SODBA SODIŠČA (peti senat)

z dne 6. oktobra 2015 ( * )

„Predhodno odločanje — Direktiva 89/665/EGS — Javna naročila — Nacionalna zakonodaja — Stroški upravnega spora na področju javnih naročil — Pravica do učinkovitega pravnega sredstva — Odvračalni stroški — Sodni nadzor upravnih aktov — Načeli učinkovitosti in enakovrednosti — Polni učinek“

V zadevi C‑61/14,

katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (regionalno upravno sodišče v pokrajini Trento, Italija) z odločbo z dne 21. novembra 2013, ki je prispela na Sodišče 7. februarja 2014, v postopku

Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato

proti

Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme,

Ministero della Giustizia,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento,

ob udeležbi

Associazione Infermieristica D & F Care,

Camera degli Avvocati Amministrativisti,

Camera Amministrativa Romana,

Associazione dei Consumatori Cittadini Europei,

Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons),

Associazione dei giovani amministrativisti (AGAmm),

Ordine degli Avvocati di Roma,

Società italiana degli avvocati amministrativisti (SIAA),

Ordine degli Avvocati di Trento,

Consiglio dell’ordine degli Avvocati di Firenze,

Medical Systems SpA,

SODIŠČE (peti senat),

v sestavi T. von Danwitz, predsednik senata, C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász (poročevalec) in D. Šváby, sodniki,

generalni pravobranilec: N. Jääskinen,

sodna tajnica: L. Carrasco Marco, administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 11. februarja 2015,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

za Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato M. Carlin, M. Napoli, M. Zoppolato in M. Boifava, odvetniki,

za Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme R. De Pretis, odvetnica,

za Camera degli Avvocati Amministrativisti A. Grappelli, M. Ida Leonardo, M. Rossi Tafuri, F. Marascio, M. Martinelli, E. Papponetti in M. Togna, odvetniki,

za Camera Amministrativa Romana F. Tedeschini, C. Malinconico, P. Leozappa, F. Lattanzi, A. M. Valorzi, odvetniki,

za Associazione dei Consumatori Cittadini europei C. Giurdanella, P. Menchetti, S. Raimondi in E. Barbarossa, odvetniki,

za Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) C. Rienzi, G. Giuliano in V. Graziussi in G. Ursini, odvetniki,

za Associazione dei Giovani Amministrativisti (AGAmm) G. Leccisi in J. D’Auria, odvetnika,

za Ordine degli Avvocati di Roma S. Orestano, S. Dore in P. Ziotti, odvetnika,

za Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti (SIAA) F. Lubrano, E. Lubrano, P. De Caterini, A. Guerino, A. Lorang, B. Nascimbene, E. Picozza, F. G. Scocca, F. Sorrentino, odvetniki,

za Medical Systems SpA R. Damonte, M. Carlin in E. Boglione, odvetniki,

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s P. Gentilijem, avvocato dello Stato,

za grško vlado K. Paraskevopoulou in V. Stroumpouli, agentki,

za avstrijsko vlado M. Fruhmann, agent,

za poljsko vlado B. Majczyna, agent,

za Evropsko komisijo F. Moro in A. Tokár, agenta,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 7. maja 2015

izreka naslednjo

Sodbo

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 1 Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 246), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2007 (UL L 335, str. 31, v nadaljevanju: Direktiva 89/665).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (v nadaljevanju: Orizzonte Salute) in Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme (javna družba San Valentino, ki nudi storitve za posameznika iz mesta Levico Terme, v nadaljevanju: Azienda), Ministero della Giustizia (minister za pravosodje), Ministero dell’Economia e delle Finanze (minister za gospodarske zadeve in finance), Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedstvo sveta ministrov) in Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (generalni tajnik regionalnega upravnega sodišča v pokrajini Trento) glede podaljšanja izvajanje storitev zdravstvene nege po naročilu in zatem objavljenega javnega razpisa ter glede stroškov, ki jih je treba plačati za začetek upravnih postopkov na področju javnih naročil.

Pravni okvir

Pravo Unije

3

V skladu s tretjo uvodno izjavo Direktive 89/665 je treba za odpiranje javnih naročil za konkurenco v Uniji znatno povečati jamstva za preglednost in prepoved razlikovanja in morajo biti za vidne učinke na voljo učinkovita in hitra pravna sredstva pri kršitvah zakonodaje Unije na področju javnih naročil ali nacionalnih predpisov za izvajanje te zakonodaje.

4

Člen 1 te direktive, naslovljen „Področje uporabe in zagotovitev revizijskih postopkov“, določa:

„1.   Ta direktiva se uporablja za javna naročila iz Direktive 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev ([UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132]), razen če so takšna naročila izključena v skladu s členi od 10 do 18 navedene direktive.

Naročila v smislu te direktive zajemajo javna naročila, okvirne sporazume, koncesije za javne gradnje in dinamične nakupovalne sisteme.

Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, da se v zvezi z javnimi naročili s področja uporabe Direktive 2004/18/ES zagotovi učinkovita in zlasti čim hitrejša revizija odločitev, ki so jih sprejeli naročniki, skladno s pogoji, določenimi v členih od 2 do 2f te direktive, na podlagi obrazložitve, da so takšne odločitve kršile zakonodajo [Unije] na področju javnih naročil ali nacionalne predpise o izvajanju te zakonodaje.

2.   Države članice zagotovijo, da ni diskriminacije med ponudniki, ki trdijo, da so bili pri izvedbi postopka oddaje javnih naročil oškodovani, zato ker ta direktiva razlikuje med nacionalnimi predpisi, s katerimi se izvaja zakonodaja [Unije], in drugimi nacionalnimi predpisi.

3.   Države članice zagotovijo, da so revizijski postopki v skladu z natančnimi pravili, ki jih lahko določi država članica, na voljo vsaj osebam, ki imajo ali so imele interes za dodelitev določenega javnega naročila in ki jim je z domnevno kršitvijo nastala škoda ali bi jim lahko nastala škoda.

[…]“

5

Člen 7 Direktive 2004/18, naslovljen „Vrednostni pragi za javna naročila“, določa prage ocenjenih vrednosti, od katerih dalje je treba javno naročilo oddati v skladu s pravili te direktive.

6

Ti pragi so v rednih časovnih razmikih spremenjeni z uredbami Evropske komisije in prilagojeni gospodarskim razmeram. V času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari je bil prag za javna naročila blaga, ki jih oddajo naročniki, ki niso centralni vladni organi, z Uredbo Komisije (ES) št. 1177/2009 z dne 30. novembra 2009 o spremembi direktiv 2004/17/ES, 2004/18/ES in 2009/81/ES Evropskega parlamenta in Sveta glede njihovih pragov uporabe za postopke za oddajo naročil (UL L 314, str. 64) določen na 193.000 EUR.

Italijansko pravo

7

S členom 13(1) uredbe predsednika republike št. 115/2002 z dne 30. maja 2002, kakor je bila spremenjena z zakonom št. 228 z dne 24. decembra 2012 (v nadaljevanju: uredba), je bil uveden režim sodnih taks z enotno takso, določeno sorazmerno z vrednostjo spora.

8

Drugače kot za civilne postopke člen 13(6a) uredbe za upravne postopke določa znesek enotne takse neodvisno od vrednosti spora.

9

Znesek enotne takse v skladu z navedenim členom 13(6a) za vloge, vložene pri regionalnih upravnih sodiščih in Consiglio di Stato (vrhovno upravno sodišče), običajno znaša 650 EUR. V isti določbi pa so za posebna področja določeni različni zneski, ki jih je mogoče znižati ali zvišati.

10

V skladu s členom 13(6a)(d) uredbe taksa za področje javnih naročil znaša:

2000 EUR, če je vrednost naročila enaka ali nižja od 200.000 EUR;

4000 EUR za spore, katerih vrednost znaša med 200.000 in 1.000.000 EUR, in

6000 EUR za spore, katerih vrednost je višja od 1.000.000 EUR.

11

V skladu s členom 13(1a) uredbe se ti zneski za pritožbene postopke na področju oddaje javnih naročil zvišajo za 50 %.

12

Če se pritožba, tudi nasprotna pritožba, v celoti zavrne ali razglasi za nedopustno ali je ni mogoče upoštevati, mora stranka, ki jo je vložila, v skladu s členom 13(1c) uredbe plačati dodatni znesek enotne takse k znesku, ki je enak tistemu, ki je bil plačan za isto pritožbo ali nasprotno pritožbo.

13

Iz predložitvene odločbe sledi, da se v skladu z zakonodajo, ki se uporablja, enotna taksa ne plača le za vložitev tožbe, s katero se postopek začne, temveč tudi za nasprotno tožbo in dodatne tožbene razloge, ki uvajajo nove predloge.

14

Iz člena 14(3) uredbe izhaja, da znesek spora ne ustreza stopnji dobička, ki jo je mogoče izpeljati iz izpolnitve pogodbe, ki so jo sklenili naročniki, ampak osnovni vrednosti te pogodbe.

Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje

15

Orizzonte Salute je združenje, ki za javne in zasebne ustanove opravlja storitve zdravstvene nege. S tožbo, dopolnjeno s tremi poznejšimi tožbenimi razlogi, pri predložitvenem sodišču izpodbija dejstvo, da je Azienda zaporedoma oddala naročilo izvajanja storitve zdravstvene nege združenju Associazione infermieristica D & F Care ter druge odločbe, ki jih je sprejela Azienda.

16

Izvajanje storitve je bilo najprej oddano s podaljšanjem pogodbe, sklenjene med Associazione infermieristica D & F Care za prejšnje obdobje in nato v okviru javnega naročila, h kateremu so bila povabljena samo nekatera združenja, akreditirana pri Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia (IPASVI) (strokovno združenje negovalcev, specializiranih za nego otrok), v katero Orizzonte Salute ni bilo včlanjeno.

17

Orizzonte Salute je v okviru stroškov postopka plačalo enotno takso v višini 650 EUR, ki je ustrezala strošku začetka rednega upravnega postopka.

18

Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento je z odločbo z dne 5. junija 2013 Orizzonte Salute pozvalo, naj predhodno plačilo dopolni, saj spor zaradi njegovih novih tožbenih razlogov odslej spada na področje oddaje javnih naročil, tako da bi plačalo enotno takso za to vrsto sporov, ki je tako znašala 2000 EUR.

19

Z novo tožbo, vloženo 2. julija 2013, je Orizzonte Salute izpodbijalo to odločbo, pri čemer se je sklicevalo na kršitev člena 13(6a) uredbe in tudi na neustavnost te določbe.

20

Glede na to tožbo so upravni organi začeli sodni postopek, pri čemer se sklicujejo na nepristojnost upravnega sodišča, ker naj bi enotna taksa pomenila davčno dajatev, izpodbijanje katere naj bi spadalo pod pristojnost sodišča, pristojnega za davčne zadeve. Prav tako so izpodbijale utemeljenost navedene tožbe.

21

Predložitveno sodišče navaja, da gre ob priznanju, da ima enotna taksa naravo davka, v zadevi, ki teče pred njim, za akt, ki izhaja iz njegovega Segretario Generale in ima naravo upravne odločbe. Zato mora biti po njegovem mnenju odločba z dne 5. junija 2013 predmet nadzora upravnega sodišča. Poleg tega predložitveno sodišče meni, da ima Orizzonte Salute interes za razveljavitev zahtevka za plačilo višjih stroškov postopka.

22

Navedeno sodišče opozarja, da za upravne postopke, v nasprotju s tem, kar je določeno za civilne postopke, znesek enotne takse ni povezan z vrednostjo spora in so za posebna področja upravnega prava določeni posebni zneski.

23

Predložitveno sodišče navaja, da je na področju oddaje javnih naročil enotna taksa, ki jo je treba plačati, občutno višja od zneskov, ki jih je treba plačati za upravne spore, ki so predmet rednega postopka.

24

Meni, da lahko plačevanje taks za tožbe pred upravnim sodiščem, zlasti na področju oddaje javnih naročil, podjetja odvrača od vlaganja tožb in tako povzroča probleme skladnosti z merili in načeli pravnega reda Unije. Domneva, da dobiček podjetja načeloma znaša 10 % zneska naročila, in meni, da lahko predplačilo enotne takse, ki presega znesek takega dobička, pripelje do tega, da posameznike odvrne od nekaterih postopkovnih mehanizmov.

25

Tako po mnenju predložitvenega sodišča zadevna nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari omejuje pravico do vložitve tožbe, učinkovitost sodnega nadzora, diskriminira finančno manj sposobne subjekte glede na finančno sposobnejše subjekte in jih postavlja v slabši položaj v primerjavi s tistimi, ki v okviru svojih dejavnosti sprožijo civilne in gospodarske postopke. Meni, da strošek, ki ga nosi država za delovanje upravnega sodstva na področju javnih naročil, ni bistveno drugačen ali višji od stroška v postopkih, povezanih z drugimi vrstami sporov.

26

Predložitveno sodišče se sklicuje na doktrino, na podlagi katere je nacionalni zakonodajalec gotovo želel zmanjšati sodne zaostanke in olajšati tako izvedbo javnih del kot tudi javnih naročil blaga in storitev. V zvezi s tem trdi, da se je število sporov na področju javnih naročil od leta 2012 bistveno zmanjšalo.

27

Pojasnjuje, da je vrednost javnega naročila, izračunana globalno, višja od praga, določenega z Direktivo 2004/18. Zato meni, da je treba v postopku v glavni stvari uporabiti načela učinkovitosti, hitrosti, prepovedi diskriminacije in dostopnosti iz člena 1 Direktive 89/665. Po njegovem mnenju so zadevni nacionalni predpisi v nasprotju s temi načeli ter pravico do učinkovitega pravnega sredstva, ki je potrjena v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).

28

V teh okoliščinah je Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

„Ali načela iz Direktive Sveta 89/665 […] nasprotujejo nacionalni zakonodaji […], ki določa visok znesek enotne takse v upravnem postopku na področju javnih naročil?“

Dopustnost pisnih stališč, ki so jih intervenienti v postopku v glavni stvari predložili Sodišču

29

V postopku v glavni stvari so v podporo Orizzonte Salute intervenirali in Sodišču pisna stališča predložili Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons) (koordinacija združenj in odborov varstva okolja in pravic uporabnikov in potrošnikov), Camera Amministrativa Romana (upravni senat v Rimu), Associazione dei Consumatori Cittadini Europei (zveza evropskih potrošnikov), Ordine degli Avvocati di Roma (odvetniška zbornica v Rimu), Associazione dei giovani amministrativisti (združenje mladih pravnikov, ki se ukvarjajo z upravnim pravom) in Società italiana degli avvocati amministrativisti (italijansko združenje odvetnikov s področja upravnega prava) (v nadaljevanju, skupaj: intervenienti v postopku v glavni stvari).

30

Italijanska vlada zatrjuje nedopustnost pisnih stališč, ki so jih intervenienti predložili po razglasitvi predložitvene odločbe in prekinitvi postopka v glavni stvari. Ta nedopustnost naj bi izhajala iz člena 23 Statuta Sodišča Evropske unije in nacionalno sodišče naj po prekinitvi postopka ne bi imelo možnosti presojati dopustnosti intervencije po predložitvi vprašanja za predhodno odločanje. Ta vlada meni, da je treba iz spisa črtati pisna stališča, ki so jih predložile fizične in pravne osebe, ki niso zadevna pisna stališča z dne, ko je bil vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, da bi se preprečilo preoblikovanje postopka v actio popularis.

31

V zvezi s tem je treba glede sodelovanja v predhodnem postopku opozoriti, da lahko Sodišču v skladu s členom 96(1) Poslovnika v povezavi s členom 23 Statuta Sodišča stališča predložijo stranke v sporu o glavni stvari, države članice, Komisija ter glede na okoliščine primera institucija, organ ali organizacija, ki je sprejela akt, katerega veljavnost ali razlaga je sporna, države podpisnice Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru, ki niso države članice, Nadzorni organ EFTA in zadevne tretje države. Ker je seznam iz teh določb izčrpen, te pravice ni mogoče širiti na fizične ali pravne osebe, ki niso izrecno določene.

32

„Stranke v sporu o glavni stvari“ so v skladu s členom 97(1) Poslovnika tiste, ki jih kot take v skladu z nacionalnimi postopkovnimi pravili določi predložitveno sodišče. Zato mora predložitveno sodišče na podlagi nacionalnih postopkovnih pravil opredeliti stranke v sporu o glavni stvari, ki poteka pred njim.

33

Sodišče ni dolžno preveriti, ali je bila odločba predložitvenega sodišča, ki dopušča intervencijo pred njim, sprejeta v skladu s temi pravili. Sodišče se mora držati take odločbe, dokler se ta ne razveljavi v okviru pravnih sredstev, določenih v nacionalnem pravu (glej po analogiji sodbi Radlberger Getränkegesellschaft in S. Spitz, C‑309/02, EU:C:2004:799, točka 26, in Burtscher, C‑213/04, EU:C:2005:731, točka 32).

34

V tej zadevi pa se ne zatrjuje, da odločba v zvezi z vstopom intervenientov v postopek v glavni stvari ni bila v skladu s pravili, ki urejajo postopek, ki teče pred predložitvenim sodiščem, niti da je bila zoper to odločbo vložena pritožba.

35

Oseba nima lastnosti „stranke v sporu o glavni stvari“ v smislu člena 96(1) Poslovnika v povezavi s členom 23 Statuta Sodišča in ne more vstopiti v postopek pred Sodiščem, na katerega se nanaša člen 267 PDEU, če ta oseba pri nacionalnem sodišču ni vložila predloga za to, da bi imela dejavno vlogo v postopku pred nacionalnim sodiščem, ampak zgolj za to, da bi sodelovala v postopku pred Sodiščem (glej v tem smislu sklep Football Association Premier League in drugi, C‑403/08 in C‑429/08, EU:C:2009:789, točka 9).

36

Vendar je treba ugotoviti, da noben element iz spisa ne dokazuje, da intervenienti iz postopka v glavni stvari niso nameravali imeti dejavne vloge v postopku pred predložitvenim sodiščem in so skušali delovati izključno v postopku pred Sodiščem.

37

Nazadnje, dejstvo, da pisni postopek pred Sodiščem zaradi zaporednih vstopov intervenientov in roka dveh mesecev za predložitev pisnih izjav teh intervenientov, določenega v členu 23, drugi odstavek, Statuta Sodišča, ne bi mogel biti končan ali bi bilo treba postopek ponovno odpreti, ne bi bilo v skladu z načelom dobrega delovanja sodnega organa in zahtevo po obravnavi sodnih zadev v razumnem roku.

38

V teh okoliščinah člen 97(2) Poslovnika Sodišča določa, da če predložitveno sodišče obvesti Sodišče o vstopu nove stranke v postopek v glavni stvari, postopek pred Sodiščem pa že poteka, sprejme ta stranka postopek v tistem stanju, v katerem je ob tej obvestitvi.

39

Tako lahko Sodišče intervenientu, ki vstopi v postopek v glavni stvari, dovoli, da predloži pisna stališča le v roku, ki ga imajo za to zainteresirane stranke v smislu člena 23 Statuta Sodišča, katerim je bil prvotno vročen predlog za sprejetje predhodne odločbe.

40

Ugotoviti je treba, da v okviru tega postopka predložitev pisnih stališč intervenientov, ki jim je predložitveno sodišče dovolilo vstopiti v postopek v glavni stvari, ni pomenila tveganja za ustrezno delovanje pravosodnega sistema niti za obravnavo zadeve v razumnem roku. Sodišče je zato menilo, da mu ni treba uporabiti možnosti, navedene v prejšnji točki te sodbe.

41

Glede na zgoraj navedeno je treba zavrniti trditve italijanske vlade, s katerimi želi pisna stališča intervenientov iz postopka v glavni stvari razglasiti za nedopustna. Ta pisna stališča, predložena Sodišču, so dopustna.

Vprašanje za predhodno odločanje

42

Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 1 Direktive 89/665 ter načeli enakovrednosti in učinkovitosti razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kakršna je zadevna iz postopka v glavni stvari, ki za začetek upravnih sporov na področju javnih naročil nalaga plačilo stroškov postopka, ki so višji kot na drugih področjih.

43

Člen 1(1) in (3) Direktive 89/665 državam članicam nalaga, da sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev čim učinkovitejših in čim hitrejših pravnih sredstev zoper odločitve naročnikov, ki niso v skladu s pravom Unije, in da v veliki meri zagotovijo vstop v revizijske postopke vsem osebam, ki imajo ali so imele interes za dodelitev določenega javnega naročila in ki jim je z domnevno kršitvijo nastala škoda ali bi jim lahko nastala škoda.

44

Ta direktiva državam članicam daje diskrecijsko pravico pri izbiri postopkovnih jamstev in z njimi povezanih formalnosti (glej sodbo Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie in drugi, C‑568/08, EU:C:2010:751, točka 57).

45

Natančneje, Direktiva 89/665 ne vsebuje nobene določbe, ki bi posebej obravnavala stroške postopka, ki jih morajo plačati posamezniki, ko v skladu s členom 2(1)(b) navedene direktive vložijo ničnostno tožbo zoper domnevno nezakonito odločbo, ki se nanaša na postopek oddaje javnih naročil.

46

V skladu z ustaljeno sodno prakso mora vsaka država članica ob neobstoju predpisov Unije na določenem področju v skladu z načelom procesne avtonomije določiti pravila upravnega postopka in pravila sodnega postopka, ki zagotavljajo varovanje pravic, ki jih posameznikom daje pravo Unije. Ta postopkovna pravila pa ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki veljajo za podobna pravna sredstva, predvidena za varstvo pravic iz nacionalnega pravnega reda (načelo enakovrednosti), in ne smejo praktično onemogočiti oziroma čezmerno otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije (načelo učinkovitosti) (sodbi Club Hotel Loutraki in drugi, C‑145/08 in C‑149/08, EU:C:2010:247, točka 74, in eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, točka 39).

47

Poleg tega, ker take sodne takse pomenijo postopkovna pravila v zvezi s pravnimi sredstvi, katerih namen je zagotovitev varstva pravic, ki jih pravo Unije daje kandidatom in ponudnikom, ki so oškodovani zaradi odločitev naročnikov, ne smejo ogrožati polnega učinka Direktive 89/665 (glej v tem smislu sodbi Universale-Bau in drugi, C‑470/99, EU:C:2002:746, točka 72, in eVigilo, C‑538/13, EU:C:2015:166, točka 40).

48

V zvezi z načelom učinkovitosti je Sodišče že presodilo, da to pomeni zahtevo po sodnem varstvu, določeno v členu 47 Listine, ki jo mora spoštovati nacionalno sodišče (glej v tem smislu sodbo Sánchez Morcillo in Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, točka 35 in navedena sodna praksa).

49

Tako je treba člen 1 Direktive 89/665 nujno razlagati glede na temeljne pravice, zapisane v Listini, zlasti glede na pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem, ki je določena v njenem členu 47 (glej v tem smislu sodbo Ryneš, C‑212/13, EU:C:2014:2428, točka 29).

50

Preveriti je torej treba, ali je zakonodajo, kakršna je zadevna iz postopka v glavni stvari, mogoče šteti za skladno z načeli enakovrednosti in učinkovitosti ter s polnim učinkom Direktive 89/665.

51

Dva sklopa tega preverjanja se nanašata, prvič, na zneske enotne takse, ki jih je treba plačati za vložitev tožbe v upravnih sporih na področju javnih naročil in, drugič, na primere kopičenja takih taks, plačanih v okviru istega upravnega spora na področju javnih naročil.

Enotna taksa, ki jo je treba plačati za vložitev tožbe v upravnih sporih na področju javnih naročil

52

Najprej je treba opozoriti, da se, kot trdi avstrijska vlada, v skladu s členom 1(1) Direktive 89/665 ta uporablja za naročila iz Direktive 2004/18, razen če so ta naročila izključena na podlagi členov od 10 do 18 te direktive.

53

V skladu s členom 7 iz poglavja II Direktive 2004/18, naslovljenega „Področje uporabe“, pa se ta direktiva nanaša le na javna naročila, katerih vrednost je brez davka na dodano vrednost enaka ali večja od pragov, določenih v tej določbi.

54

Iz tega sledi, da javna naročila storitev, ki jih oddajo naročniki, ki niso centralni državni organi, katerih vrednost je nižja od 193.000 EUR, ne spadajo na področje uporabe Direktive 2004/18 in posledično tudi ne Direktive 89/665.

55

Glede načela učinkovitosti je treba opozoriti, da zadevni sistem stroškov postopka iz postopka v glavni stvari zajema tri fiksne zneske enotne takse, ki znašajo 2000, 4000 in 6000 EUR za tri kategorije javnih naročil, in sicer za tista, katerih vrednost je enaka ali nižja od 200.000 EUR, tista, katerih vrednost je med 200.000 in 1.000.000 EUR in tista, katerih vrednost presega 1.000.000 EUR.

56

Iz spisa, predloženega Sodišču izhaja, da je sistem fiksnih zneskov enotne takse sorazmeren z vrednostjo javnih naročil, ki spadajo v te tri različne kategorije in se v celoti postopoma zmanjšuje.

57

Enotna taksa, ki jo je treba plačati, izražena v odstotku „mejnih“ vrednosti treh kategorij javnih naročil, se namreč giba od 1,0 % do 1,036 % vrednosti naročila, če to znaša med 193.000 in 200.000 EUR, od 0,4 do 2,0 %, če je ta vrednost med 200.000 in 1.000.000 EUR, in 0,6 % vrednosti naročila ali manj, če navedena vrednost presega 1.000.000 EUR.

58

Vendar stroški postopka, ki jih je treba plačati za vložitev tožbe v upravnih postopkih na področju javnih naročil, ki ne presegajo 2 % vrednosti zadevnega naročila, ne morejo praktično onemogočiti oziroma čezmerno otežiti uveljavljanja pravic, ki jih daje pravni red Unije na področju javnih naročil.

59

Noben element predložitvenega sodišča ali zainteresiranih strank, ki so pri Sodišču predložile stališča, ne izpodbija te ugotovitve.

60

Natančneje, glede določitve enotne takse glede na zadevno vrednost naročila iz postopka v glavni stvari in ne glede na dobiček, ki ga podjetje, ki sodeluje na javnem razpisu, upravičeno pričakuje od tega naročila, je treba navesti, prvič, da več držav članic priznava možnost izračuna stroškov postopka, ki jih je treba plačati, z opiranjem na vrednost predmeta, na katerega se nanaša spor.

61

Drugič, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 40 sklepnih predlogov, na področju javnih naročil bi bilo pravilo, ki bi zahtevalo posebne izračune za vsako javno naročilo in za vsako podjetje, katerih rezultat bi bilo mogoče izpodbijati, zapleteno in nepredvidljivo.

62

Glede uporabe italijanske enotne takse na škodo gospodarskih subjektov s šibko finančno sposobnostjo je treba navesti, prvič, kot trdi Komisija, da se ta taksa, glede njene oblike in zneska, nalaga neodvisno v razmerju do posameznikov, ki želijo vložiti tožbo zoper odločbo, ki jo sprejmejo naročniki.

63

Ugotoviti je treba, da tak sistem ne povzroča diskriminacije med subjekti, ki delujejo v istem sektorju dejavnosti.

64

Poleg tega je iz določb direktiv Unije na področju javnih naročil, kot je člen 47 Direktive 2004/18, razvidno, da sodelovanje podjetja pri javnem naročilu predpostavlja ustrezno gospodarsko in finančno sposobnost.

65

Nazadnje, čeprav je tožeča stranka zavezana vnaprej plačati enotno takso za začetek sodnega postopka zoper odločbo na področju javnih naročil, je neuspela stranka načeloma dolžna povrniti stroške postopka, ki jih je plačala stranka, ki je v postopku uspela.

66

Glede načela enakovrednosti okoliščina, da je na področju postopkov oddaje javnih naročil enotna taksa, ki jo je treba plačati, višja od – na eni strani – zneskov, ki jih je treba plačati za upravne spore, ki so predmet rednega postopka, in – na drugi strani – stroškov postopka, plačanih v civilnih postopkih, sama po sebi ni dokaz kršitve navedenega načela.

67

Načelo enakovrednosti, kot je bilo opozorjeno v točki 46 te sodbe, namreč pomeni enako obravnavanje pravnih sredstev, ki temeljijo na kršitvi nacionalnega prava, in podobnih pravnih sredstev, ki temeljijo na kršitvi prava Unije, in ne enakovrednost nacionalnih postopkovnih pravil, ki se uporabljajo za različne spore, kot so civilni spori na eni strani in upravni spori na drugi strani ali spori, ki se nanašajo na dve različni veji prava (glej sodbo ÖBB Personenverkehr, C‑417/13, EU:C:2015:38, točka 74).

68

V tem primeru z nobenim elementom, podanim pred Sodiščem, ni mogoče podkrepiti trditve, da se italijanski sistem enotne takse uporablja različno za pravna sredstva, ki temeljijo na pravicah, ki jih imajo posamezniki v okviru prava Unije v zvezi z javnimi naročili, in za pravna sredstva, ki temeljijo na nespoštovanju nacionalnega prava, ki imajo isti predmet.

69

Na podlagi tega je treba ugotoviti, da stroški postopka, ki jih je treba plačati ob vložitvi tožbe v upravnem sporu na področju javnih naročil, kot je zadevna enotna taksa iz postopka v glavni stvari, ne posegajo niti v polni učinek Direktive 89/665 niti v načeli enakovrednosti in učinkovitosti.

Kopičenje enotnih taks, plačanih v okviru istega upravnega spora na področju javnih naročil

70

V skladu z nacionalno zakonodajo je treba enotno takso plačati ne le ob vložitvi tožbe, vložene zoper odločbo naročnika na področju oddaje javnih naročil, ampak je treba enak znesek plačati tudi za nasprotne tožbe in dodatne tožbene razloge, ki uvajajo nove predloge v postopku.

71

Iz predložitvene odločbe izhaja, da v skladu z okrožnico Segretario Generale della Giustizia Amministrativa z dne 18. oktobra 2001 le vložitev avtonomnih procesnih aktov v zvezi z vlogo, s katero se začne postopek, in s katerimi se občutno razširi predmet spora, zahteva plačilo dodatnih stroškov.

72

Večkratno plačilo stroškov postopka in plačilo kumulativnih stroškov postopka v okviru istega upravnega spora načeloma ni v nasprotju niti s členom 1 Direktive 89/665 v povezavi s členom 47 Listine niti z načeloma enakovrednosti in učinkovitosti.

73

Tako plačilo namreč načeloma prispeva k dobremu delovanju sodnega sistema, saj pomeni vir financiranja sodne dejavnosti držav članic in preprečuje vlaganje predlogov, ki so očitno neutemeljeni ali je njihov namen le zavlačevanje postopka.

74

Ti cilji lahko upravičijo uporabo večkratnega plačila stroškov postopka, kot so zadevni iz postopka v glavni stvari, le če so predmeti pravnih sredstev ali dodatni razlogi dejansko drugačni in pomenijo občutno razširitev predmeta spora, ki se že obravnava.

75

Nasprotno, če ni tako, je obveznost dodatnega plačila takih stroškov postopka zaradi predložitve takih pravnih sredstev ali razlogov v nasprotju z dostopnostjo do pravnih sredstev, zagotovljeno z Direktivo 89/665 in načelom učinkovitosti.

76

Če oseba vloži več pravnih sredstev ali več dodatnih razlogov v okviru istega sodnega postopka, zgolj okoliščina, da je končni cilj te osebe dobiti zadevno naročilo, ne pomeni nujno enakosti predmetov njenih pravnih sredstev ali njenih razlogov.

77

Če zadevna stranka ugovarja, mora nacionalno sodišče preizkusiti predmete tožb, ki jih vloži posameznik, ali razloge, ki jih ta navaja v okviru istega postopka. Če nacionalno sodišče ugotovi, da navedeni predmeti dejansko niso različni ali ne pomenijo znatne razširitve predmeta spora, ki se že obravnava, je treba tega posameznika razbremeniti obveznosti plačila kumulativnih stroškov postopka.

78

Poleg tega pred Sodiščem ni bil podan noben element, ki bi lahko izpodbijal skladnost kopičenja enotnih taks z načelom enakovrednosti.

79

Glede na navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti:

člen 1 Direktive 89/665 ter načeli enakovrednosti in učinkovitosti je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni zakonodaji, ki ob vložitvi tožbe pri upravnih sodiščih na področju javnih naročil nalaga plačilo stroškov postopka, kakršna je zadevna enotna taksa iz postopka v glavni stvari.

Člen 1 Direktive 89/665 ter načeli enakovrednosti in učinkovitosti ne nasprotujejo niti večkratnemu plačilu stroškov postopka posameznika, ki vloži več tožb, ki se nanašajo na isto oddajo javnega naročila, niti temu, da je posameznik zavezan plačati dodatne stroške postopka, da bi lahko navajal dodatne razloge glede iste oddaje javnega naročila v okviru tekočega sodnega postopka. Vendar mora nacionalno sodišče ob ugovarjanju zadevne stranke preizkusiti predmete tožb, ki jih vloži posameznik, ali razloge, ki jih ta navaja v okviru istega postopka. Če nacionalno sodišče ugotovi, da navedeni predmeti dejansko niso različni ali ne pomenijo znatne razširitve predmeta spora, ki se že obravnava, mora tega posameznika razbremeniti obveznosti plačila kumulativnih stroškov postopka.

Stroški

80

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

 

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

 

1.

Člen 1 Direktive Sveta 89/665/EGS z dne 21. decembra 1989 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za preskrbo in javnih naročil za gradnje, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/66/ES z dne 11. decembra 2007, ter načeli enakovrednosti in učinkovitosti je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni zakonodaji, ki ob vložitvi tožbe pri upravnih sodiščih na področju javnih naročil nalaga plačilo stroškov postopka, kakršna je zadevna enotna taksa iz postopka v glavni stvari.

 

2.

Člen 1 Direktive 89/665, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2007/66, ter načeli enakovrednosti in učinkovitosti ne nasprotujejo niti večkratnemu plačilu stroškov postopka posameznika, ki vloži več tožb, ki se nanašajo na isto oddajo javnega naročila, niti temu, da je posameznik zavezan plačati dodatne stroške postopka, da bi lahko navajal dodatne razloge glede iste oddaje javnega naročila v okviru tekočega sodnega postopka. Vendar mora nacionalno sodišče ob ugovarjanju zadevne stranke preizkusiti predmete tožb, ki jih vloži posameznik, ali razloge, ki jih ta navaja v okviru istega postopka. Če nacionalno sodišče ugotovi, da navedeni predmeti dejansko niso različni ali ne pomenijo znatne razširitve predmeta spora, ki se že obravnava, mora tega posameznika razbremeniti obveznosti plačila kumulativnih stroškov postopka.

 

Podpisi


( * )   Jezik postopka: italijanščina.