—

za Swiss International Air Lines AG J. Robinson in M. Croft, solicitors, D. Piccinin, barrister, in M. Chamberlain, QC,

—

za The Secretary of State for Energy and Climate Change N. Cohen, barrister,

—

za Environment Agency J. Welsh, solicitor,

—

za vlado Združenega kraljestva M. Holt, agent, skupaj z R. Palmerjem in J. Holmsom, barristers,

—

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s P. Grasso, avvocato dello Stato,

—

za Evropski parlament J. Rodrigues, R. van de Westelaken in A. Tamás, agenti,

—

za Svet Evropske unije M. Simm in K. Michoel, agentki,

—

za Evropsko komisijo K. Mifsud‑Bonnici in E. White, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost Sklepa št. 377/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. aprila 2013 o začasnem odstopanju od Direktive 2003/87/ES o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti (UL 2013, L 113, str. 1) glede na splošno načelo enakega obravnavanja, nanaša pa se tudi na razlago člena 340 PDEU.

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Swiss International Air Lines AG (v nadaljevanju: Swiss International) in Secretary of State for Energy and Climate Change (minister za energijo in podnebne spremembe, Združeno kraljestvo) in Environment Agency (agencija za okolje, Združeno kraljestvo) glede veljavnosti Sklepa št. 377/2013 in reparacijskih zahtevkov iz naslova pravic do emisije toplogrednih plinov, ki jih je družba Swiss International predala za lete v Švico in iz nje, opravljene v letu 2012.

3

Direktiva 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 7, str. 631), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2008/101/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 (UL 2009, L 8, str. 3, v nadaljevanju: Direktiva 2003/87), v členu 12(2a) določa:

„Države članice upravljavke zagotovijo, da vsako leto do 30. aprila vsak operator zrakoplova preda število pravic, ki je enako skupnim emisijam iz letalskih dejavnosti v predhodnem koledarskem letu in preverjenim v skladu s členom 15, ki so na seznamu v Prilogi I in ki jih letalski operater izvaja. Države članice zagotovijo, da se pravice, predane v skladu s tem odstavkom, nato ukinejo.“

4

Člen 16 te direktive, naslovljen „Sankcije“, določa:

„1.   Države članice določijo pravila za sankcije za kršitve nacionalnih določb, sprejetih na podlagi te direktive, in z ustreznimi ukrepi zagotovijo, da se ta pravila izvajajo. Predvidene sankcije morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračilne. Države članice Komisijo obvestijo o teh določbah in brez odlašanja tudi o vseh nadaljnjih spremembah, ki vplivajo na te določbe.

2.   Države članice zagotovijo objavo imen upravljavcev in operatorjev zrakoplovov, ki kršijo zahteve za predajo zadostnega števila pravic v skladu s to direktivo.

3.   Države članice zagotovijo, da je vsak upravljavec ali operator zrakoplovov, ki do 30. aprila vsakega leta ne preda dovolj pravic, ki pokrivajo njegove emisije v predhodnem letu, dolžan plačati kazen za presežne emisije. Kazen za presežne emisije je 100 EUR za vsako izpuščeno tono ekvivalenta ogljikovega dioksida, za katero upravljavec ali operator zrakoplova ni predal pravic. Plačilo kazni za presežne emisije upravljavca ali operatorja zrakoplova ne odveže obveznosti, da preda količino pravic, ki je enaka tem presežnim emisijam, ko preda pravice za naslednje koledarsko leto.

[…]“

5

V uvodnih izjavah od 4 do 6 in 9 Sklepa št. 377/2013 je navedeno:

[…]

6

Člen 1 tega sklepa določa:

„Z odstopanjem od člena 16 [Direktive 2003/87] države članice ne ukrepajo proti upravljavcem zrakoplova v zvezi z zahtevami iz člena 12(2a) in člena 14(3) navedene direktive za koledarska leta 2010, 2011 in 2012, v zvezi z dejavnostmi s prihodom na in odhodom z letališč v državah izven Unije, ki niso članice Efte, pridružena območja in ozemlja držav v EGP niti niso podpisale pristopne pogodbe z Unijo, kadar taki upravljavci zrakoplova niso prejeli brezplačnih pravic za leto 2012 za takšne dejavnosti, oziroma, če so jim takšne pravice bile dodeljene, državam članicam v 30 dneh po začetku veljavnosti tega sklepa vrnejo za preklic število letalskih pravic za leto 2012, ki ustreza deležu preverjenih tonskih kilometrov te dejavnosti v referenčnem letu 2010.“

7

Ta sklep začne v skladu s svojim členom 6 veljati na dan objave v Uradnem listu Evropske unije, in sicer 25. aprila 2013, uporabljati pa se začne 24. aprila 2013.

8

Minister za energijo in podnebne spremembe je z Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme (Amendment) Regulations 2013 (akt iz leta 2013 o spremembi predpisov za uporabo sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov) spremenil nacionalne predpise v zvezi s sistemom za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov zaradi izvajanja Sklepa št. 377/2013.

9

Družba Swiss International je letalska družba s sedežem v Švici.

10

Ta družba je za leto 2012 nekaj pravic do emisije toplogrednih plinov kupila, nekaj pa jih je pridobila brezplačno. Družba je predala pravice, ki ustrezajo emisijam, povezanim z leti med državami članicami EGP in Švico, opravljenimi v tem letu.

11

Družba Swiss International je pri High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (višje sodišče (Anglija in Wales), oddelek Queen's Bench (upravni senat), Združeno kraljestvo), prvič, vložila tožbo za razglasitev ničnosti nacionalnih predpisov iz postopka v glavni stvari z obrazložitvijo, da je kršeno splošno načelo enakega obravnavanja, ker so leti v Švico in iz nje izključeni iz odstopanja od pravil iz Direktive 2003/87, določenega v teh predpisih, s katerimi se izvaja Sklep 377/2013.

12

Drugič, družba Swiss International je predlagala razveljavitev predaje pravic, ki jo je opravila za lete, opravljene leta 2012, med državami EGP in Švico. Podredno je zahtevala finančno nadomestilo za vrednost predanih pravic, ki jih je kupila, ali kakršno koli drugo ustrezno obliko reparacije.

13

Ta tožba je bila zavrnjena, zato je družba Swiss International pri Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (pritožbeno sodišče (Anglija in Wales) (civilni oddelek), Združeno kraljestvo) vložila pritožbo. Pred tem sodiščem so stranke v postopku v glavni stvari zlasti zavzele stališče o predlogu za razglasitev ničnosti nacionalnih predpisov, obravnavanih v postopku v glavni stvari. Družba Swiss International je v zvezi s tem trdila, da je Sklep št. 377/2013 v nasprotju z načelom enakega obravnavanja v delu, v katerem so opravljeni leti med državami članicami EGP in Švico izključeni iz odstopanja od določb Direktive 2003/87, uvedenega za lete v skoraj vse ostale tretje države in iz njih.

14

Sicer je res, da je Sodišče v sodbah z dne 22. januarja 1976, Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8), z dne 28. oktobra 1982, Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:369), in z dne 10. marca 1998Nemčija/Svet (C‑122/95, EU:C:1998:94) razsodilo, da se načelo enakega obravnavanja ne uporablja v vseh vidikih, če Unija v okviru svojih zunanjih odnosov različno obravnava tretje države, vendar naj bi ta sodna praksa pomenila omejeno izjemo od načela enakega obravnavanja, ki se nanaša le na položaje, v katerih je Unija izvrševala svoje pristojnosti na področju zunanjega delovanja, zlasti s sklenitvijo mednarodnega sporazuma, v katerem je utemeljeno različno obravnavanje med tretjimi državami. Tak mednarodni sporazum ali drug akt Unije s področja zunanjih odnosov pa naj glede različnega obravnavanja letov v Švico in iz nje, kar je obravnavano v postopku v glavni stvari, ne bi obstajal.

15

To različno obravnavanje naj tudi ne bi bilo utemeljeno z drugimi razlogi. Ne bi ga naj bilo mogoče na primer utemeljiti s tem, da je Švica geografsko blizu Unije. Ker odstopanje iz Sklepa št. 377/2013 zajema le lete, opravljene pred sprejetjem tega sklepa v letu 2012, naj namreč ne bi bilo mogoče izkrivljati konkurence, če bi se to odstopanje uporabilo tudi za lete v Švico in iz nje. Družba Swiss International je glede cilja tega sklepa, da se ne oslabi enostranska zaveza Unije, da bo do leta 2020 zmanjšala svoje emisije toplogrednih plinov, poudarila, da Švicarska konfederacija ni stranka te enostranske zaveze.

16

Minister za energijo in podnebne spremembe ter agencija za okolje sta tem trditvam nasprotovala. Trdila sta, da se načelo enakega obravnavanja ne uporablja pri različnem obravnavanju iz Sklepa št. 377/2013, s katerim se razlikuje med tretjimi državami, da bi se spodbudilo mednarodna pogajanja na ravni ICAO. Poleg tega, tudi če bi se načelo enakega obravnavanja uporabljalo, naj zakonodajalec Unije ne bi prestopil polja svoje proste presoje s tem, da začasno odstopanje iz tega sklepa ni razširjeno na tretje države, ki so tesno povezane z Unijo ali k njej pridružene, kot je Švicarska konfederacija.

17

V teh okoliščinah je Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (pritožbeno sodišče (Anglija in Wales) (civilni oddelek)) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

18

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem Sodišče v bistvu prosi, naj ob upoštevanju načela enakega obravnavanja preuči veljavnost Sklepa št. 377/2013 v delu, v katerem se začasno odstopanje, določeno s členom 1 tega sklepa – od zahtev iz členov 12(2a) in 16 Direktive 2003/87 glede predaje pravic do emisije toplogrednih plinov za lete, opravljene v letu 2012, med državami članicami Unije in večino tretjih držav – ne uporablja med drugim za lete na letališča v Švici in z njih.

19

Člen 1 Sklepa št. 377/2013 vzpostavlja razlikovanje med različnimi leti v tretje države in iz njih, to je razlikovanje, ki temelji izključno na državi prihoda ali odhoda teh letov, ki je izven Unije. Tako razlikovanje pomeni, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 36 sklepnih predlogov, različno obravnavanje med tretjimi državami.

20

Sodišču je postavljeno vprašanje o veljavnosti Sklepa št. 377/2013 glede na načelo enakega obravnavanja, ki je od zdaj določeno v členih 20 in 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, zato se zastavlja vprašanje, ali je različno obravnavanje med tretjimi državami zajeto s tem načelom.

21

V zvezi s tem je treba navesti, da so notranje politike Unije v svojih zunanjih vidikih med pristojnostmi Unije na področju zunanjih odnosov (glej po analogiji glede akta, sprejetega na področju notranjega trga in skupne kmetijske politike, sodbo z dne 22. januarja 1976, Balkan‑Import‑Export, 55/75, EU:C:1976:8, točka 14).

22

Sklep št. 377/2013 je del ukrepov, sprejetih v okviru pristojnosti Unije na področju zunanjih odnosov. Namen tega sklepa je namreč – kot je razvidno iz uvodnih izjav 5 in 6 – olajšati sprejetje mednarodnega sporazuma znotraj ICAO o uporabi tržnih ukrepov za emisije, ki jih povzroča mednarodno letalstvo, ta sklep pa je bil sprejet na podlagi zunanje pristojnosti na področju okolja, ki izhaja iz člena 192(1) PDEU v povezavi s členom 191(1), četrta alinea, te pogodbe.

23

Vodenje zunanjih odnosov se vrši s širokim naborom ukrepov, ki niso omejeni na ukrepe, sprejete glede vseh tretjih držav, in se lahko tako nanašajo tudi na eno ali več tretjih držav.

24

Institucije in organi Unije imajo pri vodenju zunanjih odnosov obsežen manevrski prostor pri političnem odločanju. Vodenje zunanjih odnosov, kot so v postopku pred Sodiščem poudarili Združeno kraljestvo, Svet in Evropski parlament, namreč nujno vključuje politične odločitve. Unija mora torej imeti možnost političnega odločanja in glede na cilje, ki jih uresničuje, razlikovati med tretjimi državami, ne da bi bila zavezana vse te države enako obravnavati. Posledica tega, da institucije in organi Unije izvajajo prerogative zunanje politike, je tako lahko, da je ena tretja država obravnavana drugače glede na druge tretje države.

25

V zvezi s tem je treba poudariti, da v pravu Unije ni določena nikakršna izrecna obveznost Unije, da se vse tretje države obravnavajo enako. Mednarodno javno pravo, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 65 sklepnih predlogov, ne vključuje splošnega načela enakega obravnavanja med tretjimi državami. Z načelom enakega obravnavanja, ki se uporabi za tretje države, bi se enostransko omejilo možnosti Unije pri njenem delovanju na mednarodni ravni, zato ni mogoče šteti, da je Unija lahko priznala tako zahtevo, ne da bi bilo enako obravnavanje tretjih držav izrecno določeno v Pogodbah.

26

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča tako Pogodba DEU ne vsebuje splošnega načela, ki bi Unijo v njenih zunanjih odnosih zavezovalo, da z vseh vidikov zagotovi enako obravnavanje različnih tretjih držav, in gospodarski subjekti nikakor nimajo podlage za sklicevanje na obstoj takega načela (glej zlasti sodbe z dne 22. januarja 1976, Balkan‑Import‑Export, 55/75, EU:C:1976:8, točka 14; z dne 28. oktobra 1982, Faust/Komisija, 52/81, EU:C:1982:369, točka 25; z dne 10. marca 1998, Nemčija/Svet, C‑122/95, EU:C:1998:94, točka 56, in z dne 10. marca 1998, T. Port, C‑364/95 in C‑365/95, EU:C:1998:95, točka 76).

27

Družba Swiss International pa trdi, da ta sodna praksa zgolj vzpostavlja omejeno izjemo od načela enakega obravnavanja. Ta izjema naj bi se uporabila le v položajih, v katerih je Unija izvrševala svoje pristojnosti na področju zunanjega delovanja, zlasti s sklenitvijo mednarodnega sporazuma, v katerem je utemeljeno različno obravnavanje med tretjimi državami. Pri Sklepu št. 377/2013, sprejetem za olajšanje sklenitve mednarodnega sporazuma znotraj ICAO, pa naj tega zunanjega delovanja ne bi bilo, tako da bi moralo biti različno obravnavanje, ki izhaja iz tega sklepa, objektivno utemeljeno.

28

V zvezi s tem je treba navesti, da navedene sodne prakse – drugače kot trdi družba Swiss International – ni mogoče razumeti tako, da za odnose Unije s tretjimi državami načeloma velja spoštovanje načela enakega obravnavanja.

29

Nasprotno, namen sodne prakse, navedene v točki 25 te sodbe, je, da so institucije in organi Unije oproščeni uporabe načela enakega obravnavanja glede tretjih držav, da bi ohranili svojo možnost političnega delovanja na mednarodni ravni. Sodišče je tako na splošno navedlo, da različno obravnavanje med tretjimi državami ni v nasprotju s pravom Unije, in poudarilo, da ne obstaja nikakršna obveznost enakega obravnavanja tretjih držav (glej v tem smislu sodbe z dne 28. oktobra 1982, Faust/Komisija, 52/81, EU:C:1982:369, točki 25 in 27; z dne 10. marca 1998, Nemčija/Svet, C‑122/95, EU:C:1998:94, točka 56, in z dne 10. marca 1998, T. Port, C‑364/95 in C‑365/95, EU:C:1998:95, točka 76).

30

To, da se načelo enakega obravnavanja ne uporablja za odnose Unije s tretjimi državami, je potrjeno s tem, kako je Sodišče izvajalo načelo iz sodne prakse, navedeno v točki 26 te sodbe. V sodbi z dne 28. oktobra 1982, Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:369, točka 25), je Sodišče tako le na podlagi ugotovitve, da različno obravnavanje nekaterih uvozov izhaja iz različnega obravnavanja med tretjimi državami, sklenilo, da to različno obravnavanje ni v nasprotju s pravom Unije. Podobno je Sodišče razsodilo, da različno obravnavanje subjektov, ki tržijo proizvode s poreklom iz tretjih držav, ki je bilo samodejna posledica različnega obravnavanja med tretjimi državami, ni v nasprotju s splošnim načelom enakega obravnavanja (glej sodbi z dne 10. marca 1998, Nemčija/Svet, C‑122/95, EU:C:1998:94, točke od 56 do 58, in z dne 10. marca 1998, T. Port, C‑364/95 in C‑365/95, EU:C:1998:95, točki 76 in 77).

31

Sodišče je v točki 15 sodbe z dne 22. januarja 1976, Balkan‑Import‑Export (55/75, EU:C:1976:8) sicer preučilo primerljivost bolgarskih in švicarskih sirov, vendar je treba šteti, kot je poudaril Parlament v stališču, ki ga je predložil Sodišču, da je bila ta preučitev opravljena zaradi celovitosti in z njo torej ni mogoče izpodbiti ugotovitve iz točke 14 te sodbe, v skladu s katero se načelo enakega obravnavanja ne uporablja pri odnosih Unije s tretjimi državami.

32

V nasprotju s trditvijo družbe Swiss International je iz tega razvidno, da s sodno prakso, navedeno v točki 26 te sodbe, ni vzpostavljena „izjema“ od načela enakega obravnavanja, ki bi jo bilo treba razlagati ozko.

33

Poleg tega ta sodna praksa ni omejena zgolj na položaje, ki predpostavljajo predhodno izvrševanje zunanjih pristojnosti Unije z zunanjim delovanjem, kot je mednarodni sporazum, temveč se nanaša na različno obravnavanje med tretjimi državami, ki zajema tudi enostranske ukrepe Unije – kot je Sklep št. 377/2013 – za olajšanje sklenitve mednarodnega sporazuma.

34

V nasprotju s trditvijo družbe Swiss International je Sodišče namreč navedeno sodno prakso uporabilo tudi v primerih, v katerih različno obravnavanje med tretjimi državami ni izhajalo iz predhodnega izvrševanja zunanjih pristojnosti Unije, zlasti s sklenitvijo mednarodnega sporazuma Unije. V zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 28. oktobra 1982, Faust/Komisija (52/81, EU:C:1982:369), zadevno različno obravnavanje med tretjimi državami tako ni bilo posledica mednarodnega sporazuma, ki ga je sklenila Unija, temveč njenih predpisov, s katerimi je bila enostransko ukinjena izdaja uvoznih dovoljenj za nekatere proizvode s poreklom iz vseh tretjih državah z izjemo tretjih držav, ki so lahko zagotovile, da izvozi teh proizvodov v Unijo ne presežejo določenih količin.

35

Iz tega sledi, da različno obravnavanje med tretjimi državami v okviru zunanjih odnosov Unije, ki ga vzpostavlja člen 1 Sklepa št. 377/2013, ni zajeto z načelom enakega obravnavanja.

36

V teh okoliščinah za odgovor na prvo vprašanje ni treba preučiti, ali je mogoče tako različno obravnavanje objektivno utemeljiti.

37

Ob upoštevanju vsega navedenega je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da preučitev Sklepa št. 377/2013 ob upoštevanju načela enakega obravnavanja ni razkrila ničesar, kar bi lahko vplivalo na njegovo veljavnost v delu, v katerem se začasno odstopanje, določeno s členom 1 tega sklepa – od zahtev iz členov 12(2a) in 16 Direktive 2003/87 glede predaje pravic do emisije toplogrednih plinov za lete, opravljene v letu 2012, med državami članicami Unije in večino tretjih držav – ne uporablja med drugim za lete na letališča v Švici in z njih.

38

Ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje na drugo vprašanje ni treba odgovoriti.

39

Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

Preučitev Sklepa št. 377/2013/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. aprila 2013 o začasnem odstopanju od Direktive 2003/87/ES o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti ob upoštevanju načela enakega obravnavanja ni razkrila ničesar, kar bi lahko vplivalo na njegovo veljavnost v delu, v katerem se začasno odstopanje, določeno s členom 1 tega sklepa – od zahtev iz členov 12(2a) in 16 Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2008/101/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008, glede predaje pravic do emisije toplogrednih plinov za lete, opravljene v letu 2012, med državami članicami Evropske unije in večino tretjih držav – ne uporablja med drugim za lete na letališča v Švici in z njih.