SODBA SODIŠČA

z dne 15. julija 1964(*)

V zadevi 6/64,

katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 177 Pogodbe EGS, ki ga je vložilo Giudice conciliatore iz Milana, in za pridobitev razlage členov 102, 93, 53 in 37 navedene pogodbe v postopku

Flaminio Costa

proti

E.N.E.L. – Ente nazionale energia elettrica impresa già della Edisonvolta,

SODIŠČE,

v sestavi A. M. Donner, predsednik, Ch. L. Hammes in A. Trabucchi, predsednika senatov, L. Delvaux, R. Rossi, R. Lecourt (poročevalec) in W. Strauss, sodniki,

generalni pravobranilec: M. Lagrange,

sodni tajnik: A. Van Houtte,

izreka naslednjo

Sodbo

Giudice Conciliatore (Milano) je s pravilno predloženim sklepom z dne 16. januarja 1964 „v skladu s členom 177 Pogodbe o ustanovitvi EGS z dne 25. marca 1957, ki je v italijansko pravo prenesena z zakonom št. 1203 z dne 14. oktobra 1957, in glede na trditev, da zakon št. 1643 z dne 6. decembra 1962 in odloki predsednika, izdani za izvrševanje tega zakona [...], kršijo člene 102, 93, 53 in 37 Pogodbe“, prekinilo postopek in sklenilo, da zadevo predloži Sodišču.

 Uporaba člena 177

 Tožbeni razlog: besedilo vprašanja

Ob upoštevanju, da je vložen očitek v zvezi z zadevnim vprašanjem, češ da je njegov namen s sredstvom iz člena 177 doseči presojo skladnosti zakona s pogodbo,

ob upoštevanju, da v mora v postopku, ki poteka pred sodiščem države članice, zoper odločitev katerega po nacionalnem pravu ni pravnega sredstva, kakršen je obravnavani primer, tako sodišče v zvezi z „razlago te Pogodbe“ zadevo predložiti Sodišču, če se tako vprašanje postavi;

ker na podlagi te določbe Sodišče ne sme niti uporabiti Pogodbe za določen primer niti odločati o veljavnosti ukrepa notranjega prava glede na Pogodbo, kar bi bilo sicer mogoče storiti v okviru člena 169;

ker sme Sodišče iz nepopolno formuliranega besedila nacionalnega sodišča povzeti le tiste dele, ki se nanašajo na razlago Pogodbe;

ker Sodišču torej ni treba odločati o veljavnosti italijanskega zakona glede na Pogodbo, temveč mora samo razlagati zgoraj navedene člene glede na pravna dejstva, ki jih navaja Giudice Conciliatore.

 Tožbeni razlog: neobstoj potrebe po razlagi

Ob upoštevanju, da je vložen očitek, da je sodišče iz Milana zahtevalo razlago Pogodbe, ki za rešitev spora ni potrebna;

ob upoštevanju, da člen 177 temelji na jasnem ločevanju nalog nacionalnih sodišč in Sodišča, ta ne omogoča Sodišču, niti da bi poznalo dejstva tega primera niti da bi ocenilo razloge in cilje predloga za razlago.

 Tožbeni razlog: sodnik mora uporabiti notranje pravo

Ob upoštevanju, da italijanska vlada trdi, da je predlog Giudice Conciliatore „absolutno nedopusten“ zato, ker nacionalno sodišče, ki mora uporabiti notranje pravo, ne more uporabiti člena 177;

ob upoštevanju, da je v nasprotju z navadnimi mednarodnimi pogodbami Pogodba EGS vzpostavila lastni pravni red, ki je z njeno uveljavitvijo postal sestavni del pravnih sistemov držav članic in zavezuje njihova sodišča;

ker so z ustanovitvijo Skupnosti za nedoločen čas, ki ima lastne institucije, osebnost, pravno sposobnost, sposobnost zastopanja na mednarodni ravni oziroma, natančneje, dejanska pooblastila, ki izhajajo iz omejitve pristojnosti ali iz prenosa pooblastil z držav na Skupnost, države članice, čeprav le na omejenih področjih, omejile svoje suverene pravice in tako ustvarile pravni korpus, ki se uporablja tako za državljane kot za države same;

ob upoštevanju, da je z vključitvijo določb, ki izvirajo iz skupnostnega vira, v pravo vsake države članice in, bolj na splošno, določil in duha Pogodbe povezana nezmožnost držav članic, da bi zoper pravni red, ki so ga sprejele na podlagi vzajemnosti, priznale prednost enostranskemu in poznejšemu ukrepu, ki tako ne sme biti v protislovju z njim;

ker izvršilna moč prava Skupnosti dejansko ne sme biti različna v različnih državah članicah v prid poznejšim nacionalnim zakonodajam, ne da bi take spremembe ogrozile uresničevanje ciljev Pogodbe iz člena 5(2) ali povzročile diskriminacijo, ki je prepovedana s členom 7;

ker obveznosti, prevzete s pogodbo o ustanovitvi Skupnosti, ne bi bile brezpogojne, temveč le morebitne, če bi jih prihodnji zakonski akti podpisnic lahko ogrozili;

ker je, kjer koli je državam priznana pravica do enostranskih ukrepov, to storjeno z jasno in natančno določbo (na primer členi 15, 93(3), od 223 do 225);

ker na drugi strani za prošnje držav za odstopanja veljajo postopki odobritve (na primer členi 8(4), 17(4), 25, 26, 73, 93(2), tretji pododstavek, in 226), ki bi bili brez pomena, če bi se države članice lahko izognile svojim obveznostim s preprostim zakonom;

ob upoštevanju, da prevlado prava Skupnosti potrjuje člen 189, v skladu s katerim ima uredba „zavezujočo“ moč in „se neposredno uporablja v vseh državah članicah“;

ker ta določba, ki je ne spremlja noben pridržek, ne bi bila veljavna, če bi države njene učinke lahko enostransko odpravljale z zakonskimi akti, ki bi bili v nasprotju s besedili Skupnosti;

ob upoštevanju učinka celote vseh teh dejavnikov zoper pravo, izvirajoče iz avtonomnega vira, nastalo s Pogodbo, zaradi njegove izvirnosti ni mogoče sodno nasprotovati s kakršnimi koli notranjimi besedili, ne da bi izgubilo svojo skupnostno naravo in ne da bi bila ogrožena pravna podlaga Skupnosti;

ker prenos pravic in obveznosti iz notranjega pravnega reda v pravni red Skupnosti, ki so ga izvedle države v skladu z določbami Pogodbe, prinaša tudi dokončno omejitev njihovih suverenih pravic, nad katero ne more prevladati poznejši enostranski akt, ki ni združljiv s pojmom Skupnosti;

ker je zaradi tega treba ne glede na kakršno koli nacionalno pravo uporabiti člen 177 v primerih, v katerih se postavi vprašanje razlage Pogodbe;

ob upoštevanju, da je namen vprašanj Giudice Conciliatore, postavljenih v zvezi s členi 102, 93, 53 in 37, predvsem izvedeti, ali te določbe povzročajo neposredne učinke in za subjekte ustvarjajo pravice, ki jih morajo notranja sodišča varovati, in če je odgovor pritrdilen, kakšen je njihov pomen.

 Razlaga člena 102

Ob upoštevanju, da se v skladu s členom 102, „kadar obstaja bojazen“, da bi lahko sprejetje ali sprememba zakonske določbe povzročila „izkrivljanje“, država članica, ki jo želi sprejeti ali spremeniti, „posvetuje s Komisijo“, ki lahko državam priporoči ustrezne ukrepe, s katerimi bi se izognile spornemu izkrivljanju;

ob upoštevanju, da je ta člen, vključen v poglavje, ki je namenjeno „približevanju zakonodaj“, namenjen preprečevanju povečevanja razlik glede na cilje Pogodbe med nacionalnimi zakonodajami različnih držav;

ker so s to določbo države članice omejile svojo pravico do svobode pobude s tem, da so se podvrgle ustreznemu postopku posvetovanja;

ker so države s tem, da so se nedvoumno zavezale k predhodnemu posvetovanju s Komisijo pri osnutku vseh zakonodajnih aktov, ki bi lahko povzročili tveganje, čeprav še tako majhno, morebitnega izkrivljanje, so s Pogodbo prevzele obveznost do Skupnosti, ki jih zavezuje kot države, vendar za subjekte ne ustvarja pravic, ki jih morajo nacionalna sodišča varovati;

ob upoštevanju, da mora Komisija spoštovati zapovedi tega člena, ta obveza ne daje posameznikom možnosti sklicevati se v okviru prava Skupnosti in na podlagi člena 177 niti na neizpolnitev obveznosti zadevne države niti na nedelovanje Komisije.

 Razlaga člena 93

Ob upoštevanju, da v skladu s členom 93(1) in (2) Komisija v sodelovanju z državami članicami „redno preverja vse sisteme pomoči, ki obstajajo v teh državah“ za sprejemanje ustreznih ukrepov, potrebnih za delovanje skupnega trga;

ker mora biti Komisija v skladu s členom 93(3) dovolj zgodaj obveščena o vseh načrtih za dodelitev ali spremembo pomoči, zadevna država članica pa ne sme izvajati predvidenih ukrepov pred zaključkom skupnostnega postopka in, glede na okoliščine primera, postopka pred Sodiščem;

ob upoštevanju, da je namen teh določb, uvrščenih v oddelek Pogodbe z naslovom „Državne pomoči“, po eni strani postopna vključitev obstoječih pomoči in po drugi strani izogibanje temu, da bi posamezne države pri vodenju svojih notranjih zadev uvajale nove pomoči, ki bi lahko neposredno ali posredno kot „kakršne koli vrste pomoči“ dajale prednosti določenim podjetjem ali izdelkom in bi grozile, da bodo izkrivile konkurenco;

ker so s členom 92 države članice priznale nezdružljivost takih pomoči s skupnim trgom in so se s tem implicitno zavezale, da jih ne bodo dodeljevale zunaj odstopanj, predvidenih s Pogodbo, s členom 93 pa so se dogovorile, da se podvržejo ustreznim postopkom tako za ukinitev obstoječih kot za uvajanje novih pomoči;

ker so države same prevzele obveznost tudi formalno „dovolj zgodaj“ obvestiti Komisijo o vseh načrtih pomoči, pri čemer so se strinjale, da se podredijo postopkom iz člena 93, in so s pogodbo prevzele obveznost do Skupnosti, ki jih zavezuje kot države, vendar ne ustvarja pravic za subjekte, razen v primeru zadnje določbe člena 93(3), ki pa ni predmet tega postopka;

ob upoštevanju, da mora Komisija sama zagotoviti spoštovanje določb tega člena, ki jo zavezuje tudi k rednemu preverjanju vseh sistemov obstoječih pomoči z državami članicami, vendar ta obveznost posameznikom ne daje možnosti sklicevati se v okviru prava Skupnosti in na podlagi člena 177 niti na neizpolnitev obveznosti zadevne države niti na nedelovanje Komisije.

 Razlaga člena 53

Ob upoštevanju, da so se v skladu s členom 53 države članice zavezale, da na svojem ozemlju ne bodo uvajale novih omejitev glede pravice državljanov drugih držav članic do ustanavljanja, razen če Pogodba določa drugače;

ker je tako prevzeta obveznost držav pravno gledano preprosto vzdržanje;

ker je ne spremlja noben pogoj in ker za njeno izvrševanje ali učinke niso potrebni nobeni ukrepi niti držav niti Komisije;

ker je torej celotna, pravno popolna in posledično sposobna ustvarjati neposredne učinke v razmerjih med državami članicami in njihovimi subjekti;

ob upoštevanju, da tako formalno izražena prepoved, ki je bila uveljavljena s Pogodbo v celotni Skupnosti in je na podlagi tega dejstva vključena v pravni sistem držav članic, pomeni njihovo pravo in neposredno zadeva njihove državljane, v korist katerih je ustvarila individualne pravice, ki jih morajo nacionalna sodišča varovati;

ob upoštevanju, da zaprošena razlaga člena 53 narekuje njegovo obravnavo v okviru poglavja o pravici do ustanavljanja, v katerem je;

ker je po zapovedi postopne odprave „omejitev glede pravice do ustanavljanja za državljane ene države članice na ozemlju druge države članice“ v členu 52, v obravnavanem poglavju v členu 53, določeno, da te države „ne smejo uvajati novih omejitev glede pravice državljanov drugih držav članic do ustanavljanja na svojem ozemlju“;

ker gre torej za to, da se izve, pod katerimi pogoji imajo državljani drugih držav članic pravico do ustanavljanja;

ker člen 52(2) s tem v zvezi določa, da zajema dostop do dejavnosti samozaposlenih oseb, ustanovitev in vodenje podjetij „pod pogoji, ki jih [...] za svoje državljane določa zakonodaja države, v kateri se taka ustanovitev izvede“;

ker torej zadošča, da bi bil člen 53 spoštovan, če noben nov ukrep za pravico državljanov drugih držav članic ne postavi strožje ureditve od tiste, ki velja za državljane, in to ne glede na pravni red, ki velja za podjetje.

 Razlaga člena 37

Ob upoštevanju, da države članice v skladu s členom 37(1) postopoma prilagodijo „vse državne tržne monopole “, da bodo glede pogojev nabave in trženja odpravile vsakršno diskriminacijo med državljani držav članic;

ker člen 37(2) med drugim določa obveznost opustitve uvajanja vsakega novega ukrepa v nasprotju s to določbo;

ob upoštevanju, da so tako države članice s pogodbo prevzele dvojno obveznost: prvič aktivno obveznost, namenjeno prilagoditvi državnih monopolov, in drugič pasivno, namenjeno izogibanju kakršnim koli novim ukrepom;

ker se zahteva razlaga zadnjenavedene obveznosti in tistih delov prve, ki so potrebni za to razlago;

ob upoštevanju, da člen 37(2) določa nepogojno prepoved, ki je v obveznosti ne storiti, ampak opustiti;

ker te obveznosti ne spremlja noben pogoj, da bi bil za njeno izvajanje potreben pozitivni akt notranjega prava;

ker je ta prepoved sposobna ustvariti neposredne učinke na pravne odnose med državami članicami in njihovimi državljani;

ob upoštevanju, da tako formalno izražena prepoved, ki je bila uveljavljena s Pogodbo v celotni Skupnosti in je na podlagi tega dejstva vključena v pravni sistem držav članic, pomeni njihovo pravo in neposredno zadeva njihove državljane, v korist katerih je ustvarila individualne pravice, ki jih morajo nacionalna sodišča varovati;

ob upoštevanju, da zaprošena razlaga člena 37 zaradi zapletenosti besedila in medsebojnih vplivov med odstavkoma 1 in 2 narekuje obravnavanje obeh v celoti poglavja, v katerem sta;

ker to poglavje zadeva „odpravo količinskih omejitev med državami članicami“;

ob upoštevanju, da ima sklicevanje iz člena 37(2) na „načela iz odstavka 1“ tako za namen preprečiti vzpostavitev vsakršne nove „diskriminacije [...] med državljani držav članic“ glede pogojev nabave in trženja blaga;

ker iz tako opredeljenega cilja sledi, da člen 37(1) opisuje tržne odnose, s katerimi mu je mogoče nasprotovati, da bi jih prepovedal;

ker so torej s sklicevanjem na člen 37(2) prepovedani vsi novi monopoli ali organi, kolikor so namenjeni uvedbi novih razlikovanj glede pogojev nabave in trženja blaga;

ker je zato naloga sodišča, ki o zadevi odloča, da najprej razišče ovire za uresničitev tega cilja, kar pomeni, ali novo razlikovanje med državljani držav članic glede pogojev nabave in trženja blaga izhaja iz spornega ukrepa samega ali pa bo njegova posledica;

ob upoštevanju, da je treba obravnavati tudi razloge iz člena 37(1);

ker ta člen prepoveduje vzpostavitev ne kakršnih koli državnih monopolov, ampak tistih, ki so „tržni“, in to le toliko, kolikor so namenjeni uvedbi omenjenih razlikovanj;

ker morajo državni monopoli in organi, ki jih ta člen zadeva, da bi bili predmet prepovedi tega besedila, na eni strani imeti za cilj transakcije v zvezi s tržnim izdelkom, ki je sposoben biti predmet konkurence in tržne izmenjave med državami članicami, po drugi strani pa mora v tej izmenjavi igrati dejansko vlogo;

ker je zato naloga sodišča, ki o zadevi odloča, da v vsakem primeru presodi, če se zadevna gospodarska dejavnost, ki je predmet nadzora, nanaša na tak izdelek, ki ima lahko zaradi svoje narave, tehničnih in mednarodnih zahtev, ki veljajo zanj, dejansko vlogo v uvozu ali izvozu med državljani držav članic.

 Stroški

Stroški Komisije Evropske gospodarske skupnosti in italijanske vlade, ki sta Sodišču predložili stališča, se ne povrnejo;

ker je ta postopek za stranke ena od stopenj v postopku pred Giudice Conciliatore (Milano);

na podlagi procesnih vlog;

po predstavitvi poročila sodnika poročevalca;

po navedbah strank v osnovnem postopku, Komisije Evropske gospodarske skupnosti in italijanske vlade;

po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca;

na podlagi členov 37, 53, 93, 102 in 177 Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti;

na podlagi Protokola o Statutu Sodišča Evropske gospodarske skupnosti;

na podlagi Poslovnika Sodišča Evropskih skupnosti

je

SODIŠČE

ob odločanju o ugovoru nedopustnosti na podlagi člena 177 odločilo:

Vprašanja, ki jih je postavilo Giudice Conciliatore (Milano) na podlagi člena 177, so dopustna, kolikor v obravnavanem primeru zadevajo razlago določb Pogodbe EGS; poznejšega enostranskega ukrepa ni mogoče uporabiti proti pravilom Skupnosti.

In tudi:

1)      Člen 102 ne vsebuje nobene določbe, ki bi bila za subjekte sposobna ustvariti pravice, ki jih morajo nacionalna sodišča varovati.

2)      Določbe člena 93, na katere se nanaša vprašanje, tudi ne vsebujejo takih določb.

3)      Člen 53 je pravilo Skupnosti, ki je sposobno za subjekte ustvariti pravice, ki jih morajo nacionalna sodišča varovati.

4)      Te določbe prepovedujejo vsak nov ukrep, katerega predmet je za pravico do ustanavljanja državljanov drugih držav članic določitev strožje ureditve od tiste, ki velja za državljane, in to ne glede na pravni red, ki velja za podjetja.

5)      Člen 37(2) v vseh svojih določbah pomeni skupnostno pravilo, ki je sposobno za subjekte ustvariti pravice, ki jih morajo nacionalna sodišča varovati.

6)      V okviru postavljenega vprašanja je vsebina teh določb prepovedati vse nove ukrepe, ki so v nasprotju z načeli člena 37(1), kar pomeni kakršnega koli ukrepa, katerega vsebina ali posledica je novo razlikovanje med državljani držav članic glede pogojev nabave in trženja blaga, in sicer z monopoli in organi, ki morajo po eni strani imeti za predmet transakcije s tržnim izdelkom, ki je sposoben biti predmet konkurence in tržne izmenjave med državami članicami, po drugi strani pa morajo v taki tržni izmenjavi igrati dejansko vlogo.

Dalje je razsodilo:

O stroških tega postopka bo odločilo Guidice Conciliatore (Milano).

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 15. julija 1964.

* Jezik postopka: italijanščina.