SODBA SODIŠČA (četrti senat)

z dne 17. maja 2018 ( *1 )

„Predhodno odločanje – Direktiva 2004/18/ES – Postopki za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev – Obstoj povezave med ponudniki, ki v istem postopku predložijo ločene ponudbe – Obveznosti ponudnikov, naročnika in nacionalnega sodišča“

V zadevi C‑531/16,

katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (vrhovno sodišče Litve) z odločbo z dne 11. oktobra 2016, ki je na Sodišče prispela 18. oktobra 2016, v postopku

Šiaulių regiono atliekų tvarkymo centras,

„Ecoservice projektai“ UAB, prej „Specializuotas transportas“ UAB,

ob udeležbi

„VSA Vilnius“ UAB,

„Švarinta“ UAB,

„Specialus autotransportas“ UAB,

„Ecoservice“ UAB,

SODIŠČE (četrti senat),

v sestavi T. von Danwitz, predsednik senata, C. Vajda, E. Juhász (poročevalec), sodnika, K. Jürimäe, sodnica, in C. Lycourgos, sodnik,

generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,

sodni tajnik: A. Calot Escobar,

na podlagi pisnega postopka,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

–	za Šiaulių regiono atliekų tvarkymo centras L. Songaila, odvetnik,

–	za „Ecoservice projektai“ UAB J. Elzbergas, odvetnik, skupaj z V. Mitrauskasom,

–	za „VSA Vilnius“ UAB D. Krukonis, odvetnik,

–	za „Švarinta“ UAB K. Smaliukas, odvetnik,

–	za litovsko vlado D. Kriaučiūnas, G. Taluntytė in R. Butvydytė, agenti,

–	za češko vlado M. Smolek, T. Müller in J. Vláčil, agenti,

–	za Evropsko komisijo A. Tokár in A. Steiblytė, agenta,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 22. novembra 2017

izreka naslednjo

Sodbo

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 45 PDEU, 56 PDEU in 101 PDEU, člena 2 Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132) ter člena 1(1), tretji pododstavek, in člena 2(1)(b) Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 237), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 (UL 2007, L 335, str. 31) (v nadaljevanju: Direktiva 89/665).

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo „VSA Vilnius“ UAB in Šiaulių regiono atliekų tvarkymo centras (center za ravnanje z odpadki regije Šiauliai, Litva) glede oddaje javnega naročila, katerega predmet je storitev zbiranja komunalnih odpadkov občine Šiauliai in prevoza teh odpadkov do kraja obdelave, s strani tega centra.

Pravni okvir

Direktiva 89/665

Direktiva 89/665 v členu 1(1), tretji pododstavek, določa:

„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se v zvezi z javnimi naročili s področja uporabe Direktive 2004/18/ES zagotovi učinkovita in zlasti čim hitrejša revizija odločitev, ki so jih sprejeli naročniki, skladno s pogoji, določenimi v členih od 2 do 2f te direktive, na podlagi obrazložitve, da so takšne odločitve kršile zakonodajo [Unije] na področju javnih naročil ali nacionalne predpise o izvajanju te zakonodaje.“

Člen 2(1)(b) te direktive določa:

„Države članice zagotovijo, da sprejeti ukrepi v zvezi z revizijskimi postopki, določenimi v členu 1, vključujejo zagotovitev pooblastil, da:

[…]

(b)	se razveljavi ali zagotovi razveljavitev protizakonito sprejetih odločitev, vključno z odpravo diskriminatornih tehničnih, ekonomskih ali finančnih specifikacij v razpisu, razpisni dokumentaciji ali v katerih koli drugih dokumentih, ki se nanašajo na postopek oddaje javnega naročila;

[…]“

Direktiva 2004/18

5	Člen 2 Direktive 2004/18 določa: „Naročniki morajo obravnavati gospodarske subjekte enakopravno in nediskriminacijsko ter delovati transparentno.“

Člen 45(2) te direktive določa:

„Vsak gospodarski subjekt je lahko izključen iz postopka oddaje naročila, če:

(a)	je bodisi v stečaju bodisi v postopku likvidacije, kadar z njegovimi posli upravlja sodišče, se je začel postopek z upniki, je opustil poslovno dejavnost ali je v kateri koli podobnem položaju, ki izhaja iz sorodnega postopka po nacionalnih zakonih ali predpisih;

(b)	je bodisi subjekt v postopku za objavo stečaja, naloga za prisilno likvidacijo ali sodne izvedbe ali dogovora z upniki bodisi v drugih podobnih postopkih po nacionalnih zakonih ali predpisih;

(c)	je bil s pravnomočno sodbo v skladu s pravnimi predpisi zadevne države obsojen za prestopek v zvezi z njegovim poklicnim ravnanjem;

(d)	je bil spoznan za krivega zaradi hude poklicne napake, ki je bilo dokazano s sredstvi, ki jih naročniki lahko utemeljijo;

(e)	ni izpolnjeval obveznosti v zvezi s plačili prispevkov za socialno varnost v skladu z zakonskimi določbami države, kjer ima sedež, ali določbami države naročnika;

(f)	ni izpolnjeval obveznosti v zvezi s plačili davkov v skladu z zakonskimi določbami države, kjer ima sedež, ali določbami države naročnika;

(g)	je kriv resnih zavajajočih razlag pri dajanju informacij, zahtevanih v skladu s tem poglavjem, ali teh informacij ni zagotovil.“

Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

7	Center za ravnanje z odpadki regije Šiauliai je 9. julija 2015 objavil javni razpis za storitev zbiranja komunalnih odpadkov občine Šiauliai in prevoza teh odpadkov do kraja obdelave.

8	Ponudbe so predložili štirje ponudniki, in sicer družbe „Specializuotas transportas“ UAB (v nadaljevanju: ponudnik B), „Ekonovus“ UAB, „Specialus autotransportas“ UAB (v nadaljevanju: ponudnik A) in skupina gospodarskih subjektov, ki jo sestavljata družbi VSA Vilnius in „Švarinta“ UAB.

9	Ponudnika A in B sta hčerinski družbi družbe „Ecoservice“ UAB, ki ima v lasti 100 % oziroma 98,12 % njunih poslovnih deležev. Upravna organa ponudnikov A in B sestavljajo iste fizične osebe.

Nacionalna zakonodaja, ki se je uporabljala v času objave javnega razpisa, ni izrecno določala obveznosti ponudnika, da mora razkriti svoje povezave z drugimi gospodarskimi subjekti, ki sodelujejo pri istem razpisu, niti obveznosti naročnika, da te povezave preveri, presoja ali upošteva pri svojih odločitvah. Take obveznosti prav tako niso bile določene v razpisni dokumentaciji.

Kljub temu je ponudnik B k svoji ponudbi priložil častno izjavo, da v postopku oddaje javnega naročila sodeluje samostojno in neodvisno od drugih gospodarskih subjektov, ki bi bili lahko z njim povezani, ter naročnika pozval, naj vse druge gospodarske subjekte obravnava kot konkurente. Poleg tega se je zavezal, da bo na zahtevo naročnika predložil seznam gospodarskih subjektov, ki so z njim povezani.

12	Naročnik je 24. septembra 2015 ponudbo ponudnika A zavrnil, ker je štel, da motorji dveh njegovih vozil za zbiranje ne ustrezajo zahtevanemu standardu kakovosti. Ponudnik A te odločbe ni izpodbijal.

13	Naročnik je 22. oktobra 2015 ponudnike obvestil o razvrstitvi ponudb in o oddaji naročila ponudniku B.

Družba VSA Vilnius, ki je bila uvrščena takoj za ponudnikom B, je na naročnika naslovila pritožbo, v kateri navaja neustrezno oceno ponudb ponudnikov ter kršitev načel enakega obravnavanja in preglednosti. Menila je, da sta ponudnika A in B delovala kot skupina povezanih podjetij, da sta bili njuni ponudbi varianti in da bi moral naročnik njuni ponudbi glede na to, da je bila v javnem razpisu določena prepoved predložitve variant, zavrniti.

Družba VSA Vilnius je po tem, ko je naročnik zavrnil njeno pritožbo, vložila tožbo pri Šiaulių apygardos teismas (okrožno sodišče v Šiauliaiju, Litva). To sodišče je s sodbo z dne 18. januarja 2016 odločitvi naročnika o razvrstitvi ponudb in oddaji naročila ponudniku B razveljavilo. Lietuvos apeliacinis teismas (pritožbeno sodišče, Litva) je 5. aprila 2016 to sodbo potrdilo.

Prvostopenjsko in pritožbeno sodišče sta menili, da naročnik, čeprav je vedel za medsebojno povezavo ponudnikov A in B, ni storil ničesar, da bi ugotovil, kakšen je vpliv te povezave na dejansko konkurenco med tema ponudnikoma. Ponudnika A in B naj bi morala – čeprav nacionalna zakonodaja ne določa take obveznosti – ker sta oba vedela za sodelovanje drugega ponudnika pri razpisu, o svoji medsebojni povezavi obvestiti naročnika. Častna izjava, ki jo je predložil ponudnik B, naj ne bi zadostovala za dokaz, da je bila ta obveznost pravilno izpolnjena.

17	Zato sta družba VSA Vilnius in ponudnik B začela postopek pri predložitvenem sodišču.

V teh okoliščinah je Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (vrhovno sodišče Litve) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1.

Ali je treba prosto gibanje oseb in prosti pretok storitev iz členov 45 PDEU oziroma 56 PDEU, načeli enakopravnosti ponudnikov in preglednosti iz člena 2 Direktive 2004/18 ter načelo svobodne in poštene konkurence med gospodarskimi subjekti, ki izhaja iz navedenih načel (skupaj ali posamično, vendar ne zgolj omejeno na te določbe), razumeti in razlagati tako, da pomenijo:

če so se povezani ponudniki, katerih gospodarske, upravljavske, finančne ali druge povezave lahko vzbudijo dvom o njihovi neodvisnosti in varstvu zaupnih informacij in/ali jim lahko zagotovijo (morebitni) pogoj za prednost pred drugimi ponudniki, odločili oddati ločene (neodvisne) ponudbe v istem postopku javnega naročanja, da morajo v vsakem primeru razkriti te medsebojne povezave naročniku, tudi če ta od njih tega posamično ne zahteva, ne glede na to, ali je z nacionalnimi pravnimi pravili o javnem naročanju določeno, da taka dolžnost dejansko obstaja?

Če je odgovor na prvo vprašanje:

(a)

pritrdilen (kar pomeni, da morajo ponudniki v vsakem primeru naročniku razkriti svoje povezave), ali okoliščina, da ta dolžnost v takem primeru ni bila izpolnjena ali ni bila izpolnjena pravilno, zadostuje, da naročnik meni oziroma revizijski organ (sodišče) razsodi, da povezani ponudniki, ki so oddali ločene ponudbe v istem postopku javnega naročanja, v tem postopku sodelujejo, ne da bi si dejansko konkurirali (in si konkurirajo le navidezno)?

(b)

nikalen (kar pomeni, da ponudniki nimajo dodatne dolžnosti – ki ni določena v zakonodaji ali razpisnih pogojih – razkriti svoje povezave), ali mora tveganje, ki ga pomeni sodelovanje povezanih gospodarskih subjektov, in tveganje posledic, ki iz tega izhajajo, nositi naročnik, če ta v razpisni dokumentaciji ni navedel, da imajo ponudniki tako dolžnost razkritja?

Neodvisno od odgovora na prvo vprašanje in ob upoštevanju sodbe Sodišča z dne 12. marca 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166), ali je treba pravne določbe iz prvega vprašanja ter člen 1(1), tretji pododstavek, Direktive 89/665 in člen 2(1)(b) te direktive (skupaj ali posamično, vendar ne zgolj omejeno na te določbe) razumeti in razlagati tako, da pomenijo:

(a)

da se mora naročnik – če med postopkom javnega naročanja na kakršen koli način izve, da med nekaterimi ponudniki obstajajo znatne zveze (povezave) – neodvisno od svoje presoje tega dejstva in/ali ostalih okoliščin (na primer formalna in vsebinska različnost ponudb, ki so jih oddali ponudniki, javna zaveza ponudnika, da bo pošteno konkuriral drugim ponudnikom, itd.) posamično obrniti na povezane ponudnike in od njih zahtevati, da pojasnijo, ali in kako je njihov osebni položaj združljiv s svobodno in pošteno konkurenco med ponudniki?

(b)

če naročnik ima tako dolžnost, pa ne ravna v skladu z njo, ali obstaja zadostna podlaga, da sodišče razglasi ravnanje naročnika za nezakonito, ker ni zagotovil postopkovne preglednosti in objektivnosti ter ker ni zahteval dokazov od tožeče stranke ali ker ni na lastno pobudo sprejel sklepa o možnem vplivu, ki ga lahko ima ta osebni položaj povezanih oseb na izid razpisnega postopka?

Ali je treba pravne določbe iz tretjega vprašanja in člen 101(1) PDEU (skupaj ali posamično, vendar ne zgolj omejeno na te določbe) ob upoštevanju sodb Sodišča z dne 12. marca 2015, eVigilo (C‑538/13, EU:C:2015:166); z dne 21. januarja 2016, Eturas in drugi (C‑74/14, EU:C:2016:42), in z dne 21. julija 2016, VM Remonts in drugi (C‑542/14, EU:C:2016:578), razumeti in razlagati tako, da pomenijo, da:

(a)

je – če je ponudnik (tožeča stranka) ugotovil, da je bila zavrnjena ponudba z najnižjo ceno, ki jo je oddal eden od dveh povezanih ponudnikov v postopku javnega naročanja (ponudnik A), in da je uspel drugi ponudnik (ponudnik B), in ob upoštevanju drugih okoliščin, povezanih s tema ponudnikoma in njunim sodelovanjem v razpisnem postopku (dejstvo, da imata ponudnika A in B isti upravni odbor; dejstvo, da imata isto matično družbo, ki v razpisnem postopku ni sodelovala; dejstvo, da ponudnika A in B nista razkrila svojih povezav naročniku in nista ločeno ponudila dodatnih pojasnil o teh povezavah, med drugim tudi zato, ker se o njih ni spraševalo; dejstvo, da je ponudnik A v ponudbi podal neskladne informacije o skladnosti predlaganih prevoznih sredstev (smetarskih vozil) z razpisnim pogojem EURO 5; dejstvo, da ta ponudnik, ki je oddal ponudbo z najnižjo ceno, ki je bila zavrnjena zaradi ugotovljenih vsebovanih nepravilnosti, sprva ni izpodbijal naročnikove odločitve, pozneje pa je vložil pritožbo zoper sodbo sodišča prve stopnje, v kateri je med drugim [izpodbijal] zakonitost zavrnitve svoje ponudbe, itd.), in če v zvezi z vsemi temi okoliščinami naročnik ni ukrepal – ta informacija sama po sebi dovolj za podlago za zahtevek, naslovljen na revizijski organ, naj ta organ ravnanje naročnika šteje za nezakonito, ker zadnji ni zagotovil postopkovne preglednosti in objektivnosti ter poleg tega od tožeče stranke ni zahteval predložitve konkretnih dokazov, da ponudnika A in B ravnata nepošteno?

(b)

ponudnika A in B naročniku nista dokazala, da dejansko in pošteno sodelujeta v postopku javnega naročanja, zgolj zato, ker je ponudnik B na lastno pobudo predložil izjavo o dejanskem sodelovanju, ker je ponudnik B upošteval standarde kakovosti upravljanja za sodelovanje v postopkih javnega naročanja in ker poleg tega ponudbi, ki sta ju oddala ta ponudnika, nista bili formalno in vsebinsko enaki?

Ali je mogoče ravnanje medsebojno povezanih gospodarskih subjektov (ki sta oba hčerinski družbi iste družbe), ki ločeno sodelujeta v istem razpisnem postopku, katerega vrednost dosega vrednost za mednarodne konkurenčne razpise, če sedež naročnika, ki je objavil razpisni postopek, in kraj, kjer je treba opraviti storitve, ni zelo oddaljen od druge države članice (Republike Latvije), načeloma presojati na podlagi določbe člena 101 PDEU in sodne prakse Sodišča, s katero je ta določba razlagana – med drugim ob upoštevanju tega, da je eden od teh gospodarskih subjektov na lastno pobudo podal izjavo, da bo konkuriral pošteno?“

Vprašanja za predhodno odločanje

Uvodoma je treba poudariti, da se predložitveno sodišče v okviru vprašanj za predhodno odločanje sklicuje na člena 45 in 56 PDEU, vendar pri tem ne obrazloži, v kolikšnem obsegu je razlaga teh členov potrebna za odgovore na navedena vprašanja. Poleg tega, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, je Direktiva 2004/18 upoštevna za rešitev spora o glavni stvari. V teh okoliščinah členov 45 in 56 PDEU ni treba razlagati.

Prvo in drugo vprašanje

Predložitveno sodišče želi s prvim in drugim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba člen 2 Direktive 2004/18 razlagati tako, da so medsebojno povezani ponudniki, ki v istem postopku predložijo ločene ponudbe, dolžni naročniku na lastno pobudo te povezave razkriti, če to ni izrecno določeno v zakonodaji ali če ni posebnega pogoja v razpisu ali razpisni dokumentaciji, v kateri so urejeni pogoji za oddajo javnega naročila.

V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da pravo Unije, zlasti Direktiva 2004/18, ne določa splošne prepovedi za medsebojno povezana podjetja, da v postopku oddaje javnega naročila predložijo ponudbe. Poleg tega je iz sodne prakse razvidno, da bi bilo glede na interes Unije, da se udeležba na javnem razpisu zagotovi kar največ ponudnikom, v nasprotju z učinkovito uporabo prava Unije, če bi bila podjetja, ki so med seboj povezana, sistematično izključena iz udeležbe pri istih postopkih oddaje javnega naročila (glej v tem smislu sodbo z dne 19. maja 2009, Assitur, C‑538/07, EU:C:2009:317, točki 26 in 28).

Sodišče je prav tako poudarilo, da lahko združevanje podjetij poteka v različnih oblikah in ima različne cilje, pri čemer ni nujno izključeno, da imajo podrejena podjetja pri oblikovanju svoje trgovske politike in gospodarskih dejavnosti določeno stopnjo neodvisnosti, in sicer zlasti glede udeležbe pri javnih razpisih. Poleg tega so lahko razmerja med podjetji iste skupine urejena s posebnimi določbami – na primer v okviru pogodbe – na podlagi katerih sta pri pripravi ponudb, ki jih zadevna podjetja predložijo hkrati v okviru istega javnega razpisa, zagotovljeni neodvisnost in zaupnost (sodba z dne 19. maja 2009, Assitur, C‑538/07, EU:C:2009:317, točka 31).

Dalje, glede vprašanja, ali so ponudniki dolžni naročniku razkriti medsebojne povezave, tudi če to ni izrecno določeno v zakonodaji ali če ni posebnega pogoja v razpisu ali razpisni dokumentaciji, v kateri so urejeni pogoji za oddajo javnega naročila, je treba poudariti, da je Sodišče razsodilo, da načeli preglednosti in enakega obravnavanja, ki veljata za vse postopke oddaje javnega naročila, zahtevata, da so vsebinski in postopkovni pogoji, ki se nanašajo na sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila, vnaprej jasno opredeljeni in javno objavljeni, zlasti obveznosti ponudnikov, zato da se ti lahko natančno seznanijo z omejitvami postopka in se lahko prepričajo, da za vse konkurente veljajo enake zahteve (sodba z dne 2. junija 2016, Pizzo, C‑27/15, EU:C:2016:404, točka 37 in navedena sodna praksa).

Vendar naj to, da se ponudnikom naloži, da morajo na lastno pobudo razkriti svoje povezave z drugimi ponudniki, medtem ko taka obveznost ni določena niti v veljavnem nacionalnem pravu niti v javnem razpisu ali razpisni dokumentaciji, ne bi bil jasno opredeljen pogoj v smislu sodne prakse, navedene v prejšnji točki. V tem primeru naj bi bilo namreč za ponudnike težko določiti natančen obseg take obveznosti, in to še toliko bolj, ker naj zaradi same narave postopka oddaje javnega naročila ne bi bilo vedno mogoče poznati identiteto vseh ponudnikov v istem postopku pred iztekom roka za oddajo ponudb.

Poleg tega je treba pojasniti, da mora naročnik, če ni obveznosti ponudnikov, da naročnika obvestijo o morebitnih povezavah z drugimi ponudniki, ponudbo zadevnega ponudnika v celotnem postopku obravnavati kot pravilno ponudbo, ki je v skladu z določbami Direktive 2004/18, če ne obstajajo indici, da so ponudbe, ki so jih predložili povezani ponudniki, usklajene.

Glede na zgornje preudarke je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2 Direktive 2004/18 razlagati tako, da povezani ponudniki, ki v istem postopku predložijo ločene ponudbe, niso dolžni naročniku na lastno pobudo razkriti medsebojne povezave, če to ni izrecno določeno v zakonodaji ali če ni posebnega pogoja v razpisu ali razpisni dokumentaciji, v kateri so urejeni pogoji za oddajo javnega naročila.

Tretje, četrto in peto vprašanje

S tretjim, četrtim in petim vprašanjem želi predložitveno sodišče v bistvu izvedeti, ali se v okoliščinah, kot so te v postopku v glavni stvari, uporablja člen 101 PDEU in ali je treba člen 2 Direktive 2004/18 ter člen 1(1), tretji pododstavek, in člen 2(1)(b) Direktive 89/665 razlagati tako, da mora naročnik, če ima na voljo elemente, ki vzbudijo dvom o samostojnosti ponudb, ki so jih predložili nekateri ponudniki, preveriti – po potrebi tako, da od teh ponudnikov zahteva dodatne informacije – ali so njihove ponudbe dejansko samostojne, in če tega ne stori, ali lahko opustitev naročnika vpliva na zakonitost postopka oddaje javnega naročila v teku.

Glede člena 101 PDEU je treba spomniti, da se ta člen ne uporabi, če sporazume ali ravnanja, ki so z njim prepovedani, izvedejo podjetja, ki tvorijo gospodarsko enoto (glej v tem smislu sodbi z dne 4. maja 1988, Bodson, 30/87, EU:C:1988:225, točka 19, in z dne 11. aprila 1989, Saeed Flugreisen in Silver Line Reisebüro, 66/86, EU:C:1989:140, točka 35). Vendar mora predložitveno sodišče preveriti, ali ponudnika A in B tvorita gospodarsko enoto.

Če zadevni družbi ne tvorita gospodarske enote, ker matična družba ne izvaja odločilnega vpliva na svoje hčerinske družbe, je treba poudariti, da bi bilo načelo enakega obravnavanja iz člena 2 Direktive 2004/18 vsekakor kršeno le, če bi se priznalo, da lahko povezani ponudniki predložijo usklajene – torej ne samostojne ne neodvisne – ponudbe, ki bi jim lahko prinesle neupravičene prednosti v razmerju do drugih ponudnikov, ne da bi bilo treba preučiti, ali predložitev takih ponudb pomeni tudi ravnanje, ki je v nasprotju s členom 101 PDEU.

30	Zato je odgovor na tretje, četrto in peto vprašanje, da člena 101 PDEU v obravnavani zadevi ni treba uporabiti in razlagati.

Glede obveznosti naročnikov, ki jih imajo ti na podlagi navedenega člena 2 Direktive 2004/18, je Sodišče že presodilo, da imajo naročniki pri izvajanju načel oddaje javnih naročil iz navedenega člena aktivno vlogo (glej v tem smislu sodbo z dne 12. marca 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, točka 42).

Ker ta dolžnost pomeni samo bistvo direktiv v zvezi s postopki oddaje javnih naročil, je Sodišče presodilo, da mora naročnik v vsakem primeru preveriti obstoj morebitnih nasprotij interesov in sprejeti ustrezne ukrepe, da ta nasprotja prepreči, odkrije in odpravi (sodba z dne 12. marca 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, točka 43).

To sodno prakso je glede na ugotovitve iz točke 29 te sodbe mogoče prenesti na položaje, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, za katere je značilno sodelovanje povezanih ponudnikov v postopku oddaje javnega naročila. Zato mora naročnik, ki izve za objektivne elemente, ki vzbudijo dvom o samostojnosti in neodvisnosti ponudb, preučiti vse upoštevne okoliščine, ki so vodile k predložitvi zadevne ponudbe, da bi preprečil, odkril in odpravil elemente, ki lahko ogrozijo postopek oddaje javnega naročila, vključno s tem, da bi, če bi bilo treba, od strank zahteval posamezne informacije in dokaze (glej po analogiji sodbo z dne 12. marca 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, točka 44).

Glede dokazov, na podlagi katerih bi se lahko ugotovilo, ali so ponudbe povezanih ponudnikov samostojne in neodvisne ali ne, je iz predložitvene odločbe razvidno, da se predložitveno sodišče sprašuje zlasti, ali se lahko v okviru sodnega postopka upoštevajo vse vrste dokazov ali pa le neposredni dokazi.

Vendar člen 1(1), tretji pododstavek, in člen 2(1)(b) Direktive 89/665, na katera se nanašata tretje in četrto vprašanje, zahtevata med drugim le, da države članice na področju javnega naročanja vzpostavijo hitra in učinkovita pravna sredstva. Niti te določbe Direktive 89/665 niti nobena druga določba navedene direktive ali Direktive 2004/18 ne vsebujejo pravil, ki bi urejala izvajanje in presojo dokazov o kršitvi pravil Unije o javnem naročanju.

V teh okoliščinah, če neko področje ni urejeno na ravni Unije, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča vsaka država članica določi pristojna sodišča in postopkovna pravila za pravna sredstva, ki zagotavljajo varovanje pravic, ki jih posameznikom daje pravo Unije. Ta postopkovna pravila pa ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna pravna sredstva, predvidena za varstvo pravic iz nacionalnega pravnega reda (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti oziroma čezmerno otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti) (sodba z dne 12. marca 2015, eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, točka 39 in navedena sodna praksa).

Kar zadeva zahtevani dokazni standard za dokaz obstoja ponudb, ki niso ne samostojne ne neodvisne, načelo učinkovitosti zahteva, da se dokaz o kršitvi pravil Unije o javnem naročanju zagotovi ne le z neposrednimi dokazi, ampak tudi z indici, če so ti objektivni in skladni ter če lahko povezani ponudniki predložijo nasproten dokaz (glej po analogiji sodbo z dne 21. januarja 2016, Eturas in drugi, C‑74/14, EU:C:2016:42, točka 37).

V zvezi z zadevo, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ugotovitev, da so povezave med ponudniki vplivale na vsebino njihovih ponudb, predloženih v okviru istega postopka, načeloma zadošča za to, da naročnik teh ponudb ne sme upoštevati, ker morajo biti te predložene povsem samostojno in neodvisno, če izhajajo od povezanih ponudnikov. Nasprotno pa naročnik zgolj zaradi ugotovitve, da sta zadevni podjetji – na podlagi lastništva ali števila glasovalnih pravic, ki se lahko izvršujejo na rednih skupščinah – v razmerju odvisnosti, ne more samodejno izključiti teh podjetij iz postopka oddaje javnega naročila, ne da bi preveril, ali je to razmerje dejansko vplivalo na neodvisnost navedenih ponudb (glej po analogiji sodbo z dne 19. maja 2009, Assitur, C‑538/07, EU:C:2009:317, točka 32).

Predložitveno sodišče je tisto, ki mora ob upoštevanju dejstev iz spora o glavni stvari opraviti preverjanja in presojo, ki so potrebni v zvezi s tem ter glede okoliščin, navedenih v okviru četrtega vprašanja, točka (a), in dokazne vrednosti izjave, omenjene v istem vprašanju, točka (b), ki jo je ponudnik podal na lastno pobudo. Če bi to sodišče na podlagi teh preverjanj in te presoje ugotovilo, da ponudbe iz postopka v glavni stvari niso bile predložene samostojno in neodvisno, je treba opozoriti, da je treba člen 2 Direktive 2004/18 razlagati tako, da nasprotuje oddaji naročila ponudnikom, ki so predložili take ponudbe.

Glede na zgoraj navedene preudarke je treba na tretje, četrto in peto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2 Direktive 2004/18 razlagati tako, da mora naročnik, če ima na voljo elemente, ki vzbudijo dvom o samostojnosti in neodvisnosti ponudb, ki so jih predložili nekateri ponudniki, preveriti – po potrebi tako, da od teh ponudnikov zahteva dodatne informacije – ali so njihove ponudbe dejansko samostojne in neodvisne. Če se izkaže, da te ponudbe niso samostojne in neodvisne, člen 2 Direktive 2004/18 nasprotuje oddaji naročila ponudnikom, ki so take ponudbe predložili.

Stroški

41	Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

Člen 2 Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev je treba razlagati tako, da:

–	povezani ponudniki, ki v istem postopku predložijo ločene ponudbe, niso dolžni naročniku na lastno pobudo razkriti medsebojne povezave, če to ni izrecno določeno v zakonodaji ali če ni posebnega pogoja v razpisu ali razpisni dokumentaciji, v kateri so urejeni pogoji za oddajo javnega naročila;

–

mora naročnik, če ima na voljo elemente, ki vzbudijo dvom o samostojnosti in neodvisnosti ponudb, ki so jih predložili nekateri ponudniki, preveriti – po potrebi tako, da od teh ponudnikov zahteva dodatne informacije – ali so njihove ponudbe dejansko samostojne in neodvisne. Če se izkaže, da te ponudbe niso samostojne in neodvisne, člen 2 Direktive 2004/18 nasprotuje oddaji naročila ponudnikom, ki so take ponudbe predložili.

Podpisi

( *1 ) Jezik postopka: litovščina.