—

za nizozemsko vlado M. Bulterman, B. Koopman in J. Langer, agenti,

—

za dansko vlado C. Thorning in M. Søndhal Wolff, agenta,

—

za Evropsko komisijo J. Enegren in M. van Beek, agenta,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 20 PDEU, 21 PDEU in 45 PDEU ter člena 7(2) Uredbe Sveta št. 1612/68 (EGS) z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 15).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med B. Martens in Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister za šolstvo, kulturo in znanost, v nadaljevanju: minister) zaradi ministrove zahteve za vračilo finančne pomoči za visokošolski študij (v nadaljevanju: financiranje študija), dodeljene B. Martens, zaradi neizpolnjevanja pogoja iz nacionalne ureditve, v skladu s katerim bi morala B. Martens prebivati na Nizozemskem tri leta od šestih pred vpisom v izobraževanje zunaj Nizozemske (v nadaljevanju: pogoj treh let od šestih).

3

Člen 7(1) in (2) Uredbe št. 1612/68 določa:

„1.   Delavec, ki je državljan države članice, v drugi državi članici zaradi njegovega državljanstva ne sme biti deležen drugačnega obravnavanja kot domači delavci v zvezi z zaposlitvenimi in delovnimi pogoji, predvsem glede plačila, odpovedi in, če bi postal brezposeln, glede vrnitve na delovno mesto ali ponovne zaposlitve.

2.   Uživa enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci.“

4

Člen 2.2(1) zakona iz leta 2000 o financiranju študija (Wet studiefinanciering 2000) v različici po spremembi z dne 11. oktobra 2006 (v nadaljevanju: WSF 2000) določa:

„Študij se lahko financira študentom, ki:

[…]“

5

Člen 2.14 tega zakona, kakor je bil nazadnje spremenjen z zakonom z dne 15. decembra 2010 (Stb. 2010, št. 807), določa:

„1.   Ta člen se uporablja izključno za študente, vpisane po 31. avgustu 2007 na visokošolski študij v ustanovi zunaj Nizozemske […]

2.   Študij se lahko financira študentom, ki:

[…]“

6

V skladu s členom 11.5 WSF 2000 lahko minister odstopi od uporabe pravila treh let od šestih, določenega v členu 2.14(2)(c) tega zakona, če bi uporaba tega pogoja povzročila veliko krivico.

7

Člen 12.3 WSF 2000, ki vsebuje prehodno določbo na podlagi člena 2.14 tega zakona, kakor je bil spremenjen s 1. septembrom 2007, določa:

„Z odstopanjem od člena 3.21(2) WSF 2000 lahko študenti, ki so bili pred 1. septembrom 2007 že vpisani v visokošolsko izobraževanje zunaj Nizozemske in niso vložili prošnje za financiranje študija […], vložijo prošnjo za financiranje študija za visokošolsko izobraževanje zunaj Nizozemske z retroaktivnim učinkom od 1. septembra 2007, če vložijo ustrezno prošnjo najpozneje 31. avgusta 2008.“

8

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari, nizozemska državljanka, rojena 2. oktobra 1987, se je junija 1993 s starši preselila v Belgijo, državo članico, v kateri je bil njen oče zaposlen, v kateri je obiskovala flamsko osnovno in srednjo šolo ter v kateri družina navedene tožeče stranke še vedno prebiva.

9

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari se je 15. avgusta 2006 vpisala na redni dodiplomski študij univerze Nizozemskih Antilov v Willemstadu (Curaçao).

10

Med oktobrom 2006 in oktobrom 2008 je bil oče tožeče stranke v postopku v glavni stvari na Nizozemskem zaposlen kot čezmejni delavec s krajšim delovnim časom. Z novembrom 2008 se je ponovno zaposlil v Belgiji s polnim delovnim časom.

11

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je 24. junija 2008 na ministra naslovila prošnjo za financiranje študija. Na ustreznem obrazcu je navedla, da je v šestih letih pred začetkom študija na Curaçau vsaj tri leta zakonito prebivala na Nizozemskem.

12

Minister je z odločbo z dne 22. avgusta 2008 v skladu z določbo, ki velja za študenta, ki ne živi več pri starših, tožeči stranki v postopku v glavni stvari odobril financiranje študija od septembra 2007 – rok za odobritev retroaktivnega financiranja, ki ga določa člen 12.3 WSF 2000 – v obliki osnovne štipendije in dodatka za javni prevoz. To štipendijo je minister periodično podaljševal. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je nato 1. februarja 2009 zaprosila za dodatno študijsko posojilo, ki ji je bilo odobreno.

13

Z odločbama z dne 28. maja 2010 je minister po preverjanju financiranja študija ugotovil, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari med avgustom 2000 in julijem 2006 ni prebivala na Nizozemskem vsaj tri leta in da zato ne izpolnjuje pogoja treh let od šestih. Zato je financiranje študija, predhodno odobrenega tožeči stranki v postopku v glavni stvari, ukinil, zavrnil vsakršno nadaljnje podaljšanje tega financiranja in zahteval vračilo finančne pomoči, ki ji je bila izplačana, in sicer 19481,64 EUR.

14

Z odločbo z dne 27. avgusta 2010 je minister razglasil za neutemeljene očitke tožeče stranke v postopku v glavni stvari v upravni pritožbi zoper odločbi z dne 28. maja 2010, v katerih je B. Martens navedla, da z neobstojem vezi z Nizozemsko ni mogoče dovolj utemeljiti tega, da se ji financiranje študija ne odobri zaradi nespoštovanja pogoja treh let od šestih. Meni, da imajo lahko študenti, ki izpolnjujejo ta pogoj in ki torej lahko zaprosijo za nizozemsko financiranje, namenjeno izobraževanju zunaj Nizozemske, znatno šibkejšo povezavo s to državo članico, kot jo je imela oziroma jo še vedno ima sama.

15

Rechtbank’s-Gravenhage je tožbo B. Martens zoper odločbo z dne 27. avgusta 2010 razglasilo za neutemeljeno.

16

V pritožbenem postopku, ki ga je tožeča stranka v postopku v glavni stvari zoper sodbo Rechtbank ’s-Gravenhage sprožila pred predložitvenim sodiščem, je minister navedel, da ni uporabil pogoja treh let od šestih za B. Martens za obdobje od septembra 2007 do oktobra 2008, ker je v tem obdobju njen oče delal s polovičnim delovnim časom na Nizozemskem, in da so bili pogoji za financiranje študija s tem izpolnjeni. Pogoj treh let od šestih pa naj bi se uporabil za obdobje od novembra 2008 do junija 2011, ker se v tem obdobju njen oče ni več obravnaval kot čezmejni delavec na Nizozemskem, saj je od novembra 2008 delal izključno v Belgiji.

17

Iz spisa, predloženega Sodišču, je razvidno, da so poleg prošnje za financiranje študija starši tožeče stranke v postopku v glavni stvari nosili večji del stroškov njenega vzdrževanja in šolanja med njenim izobraževanjem na univerzi Nizozemskih Antilov, ki se je končalo 1. julija 2011.

18

V teh okoliščinah je Centrale Raad van Beroep prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

19

Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba pravo Unije razlagati tako, da nasprotuje ureditvi države članice, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki za nadaljnje financiranje visokošolskega študija, ki se opravlja zunaj te države članice, določa pogoj, da je študent, ki je zaprosil za tako financiranje, prebival v navedeni državi članici vsaj tri leta od šestih pred vpisom na navedeni študij.

20

Najprej je treba spomniti, da ima B. Martens kot nizozemska državljanka v skladu s členom 20(1) PDEU status državljana Unije in se lahko tudi v razmerju do svoje države članice izvora sklicuje na pravice, povezane s tem statusom (glej sodbi Morgan in Bucher, C‑11/06 in C‑12/06, EU:C:2007:626, točka 22 , in Prinz in Seeberger, C‑523/11 in C‑585/11, EU:C:2013:524, točka 23 in navedena sodna praksa).

21

Kot je Sodišče že večkrat razsodilo, je namen statusa državljana Unije ta, da postane temeljni status državljanov držav članic, ki tem državljanom, ki so v enakem položaju, omogoča, da so na področju uporabe PDEU ratione materiae, neodvisno od državljanstva in brez poseganja v izjeme, ki so v zvezi s tem izrecno določene, enako pravno obravnavani (sodbi D’Hoop, C‑224/98, EU:C:2002:432, točka 28, in Prinz in Seeberger, EU:C:2013:524, točka 24 in navedena sodna praksa).

22

Med položaji, ki sodijo na področje uporabe prava Unije, so tisti v zvezi z izvajanjem temeljnih svobod, ki so zagotovljene s Pogodbo, zlasti svobod v zvezi s prostim gibanjem in prebivanjem na ozemlju držav članic, kot ju podeljuje člen 21 PDEU (sodbi Morgan in Bucher, EU:C:2007:626, točka 23, in Prinz in Seeberger, EU:C:2013:524, točka 25 in navedena sodna praksa).

23

V zvezi s tem je treba opozoriti, da so države članice v skladu s členom 165(1) PDEU sicer pristojne za določanje vsebine poučevanja in za organizacijo svojih izobraževalnih sistemov, vendar morajo pri izvajanju te pristojnosti spoštovati pravo Unije, zlasti določbe Pogodbe o pravici vsakega državljana Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, kot jo določa člen 21(1) PDEU (sodbi Morgan in Bucher, EU:C:2007:626, točka 24, in Prinz in Seeberger, EU:C:2013:524, točka 26 in navedena sodna praksa).

24

Dalje, pravo Unije državam članicam ne nalaga obveznosti določitve sistema financiranja za visokošolski študij, ki se ga opravlja v državi članici ali v tujini. Če pa država članica tak sistem, ki daje študentom pravico do teh pomoči, določi, mora poskrbeti za to, da podrobni pogoji za dodelitev teh pomoči navedene pravice do gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ne omejujejo neutemeljeno (glej v tem smislu sodbe Morgan in Bucher, EU:C:2007:626, točka 28; Prinz in Seeberger, EU:C:2013:524, točka 30, in Thiele Meneses, C‑220/12, EU:C:2013:683, točka 25).

25

Glede tega je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da nacionalni predpis, ki je za nekatere državljane manj ugoden zgolj zato, ker so uresničevali pravico do prostega gibanja in prebivanja v drugi državi članici, pomeni omejitev svobod, ki sta s členom 21(1) PDEU priznani vsakemu državljanu Unije (sodbi Morgan in Bucher, EU:C:2007:626, točka 25, in Prinz in Seeberger, EU:C:2013:524, točka 27).

26

Ugodnosti, ki jih daje Pogodba na področju gibanja državljanov Unije, namreč ne bi polno učinkovale, če bi državljana države članice od njihove uporabe lahko odvrnile ovire, ki zaradi njegovega prebivanja v drugi državi članici izhajajo iz ureditve njegove države izvora, ki ga kaznuje zgolj zato, ker je navedene ugodnosti uporabil (glej v tem smislu sodbi Morgan in Bucher, EU:C:2007:626, točka 26, in Prinz in Seeberger, EU:C:2013:524, točka 28).

27

Ta preudarek je ob upoštevanju ciljev, ki jim sledita člen 6(e) PDEU in člen 165(2), druga alinea, PDEU, med drugim spodbujanja mobilnosti študentov in učiteljev, zlasti pomemben na področju izobraževanja (glej sodbe D’Hoop, EU:C:2002:432, točka 32; Morgan in Bucher, EU:C:2007:626, točka 27, in Prinz in Seeberger, EU:C:2013:524, točka 29).

28

V tej zadevi ni sporno, da se je tožeča stranka v postopku v glavni stvari preselila v Belgijo, kjer je bil njen oče zaposlen, ter od tedaj obiskovala flamsko osnovno in srednjo šolo. Avgusta 2006, ko je bila stara 18 let, je začela s študijem na univerzi Nizozemskih Antilov v Willemstadu, ki ga je končala 1. julija 2011. Kot je na obravnavi potrdila nizozemska vlada, je bila lahko B. Martens deležna financiranja študija na Curaçau na podlagi možnosti iz WSF 2000, ki vsakemu študentu, ki izpolnjuje pogoj treh let od šestih, tako omogoča financiranje študija v tujini. Tudi B. Martens je ob vložitvi prošnje za financiranje maja 2008 nizozemskim organom potrdila, da navedeni pogoj izpolnjuje. Od konca študija B. Martens dela na Nizozemskem.

29

Nizozemska vlada meni, da se tožeči stranki v postopku v glavni stvari pravica do prostega gibanja ni omejevala, ker ta s selitvijo iz Belgije na Curaçao ni izvrševala pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki ji je podeljena s členom 20(2)(a) PDEU.

30

S tem argumentom ni mogoče uspeti, ker ni upoštevano dejstvo, da je tožeča stranka v postopku v glavni stvari izvrševala pravico do prostega gibanja, ko se je leta 1993 z družino preselila z Nizozemske v Belgijo in nato ves čas prebivanja v Belgiji.

31

S pogojevanjem nadaljnjega financiranja študija v tujini s pravilom treh let od šestih lahko ureditev iz postopka v glavni stvari kaznuje prosilca le zato, ker je v drugi državi članici izvrševal pravico do prostega gibanja in prebivanja, ob upoštevanju vpliva, ki ga ima lahko izvrševanje te svobode na možnost prejemanja finančne pomoči za visokošolski študij (glej v tem smislu sodbe D’Hoop, EU:C:2002:432, točka 30; Prinz in Seeberger, EU:C:2013:524, točka 32, in Thiele Meneses, EU:C:2013:683, točka 28).

32

Kot je navedla generalna pravobranilka v točki 106 sklepnih predlogov, v zvezi s tem ni pomembno, da je od takrat, ko je tožeča stranka v postopku v glavni stvari izvrševala pravico do prostega gibanja, poteklo veliko časa (glej po analogiji sodbo Nerkowska, C‑499/06, EU:C:2008:300, točka 47).

33

Ugotoviti je torej treba, da pogoj treh let od šestih, kot je določen v členu 2.14(2) WSF, pomeni omejitev pravice do prostega gibanja in prebivanja, ki jo imajo državljani Unije na podlagi člena 21 PDEU, čeprav se uporablja brez razlikovanja za nizozemske državljane in druge državljane Unije (glej v tem smislu sodbo Prinz in Seeberger, EU:C:2013:524, točka 31).

34

Omejitev, ki izhaja iz ureditve iz postopka v glavni stvari, je lahko z vidika prava Unije utemeljena. le če temelji na objektivnih preudarkih v splošnem interesu, ki niso odvisni od državljanstva zadevnih oseb, in če je sorazmerna s ciljem, ki mu legitimno sledi nacionalno pravo. Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je ukrep sorazmeren, če pri uresničenju zasledovanega cilja ne prekorači okvirov, ki so potrebni za njegovo doseganje (sodbe De Cuyper, C‑406/04, EU:C:2006:491, EU:C:2006:491, točki 40 in 42; Morgan in Bucher, EU:C:2007:626, točka 33, in Prinz in Seeberger, EU:C:2013:524, točka 33).

35

Nizozemska vlada trdi, da so določbe WSF 2000 glede omejitve svobode do gibanja in prebivanja utemeljene z objektivnimi preudarki v splošnem interesu, in sicer s ciljem zagotavljanja minimalne vključenosti prosilca za financiranje v državo, ki izplačuje pomoč. Torej naj bi bilo upravičeno financiranje dopolnilnega študija v tujini pridržati študentom, ki dokažejo zadostno vključenost v Nizozemsko. Študent, ki prebiva na Nizozemskem vsaj tri leta od zadnjih šestih pred začetkom študija v tujini, naj bi to vključenost dokazoval. Ta pogoj naj tudi ne bi prekoračeval tega, kar je nujno potrebno za doseganje ciljev, ki se jim sledi, in to iz dveh razlogov. Prvič, pristojni minister lahko v skladu s členom 11.5 WSF 2000 izključi uporabo pogoja treh let od šestih, če bi njegova uporaba povzročila veliko krivico, kar naj bi preprečilo, da bi bil ta pogoj obravnavan kot preveč splošen. Drugič, navedeni pogoj stalnega prebivališča naj ne bi zahteval, da študent prebiva na Nizozemskem tri leta pred začetkom študija in naj tako ne bi bil preveč izključujoč.

36

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da sta vključenost študentov in želja po ugotovitvi obstoja določene navezne okoliščine med družbo države članice, ki izplačuje pomoč, in upravičencem do pomoči, kot je ta iz postopka v glavni stvari, lahko objektivna preudarka v splošnem interesu, ki lahko upravičujeta, da pogoji za dodelitev take pomoči lahko vplivajo na prosto gibanje državljanov Unije (glej v tem smislu sodbo Thiele Meneses, EU:C:2013:683, točka 34 in navedena sodna praksa).

37

Vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja, da dokaz, ki ga država članica zahteva glede obstoja dejanske vključenosti, ne sme biti preveč izključujoč oziroma se z njim ne sme neupravičeno dajati prednosti nekemu elementu, ki nujno ne predstavlja dejanske in učinkovite povezanosti prosilca s to državo članico, in izključevati vse druge reprezentativne elemente (glej sodbe D’Hoop, EU:C:2002:432, točka 39; Prinz in Seeberger, EU:C:2013:524, točka 37, in Thiele Meneses, EU:C:2013:683, točka 36).

38

V zvezi s stopnjo povezanosti upravičenca do dajatve in zadevne države članice je Sodišče glede dajatev, ki niso urejene s pravom Unije, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, že razsodilo, da imajo države članice široko polje proste presoje za določitev meril za presojo take navezanosti (glej v tem smislu sodbi Gottwald, C‑103/08, EU:C:2009:597, točka 34, in Thiele Meneses, EU:C:2013:683, točka 37).

39

Vendar so lahko s tem edinim pogojem stalnega prebivališča, kot je ta iz postopka v glavni stvari, izključeni iz zadevnega financiranja visokošolskega študija študenti, ki so, čeprav na Nizozemskem niso prebivali zahtevana tri leta od šestih pred začetkom študija v tujini, resnično vključeni v to državo in zato z njo povezani.

40

V zvezi s tem je treba navesti, da je Sodišče glede ureditve v postopku v glavni stvari že ugotovilo, da je bilo z uporabo pogoja treh let od šestih uvedeno neupravičeno neenako obravnavanje nizozemskih delavcev in delavcev migrantov s prebivališčem na Nizozemskem, saj se z določitvijo posebnih obdobij prebivanja na ozemlju zadevne države v okviru tega pogoja daje prednost elementu, ki ni nujno edini reprezentativni element dejanske stopnje povezanosti med zadevno osebo in navedeno državo članico, s čimer je ta pogoj preveč izključujoč (glej sodbo Komisija/Nizozemska, C‑542/09, EU:C:2012:346, točki 86 in 88).

41

Tudi ureditev v postopku v glavni stvari je z omejevanjem pravice do prostega gibanja in prebivanja državljanu Unije, kot je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, preveč izključujoča, saj ne dovoljuje upoštevanja drugih vezi, ki lahko takega študenta povezujejo z državo članico, ki izplačuje pomoč, kot je državljanstvo študenta, njegovo šolanje, njegova družina, zaposlitev, njegova jezikovna znanja ali druge družbene ali ekonomske vezi (glej v tem smislu sodbo Prinz in Seeberger, EU:C:2013:524, točka 38). Kot je navedla generalna pravobranilka v točki 103 sklepnih predlogov, bi bila lahko zaposlitev članov družine, od katerih je študent odvisen, v državi članici, ki izplačuje pomoč, prav tako eden od elementov, ki ga je treba upoštevati pri presoji teh vezi.

42

Dalje, če bi pristojni minister uporabil člen 11.5 WSF 2000, ki bi mu omogočil, da ne upošteva pogoja treh let od šestih – če bi uporaba tega pogoja povzročila veliko krivico – ne spremeni dejstva, da je ta pogoj v okoliščinah iz postopka v glavni stvari preveč izključujoč. Zdi se namreč, da ta določba ne zagotavlja upoštevanja drugih naveznih okoliščin, ki bi tožečo stranko v postopku v glavni stvari lahko povezovale z državo članico, ki izplačuje pomoč, in zato ne omogoča uresničevanja cilja vključevanja, ki je po mnenju nizozemske vlade cilj ureditve iz postopka v glavni stvari.

43

V teh okoliščinah je pogoj treh let od šestih iz postopka v glavni stvari obenem preveč izključujoč in preveč negotov, saj neupravičeno daje prednost elementu, ki ne predstavlja nujno stopnje vključenosti v zadevno državo članico. Zato nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari ni mogoče šteti za sorazmerno z navedenim ciljem integracije.

44

Zato mora predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za presojo dejstev, preučiti morebitno povezanost med tožečo stranko v postopku v glavni stvari in Kraljevino Nizozemsko, glede na to, da je B. Martens, nizozemska državljanka, rojena na Nizozemskem, v prošnji za financiranje navedla, da je v tej državi članici prebivala tri leta od šestih pred vpisom v izobraževanje v tujini, čeprav je od šestega leta starosti prebivala v Belgiji, da je njen oče delal na Nizozemskem med letoma 2006 in 2008 in da trenutno sama tam dela.

45

Na zastavljeni vprašanji je torej treba odgovoriti, da je treba člena 20 PDEU in 21 PDEU razlagati tako, da nasprotujeta ureditvi države članice, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki za nadaljnje financiranje visokošolskega študija, ki se opravlja zunaj te države članice, določa pogoj, da je študent, ki je zaprosil za tako financiranje, v navedeni državi prebival vsaj tri leta od šestih pred vpisom na navedeni študij.

46

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

Člena 20 PDEU in 21 PDEU je treba razlagati tako, da nasprotujeta ureditvi države članice, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki za nadaljnje financiranje visokošolskega študija, ki se opravlja zunaj te države, določa pogoj, da je študent, ki je zaprosil za tako financiranje, v navedeni državi prebival vsaj tri leta od šestih pred vpisom na navedeni študij.