevanju: Direktiva 2004/17), in na presojo veljavnosti Direktive 2004/17.

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbama Consorzio Italian Management in Catania multiservizi SpA na eni strani ter družbo Rete Ferroviaria Italiana SpA (v nadaljevanju: RFI) na drugi, ker je zadnjenavedena družba – po oddaji javnega naročila, ki se je nanašalo zlasti na storitve čiščenja železniških postaj – zavrnila njun zahtevek za spremembo cene tega naročila.

3

Z Direktivo 2004/17 je bilo uvedeno usklajevanje postopkov za oddajo javnih naročil v posebnih sektorjih, navedenih v členih od 3 do 7 te direktive, med katerimi so storitve prevoza.

4

Člen 10, naslovljen „Načela za oddajo naročil“, ki je umeščen v poglavje III z naslovom „Splošna načela“ iz naslova I te direktive, določa:

„Naročniki obravnavajo gospodarske subjekte enakopravno in brez diskriminacije ter poslujejo pregledno.“

5

Člen 16 navedene direktive, naslovljen „Pragovi za oddajo naročil“, določa:

„Razen če naročila niso izključena zaradi razlogov iz členov 19 do 26 ali v skladu s členom 30 v zvezi z opravljanjem določene dejavnosti, se ta direktiva uporablja za naročila z ocenjeno vrednostjo brez davka na dodano vrednost (DDV), ki ni manjša od:

[…]“

6

Člen 20 iste direktive, naslovljen „Naročila, oddana za druge namene kot za opravljanje dejavnosti, ki so opisane v tej direktivi, ali za opravljanje take dejavnosti v tretji državi“, v odstavku 1 določa:

„Ta direktiva se ne uporablja za javna naročila, ki jih naročniki oddajo za druge namene kot je opravljanje svojih dejavnosti iz členov 3 do 7 […]“

7

Člen 55 Direktive 2004/17, naslovljen „Merila za oddajo naročila“, v odstavku 1 določa:

„Brez vpliva na nacionalne zakone in druge predpise v zvezi s plačilom nekaterih storitev naročniki javna naročila oddajajo na podlagi naslednjih meril:

8

Člen 94 Poslovnika Sodišča določa:

„Poleg besedila vprašanj, ki se Sodišču predložijo v predhodno odločanje, predlog za sprejetje predhodne odločbe vsebuje:

[…]

9

Člen 2(4) Decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (zakonska uredba št. 163 – zakonik o javnih naročilih gradenj, storitev in blaga za izvedbo direktiv 2004/17/ES in 2004/18/ES) z dne 12. aprila 2006 (redni dodatek h GURI št. 100 z dne 2. maja 2006, v nadaljevanju: zakonska uredba št. 163/2006) določa:

„Če v tem zakoniku ni izrecno določeno drugače, se za pogodbeno dejavnost subjektov iz prvega člena uporabljajo tudi določbe civilnega zakonika.“

10

Člen 115 zakonske uredbe št. 163/2006, naslovljen „Prilagajanje cen“, določa:

„1.   Vse pogodbe o storitvah ali blagu, ki se izvajajo z obnavljanjem pogodbe, morajo vsebovati določbo o periodični spremembi cene. Sprememba se opravi na podlagi raziskave, ki jo osebe, odgovorne za nabavo blaga in storitev, izvedejo na podlagi podatkov iz člena 7(4)(c) in (5).“

11

Člen 115 te zakonske uredbe ne spada med določbe, ki se v skladu z njenim členom 206 uporabljajo za javna naročila v posebnih sektorjih, ki ustrezajo tistim iz členov od 3 do 7 Direktive 2004/17.

12

Člen 1664 Codice civile (civilni zakonik), naslovljen „Odplačnost ali težave pri izvajanju“, v odstavku 1 določa:

„Če se zaradi nepredvidljivih okoliščin stroški materiala ali dela zvišajo, zaradi česar se skupna dogovorjena cena zviša ali zniža za več kot desetino, lahko naročnik ali izvajalec zahtevata spremembo te cene. Sprememba se lahko določi le za razliko, ki presega to desetino.“

13

Družba RFI je pritožnicama iz postopka v glavni stvari oddala javno naročilo za opravljanje storitev čiščenja, vzdrževanja opreme prostorov in drugih odprtih površin, dostopnih javnosti, ter pomožnih storitev na postajah, objektih, uradih in delavnicah, ki se nahajajo na celotnem ozemlju, ki spada pod upravo Direzione Compartimentale Movimento Cagliari (regionalni direktorat za promet v Cagliariju, Italija). V pogodbi je bila posebna klavzula o pravilih za spremembo dogovorjene cene, s katerimi se je odstopilo od člena 1664 civilnega zakonika.

14

Pritožnici iz postopka v glavni stvari sta med izvajanjem navedenega javnega naročila družbi RFI predlagali spremembo prej dogovorjene cene javnega naročila, da bi se upoštevalo zvišanje pogodbenih stroškov zaradi zvišanja stroškov za osebje. Družba RFI je z odločbo z dne 22. februarja 2012 ta predlog zavrnila.

15

Pritožnici iz postopka v glavni stvari sta po tej zavrnitvi pri Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (deželno upravno sodišče za Sardinijo, Italija) vložili tožbo za razveljavitev navedene odločbe.

16

Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (deželno upravno sodišče za Sardinijo) je s sodbo z dne 11. junija 2014 tožbo zavrnilo. Menilo je, da se člen 115 zakonske uredbe št. 163/2006 ne uporablja za javna naročila, ki se nanašajo na posebne sektorje, kot je javno naročilo iz zadeve v glavni stvari. To sodišče je namreč ugotovilo, da so bile storitve čiščenja postaj, objektov, uradov in delavnic pomožne storitve za opravljanje dejavnosti v posebnih sektorjih, saj so se nanašale na nujne elemente omrežja železniškega prometa. Navedeno sodišče je še dodalo, da sprememba cen v skladu s členom 1664 civilnega zakonika ni obvezna, saj lahko pogodbeni stranki s sprejetjem pogodbene klavzule, s katero se omeji možnost spremembe cene, odstopita od te določbe, kot so stranke storile v zadevi v glavni stvari.

17

Pritožnici iz postopka v glavni stvari sta zoper to sodbo pri predložitvenem sodišču vložili pritožbo ter v okviru prvega in drugega pritožbenega razloga trdili, da se člen 115 zakonske uredbe št. 163/2006 ali, podredno, člen 1664 civilnega zakonika, v nasprotju z odločitvijo Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (deželno upravno sodišče za Sardinijo) uporablja za javno naročilo iz zadeve v glavni stvari. Pritožnici iz postopka v glavni stvari sta prav tako izpodbijali skladnost členov 115 in 206 zakonske uredbe št. 163/2006 s pravom Unije, v okviru česar sta trdili, da sta ti določbi v delu, v katerem se želi z njima izključiti možnost spremembe cen v prometnem sektorju, natančneje v pogodbah o čiščenju, v nasprotju zlasti s členom 3(3) PEU, členoma 26, 101 in naslednjimi PDEU ter Direktivo 2004/17. Nacionalna ureditev naj bi bila tako glede na zakonodajo Unije pretirana in neupravičena. Navedena ureditev naj bi bila tudi neupravičeno nesorazmerna, podjetje, ki mu je bilo oddano naročilo za storitev čiščenja, pa naj bi bilo v primerjavi z javnim podjetjem z njo postavljeno v podrejen in ranljiv položaj, zaradi česar naj bi nastalo nepravično in nesorazmerno pogodbeno neravnovesje, v končni fazi pa naj bi se s tem spremenila tudi pravila delovanja trga. Nazadnje, če naj bi izključitev možnosti spremembe cene v vseh pogodbah, ki so bile sklenjene in se uporabljajo za posebne sektorje, izhajala neposredno iz Direktive 2004/17, naj ta ne bi bila veljavna.

18

Glede prvega pritožbenega razloga, ki sta ga navedli pritožnici iz postopka v glavni stvari, je predložitveno sodišče izrazilo svoj namen, da ga zavrne in potrdi analizo Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (deželno upravno sodišče za Sardinijo), v skladu s katero se za javno naročilo iz postopka v glavni stvari zaradi svoje funkcionalne povezanosti s posebnimi sektorji uporabljajo določbe zakonske uredbe št. 163/2006, ki se uporabljajo v navedenih sektorjih. Predložitveno sodišče navaja, da namerava zavrniti tudi drugi pritožbeni razlog pritožnic iz postopka v glavni stvari, ker imajo te določbe, ki so zavezujoče, prednost pred členom 1664 civilnega zakonika, ker so stranke iz zadeve v glavni stvari določile posebno pravilo, s katerim se odstopa od tega člena, in ker pogoj „nepredvidljivih okoliščin“ iz tega člena v obravnavanem primeru ni bil izpolnjen. Vendar to sodišče meni, da mora – glede na to, da odloča na zadnji stopnji in ker sta pritožnici iz postopka v glavni stvari podali predlog v tem smislu – preveriti skladnost s pravom Unije, in sicer zlasti člena 206 zakonske uredbe št. 163/2006, v delu, v katerem z njim uporaba člena 115 te uredbe ni izključena le za javna naročila iz posebnih sektorjev, ampak v skladu s sodno prakso tudi za javna naročila storitev, ki so – čeprav ne spadajo v posebne sektorje – z njimi funkcionalno povezana. Predložitveno sodišče poleg tega meni, da mora v skladu s sodno prakso Sodišča slednjemu postaviti vprašanje glede veljavnosti Direktive 2004/17, ki sta ga podali pritožnici iz postopka v glavni stvari.

19

V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet, Italija) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ti vprašanji:

20

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3(3) PEU, člene 26, od 56 do 58 in 101 PDEU, člen 16 Listine in Direktivo 2004/17 razlagati tako, da nasprotujejo pravilom nacionalnega prava, kakršna so ta iz postopka v glavni stvari, ki ne določajo možnosti periodične spremembe cen po tem, ko je javno naročilo v sektorjih, na katere se nanaša navedena direktiva, že oddano.

21

Najprej je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči nujnost razlage prava Unije, ki je koristna za nacionalno sodišče, od tega sodišča zahteva, da natančno upošteva zahteve v zvezi z vsebino predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki so izrecno navedene v členu 94 Poslovnika Sodišča, ki naj bi ga predložitveno sodišče poznalo (sodba z dne 26. julija 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, točka 27 in navedena sodna praksa). Te zahteve so navedene tudi v Priporočilih Sodišča nacionalnim sodiščem v zvezi z začetkom postopka predhodnega odločanja (UL 2012, C 338, str. 1).

22

Kot je določeno v členu 94(a) in (c) Poslovnika, je torej nujno, da predlog za sprejetje predhodne odločbe vsebuje, prvič, povzetek predmeta spora in upoštevnih dejstev ali vsaj navedbo dejanskih okoliščin, na katerih vprašanja temeljijo, in drugič, razloge, ki so predložitvenemu sodišču vzbudili dvom glede razlage ali veljavnosti nekaterih določb prava Unije, in pojasnitev zveze, ki po njegovem mnenju obstaja med temi določbami in nacionalno zakonodajo, ki jo je treba uporabiti v sporu o glavni stvari (glej v tem smislu sodbo z dne 26. julija 2017, Persidera, C‑112/16, EU:C:2017:597, točki 28 in 29 ter navedena sodna praksa).

23

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da v predložitveni odločbi ni nobenega pojasnila, zakaj je razlaga člena 3(3) PEU ter členov 26, 57, 58 in 101 PDEU upoštevna za rešitev spora o glavni stvari. Enako velja tudi za člen 56 PDEU v delu, v katerem se nanaša na druge vidike, kot so tisti, ki jih bo Sodišče obravnavalo v točki 32 te sodbe.

24

Iz navedenega sledi, da prvo vprašanje v tem okviru ni dopustno.

25

Prvič, predložitveno sodišče v zvezi z razlago Direktive 2004/17 in splošnih načel, na katerih temelji, meni, da spada javno naročilo iz zadeve v glavni stvari na področje uporabe te direktive, ker ga je oddal javni naročnik v smislu te direktive, to je družba RFI, in ker je funkcionalno povezano z dejavnostjo železniškega prevoza, ki spada na področje uporabe navedene direktive.

26

V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da se Direktiva 2004/17 dejansko ne uporablja le za javna naročila, ki so oddana na področju ene od dejavnosti, ki so izrecno navedene v členih od 3 do 7, ampak tudi za javna naročila, ki so – čeprav so različne vrste in bi lahko običajno spadala tudi na področje uporabe Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132) – potrebna za izvajanje dejavnosti iz Direktive 2004/17. Če je javno naročilo, ki ga je oddal javni naročnik, povezano z dejavnostjo, ki jo ta naročnik izvaja v sektorjih iz členov od 3 do 7 te direktive, se mora torej zanj uporabiti postopek, določen v navedeni direktivi (glej v tem smislu sodbo z dne 10. aprila 2008, Ing. Aigner, C‑393/06, EU:C:2008:213, točke od 56 do 59).

27

Dalje, čeprav v predložitveni odločbi ni nobenega podatka v zvezi z vrednostjo javnega naročila iz zadeve v glavni stvari, je iz listin v spisu, s katerimi razpolaga Sodišče, razvidno, da ta vrednost presega upoštevni prag za uporabo te direktive, ki je z njenim členom 16(a) določen na 400.000 EUR.

28

Direktiva 2004/17 je za odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje torej upoštevna.

29

V zvezi s tem je treba poudariti, da iz nobene določbe navedene direktive ne izhaja, da jo je treba razlagati tako, da nasprotuje pravilom nacionalnega prava, kot sta povezana člena 115 in 206 zakonske uredbe št. 163/2006, ki ne določata možnosti periodične spremembe cen po tem, ko je javno naročilo v sektorjih, na katere se nanaša navedena direktiva, že oddano, saj ta direktiva državam članicam ne nalaga nobene posebne obveznosti, da sprejmejo določbe, ki bi javnega naročnika zavezovale, da sopogodbeniku odobri zvišanje cene po tem, ko je javno naročilo že oddano.

30

Tudi splošna načela, na katerih temelji Direktiva 2004/17, zlasti načelo enakega obravnavanja in iz njega izhajajoča obveznost preglednosti iz člena 10 te direktive, takšnim pravilom ne nasprotujejo. Nasprotno, ni mogoče izključiti, da bi sprememba cene po tem, ko je bilo javno naročilo že oddano, pomenila poseg v to načelo in v to obveznost (glej po analogiji sodbo z dne 7. septembra 2016, Finn Frogne, C‑549/14, EU:C:2016:634, točka 40). Kot je namreč v pisnih stališčih navedla Komisija, je cena javnega naročila zelo pomemben element, ki ga javni naročnik upošteva pri ocenjevanju ponudbe in tudi pri sprejetju odločitve o oddaji naročila gospodarskemu subjektu. Ta pomembnost med drugim izhaja iz omembe cene v obeh merilih za oddajo javnega naročila iz člena 55(1) Direktive 2004/17. V teh okoliščinah se s pravili nacionalnega prava, ki ne določajo možnosti periodične spremembe cene po tem, ko je javno naročilo v sektorjih, na katere se nanaša navedena direktiva, že oddano, bolj zagotavlja spoštovanje navedenih načel.

31

Iz navedenih preudarkov izhaja, da je treba Direktivo 2004/17 in splošna načela, na katerih temelji, razlagati tako, da ne nasprotujejo pravilom nacionalnega prava, kot so ta iz postopka v glavni stvari, ki ne določajo možnosti periodične spremembe cen po tem, ko je javno naročilo v sektorjih, na katere se nanaša navedena direktiva, že oddano.

32

Drugič, v zvezi z razlago člena 56 PDEU je treba ugotoviti, da ta člen v okviru svobode opravljanja storitev določa načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije ter obveznost preglednosti, v zvezi s katerimi je bila skladnost pravil nacionalnega prava, kot so ta iz zadeve v glavni stvari, že obravnavana v točki 30 te sodbe. Zato v tem okviru ni treba še enkrat podati razlage tega člena.

33

Tretjič, kar zadeva razlago člena 16 Listine, je treba spomniti, da se v skladu s členom 51(1) Listine njene določbe za države članice uporabljajo samo takrat, ko izvajajo pravo Unije. V skladu s členom 51(2) Listine ta ne razširja področja uporabe prava Unije prek pristojnosti Unije niti ne ustvarja nikakršnih novih pristojnosti ali nalog Unije in ne spreminja pristojnosti in nalog, opredeljenih v Pogodbah. Sodišče mora ob upoštevanju Listine pravo Unije torej razlagati v mejah pristojnosti, ki so nanjo prenesene (sodba z dne 10. julija 2014, Julián Hernández in drugi, C‑198/13, EU:C:2014:2055, točka 32 in navedena sodna praksa).

34

V zvezi s tem je treba spomniti, da pojem „izvajanje prava Unije“ v smislu člena 51 Listine predpostavlja obstoj navezne okoliščine med aktom prava Unije in zadevnim nacionalnim ukrepom. Sodišče je med drugim sklenilo, da se temeljne pravice Unije v zvezi z nacionalno ureditvijo ne uporabljajo, ker določbe prava Unije na zadevnem področju državam članicam ne nalagajo nikakršne obveznosti v zvezi s položajem v postopku v glavni stvari (sodba z dne 10. julija 2014, Julián Hernández in drugi, C‑198/13, EU:C:2014:2055, točki 34 in 35 ter navedena sodna praksa).

35

Ker v obravnavani zadevi, kot izhaja iz točk 29 in 30 te sodbe, niti Direktiva 2004/17 niti splošna načela, na katerih temelji, državam članicam ne nalagajo posebne obveznosti, da sprejmejo določbe, ki bi javnega naročnika zavezovale, da sopogodbeniku odobri zvišanje cene po tem, ko je bilo javno naročilo že oddano, med zadevnima določbama zakonske uredbe št. 163/2006 – v delu, v katerem z njima ni določena možnost periodične spremembe cen javnih naročil v sektorjih, na katere se nanaša navedena direktiva – in navedeno direktivo ni nikakršne navezne okoliščine, zato zanju ni mogoče šteti, da se z njima izvaja pravo Unije.

36

Glede na zgornje preudarke je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba Direktivo 2004/17 in splošna načela, na katerih temelji, razlagati tako, da ne nasprotujejo pravilom nacionalnega prava, kot so ta iz zadeve v glavni stvari, ki ne določajo možnosti periodične spremembe cen po tem, ko je javno naročilo v sektorjih, na katere se nanaša navedena direktiva, že oddano.

37

Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da lahko Sodišče, če je očitno, da razlaga ali presoja veljavnosti pravila Unije, ki jo zahteva nacionalno sodišče, nima zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, ali če gre za hipotetičen primer, predlog nacionalnega sodišča zavrže kot nedopusten (glej v tem smislu sodbo z dne 28. marca 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 50 in navedena sodna praksa).

38

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da to vprašanje, s katerim predložitveno sodišče sprašuje o veljavnosti Direktive 2004/17, temelji na domnevi, da se z zadevnima določbama zakonske uredbe št. 163/2006 – v delu, v katerem z njima ni določena možnost periodične spremembe cen javnih naročil v sektorjih, na katere se nanaša ta direktiva – navedena direktiva izvaja.

39

Iz obravnave prvega vprašanja pa izhaja, da je – ob upoštevanju, da niti Direktiva 2004/17 niti splošna načela, na katerih temelji, ne nasprotujejo pravilom nacionalnega prava, kot so ta iz postopka v glavni stvari, ki ne določajo možnosti periodične spremembe cen po tem, ko je javno naročilo v sektorjih, na katere se nanaša navedena direktiva, že oddano – to vprašanje hipotetično.

40

V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da drugo vprašanje ni dopustno.

41

Ker je ta postopek za stranke iz postopka v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (deveti senat) razsodilo:

Direktivo 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev, kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (EU) št. 1251/2011 z dne 30. novembra 2011, in splošna načela, na katerih temelji, je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo pravilom nacionalnega prava, kot so ta iz zadeve v glavni stvari, ki ne določajo možnosti periodične spremembe cen po tem, ko je javno naročilo v sektorjih, na katere se nanaša ta direktiva, že oddano.