1

V členu 4, točka 17, Uredbe Sveta (EGS) št. 2913/92 z dne 12. oktobra 1992 o carinskem zakoniku Skupnosti (UL L 302, str. 1) je carinska deklaracija opredeljena kot dejanje, s katerim oseba v predpisani obliki in na predpisan način izrazi voljo dati blago v določen carinski postopek.

2

V členu 4, točka 19, Uredbe št. 2913/92 je predložitev blaga carini opredeljena kot uradno obvestilo carinskim organom, ki se opravi na predpisan način, da je blago prispelo k carinskemu uradu oziroma na drug kraj, ki so ga carinski organi določili oziroma odobrili.

3

Člen 5 Uredbe št. 2913/92 določa:

„1.   Pod pogoji iz člena 64(2) in ob upoštevanju določb, sprejetih v okviru člena 243(2)(b), lahko vsakdo imenuje zastopnika, ki zanj pri carinskih organih izvršuje opravila in formalnosti v skladu s carinskimi predpisi.

2.   Tako zastopanje je lahko:

Država članica lahko omeji pravico do vlaganja carinske deklaracije:

s tem, da mora biti zastopnik carinski posrednik, ki opravlja svojo dejavnost na ozemlju tiste države.“

4

Člen 64 Uredbe št. 2913/92 določa:

„1.   Ob upoštevanju člena 5 lahko carinsko deklaracijo izdela vsaka oseba, ki lahko sama ali preko druge osebe pristojni carinski službi predloži zadevno blago in vse dokumente, potrebne zaradi uporabe določb o carinskem postopku, za katerega je blago deklarirano.

2.   Vendar:

[…]“

5

Člen 38(1) Uredbe št. 2913/92 določa:

„Blago, vneseno na carinsko območje Skupnosti, mora tisti, ki ga vnese, nemudoma in po potrebi po prometni poti, ki jo določijo carinski organi, in skladno s podrobnostmi, ki jih t[i? določijo, prepeljati:

6

Člen 40 Uredbe št. 2913/92 v različici, ki se uporablja za obravnavani primer, določa:

„Blago, ki ob uporabi člena 38(1)(a) prispe na carinski urad ali na vsak drug kraj, ki ga določijo ali odobrijo carinski organi, mora carini predložiti oseba, ki je to blago vnesla na carinsko območje Skupnosti, ali po potrebi oseba, ki po vnosu blaga prevzame prevoz tega blaga.“

7

Člen 43 Uredbe št. 2913/92 v različici, ki se uporablja za obravnavani primer, določa:

„Ob upoštevanju člena 45 mora biti blago, predloženo carini v skladu s členom 40, zajeto v skupni deklaraciji.

Skupno deklaracijo je treba vložiti takoj po predložitvi blaga carini. Vendar lahko carinski organi za njeno vložitev določijo rok, ki poteče najpozneje prvi delovni dan po dnevu predložitve blaga carini.“

8

Člen 44 Uredbe št. 2913/92 v različici, ki se uporablja za obravnavani primer, določa:

„1.   Skupna deklaracija mora biti izpolnjena na obrazcu skladno z vzorcem, ki ga določijo carinski organi. Vendar lahko carinski organi dopustijo, da se kot skupna deklaracija uporabi vsak trgovinski ali upravni dokument, ki vsebuje potrebne navedbe za prepoznavanje blaga.

2.   Skupno deklaracijo vloži:

9

Zbor tolmačev in ladijskih agentov (v nadaljevanju: ladijski agenti) ima na podlagi francoskega trgovinskega zakonika (v nadaljevanju: trgovinski zakonik) „hibriden“ status, v katerem sta združena status javnega uslužbenca z monopolom nad nekaterimi transakcijami in status trgovca.

10

S takim statusom je želel francoski zakonodajalec zavarovati tuje kapitane, ki ne govorijo francosko, in francoske kapitane pred posredniki, ki bi zaračunavali previsoke cene.

11

Ladijskim agentom so bile s statusom trgovca in javnega uslužbenca zagotovljene nekatere pravice in obveznosti (v nadaljevanju: privilegij).

12

Tako so morali kot trgovci voditi knjige in opravljati računovodske transakcije, zanje pa sta se uporabljali tudi zakonodaja o stečajih in prepoved združevanja v civilne družbe.

13

Kot javni uslužbenci v skladu s členom L-131-1 in naslednjimi trgovinskega zakonika so bili imenovani z odlokom francoskega ministra za promet in so opravljali službene naloge na trgu, ki jim ga je odredil zakonodajalec.

14

Člen L-131-2 trgovinskega zakonika določa:

„[Ladijski agenti] so posredniki pri pogodbah o prevozu tovora in so med drugim v primeru sporov pred sodišči edini pristojni za prevajanje deklaracij, ladjarskih pogodb, ladijskih nakladnic, drugih pogodb in vseh drugih trgovinskih listin, ki bi jih morda bilo treba prevesti, in nazadnje tudi za ugotavljanje tečajev tovora.

V trgovinskih sporih in za carinske službe lahko edini delujejo kot posredniki za tujce, ladijske kapitane, trgovce, ladijsko posadko in druge pomorščake.“

15

Ladijski agenti so v okviru svojega privilegija opravljali dve ločeni nalogi: po eni strani so izvrševali formalnosti, ki so jih zahtevali carinska uprava in/ali pristaniški upravitelji, po drugi strani pa so na sodiščih delovali kot zapriseženi tolmači.

16

Kar zadeva monopol nad izvrševanjem opravil in formalnosti, povezanih s carinskim evidentiranjem, so ta opravila vključevala nadzor nad kroženjem ladij ob prihodu in odhodu, predložitev fizičnih značilnosti, na podlagi katerih je bilo mogoče ugotoviti obdavčljivo količino, izdelavo (vhodnih in izhodnih) „ladijskih deklaracij“, izdelavo potrdil in certifikatov za carino ter predložitev kopij seznamov posadke pristojnim organom, na primer carini, zračni in mejni policiji ter pomorski žandarmeriji.

17

Privilegij ladijskih agentov je bil z geografskega vidika omejen na pristanišče, v katerem je bil zadevni agent imenovan, in se je na splošno uporabljal za vse ladje. Zadevni agent je lahko ta privilegij delil z drugimi ladijskimi agenti z enako pristojnostjo.

18

Ladijski agent je moral v skladu s službenimi nalogami, ki so mu bile naložene in so eden od sestavnih elementov funkcije javnega uslužbenca, svojo funkcijo opravljati v korist vsakega prosilca.

19

Poleg tega so morali vsi ladijski agenti izvajati vse svoje pristojnosti, medtem ko jim je bilo prepovedano, da bi za zagotovitev lastne samostojnosti opravljali trgovske ali bančne transakcije za svoj račun.

20

Po eni strani je bil vsak ladijski agent za opravljene storitve upravičen do honorarja, katerega višina je bila določena z odredbo.

21

Po drugi strani je imel vsak ladijski agent „pravico do predstavitve“ naslednika, ki ga je moral odobriti minister, pristojen za trgovsko mornarico. Ta „pravica do predstavitve“ se je obravnavala kot prenosljiva in zastarljiva premoženjska pravica, ki je bila zagotovljena kot povračilo za plačljiv dostop do tega delovnega mesta javnega uslužbenca.

22

Z Uredbo št. 2913/92, ki je začela veljati 1. januarja 1994, je bilo liberalizirano opravljanje nekaterih poklicev, povezanih s pristaniško trgovino. S to uredbo je bilo zlasti vzpostavljeno načelo svobode zastopanja pri carinskih organih, saj je bilo s členom 5 Uredbe prepovedano dvojno zastopanje na carini.

23

Člen L-131-2 trgovinskega zakonika, s katerim je bil ladijskim agentom zagotovljen monopol nad izvrševanjem opravil in formalnosti, povezanih s carinskim evidentiranjem, je leta 1997 še veljal. Ker je Komisija Evropskih skupnosti menila, da ta zakonodaja ni v skladu s členom 5 Uredbe št. 2913/92, je zoper Francosko republiko začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti.

24

Zato je Komisija 12. februarja 1997 Francosko republiko pisno pozvala, naj ji predloži stališča o monopolu ladijskih agentov nad carinskim evidentiranjem.

25

Komisija je 3. decembra 1997 v zvezi s kršitvijo člena 5(1) in (2) Uredbe št. 2913/92 izdala obrazloženo mnenje v smislu člena 226, prvi odstavek, ES.

26

Komisija je v tem mnenju zlasti navedla:

„Kar zadeva ladijske agente, jim je s členom [L-131-2] francoskega trgovinskega zakonika zagotovljen privilegij zastopanja pri carinskih službah. Odgovorni so za evidentiranje ladje, to je za vse upravne in carinske formalnosti, ki jih je treba opraviti ob vstopu ali izstopu ladje.

[N]a podlagi člena 5(2), [drugi] pododstavek, [Uredbe št. 2913/92] imajo države članice možnost pridržanja zastopanja, vendar s tem odstopajo od načela svobode zastopanja, zato je treba to določbo razlagati ozko. Nanaša se lahko le na izdelavo carinske deklaracije in je torej ni mogoče razširiti na druga opravila in formalnosti razen tistih, neposredno povezanih s carinsko deklaracijo, kot je opredeljena v členu 4, [točka] 17, in členih od 62 do 77 [Uredbe št. 2913/92].

[…]

Komisija zato […] izdaja obrazloženo mnenje na podlagi člena [226, prvi odstavek, ES], saj meni, […] da Francoska republika, ker je v skladu s členom [L-131-2] francoskega trgovinskega zakonika ladijskim agentom zagotovila izključno pravico do zastopanja pri izvrševanju opravil in formalnosti, povezanih s carinskim evidentiranjem, […] ni izpolnila obveznosti, ki so ji naložene s členom 5(1) in (2) [Uredbe št. 2913/92].

Komisija poziva Francosko republiko, naj v dveh mesecih od vročitve tega obrazloženega mnenja sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev z njim.“

27

Francoski zakonodajalec je 16. januarja 2001 sprejel zakon št. 2001-43, ki je vključeval različne določbe za uskladitev s pravom Skupnosti na področju prometa (JORF z dne , str. 848). S tem zakonom je bil odpravljen monopol ladijskih agentov.

28

Člen 1 zadevnega zakona namreč določa:

„I.   Člen L-131-2 trgovinskega zakonika se razveljavi.

II.   Posredništvo pri pogodbah o prevozu tovora, ugotavljanje tečajev tovora, formalnosti, povezane s carinskim evidentiranjem, prevajanje deklaracij, ladjarskih pogodb, ladijskih nakladnic, drugih pogodb in vseh drugih trgovinskih listin, če se ti dokumenti nanašajo na ladje, prosto opravi lastnik ladje ali njegov zastopnik, ki je lahko kapitan.“

29

V členih 2 in 4 zakona št. 2001-43 so določeni pogoji, pod katerimi je mogoče ladijskim agentom povrniti škodo zaradi izgube navedene pravice.

30

V členu 5 zakona št. 2001-43 je navedeno, da bodo z odredbo določeni pogoji, pod katerimi bo ladijskim agentom omogočen dostop do poklicev špediterja, sodnega tajnika pri gospodarskem sodišču, sodnega izvršitelja ali sodnega zastopnika pri likvidaciji podjetij, zlasti kar zadeva celotno ali delno oprostitev obveznosti diplome ali poklicnega izobraževanja.

31

Tožeče stranke, to je J. Arizmendi in 60 drugih ladijskih agentov, katerih imena so navedena v prilogi, so v tajništvu Splošnega sodišča med 29. decembrom 2003 in 9. decembrom 2004 vložile te odškodninske tožbe.

32

Chambre nationale des courtiers maritimes de France (v nadaljevanju: francoska nacionalna zbornica ladijskih agentov) je z aktom, ki ga je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila 8. marca 2004, predlagala, naj se ji v tem postopku dovoli intervencija v podporo toženim strankam v zadevi T-440/03. Predsednik tretjega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne to intervencijo dovolil. Intervenientka je intervencijsko vlogo vložila v predpisanem roku.

33

Svet Evropske unije je v ločenih aktih, vloženih v sodnem tajništvu Splošnega sodišča med 29. marcem 2004 in 19. januarjem 2005, v vsaki od obravnavanih zadev navedel dva ugovora nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika Splošnega sodišča.

34

Komisija je v ločenih aktih, vloženih v sodnem tajništvu Splošnega sodišča med 30. marcem 2004 in 20. januarjem 2005, v vsaki od obravnavanih zadev navedla tri ugovore nedopustnosti na podlagi člena 114 Poslovnika, k čemur je treba dodati četrti ugovor nedopustnosti v zadevi T-121/04.

35

Zadeve T-440/03, T-121/04, T-171/04, T-208/04, T-365/04 in T-484/04 so bile s sklepom predsednika tretjega senata Splošnega sodišča z dne 28. aprila 2005 na podlagi člena 50 Poslovnika združene za pisni in ustni postopek ter izdajo sodbe.

36

Ugovori nedopustnosti Sveta in Komisije so bili s sklepom Splošnega sodišča z dne 5. decembra 2005 na podlagi člena 114(4) Poslovnika združeni z odločanjem po temelju, odločitev o stroških pa je bila pridržana.

37

Splošno sodišče (tretji senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni postopek. Na podlagi ukrepov procesnega vodstva je stranke pozvalo, naj odgovorijo na nekaj vprašanj. Stranke so te zahteve izpolnile.

38

Stranke so na obravnavi 30. junija 2009 ustno podale stališča in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.

39

Tožeče stranke so Splošnemu sodišču predlagale, naj:

40

Francoska nacionalna zbornica ladijskih agentov je Splošnemu sodišču predlagala, naj:

41

Svet in Komisija sta Splošnemu sodišču predlagala, naj:

42

Komisija je poleg tega Splošnemu sodišču predlagala, naj v primeru sodbe v korist tožečih strank francoski nacionalni zbornici ladijskih agentov naloži plačilo njenih stroškov.

43

Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da mora biti za nepogodbeno odgovornost Skupnosti hkrati izpolnjenih več pogojev, in sicer nezakonitost ravnanja, ki se očita institucijam, resničnost škode ter obstoj vzročne zveze med zatrjevanim ravnanjem in navedeno škodo (sodbe Sodišča z dne 9. novembra 2006 v zadevi Agraz in drugi proti Komisiji, C-243/05 P, ZOdl., str. I-10833, točka 26; z dne v združenih zadevah FIAMM in drugi proti Svetu in Komisiji, C-120/06 P in C-121/06 P, ZOdl., str. I-6513, točka 106, in z dne v zadevi CAS Succhi di Frutta proti Komisiji, C-497/06 P, neobjavljena v ZOdl., točka 39).

44

Če eden od teh pogojev ni izpolnjen, je treba odškodninsko tožbo zavrniti v celoti, ne da bi bilo treba preučiti druge pogoje, saj so navedeni pogoji kumulativni (sodbi Sodišča z dne 9. septembra 1999 v zadevi Lucaccioni proti Komisiji, C-257/98 P, Recueil, str. I-5251, točki 14 in 63, in z dne v zadevi T. Port proti Komisiji, C-122/01 P, Recueil, str. I-4261, točka 30, ter zgoraj v točki 43 navedena sodba CAS Succhi di Frutta proti Komisiji, točka 40).

45

Tožeče stranke, to je ladijski agenti, s tožbami predlagajo, naj se Skupnosti, ki jo zastopata Komisija in Svet, naloži, naj jim povrne škodo, ki so jo utrpele zaradi odprave privilegija. K tožbam so priložile oceno, v kateri je primarno navedena višina teh izgub za vsako od njih, podredno pa isti znesek, od katerega so odštete odškodnine, ki so jih prejele na podlagi zakona št. 2001-43. Tožeče stranke so oblikovale še dva alternativna predloga, in sicer oba zato, da bi si zagotovile odškodnino za zadevne izgube.

46

Tožeče stranke primarno predlagajo, naj se jim povrne škoda, ki so jo utrpele, ker je bil na podlagi člena 5 Uredbe št. 2913/92 odpravljen privilegij, ki jim je bil zagotovljen s statusom ladijskega agenta. Ta predlog temelji na premisi, da je s členom 5 Uredbe št. 2913/92 prepovedana ohranitev zadevnega privilegija. Natančneje, zaradi člena 5 Uredbe št. 2913/92 naj bi Francoska republika sprejela zakon št. 2001-43, s katerim je bil odpravljen monopol ladijskih agentov. S sprejetjem člena 5 Uredbe št. 2913/92 naj bi nastali krivdna in nekrivdna odgovornost Skupnosti. Tožeče stranke namreč menijo, da je sprejetje člena 5 Uredbe št. 2913/92 nezakonito, ker se s tem kršijo člen 45 ES, načela pravne varnosti, zaupanja v pravo, nediskriminacije in sorazmernosti ter njihova pravica do lastnine. Poleg tega menijo, da je škoda, ki so jo ladijski agenti utrpeli zaradi sprejetja člena 5 Uredbe št. 2913/92, posebna in neobičajna, in sicer neodvisno od vprašanja, ali je ta določba zakonita.

47

Tožeče stranke podredno predlagajo, naj se jim povrne škoda, ki so jo utrpele, ker je bil odpravljen privilegij, ki jim je bil zagotovljen s statusom ladijskega agenta, ker je Komisija zoper Francosko republiko neupravičeno začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti. Ta predlog temelji na premisi, da se člen 5 Uredbe št. 2913/92, ki se nanaša na carinsko zastopanje, ne uporablja za dejavnosti ladijskih agentov, ki se ukvarjajo s carinskim posredništvom. Komisija naj bi torej storila napako, ker je na Francosko republiko 3. decembra 1997 naslovila obrazloženo mnenje, v katerem je v bistvu menila, da ohranitev monopola ladijskih agentov ni združljiva s členom 5 Uredbe št. 2913/92. Francoska republika naj bi bila na podlagi tega obrazloženega mnenja prisiljena sprejeti zakon št. 2001-43, s katerim je bil odpravljen monopol ladijskih agentov, zato naj bi bila Skupnost odgovorna za škodo, povzročeno tožečim strankam zaradi odprave njihovega privilegija.

48

Komisija in Svet izpodbijata dopustnost in utemeljenost tožb, in sicer tako glede primarnega kot podrednega predloga. Komisija se poleg tega v zadevi T-121/04 sklicuje še na nedopustnost tožbe, ki jo je vložila A. Le Boutillier, ker naj v njej ne bi bilo opredeljeno, na podlagi česa je ta oseba nasledila pravice M. Le Boutillier.

49

Stranke so med postopkom natančno opredelile obseg spora.

50

Komisija je v odgovoru na tožbo odstopila od ugovora nedopustnosti, na katerega se je sklicevala v zvezi s tožbo A. Le Boutillier v zadevi T-121/04.

51

Tožeče stranke so poleg tega v odgovorih na pisna vprašanja Splošnega sodišča najprej opozorile, da se ladijski agenti ukvarjajo s posredništvom, in ne z zastopanjem, nato pa so še pojasnile, da je v njihovi pristojnosti carinsko evidentiranje ladij, in ne blaga. Člen 5 Uredbe št. 2913/92 naj se torej zanje ne bi uporabljal, ker naj bi se nanašal na zastopanje ob carinskem evidentiranju blaga.

52

Tožeče stranke so na obravnavi navedle, da spada dejavnost ladijskih agentov v razmerju do carinskih organov na področje uporabe členov 38, 43 in 44 Uredbe št. 2913/92, v katerih je določeno, kako carini predložiti blago, vneseno na carinsko območje. Tožeče stranke menijo, da se skupna deklaracija iz člena 43 Uredbe št. 2913/92, ki se vloži pri carinskih organih, ujema z vložitvijo „Manifesta“, katerega posredovanje je v pristojnosti teh agentov.

53

Tožeče stranke so na obravnavi nazadnje izjavile, da škode ni povzročil člen 5 Uredbe št. 2913/92, ampak obrazloženo mnenje Komisije z dne 3. decembra 1997, v katerem je Komisija napačno razložila to določbo, ko je menila, da je z zadevnim členom prepovedan monopol ladijskih agentov.

54

Splošno sodišče najprej ugotavlja, da se mu ob upoštevanju odgovora Komisije na tožbo ni treba več izreči o ugovoru nedopustnosti v zvezi s tožbo A. Le Boutillier v zadevi T-121/04.

55

Splošno sodišče še meni, da se mu ob upoštevanju izjave tožečih strank, navedene v točki 53 zgoraj, da je škodo povzročilo le obrazloženo mnenje z dne 3. decembra 1997, ni treba več izreči o primarnem odškodninskem zahtevku iz tožb tožečih strank, ki temelji na premisi, da je zatrjevano škodo povzročil člen 5 Uredbe št. 2913/92, ker naj bi bila z njim prepovedana ohranitev monopola ladijskih agentov (glej točko 46 zgoraj). Splošno sodišče zato ne bo preučilo vprašanj v zvezi z dopustnostjo in vsebinskih vprašanj iz odškodninskega zahtevka tožečih strank, ki temelji na zadnjenavedeni premisi.

56

Splošno sodišče bo tako preučilo le podredni odškodninski zahtevek iz tožb tožečih strank, ki temelji na premisi, da je škodo, ki so jo utrpele, povzročilo obrazloženo mnenje z dne 3. decembra 1997. Splošno sodišče bo najprej preučilo ugovor nedopustnosti, v katerem Komisija navaja, da je tožba nedopustna, ker naj Skupnosti ne bi bilo mogoče naložiti povračila škode, povzročene zaradi začetka postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. Med ugovori iz obravnavanega primera namreč le ta temelji na navedeni premisi in hkrati ni povezan z vprašanjem odgovornosti, ki spada med vsebinska vprašanja, in ne vprašanja dopustnosti odškodninske tožbe (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne v zadevi Dubois et Fils proti Svetu in Komisiji, T-113/96, Recueil, str. II-125, točka 34). Če bi bilo treba ta ugovor zavrniti, bo Splošno sodišče nato preučilo vsebinska vprašanja, postavljena z zadevnimi tožbami.

57

Komisija trdi, da tožba ni dopustna, ker naj ji ne bi bilo mogoče naložiti povračila škode, povzročene zaradi začetka postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.

58

Komisija opozarja, da Skupnosti ni mogoče naložiti odgovornosti, ker ni začela postopka zaradi neizpolnitve obveznosti (glej sklep Splošnega sodišča z dne 14. januarja 2004 v zadevi Makedoniko Metro in Michaniki proti Komisiji, T-202/02, Recueil, str. II-181, točka 43 in navedena sodna praksa). Po mnenju Komisije je popolnoma logično, da posameznik, če ne more izpodbijati dejstva, da Komisija ni začela postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, ne more izpodbijati niti dejstva, da je Komisija začela tak postopek. V okviru člena 226 ES naj bi bila za izpodbijanje začetka postopka zaradi neizpolnitve obveznosti pristojna le zadevna država članica.

59

Komisija meni, da ji ni mogoče naložiti posledic, ki bi jih za državo članico lahko imel postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki ga je Komisija začela v zvezi s to državo. Komisiji naj bi bilo še manj kot to, da je začela postopek ali ne, mogoče naložiti odgovornost za (ne)ukrepanje zadevne države članice.

60

Tožeče stranke, ki jih podpira intervenientka, izpodbijajo trditev, da bi lahko bile njihove tožbe nedopustne, ker naj Komisiji ne bi bilo mogoče naložiti odgovornosti za škodo, nastalo zaradi začetka postopka zaradi neizpolnitve obveznosti.

61

Komisija meni, da je odškodninska tožba, ki temelji na okoliščini, da je začela postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, nedopustna, ker je popolnoma logično, da ji ni mogoče očitati odgovornosti, da je začela tak postopek, če ji ni mogoče očitati odgovornosti, da ga ni začela.

62

Glede tega je treba opozoriti, da odškodninska tožba, ki temelji na okoliščini, da Komisija ni začela postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES (postal člen 258 PDEU), ni dopustna, kar potrjuje ustaljena sodna praksa. Iz te sodne prakse namreč izhaja, da Komisiji ni bilo treba začeti postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, zato njena odločitev, da takega postopka ne bo začela, nikakor ne more pomeniti nezakonitosti, tako da to ne more biti podlaga za nastanek nepogodbene odgovornosti Skupnosti (sklep Sodišča z dne 23. maja 1990 v zadevi Asia Motor France proti Komisiji, C-72/90, Recueil, str. I-2181, točke od 13 do 15; sklep Splošnega sodišča z dne v zadevi Smanor in drugi proti Komisiji, T-201/96, Recueil, str. II-1081, točki 30 in 31, in zgoraj v točki 58 navedeni sklep Makedoniko Metro in Michaniki proti Komisiji, točki 43 in 44). Ker torej Komisiji ni z ničimer naloženo, da mora začeti postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, dejstvo, da ta institucija takega postopka ni začela, ne more povzročiti odgovornosti Skupnosti.

63

Vendar na podlagi dejstva, da ni mogoče ugotoviti odgovornosti, ker Komisija ni začela postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, ni mogoče sklepati, da je tudi takrat, ko Komisija začne tak postopek, izključena kakršna koli odgovornost Skupnosti.

64

Glede tega je treba opozoriti, da je odškodninska tožba samostojna tožba, ki ima v sistemu pravnih sredstev posebno vlogo (sodba Sodišča z dne 28. aprila 1971 v zadevi Lütticke proti Komisiji, 4/69, Recueil, str. 325, točka 6, in sodba Splošnega sodišča z dne v združenih zadevah Pitsiorlas proti Svetu in ECB, T-3/00 in T-337/04, ZOdl., str. II-4779, točka 283). Njen namen je povračilo škode, ki je nastala zaradi akta ali nezakonitega ravnanja, ki se očita instituciji (glej sodbo z dne v zadevi Varuh človekovih pravic proti Lamberts, C-234/02 P, Recueil, str. I-2803, točka 59 in navedena sodna praksa).

65

Torej je načeloma mogoče vložiti odškodninsko tožbo zoper kateri koli akt institucije – neodvisno od vprašanja, ali je ta akt mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo (glej točko 69 v nadaljevanju) – tudi če je bil sprejet med izvajanjem diskrecijske pravice (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 15. junija 1999 v zadevi Ismeri Europa proti Računskemu sodišču, T-277/97, Recueil, str. II-1825, točki 109 in 110, ki je bila v pritožbenem postopku potrjena s sodbo Sodišča z dne v zadevi Ismeri Europa proti Računskemu sodišču, C-315/99 P, Recueil, str. I-5281, točka 41).

66

Diskrecijska pravica institucije namreč ne pomeni, da zadevni instituciji zato ni treba delovati v skladu z višjimi pravnimi standardi, na primer Pogodbo in splošnimi načeli prava Skupnosti, ter upoštevno sekundarno zakonodajo. Če se z odškodninsko tožbo izpodbija zakonitost zadevnega akta, je treba o tem vprašanju presojati z vidika obveznosti, naloženih obravnavani instituciji.

67

Drugačen pristop bi bil v nasprotju s pravnimi temelji Skupnosti, saj bi bil v tem primeru odškodninski tožbi odvzet polni učinek, ker sodišča v takih tožbah ne bi mogla presojati o zakonitosti akta institucije (zgoraj v točki 64 navedena sodba Varuh človekovih pravic proti Lamberts, točka 61).

68

Čeprav je torej res, da lahko Komisija na podlagi pristojnosti, ki so ji podeljene s členom 226 ES, prosto presoja, ali je primerno začeti postopek zaradi neizpolnitve obveznosti zoper državo članico, ne da bi morala svojo izbiro utemeljiti (sodba Sodišča z dne 26. junija 2001 v zadevi Komisija proti Portugalski, C-70/99, Recueil, str. I-4845, točka 17), in čeprav lahko zato med izvajanjem svojih pristojnosti na zadevno državo pod enakimi pogoji naslovi tudi obrazloženo mnenje, ni mogoče izključiti možnosti, da lahko posamezna oseba v povsem izjemnih okoliščinah dokaže, da je tako obrazloženo mnenje nezakonito in je povzročilo dovolj resno kršitev pravnega pravila, da ji je bila povzročena škoda (glej v tem smislu zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Varuh človekovih pravic proti Lamberts, točka 52, in sodbo Splošnega sodišča z dne v zadevi Lamberts proti varuhu človekovih pravic, T-209/00, Recueil, str. II-2203, točka 57).

69

Na zgoraj navedeno presojo ne vpliva dejstvo, da obrazloženo mnenje, ki ga Komisija sprejme na podlagi člena 226, prvi odstavek, ES, ni akt, katerega namen bi bil zagotoviti zavezujoč pravni učinek na tretje osebe, in ga zato ni mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 1. marca 1966 v zadevi Lütticke in drugi proti Komisiji, 48/65, Recueil, str. 27, točka 39, ter sklepa Splošnega sodišča z dne v zadevi Smanor in drugi proti Komisiji, T-182/97, Recueil, str. II-271, točka 28, in z dne v zadevi AEPI proti Komisiji, T-242/05, neobjavljen v ZOdl., točka 30). Obrazloženo mnenje lahko namreč zaradi nezakonite vsebine načeloma povzroči škodo tretjim osebam. Tako na primer ni mogoče izključiti možnosti, da je Komisija povzročila škodo osebam, ki so ji zaupale zaupne podatke, ker je te podatke razkrila v obrazloženem mnenju. Izključiti ni mogoče niti možnosti, da obrazloženo mnenje vsebuje nenatančne podatke o nekaterih osebah in jim zato povzroči škodo.

70

Vendar vprašanje, ali je obrazloženo mnenje lahko podlaga za nastanek nepogodbene odgovornosti Skupnosti, spada na področje vsebinske presoje, in ne presoje dopustnosti tožbe.

71

Zato je treba ugovor nedopustnosti, na katerega se je sklicevala Komisija, zavrniti.

72

Tožeče stranke v bistvu trdijo, da je bila z obrazloženim mnenjem z dne 3. decembra 1997, s katerim je Komisija Francosko republiko pozvala, naj spremeni člen L-131-2 trgovinskega zakonika, v katerem je za ladijske agente določen privilegij, nezdružljiv s členom 5 Uredbe št. 2913/92, storjena napaka, saj se ta člen ne uporablja za dejavnosti ladijskih agentov.

73

Komisija in Svet to trditev izpodbijata.

74

Najprej je treba opozoriti, da mora za ugotovitev nepogodbene odgovornosti Skupnosti, ko se obravnava nezakonitost pravnega akta, obstajati dovolj resna kršitev pravnega pravila, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 12. septembra 2007 v zadevi Nikolaou proti Komisiji, T-259/03, neobjavljena v ZOdl., točka 39 in navedena sodna praksa). V zvezi s tem pogojem je odločilno merilo za to, da se šteje, da je kršitev prava Skupnosti dovolj resna, da institucija Skupnosti očitno in hudo prekorači meje diskrecijske pravice (sodbi Sodišča z dne v zadevi Bergaderm in Goupil proti Komisiji, C-352/98 P, Recueil, str. I-5291, točki 43 in 44, in z dne v zadevi Holcim (Deutschland) proti Komisiji, C-282/05 P, ZOdl., str. I-2941, točka 47).

75

Nato je treba še opozoriti, da je postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 226 ES poseben postopek, katerega namen je Komisiji kot varuhinji Pogodbe (glej v tem smislu člen 211 ES) omogočiti nadzor nad tem, da države članice upoštevajo pravo Skupnosti (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 11. avgusta 1995 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-431/92, Recueil, str. I-2189, točka 21). Če Komisija sprejme obrazloženo mnenje in država članica, na katero je naslovljeno, ne ravna v skladu z njim, lahko Komisija na podlagi tega postopka doseže sodno ugotovitev neizpolnitve obveznosti, ki se očita državi članici. Le Sodišče je pristojno za ugotavljanje, ali država članica ni izpolnila obveznosti, ki so ji naložene s pravom Skupnosti (zgoraj v točki 69 navedeni sklep Smanor in drugi proti Komisiji, točka 28).

76

Čeprav je torej res, da lahko Komisija prosto presoja o tem, ali je primerno začeti postopek zaradi neizpolnitve obveznosti (zgoraj v točki 68 navedena sodba Komisija proti Portugalski, točka 17), njena ugotovitev, da obveznosti niso bile izpolnjene, ne more biti obvezujoča. Med postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti lahko Komisija namreč da le mnenje o tem, ali je država članica kršila pravo Skupnosti. Ker v tem mnenju zavzame le stališče o tem, ali država članica ni izpolnila obveznosti, ki so ji naložene s pravom Skupnosti, sprejetje zadevnega mnenja ne more povzročiti dovolj resne kršitve pravnega pravila, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom.

77

Zato tudi to, da je Komisija v obrazloženem mnenju sprejela napačno stališče o obsegu prava Skupnosti, ne more pomeniti dovolj resne kršitve, na podlagi katere bi bilo mogoče ugotoviti odgovornost Skupnosti. Torej odškodninski zahtevki tožečih strank niso utemeljeni.

78

Če pa presoja iz obrazloženega mnenja presega opredelitev obstoja neizpolnitve obveznosti države članice ali drugo ravnanje Komisije med postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti preseže pristojnosti, ki so podeljene tej instituciji – če je na primer kriva za razkritje poslovnih skrivnosti ali podatkov, ki škodujejo ugledu osebe – je mogoče tako presojo ali ravnanje šteti za kršitev, na podlagi katere se lahko ugotovi odgovornost Skupnosti. Vendar je treba ugotoviti, da v obravnavani zadevi nihče ne trdi, da je bila storjena taka kršitev.

79

Splošno sodišče meni, da je treba neodvisno od vprašanja, ali je obstajala dovolj resna kršitev, preveriti še, ali obstaja vzročna zveza med sprejetjem obrazloženega mnenja Komisije z dne 3. decembra 1997 in škodo, ki naj bi jo utrpele tožeče stranke.

80

Po mnenju tožečih strank je Svet priznal, da je bil zakon št. 2001-43, s katerim je bil odpravljen privilegij ladijskih agentov in jim je torej povzročil škodo, sprejet na podlagi obrazloženega mnenja Komisije z dne 3. decembra 1997.

81

Francoska republika kot naslovnica tega obrazloženega mnenja naj ne bi imela nobene diskrecijske pravice, kar zadeva sprejetje nacionalnega ukrepa za uporabo prava Skupnosti. Že ime zakona št. 2001-43 naj bi dokazovalo, da so se francoski organi le uklonili odredbam Komisije iz obrazloženega mnenja z dne 3. decembra 1997.

82

Zakona št. 2001-43 naj torej ne bi bilo mogoče šteti za pregrado, ki bi ločevala akt Skupnosti, ki je povzročil škodo, od same škode. Zato naj bi bilo mogoče škodo, ki so jo utrpele tožeče stranke, v celoti pripisati Komisiji, ne glede na to, da je Francoska republika sprejela zakon št. 2001-43, le sodišča Skupnosti pa naj bi bila pristojna za odločanje o zahtevku za povračilo take škode.

83

Tožeče stranke poudarjajo, da je izključna odgovornost Skupnosti, ki jo zastopa Komisija zaradi svoje vloge pri sestavi spornega akta, nadomestilo za to, da so države članice za oblikovanje carinske unije sprejele nekatere omejitve in se odpovedale nekaterim vidikom suverenosti.

84

Svet in Komisija to trditev izpodbijata.

85

V okviru odškodninske tožbe se prizna, da obstaja vzročna zveza, če obstaja dovolj neposredna vzročna zveza med ravnanjem, ki se očita instituciji, in navedeno škodo, pri čemer mora tako zvezo dokazati tožeča stranka. Očitano ravnanje mora biti torej odločilni vzrok škode (glej v tem smislu zgoraj v točki 43 navedeno sodbo CAS Succhi di Frutta proti Komisiji, točka 59, in sodbo Splošnega sodišča z dne 30. septembra 1998 v zadevi Coldiretti in drugi proti Svetu in Komisiji, T-149/96, Recueil, str. II-3841, točka 101; glej sklep Splošnega sodišča z dne v zadevi Royal Olympic Cruises in drugi proti Svetu in Komisiji, T-201/99, Recueil, str. II-4005, točka 26 in navedena sodna praksa, ki je bil v pritožbenem postopku potrjen s sklepom Sodišča z dne v zadevi Royal Olympic Cruises in drugi proti Svetu in Komisiji, C-49/01 P, neobjavljen v Recueil, in zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Pitsiorlas proti Svetu in ECB, točka 292).

86

Kar zadeva obstoj vzročne zveze med obrazloženim mnenjem z dne 3. decembra 1997 in škodo, na katero se sklicujejo tožeče stranke, je treba najprej opozoriti, da lahko Komisija v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES sprejme le akte, naslovljene na države članice (glej sklep Splošnega sodišča z dne v zadevi Viomichania Syskevasias Typopoiisis Kai Syntirisis Agrotikon Proïonton proti Komisiji, T-334/02, Recueil, str. II-5121, točka 44 in navedena sodna praksa). S tem postopkom so torej urejeni le odnosi med Komisijo in državami članicami.

87

Nato je treba opozoriti, da postopek zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 226 ES razlikuje med predhodno ali upravno fazo in fazo spora ali sodno fazo. Če torej Komisija meni, da država članica ni izpolnila katere od obveznosti, ki so ji naložene, začne najprej predhodno fazo, med katero da zadevni državi članici možnost, da sprejme stališče o očitani neizpolnitvi obveznosti. Komisija to predhodno fazo konča tako, da na državo članico naslovi obrazloženo mnenje. Namen predhodnega postopka, določenega v členu 226 ES, je zadevni državi članici omogočiti, da se uskladi z obveznostmi, ki izhajajo iz prava Skupnosti, ali da učinkovito uveljavlja svoja sredstva obrambe zoper očitke, ki jih navede Komisija (sodba Sodišča z dne 18. julija 2007 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-490/04, ZOdl., str. I-6095, točka 25). Torej ni nujno, da država članica ravna v skladu z izdanim obrazloženim mnenjem, ampak lahko tega ne stori, če meni, da ji Komisija neupravičeno očita neizpolnitev obveznosti.

88

Na podlagi člena 226, drugi odstavek, ES lahko Komisija pred Sodiščem sproži postopek zaradi neizpolnitve obveznosti le, če država članica ni ravnala v skladu z obrazloženim mnenjem v roku, ki ji ga je Komisija za to določila (glej sodbo Sodišča z dne 18. maja 2006 v zadevi Komisija proti Španiji, C-221/04, ZOdl., str. I-4515, točka 22 in navedena sodna praksa).

89

Namen tožbe, vložene na podlagi člena 226 ES, je ugotovitev, da država članica ni izpolnila obveznosti do Skupnosti, ugotovitev take neizpolnitve obveznosti pa zadevno državo članico zavezuje, da sprejme ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča (sodba Sodišča z dne 14. aprila 2005 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-104/02, ZOdl., str. I-2689, točka 49).

90

Ker postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, ki ga začne Komisija na podlagi člena 226 ES, zadeva le odnos te institucije z zadevno državo članico in ker se ob koncu takega postopka najprej izda obrazloženo mnenje, ki ga lahko zadevna država članica upošteva ali ne, je treba preučiti, ali je v obravnavanem primeru vsebina obrazloženega mnenja Komisije z dne 3. decembra 1997 lahko bila odločilni vzrok škode, na katero se sklicujejo tožeče stranke.

91

Glede tega je treba poudariti, da je Komisija v zadevnem obrazloženem mnenju ugotovila, da Francoska republika, ker je na podlagi člena L-131-2 trgovinskega zakonika ladijskim agentom zagotovila pravico do zastopanja pri izvrševanju opravil in formalnosti, povezanih s carinskim evidentiranjem, ni izpolnila obveznosti, ki so ji naložene s členom 5(1) in (2) Uredbe št. 2913/92. Komisija je hkrati pozvala Francosko republiko, naj v dveh mesecih sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev s tem obrazloženim mnenjem.

92

Vendar to, da je Komisija v obrazloženem mnenju z dne 3. decembra 1997 menila, da je člen L-131-2 trgovinskega zakonika nezdružljiv s pravom Skupnosti – in da se je glede tega motila – v obravnavanem primeru dejansko sploh ni pomembno, saj z zadevnim obrazloženim mnenjem državi članici ni bilo naloženo, naj spremeni zakonodajo. V okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti bi namreč tak zavezujoč učinek lahko imela le sodba Sodišča.

93

Ker obrazloženo mnenje z dne 3. decembra 1997 v delu, v katerem Komisija trdi, da Francoska republika ni izpolnila obveznosti, ki izhajajo iz prava Skupnosti, nima zavezujočega učinka, ga ni mogoče šteti za odločilni vzrok škode, na katero se sklicujejo tožeče stranke. Torej vzročna zveza med zatrjevano škodo in dejstvom, ki naj bi jo povzročilo, to je obrazloženim mnenjem z dne , ni dokazana.

94

Zato je treba tožbe zavrniti kot neutemeljene.

95

V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni.

96

Tožeče stranke niso uspele, zato se jim v skladu s predlogi Komisije in Sveta naloži plačilo stroškov.

97

V skladu s členom 87(4), tretji pododstavek, Poslovnika lahko Splošno sodišče poleg tega odredi, da intervenient nosi svoje stroške.

98

V obravnavanem primeru je intervenientka v zadevi T-440/03 podprla tožeče stranke, ki niso uspele. Zato Splošno sodišče meni, da mora intervenientka nositi svoje stroške.

99

Komisiji in Svetu se naloži plačilo njunih stroškov, nastalih zaradi intervencije, ker nista predlagala, naj se v primeru zavrnitve tožbe intervenientki naloži plačilo teh stroškov.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat)

razsodilo:

Pravni okvir

Dejansko stanje

Prvotni status ladijskih agentov

Zgodovinski pregled in narava statusa ladijskega agenta

Posledice „hibridnega“ statusa ladijskih agentov

– Splošni okvir upoštevnih obveznosti in pravic

– Stvarno področje uporabe privilegija

– Ozemeljsko in osebno področje uporabe privilegija

– Obveznosti, ki izhajajo iz službenih nalog javnega uslužbenca

– Pravice, ki izhajajo iz službenih nalog javnega uslužbenca

Odprava privilegija ladijskih agentov

Sprejetje Uredbe št. 2913/92 in postopek zaradi neizpolnitve obveznosti

Sprememba francoske zakonodaje

Postopek

Predlogi strank

Uvodne ugotovitve

Načela v zvezi z uveljavljanjem nepogodbene odgovornosti

Obseg tožbe

Pregled trditev strank

Pojasnila glede obsega spora, ki so jih med postopkom podale stranke

Presoja Splošnega sodišča

Dopustnost

Trditve strank

Presoja Splošnega sodišča

Vsebinska presoja

Obstoj dovolj resne kršitve

Trditve strank

Presoja Splošnega sodišča

Vzročna zveza

Uvod

Trditve strank

Presoja Splošnega sodišča

Stroški