Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Intermodalni prevoz in multimodalna logistika – dopolnjevanje načinov prevoza pri prehodu na okolju prijaznejši promet

(mnenje na lastno pobudo)

(2021/C 374/01)

Poročevalec: Stefan BACK

Sklep plenarne skupščine	25. 3. 2021
Pravna podlaga	člen 32(2) poslovnika
	mnenje na lastno pobudo
Pristojnost	strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	24. 6. 2021
Datum sprejetja na plenarnem zasedanju	7. 7. 2021
Št. plenarnega zasedanja	562
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	230/0/6

1. Sklepi in priporočila

1.1

Dolgoročne izvedljive rešitve za razvoj učinkovitega in trajnostnega multimodalnega prevoza in logistike ni mogoče doseči s finančnimi spodbudami ali regulativno podporo, temveč le z odpravljanjem težav, zaradi katerih je multimodalni prevoz dražji, počasnejši in manj zanesljiv od zlasti unimodalnega cestnega prevoza.

1.2

Takšen pristop bi bil gospodaren z viri tudi z regulativnega vidika, saj zanj ne bi bil potreben namenski regulativni okvir.

1.3

Za izboljšanje multimodalnega prometa EESO poleg tehničnih inovacij in rešitev težav s konkurenčnostjo priporoča tudi popolno internalizacijo zunanjih stroškov za vse načine prevoza, da bi zagotovili enake konkurenčne pogoje. Poziva k sprejetju resnih ukrepov za zaščito in/ali ponovno vzpostavitev evropskega sistema mešanih vlakov (s posamičnimi vagoni), povezavi strateške infrastrukture (npr. pristanišč) z železniškimi rešitvami, naložbam v industrijske stranske tire in vključitvi velikih logističnih podjetij v modalno preusmeritev njihovih tokov.

1.4

Za pošteno konkurenco med različnimi načini prevoza EESO priporoča družbeno vzorno ravnanje pri vseh načinih prevoza, s katerim bi zagotovili visokokakovostne prometne storitve, visokokakovostna delovna mesta in dobre socialne pogoje ter posledično enake konkurenčne pogoje za vse udeležence na trgu.

1.5

Sedanje slabosti, povezane z multimodalnim prevozom, so poleg dodatnih stroškov zaradi pretovarjanja in dodatnih transakcijskih stroškov dolg dostavni čas, zapletenost, večje tveganje in manjša zanesljivost, zaradi česar je multimodalnost težje uspešno uvajati.

1.6

Potrebni so ukrepi, s katerimi bi multimodalni tovorni promet postal konkurenčen sam po sebi in ki bi zagotovili učinkovite in nemotene multimodalne tokove tovornega prometa, katerega stroški bodo enaki unimodalnemu prevozu.

1.7

Prav tako se morajo železnice bolje prilagoditi razmeram odprtega trga in odpraviti težave zaradi premajhne točnosti, zanesljivosti, predvidljivosti in prožnosti, saj te negativno vplivajo na multimodalne rešitve, ki vključujejo železnice.

1.8

Glede prevoza po celinskih plovnih poteh se zdi, da so potrebne izboljšave v zvezi s čezmejnimi prevoznimi zmogljivostmi.

1.9

Za uspešno intermodalnost je ključna ustrezna terminalska infrastruktura. Za učinkovito rabo virov bi bilo koristno tudi, če bi se države članice dogovorile o sodelovanju pri načrtovanju terminalske infrastrukture v obmejnih regijah. Razdalja med terminali bi morala biti prilagojena povpraševanju, gostoti omrežja in drugim lokalnim razmeram.

1.10

V zvezi z javnim dolgom EESO priporoča, naj bodo javne naložbe v intermodalno infrastrukturo izvzete iz določb Pakta za stabilnost in rast tudi po krizi zaradi COVID-19.

1.11

Za učinkovito multimodalnost so pomembni dosledni predpisi, na primer o ravnanju z nevarnim blagom ob različnih načinih prevoza, ter reševanje drugih regulativnih in praktičnih vprašanj, ki lahko povzročijo težave pri menjavi načinov prevoza ali pri prevozu med državami članicami.

1.12

Številne težave, ki ovirajo intermodalni prevoz, je mogoče odpraviti s pametnimi digitalnimi rešitvami, kot so zmogljivosti spremljanja in sledenja, ter druge digitalne rešitve, ki omogočajo učinkovito upravljanje multimodalnih prometnih tokov.

1.13

Z uredbo (EU) 2020/1056 Evropskega parlamenta in Sveta (1) o elektronskih informacijah o prevozu blaga bo od avgusta 2024 olajšana izmenjava zakonsko predpisanih informacij med gospodarskimi subjekti in organi prek digitalnih platform ter bodo izboljšani intermodalni prometni tokovi.

1.14

EESO poziva Evropsko komisijo, naj pri pripravi prihodnjega pregleda regulativnega okvira za intermodalni prevoz upošteva zgornje predloge in omogoči, da bo multimodalni prevoz v celoti odigral svojo vlogo v prometnem sistemu brez posebnih podpornih ukrepov.

2. Ozadje mnenja

2.1

V sporočilu Evropske komisije o strategiji za trajnostno in pametno mobilnost (COM(2020) 789) je poudarjeno, da je treba za spodbujanje okolju prijaznejših dejavnosti tovornega prometa v Evropi temeljito prenoviti obstoječi okvir za intermodalni promet in ga spremeniti v učinkovito orodje. Poudarjena sta potreba po pregledu regulativnega okvira, vključno z Direktivo Sveta 92/106/EGS (2) o kombiniranem prevozu (v nadaljnjem besedilu: direktiva), in možnost uvedbe gospodarskih spodbud za dejavnosti in infrastrukturo. Spodbude bi morale temeljiti na spremljanju emisij.

2.2

Jedro strategije za trajnostno in pametno mobilnost je 90-odstotno zmanjšanje emisij toplogrednih plinov do leta 2050. Multimodalni prevoz ima pomembno vlogo v strategiji, katere cilj je zagotoviti okoljsko optimalno interakcijo med načini prevoza, vključno z zmanjšanjem prevlade cestnega tovornega prometa.

2.3

Strategija za trajnostno in pametno mobilnost prav tako poudarja pomen multimodalne logistike, tudi na mestnih območjih, in potrebo po učinkovitem načrtovanju, da bi se izognili praznim vožnjam, ter opozarja, da je treba tovorni promet vključiti v načrtovanje mobilnosti v mestih.

2.4

V strategiji za trajnostno in pametno mobilnost sta izpostavljena še problem pomanjkljive infrastrukture za pretovarjanje, vključno z notranjimi multimodalnimi terminali, in potreba po izboljšanju tehnologij pretovarjanja, med katerimi so multimodalna izmenjava podatkov in pametni sistemi upravljanja prometa za vse načine prevoza. Za reševanje teh vprašanj namerava Komisija dati na voljo finančna sredstva in usmerjati politike, med drugim na področju raziskav in inovacij. V zvezi s tem so lahko uporabna tudi pravila o državni pomoči za železniški promet.

2.5

Komisija v akcijskem načrtu, ki spremlja strategijo za trajnostno in pametno mobilnost, za leto 2022 načrtuje pregled regulativnega okvira za intermodalni prevoz, vključno z direktivo.

2.6

Komisija je v dokumentu iz leta 2017 (COM(2017) 648) predlagala spremembe direktive, pri čemer je poudarila, da so potrebni boljše usklajevanje med državami članicami pri gradnji intermodalnih terminalov in različne upravne poenostavitve, hkrati pa je še vedno nujen tudi promocijski pristop, vključno s posebnimi pravili o dostopu na trg, zlasti v zvezi s cestnim delom prevoza. Predlog je bil med zakonodajnim postopkom precej spremenjen, zato se je Komisija odločila, da ga umakne.

2.7

Vendar so lahko države članice v skladu z Uredbo (EU) 2020/1055 Evropskega parlamenta in Sveta (3), s katero je bila spremenjena Uredba (ES) št. 1072/2009 Evropskega parlamenta in Sveta (4), odstopale od posebnih pravil o dostopu na trg za cestni del prevoza in uporabljale običajne predpise o kabotaži.

3. Splošna priporočila

3.1

Dolgoročne izvedljive rešitve za razvoj učinkovitega in trajnostnega multimodalnega prevoza in logistike ni mogoče doseči s finančnimi spodbudami ali regulativno podporo, temveč le z reševanjem težav, zaradi katerih je multimodalni prevoz dražji, počasnejši in manj zanesljiv od zlasti unimodalnega cestnega prevoza.

3.2

Tovrstni pristop bi omogočil tudi opustitev zapletenih pravil, ki opredeljujejo kombinirani ali multimodalni prevoz in zagotavljajo, da so upravljavci upravičeni do finančne podpore ali zanje veljajo posebna pravila o dostopu na trg. Tako bi bil tudi z regulativnega vidika gospodaren z viri.

3.3

Za izboljšanje multimodalnega prometa EESO poleg tehničnih inovacij in rešitev težav s konkurenčnostjo priporoča popolno internalizacijo zunanjih stroškov za vse načine prevoza, da bi zagotovili enake konkurenčne pogoje. Poziva k sprejetju resnih ukrepov za zaščito in/ali ponovno vzpostavitev evropskega sistema mešanih vlakov (s posamičnimi vagoni), povezavi strateške infrastrukture (npr. pristanišč) z železniškimi rešitvami, naložbam v industrijske stranske tire in vključitvi velikih logističnih podjetij v modalno preusmeritev njihovih tokov.

3.4

3.5

EESO poudarja, da so usposobljeni in motivirani delavci ter dobri delovni pogoji pomemben predpogoj za uspešen razvoj multimodalnega prevoza. Poziva k pregledu pravil o napotitvi, da bi upoštevali položaj zelo mobilnega železniškega osebja. Poleg tega priporoča enostavne, jasne in preverljive predpise ter ustrezen sistem za spremljanje skladnosti, da bi vsem delavcem v prometu zagotovili poštene delovne pogoje (usposabljanje, delovni čas in počitek, ustrezno raven znanja jezika, plačilo, zdravje in varnost pri delu, sodobne sanitarne prostore, ustrezna prenočišča itd.) ter da se zagotovita zdravje in poštena konkurenca.

3.6

Slabosti, povezane z multimodalnim prevozom, so poleg dodatnih stroškov zaradi pretovarjanja in dodatnih transakcijskih stroškov dolg dostavni čas, zapletenost, večje tveganje in manjša zanesljivost, zaradi česar je multimodalnost težje uspešno uvajati.

3.7

Nedavna študija (5) kaže na precejšnje razlike v stroških med unimodalnimi (samo cestnimi) in intermodalnimi rešitvami. Dodatni stroški izhajajo iz dodatnega dela pri organizaciji multimodalnega prevoza (50–100 EUR na pošiljko), daljših tranzitnih časov (od 4 do 120 ur) s povprečjem 25 ur, kar povzroči dodatne stroške v višini 75–100 EUR na pošiljko, in pomanjkanja usklajenih postopkov dokumentiranja, kar povzroči izgubo v višini 5–150 EUR na pošiljko.

3.8

Kljub temu študija ugotavlja, da je finančna rentabilnost pri dolgih razdaljah mogoča, pri čemer – če niso všteti podporni ukrepi – kot prage navaja 595 km za železniški/cestni prevoz, 266 km za celinske plovne poti/cestni prevoz in 736 km za prevoz po morju na kratkih razdaljah/cestni prevoz.

3.9

Študija zlasti obžaluje pogosto pomanjkanje sistemov spremljanja in sledenja ter dejstvo, da je težko uporabljati dokumente v elektronski obliki ali pa to sploh ni možno.

3.10

Ocena učinka zakonodajnega predloga iz leta 2017 v zvezi z direktivo kaže, da skupni dodatni stroški za intermodalne prometne rešitve dosegajo skoraj 60 %, pri čemer je večji del posledica izvajanja, zamud, transakcijskih stroškov itd. (6).

3.11

Zato so očitno potrebni ukrepi, s katerimi bi multimodalni tovorni promet postal konkurenčen sam po sebi in bi rešili zgoraj navedene težave ter vzpostavili učinkovite in nemotene multimodalne tokove tovornega prometa, katerega stroški bodo enaki unimodalnemu prevozu.

3.12

Pri tem je treba tudi poudariti, da se morajo železnice bolje prilagoditi razmeram odprtega trga in odpraviti težave zaradi premajhne točnosti, zanesljivosti, predvidljivosti in prožnosti, saj te očitno negativno vplivajo na multimodalne rešitve, ki vključujejo železnico.

3.13

Glede prevoza po celinskih plovnih poteh se zdi, da so potrebne izboljšave v zvezi s čezmejnimi prevoznimi zmogljivostmi.

3.14

Dodatne probleme povzročajo ozka grla, ki so posledica premajhnih zmogljivosti multimodalnih terminalov in logističnih vozlišč. V delovnem dokumentu služb Komisije SWD(2020) 331, ki je priložen strategiji za trajnostno in pametno mobilnost (7), je ocenjeno, da so razdalje med terminali nad 300 kilometri, ki jih je na primer mogoče najti na Finskem in v delih Švedske, predolge, saj omejujejo možnosti za kratke cestne dele, dolge približno 150 km. Ob priznavanju bistvenega pomena ustreznih terminalskih zmogljivosti, zlasti vzdolž koridorjev jedrnega omrežja TEN-T, je treba kljub temu upoštevati, da mora biti razdalja med terminali povezana tudi z obsegom prometa v regiji in razlikami v gostoti omrežja v različnih delih Evrope.

3.15

Usklajevanje med sosednjimi državami članicami pri načrtovanju terminalov v obmejnih regijah je po drugi strani bistvenega pomena za učinkovito rabo virov.

3.16

V zvezi s tem gre opozoriti na ugotovitev iz nedavne študije (8), v kateri so bili preučeni učinki omejitev kabotaže na cestni del kombiniranega prevoza, in sicer, da je uporaba t. i. kombinirane kabotaže dokaj pogosta zaradi težav v zvezi z razpoložljivostjo in prožnostjo voznikov ter razlikami v stroških ter da bi omejitve tovrstne kabotaže lahko povzročile nekatere takojšnje negativne učinke za deležnike, med drugim vrnitev na unimodalni cestni prevoz in krčenje storitev železniškega tovornega prometa. Upravljavci terminalov medtem menijo, da bi z izboljšanjem produktivnosti terminalov in storitev dolgoročno izravnali morebitno zvišanje stroškov prevoza.

3.17

Prav tako je pomembno poskrbeti za doslednost predpisov, na primer o ravnanju z nevarnim blagom ob različnih načinih prevoza, ter razrešiti druga regulativna in praktična vprašanja, ki lahko povzročijo težave pri menjavi načinov prevoza ali pri prevozu med državami članicami.

3.18

Številne navedene težave se lahko odpravijo s pametnimi digitalnimi rešitvami. Primeri tega so zmogljivosti spremljanja in sledenja ter druge digitalne rešitve, ki olajšujejo učinkovito upravljanje multimodalnih prometnih tokov.

3.19

Z Uredbo (EU) 2020/1056 o elektronskih informacijah o prevozu blaga bo od avgusta 2024 olajšana izmenjava zakonsko predpisanih informacij med gospodarskimi subjekti in organi prek digitalnih platform ter bo razrešen vsaj del prej navedenega vprašanja standardne dokumentacije in elektronske izmenjave dokumentov.

3.20

Zato se zdi, da obstajajo možnosti za rešitev večine naštetih težav, ki otežujejo razcvet multimodalnega tovornega prevoza.

3.21

Za to pa je potrebna ustrezna terminalska infrastruktura. Za učinkovito rabo virov bi bilo koristno tudi, če bi se države članice dogovorile o sodelovanju pri načrtovanju terminalske infrastrukture v obmejnih regijah.

3.22

EESO v zvezi z javnim dolgom priporoča, da naj bodo javne naložbe v multimodalno infrastrukturo izvzete iz določb Pakta za stabilnost in rast tudi po krizi zaradi COVID-19.

3.23

Kot je bilo že poudarjeno, morajo zlasti železnice in terminali ob celinskih plovnih poteh delovati bolj tržno usmerjeno.

3.24

Če bodo zgoraj navedeni problemi ustrezno rešeni, bo lahko multimodalni prevoz v celoti odigral svojo vlogo v prometnem sistemu brez posebnih podpornih ukrepov.

V Bruslju, 7. julija 2021

Predsednica Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

Christa SCHWENG

(1) Uredba (EU) 2020/1056 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2020 o elektronskih informacijah o prevozu blaga (UL L 249, 31.7.2020, str. 33).

(2) Direktiva Sveta 92/106/EGS z dne 7. decembra 1992 o ustanovitvi skupnih pravil za nekatere vrste kombiniranega prevoza blaga med državami članicami (UL L 368, 17.12.1992, str. 38).

(3) Uredba (EU) 2020/1055 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. julija 2020 o spremembi uredb (ES) št. 1071/2009, (ES) št. 1072/2009 in (EU) št. 1024/2012 za njihovo prilagoditev razvoju v sektorju cestnega prevoza (UL L 249, 31.7.2020, str. 17).

(4) Uredba (ES) št. 1072/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o skupnih pravilih za dostop do trga mednarodnega cestnega prevoza blaga (UL L 300, 14.11.2009, str. 72).

(5) TRT (2017) – Gathering additional data on EU combined transport – Final report (Zbiranje dodatnih podatkov o kombiniranemu prevozu v EU – Končno poročilo).

(6) Delovni dokument služb Komisije – Ocena učinka SWD(2017) 362.

(7) SWD(2020) 331.

(8) Mobility Package 1 – Data gathering an analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs (Sveženj za mobilnost I – Podatki o analizi učinkov omejitev kabotaže na cestne dele kombiniranega prevoza), TRT Transporti e Territorio SRL.