1.

Consiglio di Stato (državni svet, Italija) je Sodišču ponovno predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe glede razlage Direktive 2004/18/ES. ( 2 ) Ob tej priložnosti se njegovi dvomi nanašajo na to, ali je javna zdravstvena ustanova kot naročnik lahko leta 2015 neposredno oddala naročilo za opravljanje določenih storitev uspešnemu ponudniku, s katerim je pred tem (leta 2011) druga podobna javna ustanova podpisala podoben sporazum, ki ga je predložitveno sodišče opredelilo kot okvirni sporazum v smislu navedene direktive.

2.

Predložitveno sodišče želi poleg tega v tem istem okviru izvedeti, ali je treba v okvirnem sporazumu navesti količino storitev, ki jih naročniki lahko naročijo, ko oddajo poznejša naročila, in če je tako, ali se sme to informacijo priskrbeti s sklicevanjem na njihove „običajne potrebe“.

3.

V uvodnih izjavah 11, 15 in 36 je navedeno:

[…]

[…]

4.

Člen 1(5) določa:

„‚Okvirni sporazum‘ je sporazum med enim ali več naročniki in enim ali več ekonomskimi [gospodarskimi] subjekti, katerega predmet je določitev pogojev, s katerimi se urejajo naročila, ki jih je treba oddati med posameznim obdobjem, zlasti v zvezi s ceno in, če je to primerno, predvideno količino.“

5.

Člen 2 določa:

„Naročniki morajo obravnavati gospodarske subjekte enakopravno in nediskriminacijsko ter delovati transparentno.“

6.

Člen 9 določa:

„1.   Izračun ocenjene vrednosti javnega naročila mora temeljiti na celotnem plačljivem znesku brez DDV, kakor ga je ocenil naročnik. Ta izračun mora upoštevati celotni skupni znesek, vključno s katero koli dodatno možno izbiro in katero koli ponovitev naročila.

[…]

3.   Noben projekt gradnje ali predlagana nabava določene količine blaga in/ali storitev se ne sme deliti s tem, da bi se izognil uporabi te direktive.

[…]

7.   V primeru javnih naročil blaga ali storitev, ki se redno ponavljajo ali so predvideni za ponovitev v določenem obdobju, se ocenjena vrednost naročila mora izračunati:

Metoda, ki se uporablja za izračun ocenjene vrednosti javnega naročila, ne sme biti izbrana z namenom, da bi bilo naročilo izločeno iz področja uporabe te direktive.

[…]

9.   Za okvirne sporazume in dinamične nabavne sisteme mora biti vrednost, ki jo je treba upoštevati, maksimalna ocenjena vrednost (brez DDV) vseh naročil, predvidenih za celotno obdobje okvirnega sporazuma ali dinamičnega nabavnega sistema.“

7.

Člen 32 določa:

„1.   Države članice lahko določijo možnost, da naročniki lahko sklenejo okvirne sporazume.

2.   Za namen sklenitve okvirnega sporazuma morajo naročniki upoštevati postopkovna pravila iz te direktive za vse faze do oddaje naročil na podlagi tega sporazuma. Stranke okvirnega sporazuma se morajo izbrati ob uporabi meril za ocenjevanje v skladu s členom 53.

Naročila na podlagi okvirnega sporazuma se morajo oddati v skladu s postopki iz odstavkov 3 in 4. Ti postopki se lahko uporabijo le med naročniki in gospodarskimi subjekti, ki so prvotne stranke okvirnega sporazuma.

Pri oddaji naročil na podlagi okvirnega sporazuma stranke v nobenem primeru ne smejo bistveno spreminjati pogojev iz tega okvirnega sporazuma, zlasti ne v primeru iz odstavka 3.

Veljavnost okvirnega sporazuma ne sme biti daljša od štirih let, razen v izjemnih primerih, upravičenih predvsem zaradi predmeta okvirnega sporazuma.

Naročniki ne smejo uporabljati okvirnih sporazumov neustrezno ali tako, da preprečujejo, omejujejo ali izkrivljajo konkurenco.

3.   Če se okvirni sporazum sklene z enim gospodarskim subjektom, se morajo naročila na podlagi tega sporazuma oddati v skladu s pogoji iz okvirnega sporazuma.

V zvezi z oddajo teh naročil se naročniki lahko v pisni obliki posvetujejo z gospodarskim subjektom, stranko okvirnega sporazuma, in zahtevajo, da po potrebi dopolni svojo ponudbo.

4.   Kadar se okvirni sporazum sklene z večjim številom gospodarskih subjektov, morajo biti slednji vsaj trije, v kolikor je število gospodarskih subjektov, ki izpolnjujejo pogoje za udeležbo zadostno in/ali je dovolj sprejemljivih ponudb za uporabo meril za ocenjevanje.

Naročila na podlagi okvirnih sporazumov, sklenjenih z večjim številom gospodarskih subjektov, se lahko oddajo bodisi:

8.

Člen 35 določa:

„[…]

2.   Naročniki – ki želijo oddati javno naročilo ali skleniti okvirni sporazum v odprtem postopku, omejenem postopku ali pod pogoji iz člena 30 v postopku s pogajanji po predhodni objavi ali pod pogoji iz člena 29 v konkurenčnem dialogu – morajo sporočiti svojo namero v javnem razpisu.

[…]

4.   Naročniki, ki so oddali javno naročilo ali sklenili okvirni sporazum, morajo poslati obvestilo o izidih postopka oddaje naročil najpozneje 48 dni po oddaji naročila ali sklenitvi okvirnega sporazuma.

Če se okvirni sporazumi sklenejo v skladu s členom 32, naročniki niso dolžni poslati obvestila o izidih postopka oddaje naročil za vsako oddajo naročila na podlagi tega sporazuma.

[…]“

9.

Člen 36(1) določa:

„Objave morajo vsebovati informacije iz Priloge VII A in, če je to primerno, katero koli drugo informacijo, za katero naročnik meni, da je koristna, v obliki standardnih obrazcev, ki jih je Komisija sprejela v skladu s postopkom iz člena 77(2).“

10.

V prilogi VII A z naslovom „Informacije, ki morajo biti navede v obvestilih o javnih naročilih“ je navedeno:

„[…]

Obvestilo o naročilu

[…]

[…]

[…]

11.

Direktiva 2004/18 je bila v italijanski pravni red prenesena z zakonsko uredbo št. 163 z dne 12. aprila 2006 ( 3 ), ki je veljala v času nastanka dejanskega stanja. Njen člen 3(13) opredeljuje „okvirni sporazum“ enako kot člen 1(5) Direktive 2004/18.

12.

Člen 59 navedene zakonske uredbe ima enako besedilo kot člen 32 Direktive 2004/18, edino tega ne določa, da okvirni sporazum ne sme veljati več kot štiri leta, razen v izjemnih primerih. Prav tako ne prepoveduje izrecno, da naročniki uporabljajo okvirne sporazume neustrezno ali tako, da preprečujejo, omejujejo ali izkrivljajo konkurenco.

13.

Člen 1(449), zadnji del, zakona št. 296 z dne 27. decembra 2006 ( 4 ) nalaga subjektom Servizio Sanitario Nazionale (nacionalna zdravstvena služba, v nadaljevanju: SSN) obveznost nabave prek centralnih nabavnih organov.

14.

Člen 1(12) uredbe-zakona št. 95 z dne 6. julija 2012 ( 5 ) zaradi ekonomičnosti dovoljuje naknadno spremembo, ki izboljša pogoje naročila iz prvotnega razpisa, ne da bi bilo treba začeti nov razpisni postopek.

15.

Člen 15(13)(b) uredbe-zakona št. 95 iz leta 2012 določa primer odpovedi naročila za dobavo blaga ali opravljanje storitev, ki je postalo predrago, in oddaje novega naročila brez izvedbe novega razpisa, pri čemer so pogoji tega naročila v skladu s pogoji veljavnega naročila, oddanega drugim podjetjem.

16.

Aziende socio sanitarie territoriali (teritorialna socialno-zdravstvena podjetja, v nadaljevanju: ASST) so deželni javni subjekti, ki v okviru SSN zagotavljajo državljanom zdravstveno oskrbo. Njihov status naročnika v smislu Direktive 2004/18 ni sporen.

17.

Italijanski zakonodajalec je iz razlogov uravnoteženja proračuna in kot ukrep za omejitev stroškov subjektom SSN, razen zelo redkih izjem, naložil obveznost skupne nabave blaga in storitev prek centralnih nabavnih organov.

18.

V tem okviru je ASST di Desenzano del Garda – ki ga je pozneje nasledilo ASST del Garda – z odlokom št. 828 z dne 4. novembra 2011 v omejenem postopku oddalo naročilo za opravljanje storitev sanacije okolja ter zbiranja in odstranjevanja odpadkov začasnemu združenju podjetij, ki sta ga sestavljali podjetji Markas Srl in Zanetti Arturo & C. Srl. ( 6 ) Javno naročilo je veljalo 108 mesecev, in sicer od 1. decembra 2011.

19.

V razpisni dokumentaciji tega naročila je ASST di Desenzano del Garda določilo klavzulo z naslovom „Razširitev naročila“, ( 7 ) na podlagi katere je bila dopuščena možnost „naknadnega pristopa“ določenih ASST, ki so pred tem podpisala dogovor ( 8 ) o skupni dobavi blaga in storitev.

20.

V tej klavzuli, ki je navedena v točki 2.5 posebnih pogojev (priloga 3), so bila ta pojasnila:

21.

V naročilu je bilo poimenovanih 18 „aziende ospedaliere/sanitarie“ (bolnišnična in zdravstvena podjetja), ki so lahko uporabila klavzulo o razširitvi. Med njimi je bila Azienda Sanitaria Locale della Valcamonica – Sebino (ki se zdaj imenuje Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Valcamonica (ASST)), ki je tožena stranka v sporu o glavni stvari.

22.

Navedeno ASST della Valcamonica je z odločbo št. 1158 z dne 30. decembra 2015 uveljavilo pravico do pristopa, določeno v opisani klavzuli, in sicer za obdobje od 1. februarja 2016 do 15. februarja 2021. Zato je za to obdobje sklenilo pogodbo o izvedbi naročila za opravljanje storitev čiščenja z družbo Markas, pri čemer ni bil izveden dodatni postopek oddaje naročila poleg tistega, ki ga je prvotno že izvedlo ASST di Desenzano del Garda.

23.

Zoper navedeno odločbo sta bili pri Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (deželno upravno sodišče Lombardije, Italija) vloženi dve tožbi, in sicer je eno vložil upravljavec, ki je do takrat opravljal storitev, in sicer družba Coopservice Soc. coop. arl (v nadaljevanju: Coopservice), drugo pa Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (organ, pristojen za varstvo konkurence in trg, v nadaljevanju: AGCM).

24.

Ker je prvostopenjsko sodišče tožbi zavrnilo, sta tožeči stranki vložili pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet), ki je vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe.

25.

Predložitveno sodišče je postavilo ti vprašanji:

26.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil v sodnem tajništvu Sodišča vpisan 24. aprila 2017. Družbi Coopservice in Markas, avstrijska, češka, finska in italijanska vlada ter Komisija so predložile pisna stališča.

27.

Obravnave, opravljene 12. julija 2018, so se udeležile družba Markas, italijanska vlada in Komisija.

28.

Družba Coopservice je najprej pripomnila, da je Consiglio di Stato (državni svet) razveljavilo sporno klavzulo o razširitvi v okviru pritožbe, vložene v okviru druge oddaje javnega naročila, ki je bilo izvedeno na podlagi te klavzule (s strani ASST Carlo Poma).

29.

Po mnenju družbe Coopservice je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten, ker: (a) je veljavnost zadevnega okvirnega sporazuma neutemeljeno daljša od štirih let, kar je omejitev, določena v členu 32 Direktive 2004/18; (b) naj bi predložitveno sodišče že razveljavilo sporno klavzulo; in (c) niso podani drugi zakonski pogoji, na podlagi katerih bi bilo mogoče postopek oddaje javnega naročila, kakršen je obravnavani v postopku v glavni stvari, opredeliti kot okvirni sporazum.

30.

Podredno, družba Coopservice predlaga, naj se na obe postavljeni vprašanji odgovori nikalno, saj po njenem mnenju ni določena količina storitev niti niso izpolnjeni pogoji za presojo, ali obstaja okvirni sporazum.

31.

Družba Markas dvomi o upoštevnosti prvega vprašanja in trdi, da ne bi bilo pravilno trditi, da ASST, ki so uporabila klavzulo o razširitvi, niso sodelovala pri pripravi okvirnega sporazuma. Ta sporazum naj bi bil že od začetka rezultat usklajenega delovanja.

32.

Vsekakor je treba po mnenju družbe Markas na prvo vprašanje odgovoriti pritrdilno. Razpis s klavzulo o razširitvi je oblika naročila, kjer pride do naknadnega združevanja in ki je zelo podobna centralnemu nabavnemu organu. V obeh primerih gre za postopka, ki sta časovno razpotegnjena in ju sestavljata faza izbire ponudnika, ki jo izvede en sam naročnik, ki deluje kot naročnik, ki je (potencialno) najobsežnejši, in poznejša faza pristopa, ki je odprta drugim subjektom. Edina razlika, ki pa je za družbo Markas nepomembna, je, da centralni nabavni organ le deluje kot tak, ne da bi sam uporabljal storitve, ki jih nabavlja prek okvirnega sporazuma.

33.

V zvezi z drugim vprašanjem družba Markas meni, da predhodna določitev natančnih količin, ki se lahko razlikujejo glede na konkretne potrebe subjektov, ni obvezna. V tej zadevi naj bi zadostovalo, da bi ASST del Garda navedlo vrednost naročila, ki naj bi pokrilo lastne potrebe, ne da bi moralo vključiti tudi vrednost morebitnih poznejših pristopov.

34.

Italijanska vlada, ki trdi, da ne gre za okvirni sporazum v smislu člena 32 Direktive 2004/18, meni, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe nedopusten. Podredno trdi, da je treba na prvo vprašanje odgovoriti nikalno, saj ni v skladu s pojmom okvirnega sporazuma to, da ni elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče razmejiti predmet poznejših storitev (drugače povedano, storitev, ki bi se lahko naročile s sklenitvijo poznejših pogodb o izvedbi naročila).

35.

Po mnenju italijanske vlade je treba tudi na drugo vprašanje odgovoriti nikalno. Po njenem mnenju, s katerim se strinjata avstrijska in češka vlada, je splošno sklicevanje na „potrebe“ naročnikov nezadostno glede na nedoločnost izraza in ker gre za pojem, ki se spreminja in je povezan s časovnim okvirjem sklicevanja.

36.

Avstrijska vlada predlaga, naj se vprašanji preučita skupaj. Po njenem mnenju niso izpolnjeni pogoji iz direktiv 2004/18 in 2014/24, da bi se lahko govorilo o okvirnem sporazumu. Tudi če bi se priznalo, da gre za okvirni sporazum v smislu prava Unije, bi bilo v takem primeru kljub vsemu tako postopanje nezakonito.

37.

Nezakonitost naj bi izhajala iz tega, na eni strani, da stranke niso bile opredeljene že od začetka, kakor zahtevata obe direktivi. Ker lahko ponudnik zavrne pristop drugih naročnikov, naj ne bi šlo za sinalagmatsko pogodbeno razmerje z vsemi subjekti, ki lahko uporabijo klavzulo o razširitvi. Na drugi strani naj bi metoda ASST del Garda in ASST, ki so uporabila navedeno klavzulo, izvotlila vsebino določb o izračunu ocenjene vrednosti naročil in okvirnih sporazumov.

38.

Češka vlada trdi, da pravo Unije nasprotuje okvirnemu sporazumu, katerega stranka že od začetka niso naročniki, ki lahko imajo od njega korist na podlagi klavzule o razširitvi, kakršna je v postopku v glavni stvari. Poleg tega naj bi bilo nujno, da se vsebina storitve vsaj v grobem določi že v postopku, ki je pripeljal do sklenitve okvirnega sporazuma. Samo tako se potencialnim ponudnikom omogoči, da lahko presodijo, ali je naročilo zanje zanimivo, in je mogoče določiti ocenjeno vrednost naročila, ki je odvisna od najvišje ocenjene vrednosti vseh naročil, predvidenih v celotnem obdobju trajanja okvirnega sporazuma.

39.

Finska vlada v zvezi s prvim vprašanjem zatrjuje, da Direktiva 2004/18 dopušča okvirni sporazum, na podlagi katerega naročnik: (a) deluje v svojem imenu in za račun drugih naročnikov, ki so konkretno navedeni, vendar niso neposredna stranka tega okvirnega sporazuma; in (b) ni določena količina storitev, ki jo lahko naročijo naročniki, ki niso podpisniki, ko oddajo poznejša naročila, predvidena v okvirnem sporazumu. Vendar je nujno, da se trajanje okvirnega sporazuma v celoti določi v skladu z zahtevami Direktive in da številna naknadna naročila ne presežejo tega zneska kot celote.

40.

Finska vlada v zvezi z drugim vprašanjem trdi, da je v številnih primerih za dobave blaga in opravljanje storitev mogoče določiti količino, ki se določi glede na običajne potrebe naročnikov. Zadostovalo naj bi, da naročnik za referenco vzame količino nabav v preteklih letih in jo po potrebi prilagodi na podlagi ocene verjetnega razvoja. Ta informacija bi morala biti navedena v razpisni dokumentaciji, saj bi se sicer dajalo prednost prejšnjim izvajalcem. Ker ni tako, finska vlada meni, da bi bilo treba na vprašanje odgovoriti nikalno.

41.

Komisija najprej navaja, da se Direktiva 2014/24 ne uporabi ratione temporis, potem pa še pripominja, da je trajanje spornega okvirnega sporazuma daljše od štiriletnega obdobja, določenega v Direktivi 2004/18. Ker se vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, ne nanašata na to zadevo in ni mogoče ugotoviti, ali je bilo to vprašanje obravnavano v postopku v glavni stvari, Komisija ne predlaga uradno, naj se predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasi za nedopusten.

42.

Z vsebinskega vidika Komisija pojasnjuje, da člen 32(2), drugi pododstavek, Direktive 2004/18 ne zahteva, da so naročniki, ki so „prvotne“ stranke okvirnega sporazuma, tega podpisali. Dovolj je, da so navedeni kot potencialni uporabniki tega sporazuma od datuma sklenitve sporazuma, pri čemer zadostuje izrecna navedba v razpisni dokumentaciji ali v specifikaciji.

43.

Komisija v zvezi s količino storitev meni, da izraz „če je to primerno“ (člen 1(5) Direktive 2004/18) ne pomeni, da gre za neobvezno navedbo. S tem se je želelo izraziti, da bi bilo za določena poznejša naročila lahko nemogoče navesti predvidene količine, kot na primer pri dobavi nadomestnih delov za vozila, ki so namenjena občinskemu prevozu. To pa ni tako v primeru storitev, kakršna je ta iz obravnavane zadeve, v katerem bi bilo treba celotno količino storitev izrecno navesti v okvirnem sporazumu ali v razpisni dokumentaciji, tudi če ne bi bilo mogoče navesti konkretne vrednosti vsakega od poznejših naročil. Tako bi lahko bile „običajne potrebe“ sprejemljiv parameter, če bi se opredelile dovolj jasno, natančno in pregledno.

44.

Čeprav se zastavljeni vprašanji nanašata tako na Direktivo 2004/18 kot tudi na Direktivo 2014/24, se strinjam s Komisijo, da ni treba podati razlage Direktive 2014/24, ker se ne uporablja ratione temporis, ampak samo razlago Direktive 2004/18.

45.

Po podatkih iz predložitvene odločbe je namreč do prvotne oddaje naročila (odredba z dne 4. novembra 2011) kot tudi pristopa k temu naročilu (odredba z dne 30. decembra 2015) prišlo, preden se je iztekel rok za prenos Direktive 2014/24, in sicer pred 18. aprilom 2016.

46.

Eden od razlogov, ki jih družba Coopservice navaja v zagovor nedopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe, je, da prvotno naročilo presega štiriletno obdobje, določeno v členu 32(2), četrti pododstavek, Direktive 2004/18, ( 12 ) zaradi česar ga ne bi bilo mogoče opredeliti kot „okvirni sporazum“ v smislu navedene direktive. Komisija, ki uradno ne predlaga, naj se predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasi za nedopusten, prav tako opozarja na to okoliščino.

47.

Consiglio di Stato (državni svet), od katerega je Sodišče zahtevalo, naj pojasni razloge, zaradi katerih bi bilo mogoče kljub temu, da je bilo oddano za devet let, navedeno naročilo opredeliti kot okvirni sporazum v smislu člena 1(5) Direktive 2004/18, navedlo, da zadevne stranke njegovega trajanja niso navedle kot mogoč razlog za razveljavitev. Zaradi načela dispozitivnosti, na katerem temelji njegova pristojnost, predložitveno sodišče trdi, da tega nikakor ne more preučiti po uradni dolžnosti, saj ne gre za dovolj resno nepravilnost, da bi ugotovilo ničnost sporazuma. ( 13 ) To, da člen 32 Direktive 2004/18 izjemoma dopušča veljavnost, ki je daljša od štirih let, po mnenju predložitvenega sodišča kaže na to, da neupoštevanje tega roka ne pomeni kršitve, ki bi povzročila neveljavnost. ( 14 )

48.

Predložitveno sodišče vsekakor trdi, da „bi bilo mogoče sporni sporazum ob upoštevanju njegovega predmeta, ki je zagotoviti dobro delovanje številnih bolnišnic, uvrstiti pod navedeno izjemo“. ( 15 )

49.

V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko Sodišče zavrne odgovor na vprašanje za predhodno odločanje, le če je očitno, da zahtevana razlaga ali zahtevana presoja veljavnosti pravila prava Unije ni v nikakršni zvezi z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih okoliščin, ki jih potrebuje, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore. ( 16 )

50.

V resnici tako ugovor družbe Coopservice v zvezi s trajanjem prvotnega naročila kot tudi ugovor, da niso izpolnjeni niti ostali pogoji, ki so potrebni, da se opredeli za „okvirni sporazum“, ki sta ga navedli tudi avstrijska in italijanska vlada, kritizirata odločitev predložitvenega sodišča, da ga tako opredeli.

51.

Consiglio di Stato (državni svet) Sodišču ni predložilo nobenega vprašanja o pravni naravi naročila, oddanega leta 2011. Poleg tega, ker je štelo, da gre za okvirni sporazum v smislu člena 1(5) Direktive 2004/18, se njegovi dvomi nanašajo izključno na možnost, da se lahko v skladu s to direktivo sklene pod pogoji, kakršni so bili (in sicer ne da bi ga podpisali vsi naročniki in ne da bi se natančno opredelila količina storitev, ki jih lahko pozneje naročijo tisti, ki niso podpisniki).

52.

Strinjam se s Komisijo, da je treba odgovor v okviru predhodnega odločanja omejiti na ti konkretni vprašanji in da mora predložitveno sodišče kot sodišče, ki ugotavlja dejansko stanje in je prvi razlagalec prava, ki se uporabi, presoditi glede na posebnosti zadeve tako potrebo po izdaji predhodne odločbe kot tudi upoštevnost vprašanj, ki jih postavi Sodišču. ( 17 )

53.

V tej zadevi ti vprašanji temeljita na premisi, da je načeloma šlo za okvirni sporazum v smislu Direktive 2004/18. Tako ga glede na okoliščine spora nedvomno razlaga predložitveno sodišče.

54.

Vendar je treba opozoriti, da bi bilo to premiso mogoče ovreči med postopkom v glavni stvari, če bi po ustrezni razpravi, ki bi jo spodbudile stranke, ali zaradi ponovne preučitve svoje prvotne presoje po uradni dolžnosti ( 18 ) predložitveno sodišče ugotovilo, da zadevni sporazum povzroča težave z vidika skladnosti z Direktivo 2004/18, ki se razlikujejo od težav, ki so bile povod za začetek tega postopka predhodnega odločanja.

55.

Niti tretjega ugovora nedopustnosti, ki ga navaja družba Coopservice (predložitveno sodišče naj bi v drugem postopku že razveljavilo klavzulo, ki dovoljuje pristop), ni mogoče sprejeti. Samo predložitveno sodišče lahko pretehta, ali je do te razveljavitve prišlo in, odvisno od primera, kakšen učinek ima na postopek, med katerim se je odločilo za vložitev tega predloga za sprejetje predhodne odločbe.

56.

Izhodiščna točka obeh vprašanj Consiglio di Stato (državni svet) je, da obstaja „okvirni sporazum, v okviru katerega naročnik deluje v svojem imenu in v imenu drugih posebej navedenih naročnikov, ki pa ne sodelujejo neposredno pri podpisu okvirnega sporazuma“.

57.

Ker se dvomi predložitvenega sodišča ne raztezajo na to vprašanje, se bom vzdržal kakršnih koli pojasnil o zadržkih, ki jih imam glede tega, ali formulacija, ki je bila uporabljena v naročilu iz novembra 2011, v resnici ustreza značilnostim okvirnega sporazuma v smislu Direktive 2004/18.

58.

Vsekakor je treba poudariti, da mora Consiglio di Stato (državni svet), če bo vztrajal pri svoji opredelitvi, ugotoviti, ali ta okvirni sporazum glede na svoje edinstvene značilnosti „preprečuje[…], omejuje[…] ali izkrivlja[…] konkurenco“ (člen 32(2) Direktive 2004/18). ( 19 )

59.

Izhaja se torej iz tega, da obstaja prvotni okvirni sporazum, katerega aktivne „stranke“ naj bi bili naročniki, ki niso neposredno sodelovali pri njegovem podpisu, čeprav so v njem omenjeni. Zaradi te okoliščine se zastavlja vprašanje, ali člena 1(5) in 32 Direktive 2004/18 dopuščata sklenitev okvirnega sporazuma, ne da bi ga podpisali vsi naročniki, ki nameravajo pozneje uporabljati njegove določbe.

60.

Drugi odstavek vsakega od obeh vprašanj se tudi po vsebini ujema, in sicer gre za določitev „količin[e] storitev, ki jih bodo lahko zahtevali naročniki nepodpisniki ob oddaji poznejših naročil, predvidenih v navedenem okvirnem sporazumu“. Vprašanje je dvojno:

61.

V skladu s členom 32(2), drugi pododstavek, Direktive 2004/18 je treba naročila, ki temeljijo na okvirnem sporazumu, oddati po postopkih – ki so določeni v odstavkih 3 in 4 istega člena – ki „se lahko uporabijo le med naročniki in gospodarskimi subjekti, ki so prvotne stranke okvirnega sporazuma“.

62.

Z jezikovnega vidika bi bilo mogoče trditi, da se pridevnik „prvotne“ – glede na položaj v stavku – nanaša samo na gospodarske subjekte, in ne na naročnike. V zagovor te razlage bi navedel vrsto razlogov, od katerih je morda najpomembnejši, da jo naknadno potrjuje ujemajoča se določba Direktive 2014/24. ( 20 )

63.

Ne glede na razlago člena 32(2), drugi pododstavek, Direktive 2004/18, če se obravnava ločeno, vsekakor menim, da so tudi naročniki, ki imajo aktiven položaj v okvirnem sporazumu, nujna stranka tega sporazuma. Po svoji naravi je „okvirni sporazum“ v skladu s členom 1(5) Direktive 2004/18 sporazum „med enim ali več naročniki in enim ali več ekonomskimi [gospodarskimi] subjekti“, katerega predmet je „določitev pogojev, s katerimi se urejajo naročila, ki jih je treba oddati.“

64.

Drugo vprašanje je, ali lahko ta pogoj izpolni le tisti, ki je neposredno sodeloval pri podpisu okvirnega sporazuma, ali pa tudi naročnik, ki je v njem opredeljen, „ne da bi neposredno sodeloval pri njegovem podpisu“. Na ta dvom se nanaša prvo vprašanje za predhodno odločanje.

65.

Položaj stranke okvirnega sporazuma nikakor ne pomeni, da ga je, kdor ima koristi od njega, tudi podpisal; niti ne, da je neposredno sodeloval pri njegovi sklenitvi. Kot poudarja Consiglio di Stato (državni svet), ( 21 ) civilnopravni predpisi o zastopanju in poslovodstvu brez naročila omogočajo, da oseba (v tem primeru ASST) sklene zavezujoč sporazum za druge, če so ji to nalogo zaupali ali so jo potrdili a posteriori.

66.

Menim, da predložitveno sodišče s tem, ko navaja, da „drugi naročniki […] niso neposredno sodelovali pri podpisu okvirnega sporazuma“, ne misli na „podpis“ kot dejanje formalnega podpisovanja pravnega posla, temveč na „podpis“ kot sklenitev sporazuma, pri nastanku katerega se sodeluje in katerega stranka torej so.

67.

Vendar je mogoče položaj stranke pridobiti, ne da bi bilo treba podpisati okvirni sporazum in celo ne da bi bilo treba neposredno sodelovati pri njegovi sklenitvi: zadostuje, da tisti, ki zatrjuje tak položaj, soglaša, da ga zavezujejo določbe tega sporazuma. ( 22 )

68.

Odločilno je, da so tisti naročniki, ki niso podpisali okvirnega sporazuma, navedeni kot „potencialni uporabniki“ ( 23 ) že ob njegovi sklenitvi, pri čemer so bili seznanjeni z njegovo vsebino. Če je bila pred podpisom okvirnega sporazuma sprejeta kolektivna odločitev številnih naročnikov, ki so se dogovorili, da bodo skupaj naročili določeno blago ali določene storitve, je ta predhodna kolektivna odločitev lahko podlaga za okvirni sporazum, ki ga podpiše eden od teh naročnikov v imenu (ali z odobritvijo) vseh.

69.

Med samim okvirnim sporazumom in poznejšimi naročili, oddanimi v skladu s pogoji, določenimi v okvirnem sporazumu, obstaja razmerje kontinuitete in odvisnosti. Ta naročila se ne oddajo ex novo ali v vakuumu, temveč v skladu s pogoji, ki so določeni v okvirnem sporazumu in morajo nujno biti v skladu z zahtevami Direktive 2004/18. Izpolnjevanje teh zahtev je predpostavka za zakonitost navedenih naročil kot skladnih z zakonodajo Unije na področju javnega naročanja.

70.

Tesno razmerje med okvirnimi sporazumi in naročili, oddanimi na njihovi podlagi, od naročnikov, ki jih oddajajo, zahteva, da ravnajo v skladu s prvimi, čeprav jih sami niso podpisali. Menim, da je to najustreznejša razlaga člena 32(2), drugi pododstavek, Direktive 2004/18.

71.

Nazadnje je torej pomembno, da okvirni sporazum natančno določa, kateri so tisti naročniki, ki lahko pristopijo k javnim naročilom, oddanim na njegovi podlagi. Gre za določitev, ki mora biti vsekakor natančna in jasna, vendar ni razloga, da bi se morala pojaviti že v samem besedilu okvirnega sporazuma, temveč se lahko vključi v klavzulo razpisne dokumentacije, kakor je v primeru klavzule, o kateri se razpravlja v postopku v glavni stvari.

72.

Tako je mogoče na to prvo vprašanje odgovoriti, da člena 1(5) in 32(2), drugi pododstavek, Direktive 2004/18 ne nasprotujeta okvirnemu sporazumu, v skladu s katerim lahko naročnik, ki ni neposredno sodeloval pri njegovi sklenitvi niti ga ni podpisal, pristopi k naročilom, ki temeljijo na navedenem okvirnem sporazumu, če je identiteta tega naročnika navedena v samem okvirnem sporazumu ali v dokumentu, ki je del razpisne dokumentacije, kakor je določeno v Direktivi 2004/18.

73.

Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali je v skladu z Direktivo 2004/18, da se v okvirnem sporazumu ne navede „količina storitev“, ki jih lahko naročijo naročniki, ki tega okvirnega sporazuma niso podpisali, ko oddajo poznejša naročila na njegovi podlagi.

74.

V členu 1(5) Direktive 2004/18 so med pogoji naročil, ki se bodo oddali med (časovno omejeno) veljavnostjo okvirnega sporazuma, pogoji „v zvezi s ceno in, če je to primerno, predvideno količino“.

75.

Menim, da navedba „predvidene količine“ zaradi vrinjenega stavka „če je to primerno“ ne postane fakultativna določba. Nasprotno, gre za kogentno določbo, čeprav zanjo z vsebinskega vidika velja stopnja določnosti, s katero je mogoče predvideti količino v samem okvirnem sporazumu glede na naravo storitev, ki bodo predmet poznejših naročil.

76.

Če bi se razlagala drugače, bi to pomenilo, da so prvotni pogoji okvirnega sporazuma preveč ohlapni v zvezi z enim od najpomembnejših elementov, kar bi imelo dvojno in negativno posledico: na eni strani bi se odvrnilo od sodelovanja potencialno zainteresirane gospodarske subjekte, ki zaradi nedoločenosti predmeta pogodbe ne bi sodelovali v postopku; na drugi strani ne bi učinkovala prepoved, da se pri oddaji naročil „bistveno [ne] spreminja[jo] pogoj[i] iz tega okvirnega sporazuma“ (člen 32(2), tretji pododstavek, Direktive 2004/18).

77.

V točki 6(c) Priloge VII A k Direktivi 2004/18, na katero se sklicuje člen 36(1), se podrobno opredelijo informacije, ki morajo biti navedene v obvestilih o javnih naročilih pred sklenitvijo okvirnega sporazuma. Natančneje, navesti je treba „ocenjeno skupno vrednost storitev za celotno trajanje okvirnega sporazuma[ ( 24 )] ter, če je to mogoče, vrednost in pogostnost naročil, ki jih je treba oddati“.

78.

V okvirnem sporazumu mora biti torej navedena skupna vrednost vseh naročenih storitev. Nujno mora vsebovati ocenjeno vrednost poznejših naročil, s katerimi se individualno in zaporedno oddajajo različni deli vseh naročenih storitev. Naj ponovim, da se samo tako spoštujeta načeli preglednosti in enakega obravnavanja ponudnikov, ki imajo interes sodelovati pri okvirnem sporazumu in naročilih, ki izhajajo iz njega. Če skupna (ocenjena) količina storitev ni navedena ali pa so osnove za izračun teh količin hipotetične, bi kandidati težko ocenili, ali se jim splača dati ponudbo. ( 25 )

79.

Menim, da z izrazom „če je to mogoče“ ni mišljeno, da gre za izvzem izpolnitve te obveznosti. Če se ne bi upoštevala, ne bi bilo mogoče izračunati skupne vrednosti skupno naročenih storitev med celotnim trajanjem okvirnega sporazuma. Vendar navedeni izraz dopušča določeno prožnost pri določanju števila naročil, s katerimi se bo verjetno razdelila celotna količina storitev iz okvirnega sporazuma, in sicer s predvideno „pogostnostjo“, s katero se bodo oddajala, od česar bo odvisna količina storitev, ki bodo v vsakem primeru njegov predmet.

80.

Consiglio di Stato (državni svet) prav tako sprašuje, ali bi se lahko količina poznejših storitev iz naročila izračunala glede na „običajne potrebe“ naročnikov.

81.

Tako kot finska vlada in Komisija menim, da nič ne nasprotuje takemu sklicevanju, če so te potrebe natančno in jasno opredeljene v samem okvirnem sporazumu ali v ustrezni razpisni dokumentaciji. Izraženo mora biti tako, da je dostopno vsem morebitno zainteresiranim.

82.

V tem smislu so „običajne potrebe“ lahko potrebe, ki jih je treba domnevati glede na količine nakupov v prejšnjih letih. Za take potrebe pa ne gre, če se brez tega zgodovinskega ozadja pojavljajo nepričakovano ves čas veljavnosti okvirnega sporazuma. Sicer bi nastal prostor za nedoločnost, ki ne bi bila v skladu z načeli enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije in preglednosti, ki so navedena v členu 2 Direktive 2004/18.

83.

V skladu s temi načeli je informacija o vrednosti storitev nujna in mora biti enako dostopna vsem gospodarskim subjektom, če ne natančno, pa vsaj približno. In če se vrednost navedenih storitev oceni v zvezi s potrebami naročnika v preteklosti, je treba informacije, ki potrjujejo (dejansko in zanesljivo) vrednost teh preteklih potreb, z morebitnimi posodobitvami in popravki (kot ocenjeno vrednost) navesti v dokumentaciji, ki je del okvirnega sporazuma. Drugače bi bile „običajne potrebe“, naj ponovim, v resnici prikrite vsem gospodarskim subjektom, razen tistemu, ki so mu bila oddana prejšnja naročila za te iste storitve.

84.

Zato predlagam, naj se člena 1(5) in 32 Direktive 2004/18 razlagata tako, da ne nasprotujeta temu, da se količina storitev, ki jih lahko naroči naročnik, ki ni sodeloval pri sklenitvi okvirnega sporazuma niti ga ni podpisal, vendar je nedvomno od začetka stranka tega sporazuma, določi s sklicevanjem na običajne potrebe, če je te mogoče izpeljati iz jasnih, natančnih in preglednih informacij v zvezi s potrebami, ki jih je naročnik imel v preteklosti.

85.

Ob upoštevanju zgornjih navedb Sodišču predlagam, naj Consiglio di Stato (državni svet, Italija) odgovori:

Člena 1(5) in 32 Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev je treba razlagati tako, da: