EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 26.7.2019
COM(2019) 355 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o oceni, v kolikšni meri so države članice sprejele potrebne ukrepe za uskladitev z Okvirnim sklepom Sveta 2003/568/PNZ z dne 22. julija 2003 o boju proti korupciji v zasebnem sektorju
Uvod
1.1.Ozadje
1.1.1 Področje uporabe Okvirnega sklepa in poročila
Cilj Okvirnega sklepa Sveta 2003/568/PNZ z dne 22. julija 2003 o boju proti korupciji v zasebnem sektorju 1 (v nadaljnjem besedilu: Okvirni sklep) je zagotoviti, da:
·sta aktivna in pasivna korupcija v zasebnem sektorju v vseh državah članicah EU opredeljeni kot kaznivo dejanje;
·so za kaznivo dejanje aktivne in pasivne korupcije odgovorne tudi pravne osebe (tj. gospodarski subjekti, nevladne organizacije ali javne organizacije) ter da
·so za taka kazniva dejanja predpisane učinkovite, sorazmerne in odvračilne kazni.
Člen 2 se uporablja za „poslovne dejavnosti profitnih in neprofitnih podjetij“, s čimer je področje uporabe Okvirnega sklepa omejeno na korupcijo, ki jo zagrešijo posamezniki iz zasebnega sektorja.
V skladu z Okvirnim sklepom morajo države članice kot kaznivo dejanje obravnavati dve vrsti ravnanja:
– obljubljanje, ponujanje ali dajanje podkupnine osebi v zasebnem sektorju z namenom, da bi ta oseba nekaj storila oziroma da nečesa ne bi storila in bi s tem kršila svoje dolžnosti;
– zahtevanje ali prejemanje podkupnine ali sprejemanje obljube o podkupnini med delom v zasebnem sektorju z namenom storiti nekaj ali nečesa ne storiti in s tem kršiti svoje dolžnosti.
Države članice morajo v skladu s členom 9(1) Okvirnega sklepa sprejeti ustrezne ukrepe za zagotovitev skladnosti pred 22. julijem 2005. V skladu s členom 9(2) morajo Svetu in Komisiji poslati besedilo določb, s katerimi se obveznosti, ki jim jih nalaga Okvirni sklep, prenašajo v nacionalno zakonodajo.
Čeprav je bil Okvirni sklep najprej zavezujoč za Združeno kraljestvo, se je le-to 1. septembra 2014 na podlagi člena 10(4) Protokola št. 36, priloženega Pogodbama 2 , odločilo, da ga ne bo preneslo v nacionalno zakonodajo. Zato to poročilo ne zajema Združenega kraljestva.
1.1.2 Namen tega poročila o izvajanju
Z Lizbonsko pogodbo so bile uvedene pomembne spremembe na področjih svobode, varnosti in pravice. Petletno prehodno obdobje iz člena 10(1) Protokola št. 36, priloženega Pogodbama, se je končalo 1. decembra 2014. S tem so prenehale veljati omejitve za sodni nadzor, ki ga izvaja Sodišče Evropske unije, in za izvršilna pooblastila Komisije na področjih policijskega sodelovanja in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah. Te velike spremembe so prispevale k učinkovitosti zagotavljanja svobode, varnosti in pravice v EU ter okrepile vzajemno zaupanje med državami članicami in zaupanje državljanov EU.
Od zadnjih poročil o izvajanju, ki ju je Komisija objavila v letih 2007 3 in 2011 4 , so bile v nekaterih državah članicah izvedene številne pomembne reforme kazenskega prava. Poleg tega je aktivno in pasivno podkupovanje, tudi v zasebnem sektorju, obvezno opredeliti kot kaznivo dejanje v skladu s Kazenskopravno konvencijo Sveta Evrope o korupciji in Konvencijo Združenih narodov proti korupciji (MKZNPK) 5 , katerih pogodbenice so vse države članice. Ta razvoj je države članice spodbudil, da so nacionalne izvedbene ukrepe nadalje prilagodile mednarodnim in evropskim standardom . S tem tretjim poročilom o izvajanju je predstavljen nov razvoj, sozakonodajalca in širša javnost pa so seznanjeni z napredkom držav članic na tem področju. Ugotovitve v tem poročilu ne posegajo v izvršilna pooblastila Komisije v skladu s Pogodbama.
1.1.3 Zbiranje informacij in metodologija
Komisija je 15. decembra 2014 pozvala organe vseh držav članic, naj ji do 1. marca 2015 prek podatkovne zbirke MNE (Mesures Nationales d’Exécution) priglasijo nacionalne izvedbene ukrepe za instrumente v okviru nekdanjega tretjega stebra. Leta 2018 je države članice pozvala, naj predložijo posodobljene informacije o izvajanju Okvirnega sklepa. Opis in analiza v tem poročilu temeljita na informacijah, ki so jih države članice predložile do 1. avgusta 2018.
Poleg tega je Komisija leta 2014 zbrala uradne statistične podatke o obravnavi primerov korupcije na različnih stopnjah kazenskega postopka v državah članicah 6 . Prek strokovne skupine za potrebe v okviru politike po podatkih o kriminalu in mreže nacionalnih kontaktnih točk o korupciji se je odzvalo 26 držav članic, ki so predložile podatke za referenčna leta 2011, 2012 in 2013. V letu 2018 so se prizadevanja za zbiranje podatkov razširila na referenčna leta 2014, 2015 in 2016. Od 22 držav članic, ki so predložile podatke 7 , jih je lahko le 7 8 zagotovilo podatke o „pravnomočnih obsodbah za podkupovanje v zasebnem sektorju“ za katero koli referenčno leto v obdobju 2014–2016. Čeprav na te podatke vplivajo nekatere svojstvene omejitve in jih je treba razlagati previdno ter pri tem tudi skrbno upoštevati navedene metodološke opombe 9 , so koristni za prikaz pregona kaznivih dejanj na podlagi Okvirnega sklepa.
ANALIZA
V naslednjem oddelku je podrobno predstavljena analiza, ki vsebuje splošen pregled stanja prenosa Okvirnega sklepa v nacionalno zakonodajo. Nacionalni prenos v posamezni državi članici je bil ocenjen na podlagi enega samega merila, in sicer, ali so določbe iz Okvirnega sklepa zajete v nacionalni zakonodaji.
V poročilu so obravnavani zlasti členi 2 do 7 Okvirnega sklepa. Členi 8 do 11 (tj. določbe o razveljavitvi, izvajanju, ozemeljski veljavnosti in začetku veljavnosti) niso obravnavani, ker jih ni treba prenesti v nacionalno zakonodajo.
1.1.Člen 2 – Aktivna in pasivna korupcija v zasebnem sektorju
1.1.1.Splošne pripombe
Člen 2 je ključna določba Okvirnega sklepa. V njem so opredeljena kazniva dejanja, ki obsegajo aktivno in pasivno korupcijo, če se izvajajo v okviru poslovne dejavnosti. Področje uporabe člena 2(1) vključuje poslovne dejavnosti pridobitnih in nepridobitnih subjektov.
V nadaljevanju je navedenih sedem zahtevanih komponent v skladu s členom 2(1).
|
Člen 2(1)(a) – aktivna korupcija |
Člen 2(1)(b) – pasivna korupcija |
|
„obljubljanje, ponujanje ali dajanje“ „neposredno ali posredno“ „osebi, ki v kakršni koli vlogi upravlja ali dela“ „za podjetje v zasebnem sektorju“ „kakršno koli nedovoljeno korist“ „zanjo ali za kogar koli drugega“ „da bi ta določeno dejanje izvedla ali ga ne bi izvedla, in bi s tem kršila svoje dolžnosti“ |
„zahtevanje ali prejemanje ali sprejemanje obljube“ „neposredno ali posredno“ „oseba, ki v kakršni koli vlogi upravlja ali dela“ „za podjetje v zasebnem sektorju“ „katero koli nedovoljeno korist“ „zase ali za kogar koli drugega“ „da bi izvedla določeno dejanje ali da tega dejanja ne bi izvedla, in bi s tem kršila svoje dolžnosti“ |
V navedeni preglednici se med aktivno in pasivno korupcijo znatno razlikujeta le prva elementa („obljubljanje, ponujanje ali dajanje“/„zahtevanje ali prejemanje ali sprejemanje obljube“). Zato so države članice pri prenosu preostalih šestih elementov v svojo nacionalno zakonodajo na splošno uporabile podobno besedilo. Na podlagi tega je teh šest sestavnih elementov aktivne in pasivne korupcije v nadaljevanju obravnavanih skupaj.
Podrobna analiza
1.1.1.1.Člen 2(1)(a) – aktivna korupcija – „obljubljanje, ponujanje ali dajanje“
Tri dejanja storilca kaznivega dejanja se nekoliko razlikujejo, čeprav so možna prekrivanja. „Obljubljanje“ lahko na primer vključuje primere, v katerih se podkupovalec zaveže, da bo pozneje zagotovil nedovoljeno korist, ali v katerih se podkupovalec in podkupljena oseba dogovorita, da bo podkupovalec pozneje zagotovil nedovoljeno korist. „Ponujanje“ lahko vključuje primere, v katerih podkupovalec izkaže pripravljenost, da kadar koli zagotovi nedovoljeno korist. In nazadnje lahko „dajanje“ vključuje tudi primere, v katerih podkupovalec prenese nedovoljeno korist.
Devetnajst držav članic (BG, CZ, DK, DE, EL, ES, FR, HR, IT, CY, LT, NL, AT, PT, RO, SK, SI, FI in SE) je te tri pojme, in sicer „obljubljanje, ponujanje ali dajanje“, preneslo v svojo zakonodajo skoraj dobesedno.
Poleg tega je v sedmih državah članicah (BE, EE, IE, LU, HU, MT in PL) pomen prenesenih pojmov v skladu z upoštevno nacionalno sodno prakso enak. V EE, HU, IE in PL „ponujanje podkupnine“ ni vključeno v sedanjo opredelitev aktivnega podkupovanja, je pa zajeto v sodni praksi. V BE in LU se kazenski zakonik sklicuje na „predlaganje ponudbe, obljube ali kakršne koli koristi“ 10 . Na MT se oseba, ki „podkupuje“, obravnava kot sostorilec. Oseba, ki poskuša drugo osebo napeljati h kaznivemu dejanju, se kaznuje, tudi če ji poskus spodleti 11 .
V LV „obljubljanje podkupnine“ ni izrecno zajeto.
Člen 2(1)(b) – pasivna korupcija – „zahtevanje ali prejemanje ali sprejemanje obljube“
V primeru kaznivega dejanja pasivne korupcije glavni elementi vključujejo zahtevanje ali prejemanje katerekoli nedovoljene koristi ali sprejemanje obljube za tako korist. „Zahtevanje“ se lahko na primer nanaša na enostransko dejanje, tj. ni pomembno, ali je bila zahteva dejansko izpolnjena. „Prejemanje“ lahko na primer pomeni dejansko prejetje ugodnosti 12 . „Sprejemanje obljube“ za katero koli nedovoljeno korist se lahko nanaša na primere, v katerih se podkupljena oseba strinja, da bo korist sprejela pozneje.
Osemnajst držav članic (BE, BG, DE, EL, HR, LT, LU, HU, MT, AT, PT, SK, FI, IT, RO, NL, PL in SE) je te tri pojme, in sicer „zahtevanje ali prejemanje ali sprejemanje obljube“ v svojo zakonodajo preneslo skoraj dobesedno.
V šestih državah članicah (CZ, DK, EE, FR, IE in SI) so preneseni pojmi, uporabljeni v kazenskem zakoniku, drugačni, vendar je njihov pomen v skladu z ustrezno sodno prakso enak. Poleg tega „sprejemanje obljube za podkupnino“ v LV ni izrecno (expressis verbis) vključeno, „sprejemanje ponudbe za podkupnino“ pa je. V CZ „sprejemanje obljube za katerokoli nedovoljeno korist“ ni izrecno vključeno v sedanjo opredelitev pasivne korupcije, ki se nanaša na „pripravljenost sprejeti katero koli darilo ali plačilo kot spodbudo ali nadomestilo“.
Element „sprejemanje obljube za podkupnino“ v ES ni izrecno vključen, saj se zakonodaja nanaša le na sprejemanje „katere koli neupravičene ugodnosti ali koristi“.
Člen 2(1)(a)–(b): preostalih pet sestavnih elementov
„neposredno ali posredno“
Ne glede na to, ali je prejemnik ali upravičenec do nedovoljene koristi oseba, ki je sprejela podkupnino, ali tretja oseba, člen 2 določa, da mora inkriminacija vključevati tudi posrednike.
V 14 državah članicah (BE, CZ, ES, EL, FR, HR, CY, LV, LT, LU, MT, PT, RO in SK) je bil ta vidik prenesen dobesedno.
Poleg tega vidik ,,neposredno ali posredno“ ni izrecno vključen v zakonodajo 12 držav članic (BG, DE, DK, IE, IT, HU, NL AT, PL, FI, SI in SE). V EE ta vidik ni zajet v opredelitvi aktivnega podkupovanja, je pa izražen v opredelitvi pasivnega podkupovanja. Na podlagi informacij, ki so jih predložili estonski organi, ni bilo jasno, ali se nekateri elementi, ki so vključeni le v opredelitev pasivnega podkupovanja, uporabljajo tudi za aktivno podkupovanje.
Vendar če nacionalno pravo ne vključuje navedbe „neposredno ali posredno“, to pomeni, da sta zajeta oba primera, zato je to urejeno v vseh državah članicah.
„osebi, ki v kakršni koli vlogi upravlja ali dela“ / „oseba, ki v kakršni koli vlogi upravlja ali dela“
Dvanajst držav članic (BG, BE, DE, EL, ES, FR, LV, LU, HU, MT, PL in FI) je ta element preneslo dobesedno.
Deset držav članic (CZ, DK, HR, LT, NL, AT, PT, SE, SK in SI) je ta element preneslo z majhnimi razlikami.
V HR, NL in AT se zakonodaja ne nanaša na „osebo, ki upravlja“, pač pa zgolj na „osebo, ki dela“. V PT se opredelitev prav tako ne nanaša na „osebo, ki upravlja“, ampak na „zaposlene v zasebnem sektorju“ v zvezi s pasivno korupcijo in na „katero koli osebo“ 13 v zvezi z aktivno korupcijo. V LT je podkupovanje v zasebnem sektorju opredeljeno kot kaznivo dejanje le v primeru oseb z „ustreznimi upravnimi pooblastili“ ali oseb, „pooblaščenih za ravnanje v imenu agencije, podjetja ali organizacije“, ali ki „opravljajo javne funkcije“. LT je navedla, da so naloge v zvezi z upravljanjem ali delom pojasnjene s sodno prakso vrhovnega sodišča. V CZ in SK upravljanje ali delo ni izrecno omejeno, saj se zdi, da ubeseditev zajema vse vrste odnosov ali povezav z zasebnim podjetjem. V SE se zakonodaja nanaša na „osebo, ki je delavec ali ima pooblastilo“ (pasivna korupcija) ali na katero koli „osebo“ (aktivna korupcija). Zdi se, da to zajema vidik upravljanja in tudi dela. V DK in SI so domnevno zajeti vsi ti vidiki, saj v zakonodaji ni natančno opredeljena povezava med storilcem in pravno osebo.
Kar zadeva EE, vidik „oseba, ki dela ali upravlja“ ni zajet v opredelitvi aktivnega podkupovanja, opredelitev pasivnega podkupovanja pa se na ta vidik nanaša širše, tj. „oseba, ki je pristojna za opravljanje gospodarskih dejavnosti“. Na podlagi informacij, ki so jih predložili estonski organi, ni bilo jasno, ali se nekateri elementi, ki so vključeni v opredelitev pasivnega podkupovanja, uporabljajo tudi za aktivno podkupovanje.
V RO opredelitev aktivne in pasivne korupcije ne vključuje izrecne navedbe „oseba, ki upravlja ali dela“. V besedilu je navedeno: „kdor redno ali začasno opravlja dolžnost ali nalogo, v kolikor sodeluje pri odločanju ali lahko vpliva nanj“. Zdi se, da to zajema vodstvene funkcije, vendar ne nujno vseh vrst delovnih razmerij. V IE in CY so dejanja aktivne in pasivne korupcije omejena na ravnanje agenta „v zvezi z njegovim temeljnim delovanjem ali poslovanjem“, kar dozdevno zožuje opredelitev.
V IT se aktivna in pasivna korupcija nanašata le na izvršilne vloge, na primer na vodje, generalne direktorje, direktorje, odgovorne za pripravo bilance stanja, župane in likvidatorje ali kogar koli, ki „opravlja razne vodstvene funkcije“ 14 , pri čemer področje uporabe ne vključuje oseb, ki nimajo izvršilne vloge.
„za podjetje v zasebnem sektorju“
V 10 državah članicah (BG, CZ, FR, EE, EL, IT, LV, HU, MT in PT) ta element izrecno obravnavajo nacionalni ukrepi za prenos. Vendar v 14 državah članicah (BE, DK, ES, HR, IE, CY, LT, LU, NL, PL, RO, SK, SI in SE),ni izrecno zajet, saj se kaznivo dejanje v teh državah običajno nanaša na katero koli osebo („kdor koli“). V kolikor pa je to sklicevanje široko, je v skladu z Okvirnim sklepom.
V DE, AT in FI je področje uporabe določbe omejeno na podjetja/družbe 15 , ki sta ožja pojma kot subjekti zasebnega sektorja. ES je področje uporabe omejila na podoben način 16 . V zvezi s tem glej tudi člen 2(2) spodaj.
„kakršno koli nedovoljeno korist / katerokoli nedovoljeno korist“
Nedovoljena korist je lahko gospodarska, lahko pa je tudi nematerialna. Pomembno je to, da storilec kaznivega dejanja ali katera koli druga oseba, na primer sorodnik, pridobi boljši položaj, kot ga je imela, preden je bilo kaznivo dejanje storjeno, in da korist ni upravičena. To vključuje na primer denar, dopust, posojila, hrano in pijačo, pospešeno obravnavanje zadeve, boljše poklicne možnosti itd. „Nedovoljeno“ bi bilo treba razlagati kot nekaj, kar prejemnik ni zakonito upravičen sprejeti ali prejeti. S to razlago so koristi, dovoljene z zakonodajo ali upravnimi pravili, izključene iz obsega kaznivega dejanja.
Devetnajst držav članic (BE, BG, DE, DK, ES, EL, CY, LT, LV, LU, HU, MT, AT, PL, PT, RO, FI, IT in SE) je ta element preneslo dobesedno.
Nekatere druge države članice so ta element prenesle z majhnimi razlikami.
V NL se izvedbena določba ne nanaša na „nedovoljeno korist“, ampak na „darilo“, „storitev“ ali „obljubo“. V CY je „nedovoljena korist“ prenesena kot „vsako darilo ali plačilo kot spodbuda ali nagrada“. Zakonodaja FR se sklicuje na „katero koli korist“, kar ima nekoliko širši pomen, zakonodaja HR pa navaja „uslugo“. V SI se zakonodaja sklicuje na „nedovoljeno nagrado, darilo ali kakršno drugo korist“. V IE se kaznivo dejanje pasivnega podkupovanja nanaša na „darilo, plačilo ali prednost“, kaznivo dejanje aktivnega podkupovanja pa le na „darilo ali plačilo“.
SK ne obravnava posebej ponujanja katere koli nedovoljene koristi, razen podkupnine. Določbe o podkupovanju iz slovaškega kazenskega zakonika se ne sklicujejo na „korist“ , ampak na „podkupnino“ 17 : „podkupnina pomeni stvar ali prenos premoženja ali česar koli nematerialnega, do česar ni zakonite pravice“. V CZ je „katera koli nedovoljena korist“ zajeta v opredelitvi „podkupnine“, ki je opredeljena kot „nedovoljena korist, ki vključuje neposredno materialno obogatitev, ali druga korist …, do katere prejemnik ni upravičen“ 18 .
V EE se nedovoljena korist v primeru pasivnega podkupovanja obravnava kot „premoženje ali druge ugodnosti“, v primeru aktivnega podkupovanja pa se zakonodaja sklicuje na podkupnino, ki je v primerjavi z nedovoljeno koristjo omejen pojem. Glede na razpoložljive informacije ni jasno, ali se nekateri elementi, vključeni v opredelitev pasivnega podkupovanja, uporabljajo tudi za aktivno podkupovanje.
„zanjo / zase ali za kogar koli drugega“
V 22 državah članicah je bil ta element prenesen dobesedno (BE, BG, CZ, DE, DK, ES, EL, FR, HU, HR, CY, LT, LV, LU, MT, AT, PT, SK, SI, FI, IE in SE).
V PL je vidik, ki se nanaša na tretjo osebo, lahko zajet le posredno, če ustreza opredelitvi „v korist kupca ali prejemnika blaga, storitev ali druge dejavnosti“.
Ta element ni izrecno zajet v dveh državah članicah (NL in RO). V drugih dveh (EE in IT) ni zajet v opredelitvi aktivnega podkupovanja.
„da bi ta določeno dejanje izvedla ali ga ne bi izvedla, in bi s tem kršila svoje dolžnosti / da bi izvedla določeno dejanje ali da tega dejanja ne bi izvedla, in bi s tem kršila svoje dolžnosti“
V 13 državah članicah (BE, BG, DE, DK, FR, EL, IE, IT, CY, LV, LU, AT in SK) je ta element dobesedno prenesen v nacionalno zakonodajo.
Sedem držav članic (LT, LV, HU, MT, PT, RO in SE) je ta element preneslo z majhnimi razlikami. V RO je ta vidik izražen le v opredelitvi pasivnega podkupovanja. V LT je prenesen kot „zakonito ali nezakonito ravnanje ali opustitev ravnanja (…) pri izvajanju pooblastil osebe“. V PT se pojem „kršitev dolžnosti“ pojavi le pri opredelitvi pasivnega podkupovanja, ne pa tudi aktivnega podkupovanja. V LV je komponenta „da bi izvedla določeno dejanje ali da tega dejanja ne bi izvedla, in bi s tem kršila svoje dolžnosti“ prenesena širše, in sicer v smislu, da mora oseba pri tem, ko izvede določeno dejanje ali tega dejanja ne izvede, „uporabiti svoja pooblastila“, kar ne vključuje nujno določene kršitve. Zakonodaja v HU, MT in SE se ne sklicuje na „da bi izvedla določeno dejanje ali da tega dejanja ne bi izvedla“. To pomeni, da izpust teh elementov ne vpliva na vidik „in bi s tem kršila svoje dolžnosti“, kot je navedeno v kazenskem zakoniku – ni pomembno, ali so te besede implicitne ali eksplicitne.
V EE je ta vidik v zvezi s pasivno korupcijo izražen kot „zloraba svojih pristojnosti“, v opredelitvi aktivne korupcije pa sploh ni omenjen. Na podlagi informacij, ki so jih predložili estonski organi, ni bilo jasno, ali se nekateri elementi, vključeni v opredelitev pasivnega podkupovanja, uporabljajo tudi za aktivno podkupovanje.
Kazenski zakonik CZ ne omejuje področja uporabe določb o podkupovanju v zasebnem sektorju na primere, v katerih je bila kršena dolžnost.
V ES je bil stavek „in bi s tem kršila svoje dolžnosti“ odstranjen iz besedila zakonodaje. Poleg tega v sedanjem besedilu ni izražen vidik „da bi izvedla določeno dejanje ali da tega dejanja ne bi izvedla“. Prav tako je omejeno področje uporabe člena („da bi kupila ali prodala blago ali oddala naročilo za storitve ali sklenila trgovinske odnose“).
V FI in HR ni opredeljena kršitev dolžnosti, namesto na „da bi izvedla določeno dejanje ali da tega dejanja ne bi izvedla“ pa se besedilo nanaša na dajanje prednosti podkupovalcu ali drugi osebi. V SI je v zakonodaji omenjeno zanemarjanje interesa organizacije ali drugega posameznika ali povzročitev škode pri sklenitvi ali ohranitvi pogodbe. Na Nizozemskem je element „kršitev dolžnosti“ prenesen kot „kršitev dobre vere“, kar vključuje „prikrivanje sprejetja ali zahtevanja darila ali obljube ali storitve od delodajalca ali vodilnega delavca“ 19 .
V PL je pojem „kršitev dolžnosti“ prenesen kot „neizpolnjevanje dolžnosti, dodeljene tej osebi, ki bi lahko taki enoti povzročilo materialno škodo ali pomenilo dejanje nelojalne konkurence ali nedopustno dajanje prednosti v korist kupca ali prejemnika blaga, storitev ali druge dejavnosti“.
Dodatne omejitve
V nasprotju s 25 drugimi državami članicami EU v BE in LU za kazniva dejanja pasivnega in aktivnega podkupovanja velja omejitev v primerih, v katerih nadrejeni ni bil seznanjen s kršitvijo dolžnosti.
Člen 2(2)
Člen 2(2) določa, da člen 2(1) velja za poslovne dejavnosti profitnih in neprofitnih subjektov.
Večina držav članic se v svoji zakonodaji eksplicitno sklicuje na vključitev neprofitnih subjektov, v drugih pa je besedilo zakonodaje tako široko, da neprofitni subjekti niso izključeni (BE, BG, CZ, DK, EE, FR, EL, HR, IE, IT, CY, LV, LT, LU, HU, NL, MT, PL, PT, RO, SK, SI in SE).
V štirih državah članicah (DE, FI, AT in ES) je obseg kaznivega dejanja drugačen. V DE, FI in AT je določba omejena na „podjetja/družbe“ 20 , katerih pomen je ožji od pomena subjektov zasebnega sektorja. ES je obseg podobno omejila. Omejitev obsega zadevnih kaznivih dejanj na podjetja v nekaterih primerih izključuje kazensko odgovornost posameznikov, ki podkupujejo v imenu neprofitnih organizacij ali v njihovo korist. Neprofitne organizacije, ki so del zasebnega sektorja, so na primer fundacije, združenja, športni klubi, cerkvene organizacije in dobrodelne ustanove. Neprofitne organizacije pogosto opravljajo poslovne dejavnosti, vendar prihodke običajno namenijo nadaljnjemu doseganju svojih temeljnih družbenih, izobraževalnih ali dobrodelnih ciljev in jih ne razdelijo med delničarji, vodji ali člani organizacije.
Poleg tega so lahko države članice za dejavnosti iz člena 2(3)Okvirnega sklepa izjavile, da bodo omejile področje uporabe na ravnanje, ki vključuje izkrivljanje konkurence v zvezi z nabavo blaga ali gospodarskih storitev. Takšne izjave so predložile DE, IT, AT in PL, veljavne pa so bile do 22. julija 2010(člen 2(4)). Ker Svet ni sprejel odločitve o podaljšanju njihove veljavnosti, Komisija meni, da niso več veljavne.
V DE sedanje besedilo člena 299 kazenskega zakonika lahko izključuje nekatere primere, v katere so subjekti zasebnega sektorja vpleteni ali s katerimi se soočajo v praksi in ki niso strogo povezani s transakcijami javnih naročil. Nasprotno pa se člen 2 sklicuje na podkupovanje „v okviru poslovne dejavnosti“, kar zajema najširši spekter dejavnosti.
V ES sta aktivna in pasivna korupcija omejeni na „nakup ali prodajo blaga ali oddajo naročila za storitve ali sklepanje trgovinskih odnosov“.
V SI kaznivo dejanje vključuje možno omejitev: „pri sklenitvi ali izvajanju pogodbe“.
Člen 3 – Napeljevanje, pomoč in prikrivanje
Člen 3 se osredotoča na sodelovanje pri korupciji z napeljevanjem, pomočjo in prikrivanjem. Ne obravnava pa poskusov kaznivih dejanj 21 .
Napeljevanje, pomoč in prikrivanje so obravnavani v zakonodajah 25 držav članic (BE, BG, CZ, DE, DK, ES, EE, EL, FR, HR, CY, LT, LV, LU, HU, MT, NL, AT, PL, PT, RO, SK, SI, FI in SE). IE je pojasnila, da čeprav napeljevanje v njeni nacionalni zakonodaji ni izrecno zajeto, je obravnavano v sodni praksi.
IT meni, da so ti vidiki obravnavani v členih kazenskega zakonika v okviru pojma „dajanje prednosti“ 22 . Vendar informacije, ki so bile prejete v zvezi s tem, niso bile dovolj jasne.
Člen 4 – Kazni in druge sankcije
Člen 4(1) zahteva, da se za kazniva dejanja korupcije v zasebnem sektorju določijo „učinkovite, sorazmerne in odvračilne“ kazenske sankcije. Člen 4(1) je upoštevan v nacionalnih zakonodajah vseh držav članic.
Člen 4(2) od držav članic zahteva, naj zagotovijo, da se kazniva dejanja aktivne in pasivne korupcije v zasebnem sektorju kaznujejo z najvišjo kaznijo najmanj enega do treh let zapora. Komisija ugotavlja, da je prag za kazni prenesen v zakonodaje vseh držav članic.
Člen 4(3) določa, da morajo države članice v določenih okoliščinah fizičnim osebam začasno onemogočiti opravljanje te oziroma sorodne poslovne dejavnosti na podobnem položaju ali v podobni vlogi. To zajemajo nacionalne zakonodaje v 24 državah članicah (BE, BG, CZ, DE, DK, EE, EL, FR, HR, IE, IT, LV, LT, LU, HU, MT, NL, AT, PT, PL, RO, FI, SK in SI). SE je pojasnila, da je te ukrepe mogoče sprejeti na podlagi zakona o prepovedi opravljanja gospodarskih dejavnosti, vendar ni predložila podrobnejše razlage.
Informacije, ki sta jih predložili CY in ES, niso zadostovale za ugotovitev, ali njuni nacionalni zakonodaji zajemata člen 4(3) ali ne.
Člen 5 – Odgovornost pravnih oseb
Člen 5 določa odgovornost pravnih oseb v zvezi z aktivno in pasivno korupcijo. Države članice lahko izbirajo med kazensko in upravno odgovornostjo.
Države članice morajo v skladu s členom 5(1) zagotoviti, da se pravnim osebam lahko pripiše odgovornost za kazniva dejanja podkupovanja, če jih je v njihovo korist zagrešila oseba, „ki deluje bodisi individualno bodisi kot del organa pravne osebe“ in ima vodilno vlogo znotraj te pravne osebe.
Države članice morajo v skladu s členom 5(2) zagotoviti, da je pravna oseba lahko odgovorna tudi, kadar je bilo kaznivo dejanje mogoče storiti zaradi neizvajanja kontrole ali pomanjkljivega nadzora.
Odgovornost pravne osebe ne izključuje kazenskih postopkov proti fizičnim osebam, ki so storilci, napeljevalci ali sostorilci (člen 5(3)).
Trenutno je to določbo v svojo zakonodajo preneslo 16 držav članic (BE, DK, DE, ES, EL, FR, CY, LV, LT, LU, HU, AT, PL, FI, SK in SI). Nekatere države članice zoper pravne osebe uporabljajo kazenske ukrepe, druge pa upravne ukrepe. Oba pristopa sta v skladu z Okvirnim sklepom enako sprejemljiva. V IE odgovornost pravnih oseb temelji na sodni praksi. Informacije, ki jih je predložila IE, pa niso zadostovale za oceno prenosa člena 5(2) in (3).
V PT je odgovornost pravnih oseb in enakovrednih subjektov izključena, če je storilec ravnal v nasprotju s posebnimi ukazi ali navodili oseb, ki so pristojne, da jih naložijo. V HR je odgovornost pravnih oseb odvisna od dveh alternativnih meril, od katerih se eno nanaša na „nezakoniti dobiček“ pravne ali tretje osebe. V EE je pravna oseba izvzeta iz kazenske odgovornosti, če je bilo dejanje, ki ga je storil njen pristojni zastopnik, zanjo „neizogibno“. IE se sklicuje na svojo pravno tradicijo in ustrezno sodno prakso, v skladu s katerima je pravna oseba odgovorna za dejanja svojih „nadzornikov“.
Države članice morajo v skladu s členom 5(2) zagotoviti, da se pravni osebi lahko pripiše odgovornost tudi, kadar je bilo kaznivo dejanje mogoče zaradi neizvajanja kontrole ali pomanjkljivega nadzora. Osem držav članic ni zagotovilo dovolj informacij za oceno, ali sta neizvajanje kontrole ali pomanjkljiv nadzor zajeta v nacionalni zakonodaji (BG, CZ, EE, IT, MT, NL in PT) oz. ali ta vidika obravnava sodna praksa (IE).
Člen 5(3) določa negativni pogoj. Za države članice, katerih zakonodaja ali praksa temu ne nasprotuje, se predvideva, da izpolnjujejo pogoj, tj. da odgovornost pravne osebe ne izključuje kazenskih postopkov proti fizičnim osebam, ki so storilci, napeljevalci ali sostorilci.
Člen 6 – Kazni za pravne osebe
Člen 6 od držav članic zahteva, da določijo učinkovite, sorazmerne in odvračilne sankcije (kazenske ali nekazenske) za pravne osebe za aktivno in pasivno korupcijo, napeljevanje in prikrivanje ter za neizvajanje kontrole ali pomanjkljiv nadzor, ki je omogočil kaznivo dejanje. V členu 6(1) so poleg denarnih kazni navedeni drugi primeri sankcij, ki jih je mogoče naložiti, kot so na primer izvzetje iz upravičenosti do državne podpore ali pomoči, prepoved opravljanja poslovnih dejavnosti, sodni nadzor ali sklep sodišča o likvidaciji. V skladu s členom 6(2) morajo biti sankcije učinkovite, sorazmerne in odvračilne.
Osemnajst držav članic (BE, BG, CZ, DE, DK, EL, FR, HR, LV, LU, HU, MT, AT, PL, SK, SI, FI in CY) je predložilo informacije, iz katerih je razvidno, da je bila sprejeta zakonodaja, s katero se prenaša člen 6(1). Informacije drugih držav članic niso bile dovolj jasne.
Člen 6(2) je obravnavan v nacionalnih zakonodajah 26 držav članic. IE potrjuje, da je bil člen 6 prenesen s pravnim aktom, sprejetim leta 1906. Vendar ta akt zajema le kazni za fizične osebe, ne pa za pravne osebe. Zato predložene informacije ne zadostujejo za oceno prenosa.
Člen 7 – Sodna pristojnost
Člen 7 zahteva od držav članic, da sprejmejo potrebne ukrepe za vzpostavitev svoje sodne pristojnosti glede kaznivih dejanj, ki spadajo na področje uporabe tega okvirnega sklepa, kadar je kaznivo dejanje storjeno v celoti ali deloma na njihovem ozemlju, s strani njihovega državljana ali v korist pravne osebe, ki ima svoj sedež na njihovem ozemlju. Države članice imajo diskrecijsko pravico pri uporabi zadnjih dveh pravil o sodni pristojnosti.
Vse države članice so sprejele nacionalne ukrepe za prenos te določbe.
V skladu s členom 7(2) se je 16 držav članic (BG, DE, DK, FR, EL, IT, IE, LT, LU, HU, MT, NL, AT, PL, FI in SE) odločilo, da ne bodo uporabile nekaterih pravil o sodni pristojnosti (kadar je kaznivo dejanje storil njihov državljan ali je bilo storjeno v korist pravne osebe, ki ima sedež na njihovem ozemlju). V nekaterih državah članicah (na primer FI, FR ali DK) je v skladu s členom 7(2)(b) predvidena zahteva dvojne kaznivosti, ki je lahko odvisna od dodatnih pogojev, na primer poročila, ki ga predloži žrtev (FR), ali postopka, ki ga začne tožilec (FR).
SKLEPNE UGOTOVITVE
Iz prejetih informacij je razvidno, da so številne države članice od leta 2011 izvedle pomembne reforme. Grčija je na primer leta 2014 spremenila svoje kazenske določbe o korupciji, Bolgarija, Nemčija, Estonija in Španija pa so to storile leta 2015. Belgija je svoj kazenski zakonik spremenila leta 2016 in leta 2018, Italija pa leta 2017. Madžarska je leta 2012 sprejela nov kazenski zakonik in pregledala vse povezane pravne dokumente. Slovaška je leta 2016 sprejela zakon o odgovornosti pravnih oseb.
Na splošno se je stopnja prenosa Okvirnega sklepa od poročila o izvajanju iz leta 2011 opazno izboljšala. Raven sankcij, uvedena v nacionalnih kazenskih zakonikih, je v vseh državah članicah v skladu z minimalnim pragom iz Okvirnega sklepa.
Vendar so imele nekatere države članice težave pri prenosu posameznih določb Okvirnega sklepa. Sprejemanje obljube o podkupnini na primer ni zajeto v zakonodajah vseh držav članic in v nekaterih državah je kaznivo dejanje, ki ga stori oseba, ki v kakršni koli vlogi upravlja ali dela za podjetje, omejeno na določene položaje ali pooblastila. Zdi se, da v majhnem številu držav članic ni v celoti zajeta nedovoljena korist, ponujena ali dana tretjim osebam. Nedovoljena korist je tudi zelo različno opredeljen pojem, saj v nekaterih primerih zajema več, kot je nujno potrebno, v drugih primerih pa so izpuščeni pomembni elementi. Poleg tega so nekatere države članice vključile omejitev obsega kaznivega dejanja korupcije v zasebnem sektorju, bodisi z opredelitvijo določenih pogojev, pod katerimi se kaznivo dejanje lahko stori, bodisi z omejitvijo obsega tega kaznivega dejanja na podjetja in druge profitne subjekte, pri tem pa izključile neprofitne organizacije. V nekaterih državah članicah relevantne določbe kazenskega zakonika ne zajemajo neprofitnih subjektov.
Čeprav si je več držav članic prizadevalo spremeniti svoje nacionalne zakonodaje, morajo svoja prizadevanja razširiti na izvajanje teh kazenskih ukrepov. Od 22 držav članic, ki so v okviru posodobitve leta 2018 predložile statistične podatke za referenčno obdobje 2014–2016, jih je le 13 23 predložilo evidentirane podatke o podkupovanju v zasebnem sektorju. V navedenem obdobju poročanja je bilo zelo malo obsodb za korupcijo v zasebnem sektorju.
Komisija bo še naprej podpirala prizadevanja držav članic za zadovoljiv prenos, izvajanje in uveljavljanje zakonodaje EU. To vključuje preverjanje, ali so nacionalni ukrepi v celoti usklajeni z ustreznimi določbami iz Okvirnega sklepa, organiziranje sestankov z nacionalnimi organi držav članic ter olajševanje razvoja in izmenjave dobrih praks na določenih področjih. Po potrebi bo Komisija s postopki za ugotavljanje kršitev uporabila svoja izvršilna pooblastila na podlagi Pogodb. Poleg navedenega bo Komisija bo še naprej zbirala statistične podatke o kaznivih dejanjih korupcije v zasebnem sektorju.