SODBA SODIŠČA

z dne 5. marca 1996(*)

„Načelo odgovornost države članice za škodo, ki je posameznikom povzročena zaradi kršitev Prava skupnosti, za katero odgovarja ta država – Kršitve, za katere odgovarja nacionalni zakonodajalec – Pogoji za odgovornost države – Višina odškodnine – Združeni zadevi C-46/93 in C-48/93“

V združenih zadevah C-46/93 in C-48/93,

katerih predmet sta predloga, ki sta ju na Sodišče na podlagi člena 177 Pogodbe EGS naslovila Bundesgerichtshof (zadeva C-46/93) in High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court (zadeva C-48/93) v postopkih med

Brasserie du pêcheur SA

in

Bundesrepublik Deutschland,

ter med

The Queen

in

Secretary of State for Transport

ex parte: Factortame Ltd in drugi,

za sprejetje predhodnih odločb glede razlage načela odgovornosti države za škodo, ki jo s kršitvami prava Skupnosti, za katere odgovarja država, utrpijo posamezniki,

SODIŠČE,

v sestavi G.C. Rodríguez Iglesias (poročevalec), predsednik, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward in G. Hirsch (predsedniki senatov), G. F. Mancini, F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann in J. L. Murray, sodniki,

generalni pravobranilec: G. Tesauro,

sodna tajnika: H. von Holstein, namestnik sodnega tajnika, in H. A. Rühl, administrator,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

–        za Brasserie du Pêcheur SA H. Büttner, odvetnik iz Karlsruheja,

–        za tožeče stranke od 1 do 36 in od 38 do 84 v zadevi C-48/93 D. Vaughan in G. Barling, QC, ter D. Anderson, barrister, po pooblastilu S. Swabeya, solicitor,

–        za tožeče stranke od 85 do 97 v zadevi C-48/93 Nicholas Green, odvetnik, po pooblastilu N. Hortona, solicitor,

–        za 37. tožečo stranko v zadevi C-48/93 N. Forwood, QC, in P. Duffy, barrister, po pooblastilu Holman Fenwick & Willan, solicitors,

–        za vlado Zvezne republike Nemčije E. Röder, ministrski svetnik pri zveznem ministrstvu za gospodarstvo, zastopnik, skupaj z J. Sedemundom, odvetnikom iz Kölna,

–        za vlado Združenega kraljestva J. E. Collins, pomočnik pravnega zastopnika pri ministrstvu za finance, zastopnik, in S. Richards, C. Vajda in R. Thompson, barristers,

–        za dansko vlado J. Molde, pravni svetovalec pri ministrstvu za zunanje zadeve, zastopnik,

–        za špansko vlado A. J. Navarro González, generalni direktor za pravne in institucionalne zadeve Skupnosti, R. Silva de Lapuerta in G. Calvo Díaz, abogados del Estado iz državnega pravobranilstva, zastopnika,

–        za francosko vlado J. P. Puissochet, direktor za pravne zadeve pri ministrstvu za zunanje zadeve, in C. de Salins, namestnica direktorja pravne službe pri tem ministrstvu, zastopnika,

–        za irsko vlado A. Buckley, Chief State Solicitor, zastopnik,

–        za nizozemsko vlado A. Bos, pravni svetovalec pri ministrstvu za zunanje zadeve, zastopnik,

–        za Komisijo Evropskih skupnosti C. Timmermans, pomočnik generalnega direktorja pravne službe, J. Pipkorn, pravni svetovalec, in C. Docksey iz pravne službe, zastopniki,

ob upoštevanju poročila za obravnavo,

po predstavitvi ustnih navedb Brasserie du Pêcheur SA, ki sta jo zastopala H. Buettner in P. Soler-Couteaux, odvetnik, član odvetniške zbornice iz Strasbourga; tožečih strank od 1 do 36 in od 38 do 84 v zadevi C-48/93, ki jih zastopajo D. Vaughan, G. Barling, D. Anderson in S. Swabey; tožečih strank od 85 do 97 v zadevi C-48/93, ki jih zastopa N. Green; 37. tožeče stranke v zadevi C‑48/93, ki jo zastopata N. Forwood in P. Duffy; nemške vlade, ki jo zastopa J. Sedemund; vlade Združenega kraljestva, ki jo zastopajo sir N. Lyell, QC, Attorney General, in S. Richards, C. Vajda in J. E. Collins; danske vlade, ki jo zastopa P. Biering, pravni svetovalec pri ministrstvu za zunanje zadeve, zastopnik; grške vlade, ki jo zastopa F. Georgakopoulos, pomočnik pravnega svetovalca državnega pravnega sveta, zastopnik; španske vlade, ki jo zastopata R. Silva de Lapuerta in G. Calvo Díaz; francoske vlade, ki jo zastopa C. de Salins; nizozemske vlade, ki jo zastopa J. W. de Zwaan, pomočnik pravnega svetovalca pri ministrstvu za zunanje zadeve, zastopnik, in Komisije, ki jo zastopajo C. Timmermans, J. Pipkorn in C. Docksey, na obravnavi 25. oktobra 1994,

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 28. novembra 1995

izreka naslednjo

Sodbo

1        S sklepoma z dne 28. januarja 1993 in 18. novembra 1992, ki ju je Sodišče prejelo 17. februarja 1993 in 18. februarja 1993, sta Bundesgerichtshof (zadeva C-46/93) in High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court (zadeva C‑48/93) na podlagi člena 177 Pogodbe EGS predložili vprašanji za predhodno odločanje glede pogojev, pod katerimi lahko država članica odgovarja za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitev prava Skupnosti, za katero odgovarja.

2        Ti vprašanji sta bili vloženi v okviru dveh postopkov, in sicer Brasserie du Pêcheur SA proti Zvezni republiki Nemčiji in Factortame Ltd in drugi (v nadaljevanju: Factortame) proti Združenem kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska.

 Zadeva C-46/93

3        Brasserie du Pêcheur, francosko podjetje s sedežem v Schiltigheimu (Alzacija), pred predložitvenim sodiščem trdi, da je bilo leta 1981 prisiljeno ustaviti izvoz piva v Nemčijo, ker so pristojne nemške oblasti menile, da pivo, ki ga je to podjetje proizvajalo, ni ustrezalo Reinheitsgebot (zahteve glede čistosti), kot so določene v členih 9 in 10 nemškega zakona o davku na pivo z dne 14. marca 1952 (BGBl. I, str. 149), kot je veljal 14. decembra 1976 (BGBl. I, str. 3341, v nadaljevanju: BStG).

4        Komisija je zavzela stališče, da so bile omenjene določbe v nasprotju s členom 30 Pogodbe EGS in proti Zvezni republiki Nemčiji uvedla postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, in sicer zaradi prepovedi, da se piva, ki so bila v drugih državah članicah zakonito proizvedena po drugih metodah, prodajajo pod označbo „Bier“ (pivo) in zaradi prepovedi uvoza piva, ki vsebuje aditive. S sodbo z dne 12. marca 1987 v zadevi Komisija proti Nemčiji (178/84, Recueil str. 1227) je Sodišče ugotovilo, da je bila prepoved prodaje piva, uvoženega iz drugih držav članic, ki ni ustrezalo omenjenim določbam, nezdružljiva s členom 30 Pogodbe.

5        Brasserie du Pêcheur je zato od Zvezne republike Nemčije zahtevala nadomestilo za izgubo, ki jo je utrpela zaradi prepovedi uvoza v letih 1981–1987, v znesku 1.800.000 DEM, kar je samo del dejanske škode.

6        Bundesgerichtshof se v zvezi s tem sklicuje na člen 839 Bürgerliches Gesetzbuch (nemški civilni zakonik, v nadaljevanju: BGB) in člen 34 Grundgesetz (temeljni zakon, v nadaljevanju: GG). Prvi stavek prvega odstavka 839 BGB določa: „Če uradnik namenoma ali iz malomarnosti krši svoje obveznosti do tretjih oseb mora tem tretjim osebam povrniti nastalo škodo.“ Člen 34 GG pa določa: „Če posameznik pri opravljanju njemu zaupane javne funkcije krši svoje obveznosti do tretje osebe, mora odgovornost prevzeti država ali organ, pri katerem je zaposlen.“

7        Iz teh povezanih določb izhaja, da je pogoj za odgovornost države okoliščina, da se kršena obveznost nanaša na tretjo osebo, kar pomeni, da je država odgovorna za kršitev samo, če gre za obveznosti do tretje osebe. Vendar, kot poudarja Bundesgerichtshof, nacionalni zakonodajalec z BStG določa dolžnost, ki zadeva samo širšo javnost in ne zadeva posebej nobene osebe ali kategorije oseb, ki bi jih lahko šteli za „tretje osebe” v smislu navedenih določb.

8        V zvezi s tem je Bundesgerichtshof Sodišču zastavilo ta vprašanja za predhodno odločanje:

„1.      Ali načelo prava Skupnosti, v skladu s katerim morajo države članice povrniti škodo, ki jo je utrpel posameznik zaradi kršitev prava Skupnosti, za katero odgovarjajo države, velja tudi, če je do kršitve prišlo, ker nacionalni zakon, ki je bil sprejet v parlamentu, ni bil prilagojen hierarhično višjim normam prava Skupnosti (v tem primeru: prilagoditev členov 9 in 10 Biersteuergesetz členu 30 Pogodbe EGS)?

2.      Ali lahko nacionalni pravni sistem določa, da je morebitna pravica do odškodnine podvržena enakim omejitvam, kot veljajo, če nacionalni zakon krši hierarhično višje norme nacionalnega prava, na primer ko zvezni nemški zakon krši Grundgesetz Zvezne republike Nemčije?

3.      Ali lahko nacionalni pravni sistem določa, da je pravica do odškodnine pogojena z napako (namerno ali iz malomarnosti), za katero odgovarjajo državni organi, ki so odgovorni za to, da prilagoditev ni bila opravljena?

4.      Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen in na drugo vprašanje nikalen:

a)      Ali je lahko odškodninska odgovornost v okviru nacionalnega pravnega sistema omejena na povračilo škode pri individualnih pravno varovanih dobrinah, na primer lastnini, ali pa se zahteva polna odškodnina za celotno premoženjsko škodo, vključno z izgubljenim dobičkom?

b)      Ali odškodninska odgovornost zajema tudi povračilo škode, ki je nastala preden je Sodišče Evropskih skupnosti s sodbo dne 12. marca 1987 v zadevi Komisija proti Nemčiji (178/84) razsodilo, da je člen 10 Biersteuergesetz kršil hierarhično višje pravo Skupnosti?“

 Zadeva C-48/93

9        Factortame in drugi, tj. posamezniki in družbe britanskega prava, skupaj z direktorji in delničarji teh podjetij so 16. decembra 1988 sprožili postopek pred High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court (v nadaljevanju: Divisional Court), v katerem so izpodbijali združljivost dela II Merchant Shipping Act 1988 (zakon o pomorskem prevozu blaga) s pravom Skupnosti, še posebej s členom 52 Pogodbe EGS. Ta zakon je začel veljati 1. decembra 1988, prehodno obdobje pa se je izteklo 31. marca 1989. Zakon je predpisal uvedbo novega registra za britanske ribiške ladje in je za registracijo teh ladij, vključno s tistimi, ki so bile že registrirane v prejšnjem registru, določil pogoje glede državljanstva ali stalnega prebivališča lastnikov. Za ribiške ladje, ki se niso mogle vpisati v nov register, je bila odvzeta pravico do ribolova.

10      V odgovor na vprašanja Divisional Court je Sodišče v sodbi z dne 25. julija v zadevi Factortame II (C-221/89, Recueil, str. I-3905) razsodilo, da so pogoji za registracijo, ki jo je uvedlo Združeno kraljestvo, ki se nanašajo na državljanstvo in stalno prebivališče lastnikov in upravljavcev ladij, v nasprotju s pravom Skupnosti, vendar pa ni bila v nasprotju s pravom Skupnosti določba, da je pogoj za registracijo ladij njihovo upravljanje, usmerjanje in nadziranje iz Združenega kraljestva.

11      Komisija je 4. avgusta 1989 proti Združenemu kraljestvu sprožila postopek zaradi neizpolnitve obveznosti. Hkrati je predlagala sprejetje začasnega ukrepa za zadržanje uporabe pogoja državljanstva, ker je bil v nasprotju s členi 7, 52 in 221 Pogodbe EGS. S sklepom z dne 10. oktobra 1989 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu (246/89 R, Recueil, str. 3125) je predsednik Sodišča temu predlogu ugodil. V skladu s tem sklepom je Združeno kraljestvo sprejelo določbe, ki spreminjajo novi sistem registracije, ki je začel veljati 2. novembra 1989. S sodbo z dne 4. oktobra 1991 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu (C‑246/89, Recueil, str. I-4585) je Sodišče potrdilo, da so izpodbijani pogoji za registracijo, ki so predmet tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, v nasprotju s pravom Skupnosti.

12      Medtem je Divisional Court 2. oktobra 1991 izdalo sklep, da bi dalo učinek zgoraj navedeni sodbi Sodišča z dne 25. julija 1991 z dne 25. julija 1991, in hkrati tožeče stranke pozvalo, naj opredelijo svoje odškodninske zahtevke. Tožeče stranke so nacionalnemu sodišču potem predložile natančno opredeljene različne postavke odškodninskega zahtevka, ki zajema stroške, in izgube, nastale od začetka veljavnosti zadevne zakonodaje, tj. 1. aprila 1989, do njene razveljavitve, tj. 2. novembra 1989.

13      Nazadnje je Divisional Court s sklepom z dne 18. novembra 1992 Rawlings (Trawling) Ltd, 37. tožeči stranki v zadevi C-48/93, dovolilo, da spremeni svoj odškodninski zahtevek in z njim zaobseže civilno kazen zaradi neustavnega ravnanja državnih organov (exemplary damages for unconstitutional behaviour).

14      V tem kontekstu je Divisional Court Sodišču zastavilo ta vprašanja za predhodno odločanje:

„1.      Glede na vse okoliščine te zadeve – in sicer:

a)      da je zakonodaja države članice določala pogoje v zvezi z državljanstvom ali stalnim prebivališčem lastnikov in upravljavcev ribiških ladij ter delničarjev in direktorjev podjetij lastnikov in upravljavcev ribiških ladij

in

b)      da je Sodišče v zadevah C-221/89 in C-246/89 razsodilo, da so ti pogoji v nasprotju s členi 5, 7, 52 in 221 Pogodbe EGS –

ali imajo ti lastniki ali upravljavci te vrste ladij oziroma direktorji in/ali delničarji v podjetjih, ki so lastniki in upravljavci ladij, po pravu Skupnosti pravico do odškodnine od države članice za izgube, ki so jih utrpeli zaradi vseh ali katere koli od zgoraj omenjenih kršitev Pogodbe EGS?

2.      Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen; kaj, če sploh, se mora po pravu Skupnosti upoštevati pri odločanju o odškodninah:

a)      stroški in/ali izguba dobička in/ali izguba prihodka od začetka veljavnosti omenjenih pogojev, ko so bile ladje prisilno izločene iz prometa in so se zanje morali sklepati alternativni sporazumi za ribarjenje in/ali se je morala poizkušati registracija drugje;

b)      izgube zaradi prodaje ladij, lastniških deležev ladij ali prodaje delnic podjetij lastnikov ladij pod njihovo vrednostjo;

c)      izgube zaradi obveznosti zagotavljanja jamstev, plačila glob in pravnih stroškov za domnevne prekrške v zvezi z izbrisom ladij iz nacionalnega registra;

d)      izgube zaradi nezmožnosti takih oseb, da bi imele v lasti in bi upravljale dodatne ladje;

e)      izguba honorarjev za upravljanje;

f)      stroški, nastali zaradi poskusa zmanjšanja zgoraj navedenih izgub;

g)      civilne kazni, kot se zahtevajo?“

15      Glede bolj popolnega opisa dejanskega stanja v postopku v glavni stvari, poteka postopka in stališč, predloženih Sodišču, se Sodišče sklicuje na poročilo za obravnavo. Ti deli iz spisa so namreč v nadaljevanju povzeti, le kolikor so potrebni za sklepanje Sodišča.

 Odgovornost države za dejanja in opustitve nacionalnega zakonodajalca, ki so v nasprotju s pravom Skupnosti (prvo vprašanje v zadevi C-46/93 in v zadevi C‑48/93)

16      S prvima vprašanjema želita obe nacionalni sodišči ugotoviti, ali se načelo, da je država članica dolžna povrniti škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Skupnosti, za katere odgovarja, lahko uporablja, ko je bil za obravnavano kršitev odgovoren nacionalni zakonodajalec.

17      Najprej je treba opozoriti, da je Sodišče v sodbi v zadevi Francovich in drugi (C‑6/90 in C-9/90, Recueil, str. I-5357, točka 37) odločilo, da iz prava Skupnosti izhaja načelo, da so države članice dolžne nadomestiti škodo, povzročeno posameznikom s kršitvijo prava Skupnosti, za katero odgovarjajo.

18      Nemška, irska in nizozemska vlada trdijo, da morajo države članice povrniti škodo, povzročeno posameznikom, samo če se kršene določbe ne uporabljajo neposredno. V sodbi Francovich in drugi naj bi Sodišče želelo samo zapolniti praznino v sistemu varstva pravic posameznikov. Ker že doslej nacionalno pravo posameznikom daje pravico, da sprožijo sodni postopek, s katerim lahko uveljavljajo svoje pravice iz določb prava Skupnosti, ki se uporabljajo neposredno, naj namreč ne bi bilo potrebno, da se jim v primeru kršitev takih določb prizna tudi pravica do odškodnine, ki neposredno temelji na pravu Skupnosti.

19      Te argumentacije ni mogoče sprejeti.

20      V skladu z ustaljeno sodno prakso namreč pravica posameznikov, da se pred nacionalnimi sodišči sklicujejo na določbe Pogodbe, ki se uporabljajo neposredno, ni minimalno jamstvo in sama po sebi ne zadošča, da se v celoti in polno zagotavlja uporaba Pogodbe (glej zlasti sodbe z dne 15. oktobra 1986 v zadevi Komisija proti Italiji, 168/85, Recueil, str. 2945, točka 11: z dne 26. februarja 1991 v zadevi Komisija proti Italiji, C-120/88, Recueil, str. I-621, točka 10, in z dne 26. februarja 1991 v zadevi Komisija proti Španiji, C-119/89, Recueil, str. I‑641, točka 9). Ob tem, da je namen te pravice je zagotoviti, da se določbe prava Skupnosti uveljavljajo zoper nacionalne določbe, pa ta pravica posameznikom ne more v vseh primerih zagotoviti vseh koristi od pravic, ki jim jih daje pravo Skupnosti, in zlasti ne more preprečiti, da jim zaradi kršitve takih pravic, za katero odgovarja država članica, nastane škoda. Kot izhaja iz točke 33 zgoraj navedene sodbe Francovich in drugi, bi bila polna učinkovitost določb prava Skupnosti zmanjšana, če posamezniki ne bi mogli dobiti odškodnine, kadar so njihove pravice kršene zaradi kršitve prava Skupnosti.

21      To bo veljalo, ko posameznik, ki je oškodovan zaradi neprenesene direktive in se ne more neposredno sklicevati na njene posamezne določbe pred nacionalnim sodiščem, ker niso dovolj natančne in brezpogojne, proti državi članici, ki je storila napako, vloži odškodninsko tožbo zaradi kršitve tretjega odstavka člena 189 Pogodbe. V takih okoliščinah, kot so obstajale v sodbi Francovich in drugi, je namen odškodnine nadomestiti škodljive posledice za tiste, ki so pridobili pravice iz direktive, ki je država članica ni prenesla.

22      Navedeno še toliko bolj velja v primeru kršitve pravice, ki jo neposredno daje določba prava Skupnosti in na katero se posamezniki lahko sklicujejo pred nacionalnimi sodišči. V tem primeru je pravica do odškodnine nujen korelat neposrednemu učinku določbe prava Skupnosti, katere kršitev je povzročila nastalo škodo.

23      V tem primeru ni sporno, da imajo obravnavane določbe prava Skupnosti, in sicer člen 30 Pogodbe v zadevi C-46/93 in člen 52 v zadevi C-48/93, neposreden učinek, torej da posameznikom dajejo pravice, na katere se lahko sklicujejo neposredno pred nacionalnimi sodišči. Kršenje takih določb je lahko podlaga za odškodnino.

24      Nemška vlada dalje meni, da lahko posamezniki splošno pravico do odškodnine pridobijo le na podlagi zakonodaje in da bi bilo priznanje take pravice s sodno odločbo nezdružljivo z delitvijo pristojnosti med Skupnostjo in državami članicami in institucionalnim ravnotežjem, določenim s Pogodbo.

25      V zvezi s tem je treba poudariti, da je obstoj in obseg odgovornosti države za škodo, ki nastane kot posledica kršitve obveznosti, ki jih ima država na podlagi prava Skupnosti, odvisen od razlage Pogodbe, ki pa je v pristojnosti Sodišča.

26      V tej zadevi in v zgoraj navedeni sodbi Francovich in drugi so se nacionalna sodišča z vprašanji za razlago na Sodišče obrnila na podlagi člena 177 Pogodbe.

27      Ker Pogodba ne vsebuje določb, ki bi jasno in natančno določale posledice v primeru, da države članice kršijo pravo Skupnosti, Sodišče, ki ob tem, da opravlja nalogo, ki mu je bila naložena s členom 164 Pogodbe, in sicer zagotavljanje spoštovanja prava pri razlagi in uporabi Pogodbe, odloča o teh vprašanjih v skladu s splošno sprejetimi metodami razlage, zlasti z uporabo temeljnih načel pravnega sistema Skupnosti in glede na okoliščine primera splošnih načel, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic.

28      Poleg tega se na splošna načela, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, glede nepogodbene odgovornosti Skupnosti za škodo, ki so jo povzročile njene institucije ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti, sklicuje člen 215(2) Pogodbe.

29      Načelo nepogodbene odgovornosti Skupnosti, ki je jasno določeno v členu 215 Pogodbe, je samo odraz splošnega načela, ki je sprejeto v pravnih redih držav članic, in sicer da je škodo zaradi nezakonitega dejanja ali opustitve treba povrniti. Ta določba odraža tudi obveznost za organe oblasti, da povrnejo škodo, ki jo povzročijo pri opravljanju dolžnosti.

30      Poleg tega je treba ugotoviti, da so v mnogih nacionalnih pravnih ureditvah sodišča odločilno sooblikovala pravno ureditev odgovornosti države.

31      Ob upoštevanju prejšnjih izvajanj je Sodišče v točki 35 zgoraj navedene sodbe Francovich in drugi odločilo, da je načelo odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom zaradi kršitev prava Skupnosti, za katero odgovarja država, vsebovano v sistemu Pogodbe.

32      Iz tega sledi, da to načelo velja za vsak primer, ko država članica krši pravo Skupnosti, ne glede na to, kateri državni organ je s svojim dejanjem ali opustitvijo storil kršitev.

33      Poleg tega ob upoštevanju temeljne zahteve pravnega reda Skupnosti, da se mora pravo Skupnosti uporabljati enotno (glej zlasti sodbo z dne 21. februarja 1991 v zadevi Zuckerfabrik, C-143/88 in C-92/89, Recueil, str. I-415, točka 26), dolžnost povrniti škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Skupnosti, ne more biti odvisna od delitve pristojnosti med ustavnimi nosilci oblasti.

34      V zvezi s tem je treba, kot poudarja generalni pravobranilec v točki 38 sklepnih predlogov, navesti, da je v mednarodnem pravu država, ki odgovarja za kršitev mednarodne obveznosti, ki jo je sprejela, obravnavana kot ena sama entiteta, ne glede na to, ali za kršitev, ki je povzročila škodo, odgovarja sodna, zakonodajna ali izvršilna veja oblasti. To mora še toliko bolj veljati v pravnem redu Skupnosti, ker so vse veje oblasti v državi, vključno z zakonodajalcem, pri izvajanju svojih nalog dolžne spoštovati norme prava Skupnosti, ki lahko neposredno urejajo položaj posameznikov.

35      Dejstvo, da glede na nacionalne predpise za očitano neizpolnitev obveznosti odgovarja zakonodajalec, ne more vplivati na zahteve, ki so neločljiv del varstva pravic posameznikov, ki se sklicujejo na pravo Skupnosti, v tem primeru na pravico do odškodnine, ki je posledica neizpolnitve obveznosti, pred nacionalnimi sodišči.

36      Zato je treba nacionalnim sodiščem odgovoriti, da se načelo, da so države članice dolžne povrniti škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Skupnosti, za katere te države odgovarjajo, uporablja, ko je za očitano neizpolnitev obveznosti odgovoren nacionalni zakonodajalec.

Pogoji pod katerimi lahko država odgovarja za dejanja in opustitve nacionalnega zakonodajalca, ki so v nasprotju s pravom Skupnosti (drugo vprašanje v zadevi C‑46/93 in prvo vprašanje v zadevi C-48/93)

37      S tema vprašanjema sta nacionalni sodišči Sodišče prosili, naj pojasni, pod katerimi pogoji pravo Skupnosti posameznikom zagotavlja pravico do odškodnine zaradi škode, povzročene posameznikom s kršitvami prava Skupnosti, za katere odgovarja država članica.

38      V zvezi s tem je treba opozoriti, da čeprav odgovornost države izhaja iz prava Skupnosti, so pogoji, pod katerimi ta odgovornost privede do pravice do povrnitve škode, odvisni od narave kršitve prava Skupnosti, ki je povzročila škodo (zgoraj navedena sodba Francovich in drugi, točka 38).

39      Za določitev teh pogojev je treba najprej upoštevati načela, ki so del pravnega reda Skupnosti in ki so podlaga za odgovornost države, in sicer polni učinek norm prava Skupnosti in učinkovito varstvo pravic, ki jih te norme dajejo, ter obveznost sodelovanja, ki jo državam članicam nalaga člen 5 Pogodbe (Francovich in drugi, točke od 31 do 36).

40      Poleg tega se je, kot so poudarile Komisija in več vlad, ki so predložile svoja stališča, ustrezno sklicevati na sodno prakso Sodišča o nepogodbeni odgovornosti Skupnosti.

41      Tako se člen 215, drugi odstavek, Pogodbe glede nepogodbene odgovornosti Skupnosti sklicuje na splošna načela, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, s katerimi si Sodišče pomaga tudi na drugih področjih prava Skupnosti, če ni zapisanih norm.

42      Pogoji, pod katerimi lahko pride do odgovornosti države za škodo, povzročeno posameznikom s kršitvijo prava Skupnosti, se, razen če ni za to posebej utemeljenih razlogov, ne morejo razlikovati od tistih, ki urejajo odgovornost Skupnosti v primerljivih okoliščinah. Varstvo pravic, ki posameznikom pripadajo po pravu Skupnosti, se namreč ne more spreminjati glede na to, ali je za škodo odgovoren nacionalni organ oblasti ali organ oblasti Skupnosti.

43      Ureditev, ki jo je Sodišče izoblikovalo na podlagi člena 215 Pogodbe, prav glede odgovornosti za zakonodajne akte, med drugim upošteva zapletenost situacij, ki jih je treba urediti s predpisi, težave pri uporabi ali razlagi besedil in zlasti okvir diskrecijske pravice, ki jo ima avtor obravnavanega akta.

44      Tako je bila sodna praksa Sodišča glede nepogodbene odgovornosti Skupnosti, zlasti kar zadeva zakonodajne ukrepe, ki vključujejo odločitve ekonomske politike, izoblikovana ob upoštevanju široke dikrecijske pravice, ki jo imajo institucije pri udejanjanju politik Skupnosti.

45      Za restriktivnost odgovornosti Skupnosti, ko ta izvaja zakonodajne dejavnosti, so naslednji razlogi, in sicer opravljanje zakonodajne dejavnosti, tudi na področjih, ki so predmet sodnega nadzora, nad zakonitostjo aktov ne sme biti ovirana zaradi mogočih odškodninskih zahtevkov, kadar splošni interes Skupnosti zahteva sprejetje zakonodajnih ukrepov, ki lahko neugodno posegajo v interese posameznikov, ter okoliščina, da v zakonodajnem kontekstu, za katerega je značilnem široka diskrecija, ki je nujna za izvajanje politike Skupnosti, Skupnost ne more biti odgovorna, razen če zadevna institucija očitno in resno ni upoštevala omejitev svojih pristojnosti (sodba z dne 25. maja 1978 v zadevi HNL in drugi proti Svetu in Komisiji, 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 in 40/77, Recueil, str. 1209, točki 5 in 6).

46      Ob tem je treba ugotoviti, da nacionalni zakonodajalec niti institucije Skupnosti sistematično nimajo široke dikrecijske pravice, ko ukrepajo na področju, ki ga ureja pravo Skupnosti. Pravo Skupnosti mu lahko naloži obveznost rezultata ali obveznost ravnanja ali opustitve, ki včasih znatno zmanjšuje okvire njegove diskrecijske pravice. To zlasti velja, če so podane okoliščine, v katerih, kot v sodbi Francovich in drugi, člen 189 Pogodbe državi članici nalaga obveznost, naj v določenem času sprejme vse potrebne ukrepe za dosego cilja, ki ga določa direktiva. V takem primeru dejstvo, da mora nacionalni zakonodajalec sprejeti potrebne ukrepe, nima nobenega vpliva na odgovornost države članice, ker ni prenesla direktive.

47      Po drugi strani pa morajo biti v primeru, ko država članica sprejema ukrepe na področju, na katerem ima široko diskrecijsko pravico, ki je primerljiva z diskrecijsko pravico institucij Skupnosti pri udejanjanju politike Skupnosti, pogoji za odgovornost države načeloma enaki, kot so pogoji za odgovornost institucij Skupnosti v primerljivi situaciji.

48      V zadevi v postopku v glavni stvari (zadeva C-46/93) je nemški zakonodajalec sprejel zakone na področju živil, zlasti piva. Ker ni harmonizacije na ravni Skupnosti, je imel nacionalni zakonodajalec na tem področju široko diskreciijsko pravico pri predpisih glede kakovosti piva, ki je na trgu.

49      Tudi v okviru dejanskega stanja v zadevi C-48/93 je imel zakonodajalec Združenega kraljestva široko diskrecijsko pravico. Obravnavana zakonodaja se je nanašala na registracijo ladij, kar je področje, ki je glede na razvojno stopnjo prava Skupnosti v pristojnosti držav članic, in na urejanje ribolova, ki je sektor, v katerem izvajanje skupne ribiške politike državam članicam pušča določeno polje proste presoje.

50      V obeh zadevnih primerih sta se zakonodajalca Nemčije in Združenega kraljestva srečala s situacijami, pri katerih gre za odločitve, primerljive z odločitvami institucij Skupnosti pri sprejemanju normativnih ukrepov v okviru politike Skupnosti.

51      V takih okoliščinah pravo Skupnosti priznava pravico do odškodnine, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer – namen kršenega pravnega pravila je, da posameznikom priznava pravice, kršitev mora biti dovolj resna in obstajati mora neposredna vzročna zveza med kršitvijo obveznosti države in škodo, povzročeno oškodovancem.

52      Ti pogoji ustrezajo zahtevam po polnem učinku norm prava Skupnosti in po učinkovitem varstvu pravic, ki jih te priznavajo.

53      Ti pogoji po vsebini ustrezajo tistim, ki jih je Sodišče izoblikovalo na podlagi člena 215 v sodni praksi glede odgovornosti Skupnosti za škodo, povzročeno posameznikom z nezakonitimi zakonodajnimi ukrepi njenih institucij.

54      Prvi pogoj je očitno izpolnjen glede člena 30 Pogodbe, na katerega se nanaša zadeva C-46/93, in člena 52, na katerega se nanaša zadeva C-48/93. Čeprav člen 30 državi članici nalaga prepoved, posameznikom vseeno daje pravice, ki jih morajo nacionalna sodišča varovati (sodba z dne 22. marca 1977 v zadevi Iannelli & Volpi proti Meroni, 74/76, Recueil, str. 557, točka 13). Ravno tako člen 52 v bistvu posameznikom daje pravice (sodba z dne 21. junija 1974 v zadevi Reyners, 2/74, Recueil, str. 631, točka 25).

55      Glede drugega pogoja je za odgovornosti Skupnosti po členu 215 in odgovornosti države članice za kršitve prava Skupnosti odločilno merilo za to, da je kršitev prava Skupnosti dovolj resna, ali obravnavana država članica oziroma institucija Skupnosti očitno in resno ni upoštevala omejitev svojega polja proste presoje.

56      Med dejavniki, ki jih pristojno sodišče lahko upošteva, je treba izpostaviti: stopnjo jasnosti in natančnosti prekršenega pravila, obseg diskrecijske pravice, ki jo to pravilo pušča nacionalnim organom oziroma organom Skupnosti, ali je bila kršitev ali škoda storjena oziroma povzročena namenoma ali nenamenoma, ali je bila morebitna napačna uporaba prava opravičljiva ali neopravičljiva, morebitno dejstvo, da je ravnanje institucije Skupnosti lahko pripomogla k opustitvi, sprejetju ali nadaljnji uporabi nacionalnih ukrepov ali prakse, ki so v nasprotju s pravom Skupnosti.

57      V vsakem pogledu je kršitev prava Skupnosti očitno dovolj resna, če se pri njej vztraja kljub sodbi, v kateri je ugotovljena očitana neizpolnitev obveznosti, ali sodbi o vprašanju za predhodno odločanje oziroma ustaljeni sodni praksi Sodišča glede zadevne problematike, iz katere je razvidno, da obravnavano ravnanje pomeni kršitev.

58      V zadevnih primerih Sodišče s svojimi ugotovitvami ne more nadomestiti ugotovitev nacionalnih sodišč, ki so izključno pristojna za ugotavljanje dejanskega stanja v postopku v glavni stvari in za odločanje, kako opredeliti obravnavane kršitve prava Skupnosti. Vendar pa Sodišče meni, da je zelo koristno navesti številne okoliščine, ki bi jih nacionalna sodišča lahko upoštevala.

59      Tako je v zadevi C-46/93 treba različno obravnavati dejstvo, da je nemški zakonodajalec ohranil v veljavi določbe zakona o davku na pivo, ki se nanašajo na čistost piva in prepovedujejo prodajo piva, uvoženega iz drugih držav članic, ki je bilo v drugih državah članicah zakonito proizvedeno po drugih metodah, pod označbo „Bier“, in dejstvo, da so ostale v veljavi določbe istega zakona, ki prepovedujejo uvoz piva z vsebnostjo aditivov. Namreč, glede določb nemške zakonodaje, ki se nanašajo na označbo izdelka na trgu, bi kršitev člena 30 Pogodbe težko obravnavali kot opravičljivo napako, saj je bila nezdružljivost take ureditve s členom 30 pogodbe očitna glede na prej izoblikovano sodno prakso Sodišča, še posebej v sodbah z dne 20. februarja 1976 v zadevi Rewe-Zentral („Cassis de Dijon“) (120/78, Recueil, str. 649) in z dne 9. decembra 1981 v zadevi Komisija proti Italiji (193/80, Recueil, str. 3019). Po drugi strani pa so bila ob upoštevanju upoštevne sodne prakse razpoložljiva merila, ki jih je imel nacionalni zakonodajalec za odločanje o tem, ali je prepoved uporabe aditivov v nasprotju s pravom Skupnosti, občutno manj določna do izdaje zgoraj navedene sodbe Komisija proti Nemčiji z dne 12. marca 1987, v kateri je Sodišče odločilo, da prepoved ni združljiva s členom 30.

60      Prav tako se lahko podajo številna stališča glede nacionalne zakonodaje, ki je predmet obravnave v zadevi C-48/93.

61      Odločitev zakonodajalca Združenega kraljestva, da v Merchant Shipping Act 1988 vnese določbe o pogojih za registracijo ribiških ladij, je treba presojati različno glede na to, ali gre za določbe, ki registracijo pogojujejo z državljanstvom, kar pomeni neposredno diskriminacijo, ki je očitno v nasprotju s pravom Skupnosti, ali za določbe, ki predpisujejo pogoj stalnega prebivališča za lastnike in upravljavce ladij.

62      Slednji pogoji se prima facie zdijo nezdružljivi s členom 52 Pogodbe, toda Združeno kraljestvo jih je poskušalo upravičiti v smislu ciljev skupne ribiške politike. V zgoraj navedeni sodbi Factortame II je Sodišče to utemeljitev zavrnilo.

63      Da bi nacionalno sodišče lahko presodilo, ali je kršitev člena 52, ki jo je s tem storilo Združeno kraljestvo, dovolj resna, bi lahko med drugim upoštevalo pravne pomisleke v zvezi z določenimi značilnostmi skupne ribiške politike, odnos Komisije, ki je s svojim stališčem Združeno kraljestvo pravočasno seznanila, in stališča glede določnosti prava Skupnosti, ki so jih v okviru postopkov za izdajo začasnih odredb, ki so jih vložili posamezniki, ki jih je prizadela uporaba Merchant Shipping Act, podala nacionalna sodišča.

64      Nazadnje je treba upoštevati izjavo, ki jo je podal Rawlings (Trawling) Ltd, 37. tožeča stranka v zadevi C-48/93, in sicer da Združeno kraljestvo ni takoj sprejelo ukrepov, potrebnih za izvršitev sklepa predsednika Sodišča z dne 10. oktobra 1989 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, in da je to po nepotrebnem povečalo nastalo škodo. Če bi se ta trditev, ki ji je Združeno kraljestvo na obravnavi prerekalo, izkazala za resnično, bi jo moralo nacionalno sodišče samo po sebi šteti za očitno kršitev in torej za dovolj resno kršitev prava Skupnosti.

65      Glede tretjega pogoja morajo nacionalna sodišča preveriti, ali obstaja neposredna vzročna zveza med kršitvijo obveznosti države in med škodo, ki so jo utrpeli oškodovanci.

66      Prej navedeni trije pogoji so potrebni in zadostni za to, da posamezniki pridobijo pravico do odškodnine, čeprav to ne pomeni, da država ne more odgovarjati pod manj strogimi pogoji na podlagi nacionalnega prava.

67      Kot je razvidno iz točk 41, 42 in 43 zgoraj navedene sodbe Francovich in drugi, mora država, razen če je podlaga za pravico do odškodnine neposredno v pravu Skupnosti, ko so izpolnjeni pogoji, na katere se nanaša prejšnji odstavek, nastalo škodo povrniti v skladu z nacionalnim pravom o odškodninski odgovornosti države, vendar pogoji za povrnitev škode, ki jih predpisuje nacionalno pravo, ne smejo biti manj ugodni kot tisti, ki veljajo za podobne zahtevke na podlagi nacionalnega prava, in v praksi ne smejo biti taki, da je odškodnino nemogoče ali pretirano težko dobiti (glej tudi sodbo z dne 9. novembra 1983 v zadevi San Giorgio, 199/82, Recueil, str. 3595).

68      V zvezi s tem so lahko omejitve, ki obstajajo v nacionalnih pravnih sistemih za nepogodbeno odgovornost države, pri izvajanju zakonodajne funkcije take, da je v praksi posameznikom onemogočeno ali pretirano oteženo uveljavljanje pravice do odškodnine, kot jo pravo Skupnosti zagotavlja za škodo, nastalo zaradi kršitve tega prava.

69      V zadevi C-46/93 nacionalno sodišče posebej sprašuje, ali nacionalno pravo lahko morebitno pravico do odškodnine podvrže istim omejitvam, ki veljajo ob kršitvah hierarhično višjih nacionalnih določb, na primer ko GG Zvezne republike Nemčije prekrši zvezni zakon.

70      V zvezi s tem je treba poudariti, da je treba, čeprav se določanje takih omejitev lahko zdi v skladu z zahtevo, da predpisani pogoji ne smejo biti manj ugodni kot tisti, ki se nanašajo na podobne zahtevke na podlagi nacionalnega prava, tudi preizkusiti, ali je zaradi teh omejitev v praksi nemogoče ali pretirano težko dobiti odškodnino.

71      Pogoj, ki ga nalaga nemško pravo, ko zakon krši hierarhično višje norme nacionalnega prava, in sicer da je odškodnina odvisna tega, ali zakonodajalčevo dejanje ali opustitev zadeva posamično situacijo, bi v praksi onemogočil oziroma pretirano otežil dobiti učinkovito povračilo škode zaradi kršitve prava Skupnosti, ker se naloge zakonodajalca načeloma nanašajo na širšo javnost in ne na osebo ali kategorijo oseb.

72      Ker tak pogoj nacionalna sodišča ovira pri obveznosti, da zagotovijo polni učinek prava Skupnosti s tem, da zagotavljajo učinkovito varstvo pravic posameznika, je treba od njega odstopiti, kadar za neizpolnitev obveznosti iz prava Skupnosti odgovarja nacionalni zakonodajalec.

73      Enako je vsak pogoj – ki bi ga lahko naložilo angleško pravo v zvezi z odgovornostjo države, za katero se načeloma zahteva dokaz zlorabe pooblastil pri opravljanju javnih funkcij (misfeasance in public office), taka zloraba pooblastila pa je nepredstavljiva v primeru zakonodajalca – tudi tak, da je v praksi nemogoče ali zelo težko dobiti odškodnino za škodo, nastalo zaradi kršitve prava Skupnosti, ko zanjo odgovarja nacionalni zakonodajalec.

74      Zato je treba na vprašanji nacionalnih sodišč odgovoriti, da so, kadar za kršitev prava Skupnosti države članice odgovarja nacionalni zakonodajalec, ki sprejema ukrepe na področju, na katerem ima široko diskrecijsko pravico pri zakonodajnih odločitvah, posamezniki, ki so utrpeli škodo, upravičeni do odškodnine, če je bil namen pravila prava Skupnosti tak, da jim da pravice, če je kršitev dovolj resna in če obstaja neposredna vzročna zveza med kršitvijo in škodo, ki so jo utrpeli posamezniki. Glede na ta pogoj mora država povrniti posledice škode, povzročene s kršitvijo prava Skupnosti, za katero odgovarja, v skladu z njenim nacionalnim pravom o odškodninski odgovornosti, vendar pa pogoji, ki jih predpisuje zakonodaja, ki se uporabi, ne smejo biti manj ugodni kot tisti, ki se nanašajo na podobne zahtevke na podlagi nacionalnega prava, ali pa oblikovani tako, da je v praksi nemogoče ali pretirano težko dobiti odškodnino.

 Možnost pogojevanja odškodnine z obstojem napake (tretje vprašanje v zadevi C‑46/93)

75      S tem tretjim vprašanjem Bundesgerichtshof v bistvu želi izvedeti, ali lahko nacionalno sodišče v skladu z nacionalno zakonodajo, ki jo uporablja, odškodnino pogojuje z obstojem napake (namerne ali nenamerne) državnega organa, ki zanjo odgovarja.

76      Kot je očitno iz spisa, se napaka v različnih pravnih sistemih pojmuje različno.

77      Iz odgovora na prejšnje vprašanje sledi, da je, kadar za kršitev prava Skupnosti odgovarja država članica, ki sprejema ukrepe na področju, na katerem ima široko diskrecijsko pravico pri zakonodajnih odločitvah, priznanje pravice do odškodnine na podlagi prava Skupnosti med drugim pogojeno s tem, da je zadevna kršitev dovolj resna.

78      Zato so določeni objektivni in subjektivni dejavniki, ki se navezujejo na opredelitev napake v okviru nacionalnega pravnega sistema, lahko pomembni za odločanje o tem, ali je določena kršitev prava Skupnosti resna ali ne (glej dejavnike, omenjene v točkah 56 in 57 zgoraj).

79      Obveznost povračila škode, nastale posameznikom, pa ne more biti odvisna od pogoja, ki temelji na kateri koli opredelitvi napake, ki presega dovolj resno kršitev iz prava Skupnosti. Uvajanje takega dodatnega pogoja bi privedlo do izpodkopavanja pravice do odškodnine, ki temelji na pravnem redu Skupnosti.

80      Torej mora biti odgovor na vprašanje nacionalnega sodišča tak, da v skladu z nacionalno zakonodajo, ki jo sodišče uporablja, odškodnina za škodo ne more biti pogojena z napako (namerno ali nenamerno) državnega organa, odgovornega za kršitev, ki presega dovolj resno kršitev prava Skupnosti.

 Višina odškodnine (vprašanje 4(a) v zadevi C-46/93 in drugo vprašanje v zadevi C-48/93)

81      S temi vprašanji nacionalni sodišči od Sodišče pravzaprav zahtevata, naj opredeli merila za odločanje o višini odškodnine, ki jo mora plačati država članica, odgovorna za kršitev.

82      Da bi zagotovili učinkovito zaščito pravic posameznikov, mora odškodnina za škodo, ki jim je bila povzročena zaradi kršitve prava Skupnosti, ustrezati nastali škodi.

83      Ob odsotnosti ustreznih določb prava Skupnosti na tem področju nacionalni pravni red vsake države članice določi merila za ugotavljanje višine odškodnine, vendar pa ta merila ne smejo biti manj ugodna od tistih, ki se uporabljajo pri podobnih zahtevkih na podlagi nacionalnega prava, in ne smejo biti taka, da je v praksi nemogoče ali pretirano težko dobiti odškodnino.

84      Z namenom določiti izgubo ali škodo, za katero se lahko prizna odškodnina, lahko nacionalno sodišče poizve, ali si je oškodovana oseba ustrezno prizadevala, da bi se izognila izgubi ali škodi oziroma da bi omejila njeno velikost, in zlasti ali je pravočasno uporabila vsa pravna sredstva, ki jih je imela na voljo.

85      Splošno načelo, ki je skupno vsem pravnim sistemom držav članic, je, da mora oškodovanec pokazati ustrezno prizadevanje za omejitev velikosti škode, ali pa tvega, da jo bo moral nositi sam (sodba z dne 19. maja 1992 v zadevi Mulder in drugi proti Svetu in Komisiji, C-104/89 in C-37/90, Recueil, str. I-3061, točka 33).

86      Bundesgerichtshof sprašuje, ali nacionalna zakonodaja lahko na splošno omeji obveznost povračila povzročene škode na določene posamične posebej varovane dobrine, na primer lastnino, ali pa mora kriti tudi izgubljeni dobiček tožečih strank. Poudarja, da se možnost prodaje izdelkov iz drugih držav članic v nemškem pravu ne šteje med varovane dobrine podjetja.

87      V zvezi s tem je treba poudariti, da ob kršitvi prava Skupnosti ni mogoče sprejeti, da se izgubljeni dobiček iz naslova odškodnine v celoti izključi. Zlasti v gospodarskih sporih ali sporih iz poslovnih razmerij bi bilo s tako popolno izključitvijo izgube dobička povračilo škode praktično nemogoče.

88      Za različne odškodninske postavke, ki jih Divisional Court omenja v drugem vprašanju, zakonodaja Skupnosti ne določa konkretnih meril. O različnih odškodninskih postavkah mora ob upoštevanju zahtev iz točke 83 zgoraj odločati nacionalno sodišče v skladu z nacionalnim pravom, ki ga uporabi.

89      Zlasti glede prisojanja civilnih kazni je treba poudariti, da ta način povračila škode temelji na nacionalnem pravu, ki se, kot to navaja Divisional Court, opira na ugotovitev, da so organi oblasti delovali kruto, arbitrarno ali protiustavno. Kolikor bi tako delovanje lahko pomenilo kršitev prava Skupnosti ali jo naredilo za še resnejšo, ni mogoče izključiti prisojanja civilnih kazni na podlagi prava Skupnosti, če je mogoče take civilne kazni prisoditi na podlagi nacionalnega prava.

90      Torej je treba nacionalnima sodiščema odgovoriti, da mora biti odškodnina držav članic za škodo, ki so jo posameznikom povzročile s kršenji prava Skupnosti, enaka škodi, ki so jo utrpeli. Ker ni ustreznih določb prava Skupnosti, nacionalni pravni sistem vsake države članice določi merila za ugotavljanje višine odškodnine. Vendar ta merila ne morejo biti manj ugodna od tistih, ki se uporabljajo za podobne zahtevke ali tožbe na podlagi nacionalnega prava, in ne smejo biti taka, da je v praksi nemogoče ali pretirano težko dobiti odškodnino. Nacionalna zakonodaja, ki na splošno škodo, za katero se lahko prizna odškodnina, omejuje na škodo, povzročeno pri določenih posebej varovanih posamičnih dobrinah, in ki v to ne vključuje izgubljenega dobička posameznikov, ni združljiva s pravom Skupnosti. Še več, obstajati mora možnost, da se v okviru zahtevkov ali tožb na podlagi prava Skupnosti prisodi posebne odškodnine, kot so civilne kazni, ki jih določa angleško pravo, če se lahko take škode prisodijo v okviru podobnih zahtevkov ali tožb na podlagi nacionalnega prava.

 Dolžina obdobja, ki je upoštevno za odškodnino (vprašanje 4(b) v zadevi C‑46/93)

91      S tem vprašanjem Bundesgerichtshof sprašuje, ali se lahko prizna odškodnina tudi za škodo, nastalo v obdobju, preden je Sodišče razsodilo, da je bila podana neizpolnitev obveznosti.

92      Glede na odgovor na drugo vprašanje pravica do odškodnine po pravu Skupnosti obstaja, ko so izpolnjeni pogoji iz točke 51 zgoraj.

93      Eden od teh pogojev je, da mora biti kršitev prava Skupnosti dovolj resna. Dejstvo, da že obstaja sodba Sodišča, s katero je bila ugotovljena kršitev, je gotovo odločilno, toda to za izpolnitev tega pogoja ni nujno (glej točke 55, 56 in 57 te sodbe).

94      Če bi bila dolžnost države članice, da povrne škodo, omejena na škodo, ki se je zgodila po tem, ko je Sodišče s sodbo ugotovilo, da je podana neizpolnitev obveznosti, bi to pomenilo, da je vprašljiva pravica do odškodnine, ki jo priznava pravni red Skupnosti.

95      Poleg tega bi bilo v primeru, če bi bila odškodnina za škodo pogojena z zahtevo po predhodni ugotovitvi Sodišča, da je prišlo do neizpolnitve obveznosti iz prava Skupnosti, za katero odgovarja država članica, to v nasprotju z načelom učinkovitosti prava Skupnosti, ker bi to izključevalo vsako pravico do odškodnine, dokler domnevna neizpolnitev obveznosti ni predmet tožbe Komisije na podlagi člena 169 Pogodbe in ugotovitve Sodišča o neizpolnitvi obveznosti. Pravice, ki jih imajo posamezniki na podlagi določb Skupnosti, ki imajo neposredni učinek v nacionalnem pravnem redu držav članic, pa ne morejo biti odvisne od presoje Komisije, ali je ustrezno na podlagi člena 169 Pogodbe sprožiti postopek proti državi članici, in od morebitne ugotovitve neizpolnitve obveznosti s sodbo Sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 14. decembra 1982 v zadevi Waterkeyn in drugi, 314/81, 315/81, 316/81 in 83/82, Recueil, str. 4337, točka 16).

96      Odgovor na vprašanje nacionalnega sodišča je torej tak, da obveznost držav članic za povrnitev škode, povzročene posameznikom s kršitvami prava Skupnosti, za katere odgovarja država, ne more biti omejena zgolj na škodo, ki so jo posamezniki utrpeli po izreku sodbe Sodišča, ki je ugotovilo, da je očitana neizpolnitev obveznosti podana.

 Zahteva po časovni omejitvi učinkov sodbe

97      Nemška vlada od sodišča zahteva, naj omeji vsako škodo, ki jo mora Zvezna republika Nemčija nadomestiti, na škodo, nastalo po izdaji sodbe v tej zadevi, če oškodovanci niso že pred tem vložili pravnih sredstev oziroma ekvivalentnih zahtevkov. Meni, da je taka časovna omejitev učinkov te sodbe potrebna zaradi obsega njenih finančnih posledic za Zvezno republiko Nemčijo.

98      Vedeti je treba, da bo država, če nacionalno sodišče ugotovi, da so izpolnjeni pogoji za odgovornost Zvezne republike Nemčije v tej zadevi, morala povrniti škodo v okviru svojega nacionalnega odškodninskega prava. Pogoji materialnega in procesnega prava, ki so določeni v zakonodaji, ki ureja odškodnine, lahko upoštevajo načelo pravne varnosti.

99      Vendar ti pogoji ne morejo biti manj ugodni od tistih, ki se nanašajo na podobne zahtevke na podlagi nacionalnega prava, in v praksi ne smejo biti taki, da bi bilo nemogoče ali pretirano težko dobiti odškodnino (zgoraj navedena sodba Francovich in drugi, točka 43).

100    Glede na navedeno Sodišču ni treba časovno omejiti učinkov te sodbe.

 Stroški

101    Stroški, ki so jih priglasile danska, nemška, grška, španska, francoska, irska in nizozemska vlada ter vlada Združenega kraljestva in Komisija Evropskih skupnosti, ki so Sodišču predložile stališča, se ne povrnejo. Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških.

Iz teh razlogov je

SODIŠČE

glede vprašanj, ki sta mu jih predložili Bundesgerichtshof (sklep z dne 28. januarja 1993) in High Court of Justice, Queen's Bench Division, Divisional Court (sklep z dne 18. novembra 1992), razsodilo:

1)      Načelo, da so države članice dolžne povrniti škodo, povzročeno posameznikom s kršitvami prava Skupnosti, za katere te države odgovarjajo, se uporablja, ko je za očitano neizpolnitev obveznosti odgovoren nacionalni zakonodajalec.

2)      Če za kršitev prava Skupnosti države članice odgovarja nacionalni zakonodajalec, ki sprejema ukrepe na področju, na katerem ima široko diskrecijsko pravico pri zakonodajnih odločitvah, so posamezniki, ki so utrpeli škodo, upravičeni do odškodnine, če je bil namen pravila prava Skupnosti tak, da jim da pravice, če je kršitev dovolj resna in če obstaja neposredna vzročna zveza med kršitvijo in škodo, ki so jo utrpeli posamezniki. Glede na ta pogoje mora država povrniti posledice škode, povzročene s kršitvijo prava Skupnosti, za katero dogovarja, v skladu z njenim nacionalnim pravom o odškodninski odgovornosti. Vendar pogoji, ki jih predpisuje zakonodaja, ki se uporabi, ne smejo biti manj ugodni kot tisti, ki se nanašajo na podobne zahtevke na podlagi nacionalnega prava, ali pa oblikovani tako, da je v praksi nemogoče ali pretirano težko dobiti odškodnino.

3)      V skladu z nacionalno zakonodajo, ki jo sodišče uporablja, odškodnina za škodo ne more biti pogojena z napako (namerno ali nenamerno) državnega organa, odgovornega za kršitev, ki presega dovolj resno kršitev prava Skupnosti.

4)      Odškodnina držav članic za škodo, ki so jo te posameznikom povzročile s kršenji prava Skupnosti, mora biti enaka škodi, ki so jo utrpeli. Ker ni ustreznih določb prava Skupnosti, nacionalni pravni sistem vsake države članice določa merila za ugotavljanje višine odškodnine. Vendar ta merila ne morejo biti manj ugodna od tistih, ki se uporabljajo za podobne zahtevke ali tožbe na podlagi nacionalnega prava, in ne smejo biti taka, da je v praksi nemogoče ali pretirano težko dobiti odškodnino. Nacionalna zakonodaja, ki na splošno škodo, za katero se lahko prizna odškodnina, omejuje na škodo, povzročeno pri določenih posebej varovanih posamičnih dobrinah, in ki v to ne vključuje izgubljenega dobička posameznikov, ni združljiva s pravom Skupnosti. Obstajati mora možnost, da se v okviru zahtevkov ali tožb na podlagi prava Skupnosti prisodi posebne odškodnine, kot so civilne kazni (exemplary damages), ki jih določa angleško pravo, če se lahko take odškodnine prisodijo v okviru podobnih zahtevkov ali tožb na podlagi nacionalnega prava.

5)      Obveznost držav članic za povrnitev škode, povzročene posameznikom s kršitvami prava Skupnosti, za katere odgovarja država, ne more biti omejena zgolj na škodo, ki so jo posamezniki utrpeli po izreku sodbe Sodišča, ki je ugotovilo, da je očitana neizpolnitev obveznosti podana.

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 5. marca 1996.

* Jezika postopka: nemščina in angleščina.