SODBA SODIŠČA (tretji senat)

z dne 19. decembra 2012 ( *1 )

„Predlog za sprejetje predhodne odločbe — Pojem ‚katero koli sodišče države članice‘ v smislu člena 267 PDEU — Postopek, ki bo privedel do izdaje sodne odločbe — Nacionalno računsko sodišče, ki odloča o predhodni odobritvi javnega izdatka — Nedopustnost“

V zadevi C-363/11,

katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Elegktiko Synedrio (Grčija) z odločbo z dne 1. julija 2011, ki je prispela na Sodišče 7. julija 2011, v postopku

Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou

proti

Ypourgeio Politismou kai Tourismou – Ypiresia Dimosionomikou Elenchou,

ob udeležbi

Konstantinosa Antonopoulosa,

SODIŠČE (tretji senat),

v sestavi K. Lenaerts v funkciji predsednika tretjega senta, E. Juhász, G. Arestis, J. Malenovský (poročevalec) in T. von Danwitz, sodniki,

generalna pravobranilka: E. Sharpston,

sodna tajnica: K. Sztranc-Sławiczek, administratorka,

na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 14. junija 2012,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

—	za K. Antonopoulosa D. Perpataris in K. E. Proiskos, dikigoroi,

—	za grško vlado E.-M. Mamouna, A. Samoni-Rantou in S. Vodina, agentke,

—	za Evropsko komisijo M. Patakia in M. van Beek, agenta,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 20. septembra 2012

izreka naslednjo

Sodbo

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago:

—	členov 12, 20, 21 in 28 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah;

—	člena 153(1)(b) in (5) PDEU in

—

določb 3(2) in 4(1) okvirnega sporazuma o delu za določen čas, sklenjenega 18. marca 1999 (v nadaljevanju: okvirni sporazum), ki je priloga k Direktivi Sveta 1999/70/ES z dne 28. junija 1999 o okvirnem sporazumu o delu za določen čas, sklenjenem med ETUC, UNICE in CEEP (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 368).

Ta predlog je vložilo Elegktiko Synedrio (računsko sodišče, Grčija) v okviru spora med Epitropos tou Elegktikou Synedriou sto Ypourgeio Politismou kai Tourismou (pooblaščenec Elegktiko Synedrio pri ministrstvu za kulturo in turizem, v nadaljevanju: pooblaščenec Elegktiko Synedrio) in Ypourgeio Politismou kai Tourismou – Ypiresia Dimosionomikou Elenchou (služba ministrstva za kulturo in turizem za računovodski nadzor, v nadaljevanju: računovodska služba) v zvezi z zavrnitvijo tega pooblaščenca odobritve plačilnega naloga, ki ga je izdala ta služba in ki se nanaša na plačilo uradne osebe tega ministrstva, K. Konstantinosa Antonopoulosa.

Pravni okvir

Grška ureditev

Člen 98 ustave določa:

„1. Elegktiko Sinedrio je pristojno predvsem za:

a)	nadzor nad izdatki države, vključno z izdatki lokalnih skupnosti ali drugih javnopravnih oseb, za katere je pristojno opravljati nadzor v skladu s posebnimi predpisi;

b)	preverjanje pogodb velike gospodarske vrednosti, katerih stranka je v skladu z zakonom država ali katera koli druga pravna oseba, ki je za to izenačena z državo;

c)	nadzor nad računi računovodij in lokalnih skupnosti ali drugih pravnih oseb, za katere je pristojno izvajati nadzor v skladu s točko (a);

d)	dajanje svetovalnih mnenj glede osnutkov zakonov, ki zadevajo pokojnine ali priznavanje delovne dobe za priznanje pravice do pokojnine v skladu s členom 73(2), in glede vseh drugih zadev, določenih z zakonom;

e)	sestavo poročila o finančni izjavi in bilanci stanja države in njuno predstavitev parlamentu v skladu s členom 79(7);

f)	reševanje pravnih sporov glede priznanja pravice do pokojnine in nadzor nad računi, določenimi v točki (c);

g)	reševanje primerov, ki zadevajo odgovornost civilnih ali vojaških državnih uslužbencev in uslužbencev lokalnih skupnosti ali drugih javnopravnih oseb za vsako izgubo, ki jo namerno ali iz malomarnosti povzročijo državi, lokalni skupnosti ali drugi javnopravni osebi.

[...]“.

4	Statut Elegktiko Sinedrio je določen v odloku predsednika 774/1980 (v nadaljevanju: odlok predsednika).

5	Člen 17(1) odloka predsednika določa pristojnost Elegktiko Sinedrio, da preverja, ali so bili javni izdatki pravilno odobreni in ali so v skladu z vsemi upoštevnimi pravnimi predpisi.

6	Člen 19(1) odloka predsednika določa, da preventivne nadzore plačilnih nalogov za izdatke ministrstev, odvisno od zadeve, izvajajo sodniki iz drugega razreda ali pooblaščenci Elegktiko Sinedrio, ki delujejo v glavni pisarni zadevnega ministrstva.

Pristojni sodnik drugega razreda ali pooblaščenec mora v skladu s členom 21(1) odloka predsednika zavrniti odobritev izdatka, ki ni v skladu s pogoji iz člena 17(1) odloka predsednika. Če se mu izdatek ponovno predloži in ta ugotovi, da še vedno ne izpolnjuje pogojev, mora zadevo odstopiti pristojnemu senatu Elegktiko Sinedrio, ki sprejme končno odločbo.

Postopek v glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

Služba ministrstva za kulturo in turizem za računovodski nadzor je pooblaščencu Elegktiko Synedrio pri tem ministrstvu v potrditev predložila nalog za plačilo K. Antonopoulosa, ki je bil v okviru zasebnega prava za določen čas zaposlen pri tem ministrstvu, razporejen na oddelek prazgodovinskih in klasičnih antikvitet, in je bil član izvršilnega odbora sindikalne organizacije od novembra 2008 do maja 2009.

9	Pooblaščenec Elegktiko Synedrio je zavrnil odobritev tega plačilnega naloga z utemeljitvijo, da je bila v zgoraj navedenem obdobju zadevna oseba 34 dni odsotna z dela zaradi opravljanja sindikalnih dejavnosti, ne da bi se pri tem njeno plačilo glede na trajanje odsotnosti sorazmerno zmanjšalo.

V zvezi s tem je pooblaščenec Elegktiko Synedrio menil, da iz veljavnih grških predpisov izhaja, da so javni uslužbenci, ki so v delovnem razmerju zasebnega prava za določen čas, upravičeni do neplačane odsotnosti z dela zaradi opravljanja sindikalne dejavnosti, drugače od javnih uslužbencev, ki so v delovnem razmerju zasebnega prava za nedoločen čas in zasedajo sistemizirana delovna mesta ter so upravičeni do plačane odsotnosti zaradi opravljanja sindikalne dejavnosti.

Vendar je računovodska služba temu pooblaščencu zadevni plačilni nalog ponovno predložila v odobritev, pri čemer je natančneje navedla, da ima domnevni upravičenec, ki je v delovnem razmerju zasebnega prava za določen čas, pravico do plačila za dneve, na katere je bil odsoten zaradi opravljanja sindikalne dejavnosti v skladu s členom 4 odloka predsednika republike 164/2004, s katerim je bila prenesena direktiva 1999/70, ki je uvedla načelo prepovedi diskriminacije med delavci, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi za določen čas, in primerljivimi delavci, ki so sklenili pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas.

12	Ker pa je pooblaščenec Elegktiko Synedrio vztrajno zavračal odobritev zadevnega plačilnega naloga, se je začel spor, ki je bil v okviru „negativnega poročila“ tega pooblaščenca z dne 3. novembra 2009 v skladu z zakonom predložen v odločanje prvemu senatu Elegktiko Synedrio.

Pri preučitvi tega „negativnega poročila“ so se 1. julija 2010 pojavila vprašanja, ki se nanašajo na razlago prava Unije. V teh okoliščinah je prvi senat Elegktiko Synedrio prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1.

Ali odobritev plačila delavcu za njegovo odsotnost z dela zaradi sindikalnih dejavnosti pomeni delovni pogoj ali pogoj zaposlitve v smislu prava Unije? Natančneje, ali zakonske določbe o odobritvi neplačanega opravljanja sindikalnih dejavnosti za delavce v javnem sektorju v delovnem razmerju za določen čas, ki ne zasedajo sistemiziranega delovnega mesta in so člani odbora sindikalne organizacije, pomenijo „delovni pogoj“ iz člena 137(1)(b) ES in „pogoj zaposlitve“ iz določbe 4(1) okvirnega sporazuma ali pa se to vprašanje nanaša na področji plač in pravice združevanja, ki sta izvzeti iz prava Unije?

Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen, ali je delavec v delovnem razmerju zasebnega prava za nedoločen čas v javni službi, ki zaseda sistemizirano delovno mesto in opravlja enako delo kot delavec v delovnem razmerju zasebnega prava za določen čas, ki ne zaseda sistemiziranega delovnega mesta, morda „primerljiv“ s takim delavcem v smislu določb 3, točka 2, in 4, točka 1, okvirnega sporazuma in ali dejstvo, da ustava (člen 103) in ustrezni izvedbeni zakoni določajo zanj posebno statusno ureditev [glede zaposlovanja in posebnih jamstev v skladu s členom 103(3) ustave], zadostuje za to, da se ne šteje za „primerljiv“ z delavcem v delovnem razmerju zasebnega prava za določen čas, ki ne zaseda sistemiziranega delovnega mesta?

Če sta odgovora na prejšnji vprašanji pritrdilna:

če iz nacionalnih določb izhaja, da se plačana odsotnost zaradi sindikalnih dejavnosti (do 9 dni na mesec) odobri delavcem v javnem sektorju v delovnem razmerju za nedoločen čas, ki zasedajo sistemizirano delovno mesto in so člani odbora sindikalnega združenja na drugi stopnji, medtem ko so delavci z enako sindikalno funkcijo, ki so zaposleni pri isti javni službi za določen čas in ne zasedajo sistemiziranega delovnega mesta, zaradi opravljanja sindikalnih dejavnosti upravičeni le do neplačanega dopusta v enakem trajanju, ali to razlikovanje pomeni manj ugodno obravnavanje druge skupine delavcev v smislu določbe 4, točka 1, okvirnega sporazuma

b)	ali samo časovno omejeno delovno razmerje druge skupine delavcev in različnost njihove splošne statusne ureditve (na ravni zaposlovanja, napredovanja, prenehanja delovnega razmerja) lahko pomenita opravičljive razloge za tako neenakost?

Ali sporno razlikovanje med sindikalisti, ki so delavci, zaposleni za nedoločen čas na sistemiziranem delovnem mestu v javni službi, in tistimi, ki imajo enako sindikalno funkcijo in delajo v isti javni službi za določen čas in ne zasedajo sistemiziranega delovnega mesta, pomeni kršitev načela prepovedi diskriminacije pri uresničevanju sindikalnih pravic v smislu členov 12, 20, 21 in 28 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in ali lahko to razlikovanje upraviči različnost statusne ureditve delavcev obeh skupin?“

Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe

14	V skladu s členom 267 PDEU je Sodišče pristojno za predhodno odločanje o razlagi Pogodb ter o veljavnosti in razlagi aktov institucij, organov, uradov ali agencij Evropske unije.

Kadar se takšno vprašanje postavi kateremu koli sodišču države članice, lahko to sodišče, če meni, da je treba glede vprašanja sprejeti odločitev, ki mu bo omogočila izreči sodbo, to vprašanje predloži v odločanje Sodišču. Iż člena 267 PDEU izhaja tudi, da kadar je takšno vprašanje postavljeno v postopku, ki teče pred sodiščem države članice, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, je to sodišče dolžno predložiti zadevo Sodišču.

16	Iz tega izhaja, da mora biti zadevni predložitveni organ za to, da bi Sodišču lahko predložil vprašanje v okviru predhodnega odločanja, „sodišče“ v smislu te določbe.

17	Zato je treba preveriti, ali je v okoliščinah, v katerih je bil vložen ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, Elegktiko Synedrio sodišče v smislu člena 267 PDEU in ali je zato upravičeno, da pri Sodišču vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe.

V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče pri presoji, ali je predložitveni organ „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, kar je vprašanje, ki se nanaša izključno na pravo Unije, upošteva dejstva, kot so zakonska podlaga organa, njegova stalnost, obveznost njegove sodne pristojnosti, kontradiktornost postopka, uporabljanje pravnih pravil s strani organa in njegova neodvisnost (glej zlasti sodbe z dne 17. septembra 1997 v zadevi Dorsch Consult, C-54/96, Recueil, str. I-4961, točka 23; z dne 31. maja 2005 v zadevi Syfait in drugi, C-53/03, ZOdl., str. I-4609, točka 29, in z dne 14. junija 2007 v zadevi Häupl, C-246/05, ZOdl., str. I-4673, točka 16, ter sklep z dne 14. maja 2008 v zadevi Pilato, C-109/07, ZOdl., str. I-3503, točka 22).

Poleg tega lahko nacionalna sodišča sprožijo postopek pred Sodiščem, le če pred njimi poteka postopek in če odločajo v postopku, ki bo privedel do izdaje sodne odločbe (glej zlasti sodbi z dne 12. novembra 1998 v zadevi Victoria Film, C-134/97, Recueil, str. I-7023, točka 14, in z dne 30. novembra 2000 v zadevi Österreichischer Gewerkschaftsbund, C-195/98, Recueil, str. I-10497, točka 25, ter zgoraj navedeno sodbo Syfait in drugi, točka 35).

Poleg tega v skladu z ustaljeno sodno prakso pojem neodvisnosti, ki je neločljivo povezan z nalogo sojenja, predvsem pomeni, da je zadevna instanca v razmerju do organa, ki je sprejel odločbo, zoper katero je bila vložena tožba, tretja oseba (sodbi z dne 30. marca 1993 v zadevi Corbiau, C-24/92, Recueil, str. I-1277, točka 15, in z dne 19. septembra 2006 v zadevi Wilson, C-506/04, ZOdl., str. I-8613, točka 49).

Nazadnje je treba opredeliti upravičenost organa, da Sodišču predloži zadevo v skladu s členom 267 PDEU ob upoštevanju tako strukturnih kot tudi funkcionalnih meril. V zvezi s tem je nacionalni organ „sodišče“ v smislu tega člena, če opravlja sodno funkcijo in ne, če opravlja druge – na primer, upravne – funkcije (v zvezi z italijanskim računskim sodiščem glej sklepa z dne 26. novembra 1999 v zadevi ANAS, C-192/98, Recueil, str. I-8583, točka 22, in v zadevi RAI, C-440/98, Recueil, str. I-8597, točka 13). Organ, pri katerem je proti odločbi urada uprave vloženo pravno sredstvo, se v razmerju s tem uradom ne more šteti za tretjega in s tem za sodišče v smislu člena 267 PDEU, če izkazuje institucionalno povezavo s to upravo (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Corbiau, točka 16 in sodbo z dne 30. maja 2002 v zadevi Schmid, C-516/99, Recueil, str. I-4573, točka 37).

Najprej, v obravnavanem primeru iz predložitvene odločbe izhaja, da je bilo Elegktiko Synedrio pozvano k odločanju o sporu, nastalem v okviru predhodnega nadzora javnih izdatkov med pooblaščencem Elegktiko Sinedrio, zaposlenem pri ministrstvu za kulturo in turizem na eni in računovodsko službo tega ministrstva na drugi strani.

V zvezi s tem iz spisa izhaja, da je pooblaščenec Elegktiko Synedrio član Elegktiko Synedrio, ki je, kot izhaja iz člena 19(1) odloka predsednika, ustanovljeno pri vsakem ministrstvu za opravljanje predhodnega nadzora nad nalogi za izdatke, ki jih izda zadevno ministrstvo. Zadevni spor je nastal, ker je pooblaščenec Elegktiko Synedrio pri ministrstvu za kulturo in turizem zavrnil odobritev izdatka za plačilo ur delavca, zaposlenega po pogodbi za določen čas, ki jih je porabil za opravljanje sindikalne dejavnosti. Navedena zavrnitev je bila v nasprotju z voljo organa, ki je vložil začetni zahtevek za plačilo, v obravnavanem primeru računovodska nadzorna služba tega ministrstva. Vendar je ta služba vložila nov zahtevek za plačilo z isto podlago kot jo je imel prejšnji. V teh okoliščinah je ob uporabi člena 21(1) odloka predsednika ta pooblaščenec, ki je vztrajal pri zavrnitvi, Elegktiko Synedrio predložil „negativno poročilo“ in s tem povzročil, da je ta organ zadevo predložil naprej, da bi se tako odločilo o tem poročilu.

Iz vsega navedenega je razvidno, da med Elegktiko Synedrio in njegovim pooblaščencem, zaposlenim pri ministrstvu za kulturo in turizem, ki je izdal negativno poročilo, ki se pri njem izpodbija, obstaja očitna institucionalna in funkcionalna povezava, kar onemogoča, da bi se ga v razmerju s tem pooblaščencem štelo za tretjega (glej po analogiji zgoraj navedeni sodbi Corbiau, točka 16, in Schmid, točka 38).

Zato Elegktiko Synedrio, kadar odloča o „negativnem poročilu“, ki ga je izdal njegov pooblaščenec, glede na obstoječe interese ni tretja oseba, in zato ne premore zahtevane nepristranskosti v razmerju do upravičenca do zadevnih izdatkov, v obravnavanem primeru K. Antonopoulosa (glej po analogiji sodbo z dne 22. decembra 2010 v zadevi RTL Belgium, C-517/09, ZOdl., str. I-14093, točka 47).

Dalje, treba je ugotoviti, da se v nasprotju s pristojnostmi za „reševanja sporov“ glede priznanja pravice do pokojnine, kakor so opredeljene v členu 98(1)(f) ustave in za „sojenje“ v zadevah, ki se nanašajo na odgovornosti civilnih ali vojaških javnih uslužbencev iz člena 98(1)(g) te ustave, pristojnost Elegktiko Synedrio, v okvir katere spada ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, nanaša na predhodni „nadzor“ izdatkov države na podlagi člena 98(1)(a) te ustave in zato ne daje podlage za izdajo tovrstne sodbe.

27	V zvezi s tem namreč iz predložitvene odločbe izhaja, da je Elegktiko Synedrio na podlagi te pristojnosti pozvano, da presodi proračunsko zakonitost javnih izdatkov in izda odločbo, ki ni pravnomočna.

28	Tako takšna odločba, v nasprotju z zahtevo sodne prakse, navedeno v točki 19 te sodbe, ne spada v okvir postopka, ki bo privedel do izdaje sodne odločbe.

Nazadnje, na obravnavi je bilo ugotovljeno, da zadevna oseba kot upravičenec do izdatka v postopku v glavni stvari ni stranka v postopku pred Elegktiko Synedrio, ki se nanaša izključno na spor o zakonitosti izdatka in nadaljnega postopka med pooblaščencem Elegktiko Synedrio in upravnim organom, ki želi odobriti ta izdatek.

30	V okviru tega upravnega postopka je zadevna oseba kot upravičenec do zadevnega izdatka zgolj opazovalec v podporo stališču nadzorne računovodske službe ministrstva, ki mu namerava nakazati plačilo.

Šele v poznejši fazi, ko odloča upravno sodišče, bo izdana sodba v sporu med zadevno osebo in upravo glede izplačila tega plačila. Tako bo moralo upravno sodišče odločiti o pravici do plačila zadevne osebe in v okviru tega po potrebi prekiniti odločanje ter pri Sodišču vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Victoria Film, točka 18).

V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da predložitveni organ v obravnavanem primeru opravlja sodno funkcijo (glej po analogiji sklepa z dne 12. januarja 2010 v zadevi Amiraike Berlin, C-497/08, ZOdl., str. I-101, točka 21, in z dne 24. marca 2011 v zadevi Bengtsson, C-344/09, ZOdl., str. I-1999, točka 19 in navedena sodna praksa).

33	Iz vseh navedenih celovito presojenih ugotovitev izhaja, da v okoliščinah, v katerih je bil vložen ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, Elegktiko Synedrio ni sodišče v smislu člena 267 PDEU in zato pri Sodišču ne more vložiti predloga za sprejetje predhodne odločbe.

34	Zato je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Elegktiko Synedrio, razglasiti za nedopusten.

Stroški

35	Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je Elegktiko Synedrio (Grčija) vložilo z odločbo z dne 1. julija 2011, je nedopusten.

Podpisi

( *1 ) Jezik postopka: grščina.