1.

Svet je junija 2017 končno napovedal sprejetje uredbe o izvajanju okrepljenega sodelovanja v zvezi z ustanovitvijo Evropskega javnega tožilstva do oktobra 2017, če bo pred tem soglasje k temu dal Evropski parlament. Komisija bi v tem primeru zagotovo predvidela revizijo uredbe o uradu OLAF, pri čemer bi se ta naloga lahko prekrivala s sedanjo evalvacijo. Temeljita analiza vpliva pristojnosti in sestave urada OLAF na prihodnje Evropsko javno tožilstvo ter vpliva tega tožilstva na urad OLAF zato presega okvir tega mnenja. Kot kaže zgodovina urada OLAF, pa je na njegove preiskave močno vplivala prihodnja vloga Evropskega javnega tožilstva na evropskem območju pravice, zato se zdijo sklicevanja nanj v tej evalvaciji neizogibna.

2.

Zaradi te izredno resne in edinstvene situacije je treba natančno preveriti, kako se Uredba uporablja za preiskovalne ukrepe, ki jih ima urad OLAF pravico izvesti, in varstvo temeljnih pravic. Skrbno je treba proučiti, kako so se izvajala ključna načela neodvisnosti, nadzora, preskusa zakonitosti, nepristranskosti, integritete, dobrega upravljanja in odgovornosti.

Kar zadeva odvzem imunitete, je generalni direktor pri Splošnemu sodišču Sodišča Evropske unije vložil tožbo za razglasitev ničnosti sklepa Komisije na podlagi utemeljitve, da lahko akt posega v njegovo neodvisnost (3). Nadzorni odbor ni seznanjen s podrobnimi stališči nobene od strank, predloženimi Splošnemu sodišču, saj glavna tožba, ki jo je pri navedenem sodišču vložil generalni direktor, še poteka. Zaradi te zadeve se pojavlja tudi vprašanje glede ustreznosti pristojnosti nadzornega odbora za zagotavljanje neodvisnosti urada OLAF.

3.

Tri leta pozneje, oktobra 2016, je bila Uredba št. 883/2013 predčasno spremenjena še pred obdobjem ocenjevanja, določenim v reformi, da bi se uvedle spremembe v zvezi z neodvisnostjo sekretariata nadzornega odbora in proračunom nadzornega odbora. Posledica spremembe, ki je bila sprejeta z Uredbo 2016/2030, so bile nepredvidene težave za delo in institucionalni položaj nadzornega odbora ter posledično za primernost mehanizmov za nadzor nad uradom OLAF in krepitev njegove neodvisnosti.

Nadzorni odbor bo v bližnji prihodnosti nadalje proučil drugo reformo.

4.

Nadzorni odbor se zaveda, da mu je zakonodajalec v novi Uredbi odvzel pristojnost za predhodni preskus zakonitosti, ki je bil predmet sodbe Splošnega sodišča EU v zadevi T-48/05, Franchet in Byk proti Komisiji. Sodišče je razsodilo, da se je treba z nadzornim odborom zaradi varstva temeljnih pravic posvetovati pred posredovanjem poročil o primerih nacionalnim sodnim organom (5). Nadzorni odbor meni, da so še vedno potrebna jasna pravila o mehanizmih, s katerimi ocenjuje preiskovalno funkcijo urada OLAF po zaključku preiskav.

5.

Poleg tega je nadzorni odbor proučil:

Informacije o delu urada OLAF v zvezi s primeri, ki jih je analiziral nadzorni odbor, je izbral urad OLAF.

6.

Člen 1(4) Uredbe št. 883/2013 določa, da mora urad OLAF izvajati notranje upravne preiskave za namene boja proti goljufijam, korupciji in drugim nezakonitim dejanjem, ki škodijo finančnim interesom EU. V ta namen preiskuje zaskrbljujoče pojave v zvezi z opravljanjem poklicnih dolžnosti, ki lahko pomenijo zanemarjanje obveznosti uradnikov in drugih uslužbencev Unije, kar bi lahko imelo za posledico disciplinski ali kazenski postopek, oziroma enako hude napake pri opravljanju dolžnosti članov institucij in organov, vodij uradov in agencij ali članov osebja institucij, organov, uradov ali agencij, za katere ne veljajo Kadrovski predpisi za uradnike.

S členom 1(4) so uradu OLAF podeljena tudi pooblastila za preiskovanje ravnanja, ki škodi finančnim interesom Unije, s čimer so iz obsega preiskav urada OLAF izključene preiskave vseh drugih kršitev. Vendar je bilo z uredbo o uradu OLAF potrjeno, da odgovornost Urada presega zgolj zaščito finančnih interesov in vključuje tudi vse dejavnosti v zvezi z varstvom interesov Unije pred nepravilnim ravnanjem, ki bi za posledico lahko imelo upravni ali kazenski postopek. Urad OLAF lahko izvaja tudi upravne preiskave, da bi preveril, ali je uradnik ali nekdanji uradnik kršil svoje obveznosti na podlagi Kadrovskih predpisov, pri čemer mu obsega preiskav ni treba izrecno omejiti na ravnanje, ki škodi finančnim interesom Unije (6).

V praksi se preiskave urada OLAF osredotočajo na goljufije (kategorijo kazenskega prava). Hkrati je zakonodajalec pustil možnost, da se dokazi, zbrani med upravnimi preiskavami, pošljejo sodnim organom držav članic. Poleg tega urad OLAF podaja priporočila o sprejetju posebnih ukrepov v nacionalnih disciplinskih, upravnih, finančnih in/ali kazenskih postopkih. Urad OLAF torej izvaja preiskave, ki se nadaljujejo v nacionalnih kazenskih postopkih, poleg tega pa imajo zbrani dokazi enako vrednost kot dokazi upravnih organov držav članic (7).

V tem okviru se je s sprejetjem direktive za zaščito finančnih interesov julija 2017 razširila pristojnost na področju kazenskega prava za zaščito finančnih interesov EU ter razširilo področje preiskav urada OLAF, tako da zdaj zajema davek na dodano vrednost. To bo vplivalo na pristojnost urada OLAF.

7.

Prihodnje preiskave, ki jih bo vodil urad OLAF, bodo zaradi tesnih stikov in izmenjave informacij z Evropskim javnim tožilstvom neposredno povezane s kazenskimi postopki (9). Zlasti če bo urad OLAF zagotavljal operativno podporo Evropskemu javnemu tožilstvu (10) ali izvajal upravne preiskave, bo to delal izključno zaradi kazenskih preiskav in postopkov, ki se bodo vodili v državi članici. Za take primere bo treba spremeniti Uredbo št. 883/2013, tako da bi se v procesnih pravicah in jamstvih ter pravilih o dokazih upoštevale zahteve, ki jih določa nacionalna zakonodaja zadevne države članice.

8.

Za primere iz točke (c) še ni pojasnjeno, ali bi urad OLAF začel svojo preiskavo ali pa bi nekako deloval v postopkovnem okviru Evropskega javnega tožilstva. Nadzorni odbor meni, da je treba ta ključna vprašanja pristojnosti v celoti rešiti z uredbo o uradu OLAF.

Nadzorni odbor meni, da bi bilo treba s spremembo Uredbe št. 883/2013 poenotiti razloge za vse preiskave urada OLAF, da bi se preprečili razdrobljenost in težave pri razlagi ter okrepila jasnost prava in procesnih jamstev. Enotni pravni okvir bi moral vsebovati tudi izčrpna pravila o pooblastilih urada OLAF. V Uredbi bo treba posebno pozornost nameniti razjasnitvi pooblastil v zvezi z institucijami EU in delitvi pristojnosti med uradom OLAF in prihodnjim Evropskim javnim tožilstvom.

9.

Predvsem so bile z novo Uredbo št. 883/2013 uvedene „smernice o preiskovalnih postopkih“, dokument, ki osebju Urada zagotavlja praktične smernice o: (i) izvajanju preiskav; (ii) procesnih jamstvih in pravicah preiskovancev in prič ter (iii) podrobnostih glede notranjih svetovalnih in nadzornih postopkov, vključno s preskusom zakonitosti. Te smernice imajo v Uredbi št. 883/2013 glavno vlogo, zasnovane pa so zato, da generalnemu direktorju omogočajo neodvisno delovanje. Preiskovalci morajo upoštevati te smernice, ki jih je treba pred sprejetjem predložiti nadzornemu odboru (glej uvodni izjavi (18) in (19) ter člen 17(8) Uredbe št. 883/2013) in poslati institucijam. Na podlagi člena 41 Listine o temeljnih pravicah, ki obravnava dobro upravljanje, so ta pravila za urad OLAF zavezujoča.

10.

Pomemben učinek smernic je bila vzpostavitev nove strukture v uradu OLAF, ki se ukvarja z notranjo organizacijo in ponovno porazdelitvijo nalog med različne preiskovalne enote, vključno z ustanovitvijo tako imenovane preiskovalne enote za izbor in pregledovanje. Zadevna enota kot organ za odločanje o zadevah, ki se bodo preiskovale, deluje kot prvo sito za analizo prejetih informacij. Izvaja tudi preskus zakonitosti med preiskavo in je končni revizor za poročila o zadevah in odločanje o priporočilih urada OLAF.

Nadzorni odbor ima pomisleke glede učinkovitosti in preglednosti te strukture ter zakonodajalca poziva, naj razmisli o posledicah, ki jih imata za pravice posameznikov lahko taka struktura in njena prožna pravna podlaga. Zakonodajalec mora vzpostaviti okvir stalnih struktur, da bi se zagotovila stabilnost preiskovalne službe.

Nadzorni organ je potrdil, da je bilo 28 členov, kolikor jih uradno zajemajo smernice o preiskovalnih postopkih, od sprejetja leta 2013 dopolnjenih s številnimi smernicami za osebje urada OLAF, izdanimi v obdobju 2014–2016, vključno s:

Nadzorni odbor glede na navedeno meni, da raznolik nabor pravil ne zagotavlja preglednega izvajanja preiskav, kot ga je načrtoval zakonodajalec, in da je lahko osebje urada OLAF, zlasti preiskovalci, zaradi števila navodil zavedeno. To situacijo bi bilo mogoče preprečiti z določitvijo celovitih preiskovalnih postopkov v Uredbi.

11.

Nadzorni odbor je proučil izvajanje novih pristojnosti urada OLAF in načela, ki urejajo preiskovalno funkcijo, pri čemer je upošteval celotno trajanje primera in Listino o temeljnih pravicah.

12.

13.

Po mnenju nadzornega odbora je ta nabor meril za začetek preiskav preveč prožen in bi lahko ogrozil pravno varnost in pravično obravnavanje informacij, ki jih prejme urad OLAF, razen če se vzpostavijo mehanizmi za izravnavo morebitne zlorabe proste presoje ali neupravičenega zunanjega pritiska na generalnega direktorja urada OLAF.

Zakonodajalec bi moral znova proučiti široko polje proste presoje, ki je bilo generalnemu direktorju v tem ključnem trenutku podeljeno z novo Uredbo, zagotovo pa bi jo moral uravnotežiti z obveznostjo generalnega direktorja, da vedno, kadar sklene, da ne bo začel preiskave, o tem obvesti nadzorni odbor in mu utemelji odločitev. To bi bil mehanizem za zagotavljanje odgovornosti in krepitev neodvisnosti urada OLAF.

14.

15.

Nadzorni odbor je v okviru spremljanja ugotovil, da je oceno navedenih obširnih meril za trditve in prejete informacije izvedlo zelo malo zaposlenih urada OLAF iz preiskovalne enote za izbor in pregledovanje, pri čemer niso stalno sodelovali člani osebja, ki so strokovnjaki na zadevnih področjih dela urada OLAF v preiskovalnih enotah in enotah preiskovalne podpore. Glede na strokovno znanje teh enot v posameznem sektorju delovanja bi bilo pri ocenjevanju prejetih informacij vedno potrebno njihovo sodelovanje. Zbiranje, vrednotenje, obdelavo, analizo in razširjanje informacij je treba zagotoviti s trdnim in dobro strukturiranim sistemom za informacije o zadevah in vodenje zadev, ki ga preiskovalci ne bodo uporabljali le kot sistem za shranjevanje informacij, ampak kot delovno orodje.

V Uredbi bi morale biti na podlagi izkušenj, ki jih je urad OLAF pridobil od svoje ustanovitve, bolje navedena glavna področja preiskav urada OLAF (med katerimi so strukturni skladi, kmetijstvo, lastna sredstva, carina, zunanja pomoč, korupcija itd.). S tem bi se pojasnila preiskovalna pravila in pristojnosti urada OLAF v navedenih sektorjih. Če se uradu OLAF z Uredbo zagotovi pregledna struktura, bo to podprlo neodvisnost pri ustreznem izvajanju pristojnosti Urada ter zagotovilo trdno podlago za sodelovanje urada OLAF in Evropskega javnega tožilstva.

16.

17.

Upravne preiskave zajemajo vse inšpekcije, preglede ali „druge ukrepe“, ki jih urad OLAF izvaja v skladu s členoma 3 in 4. Načeloma se za ta člena zdi, da vsebujeta obširno skupino preiskovalnih ukrepov za zunanje oziroma notranje preiskave, vključno s pregledi in inšpekcijami na kraju samem, takojšnim in nenapovedanim dostopom do informacij, s katerimi razpolagajo institucije, ter ustnimi informacijami od uradnikov in članov osebja. Z novo Uredbo so bili izrecno vključeni drugi preiskovalni ukrepi, kot je zaslišanje preiskovanca ali priče. Vendar je pristop, ki ga je zakonodajalec izbral pri pripravi določb, omogočil različne razlage glede tega, kako izvajati te preiskovalne ukrepe in za katere vrste preiskav naj bi se uporabili, tj. notranje/zunanje/usklajevanje. To je povzročilo nedosledno uporabljanje Uredbe in razloge za pritožbe (21).

18.

19.

20.

Zakonodajna tehnika, ki jo je zakonodajalec uporabil pri pripravi določb o preiskovalnih pooblastilih Komisije v konkurenčnem pravu, se je izkazala kot primerna za doseganje učinkovitih preiskav na navedenem področju. Zato bi se lahko uporabila kot smernica za spremembo uredbe o uradu OLAF (25).

21.

22.

Odprava ovir za učinkovito sodelovanje med davčnimi upravami in carino ter z organi kazenskega pregona in finančnimi institucijami na nacionalni ravni in ravni EU je del strategije Komisije za boj proti goljufijam na področju DDV (30). Nadzorni odbor pozdravlja tak pristop.

23.

24.

Nadzorni odbor meni, da bi moral zakonodajalec razmisliti o imenovanju uradnika za temeljne pravice in procesna jamstva za urad OLAF. Ob tem bi moral določiti tudi, kako bi tak uradnik sodeloval s sodnim nadzorom in nadzornim odborom, ter zagotoviti, da bi deloval v tesnem sodelovanju s strokovnjaki na področju temeljnih pravic in procesnih jamstev v posameznih sektorjih urada OLAF.

Druga možnost bi bila, da bi se nadzorni odbor razširil s petih na sedem članov, kot je bilo že predlagano, nato pa bi se mu glede na prihodnjo interakcijo z Evropskim javnim tožilstvom podelila posebna pooblastila na tem področju in področju zaupne izmenjave informacij.

25.

26.

27.

Za nacionalne upravne organe bi morala veljati obveznost zagotavljanja takojšnje pomoči uradu OLAF, če so za izvajanje pristojnosti urada OLAF potrebni prisilni ukrepi. Uskladitev ali po možnosti poenotenje je primerno zlasti pri pregledih na kraju samem, pri katerih se nacionalna pravila in prakse (35) ter torej tudi pristojnosti urada OLAF bistveno razlikujejo. Preiskovalna pooblastila inšpektorjev urada OLAF bi morala imeti enako podlago v pravu EU, inšpektorji pa bi morali imeti možnost, da jih enako izvajajo in izvršujejo na ozemljih vseh držav članic. V zvezi s tem bi bilo treba z določbami nacionalnega prava od ustreznih nacionalnih upravnih organov zahtevati, naj začenjajo nacionalne postopke, izmenjujejo informacije z uradom OLAF in podpirajo njegove preiskovalne ukrepe na svojem ozemlju. Uradu OLAF, kot je večkrat navedel nadzorni odbor, bi bilo treba naložiti obveznost, da nacionalnim organom zagotovi informacije iz zadevne preiskave, da bi se okrepila učinkovitost preiskav urada OLAF in nacionalnih preiskav, preprečilo podvajanje ukrepov in skrajšalo trajanje preiskav. Po mnenju nadzornega odbora bi ta mehanizem prispeval tudi k varstvu temeljnih pravic.

28.

Dolžnost odziva na vabilo za pričanje bi morala biti sicer omejena na ozemlje, na katerem ima zadevna oseba stalno prebivališče. Kadar se oseba prostovoljno strinja, da bo pričala na sedežu urada OLAF ali v katerem drugem kraju zunaj države stalnega prebivališča, bi morala biti upravičena do povračila stroškov.

Ker urad OLAF ni pravna oseba, se nadzorni odbor zaveda, da bi to lahko oviralo morebitno uvedbo sankcij. Vendar bi neizpolnjevanje dolžnosti, določenih z Uredbo, moralo imeti posledice. Morebitna rešitev bi bila uvedba sankcij prek nacionalnih postopkov, začetih na zahtevo urada OLAF. Vendar se bo nadzorni odbor tem vprašanjem posvetil pozneje, ko jih bo proučil skupaj z vprašanji, ki se nanašajo na ustanovitev Evropskega javnega tožilstva.

29.

Kadar preiskava poteka že dalj časa, je lahko oteženo zbiranje razbremenilnih dokazov, zlasti izjav prič za obrambo, ali pa je celo zelo malo verjetno, da jih bo mogoče zbrati. Podobno je lahko ogroženo nadaljnje ukrepanje po upravni, disciplinski ali sodni poti, zlasti zaradi zastaranja zadevnih dejanj. Izkušnje nadzornega odbora s spremljanjem kažejo, da je to veljalo zlasti za končna poročila in priporočila, ki so bila posredovana nacionalnim sodnim organom. Urad OLAF je nadzornemu organu predložil kratka pojasnila v Excelovih preglednicah, v katere so bile vključene navedbe razlogov, ki so jih sodni organi držav članic podali za zavrnitve poročil urada OLAF (37).

Po mnenju nadzornega odbora bi bilo treba Uredbo spremeniti in vključiti zahtevo, naj generalni direktor urada OLAF upošteva zastaralne roke v državah članicah, na katere se nanaša preiskava. Urad OLAF bi moral vsaj 18 mesecev pred iztekom zastaralnega roka organom zadevnih držav članic poslati vmesno poročilo. Vmesno poročilo bi imelo enako obliko in vsebino kot končno poročilo, ne bi pa vsebovalo priporočil.

30.

S členom 7(8) nove Uredbe se je obveznost poročanja urada OLAF nadzornemu odboru o trajanju preiskav spremenila, tako da mora zdaj urad OLAF o nedokončanih preiskavah poročati 12 mesecev po njihovem začetku (prej devet mesecev po začetku) in nato vsakih šest mesecev. Vsebina navedenega poročanja se po drugi strani ni bistveno spremenila; generalni direktor urada OLAF naj bi navedel razloge in predvidene ukrepe za pospešitev preiskave (38).

31.

32.

Po mnenju nadzornega odbora je za učinkovitost preiskovalnega dela urada OLAF bistvenega pomena nova določba o „notranj[em] svetovaln[em] in nadzorn[em] postop[ku], vključno s preskusom zakonitosti, ki med drugim zadeva spoštovanje […] nacionalnega prava […] držav[e] članic[e],“ ki ga določi generalni direktor urada OLAF. Vendar to notranje preverjanje spoštovanja nacionalnega prava države članice ni bilo določeno v „smernicah o preiskovalnih postopkih“ kot del pooblastil preiskovalne enote za izbor in pregledovanje, ki je še vedno odgovorna za preskus zakonitosti in mehanizme pregleda v celotnem trajanju preiskave (41). Nadzor nad navedenim je izvajalo omejeno število zaposlenih iz preiskovalne enote za izbor in pregledovanje, ta nadzor pa ni bil okrepljen z mehanizmom predhodnega nadzora, ki ga je nadzorni odbor izvajal, preden mu je bila ta pristojnost v novi Uredbi odvzeta (42).

Zakonodajalec bi moral skrbno proučiti vpliv odvzema pristojnosti za izvajanje tega mehanizma za spremljanje in nadzor kakovosti nadzornemu odboru. Da bi lahko nadzorni odbor generalnemu direktorju pomagal pri izpolnjevanju njegovih dolžnosti na tem področju, bi moral od urada OLAF vsekakor prejeti vsaj poročilo o preiskavi, ki je bilo poslano sodnemu organu države članice, in odgovor navedenega organa uradu OLAF.

33.

Zato je še toliko nujneje v Uredbi določiti jasna pravila o zastaranju v celotnem trajanju preiskave ter ustanoviti ekipe za spremljanje s strokovnjaki za nadaljnje ukrepanje po sodni poti in preverjanje zbiranja dokazov. To je zlasti pomembno glede na ustanovitev Evropskega javnega tožilstva in kakovost pomoči, ki jo bo moral urad OLAF zagotavljati v skladu z nacionalnimi pravili o dopustnosti dokazov.

34.

Nadzorni odbor je to vprašanje v preteklosti obravnaval v številnih dokumentih (43). Že v prvem poročilu o napredku (2010) je poudaril potrebo po spoštovanju pravice do izjave, pravice do obveščenosti, pravice preiskovancev, da so poučeni o svojih pravicah, pravicah do obveščenosti in priložnosti, da se izrečejo, ter pravice do nepristranske preiskave. Tudi v Mnenju št. 5/2010 je izrazil potrebo po zaščiti posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov (pravica do zasebnosti) ter jamstvih za zagotavljanje preglednosti in objektivnosti preiskav.

35.

Nadzorni odbor meni, da standard varstva temeljnih pravic in procesnih jamstev preiskovancev neposredno vpliva na dopustnost dokazov v poznejših postopkih pred nacionalnimi organi. Posebno pozornost bi bilo treba nameniti preprečevanju razlik v standardih, zlasti če so standardi ustreznega nacionalnega postopka ali standardi, ki jih uporablja Evropsko javno tožilstvo, višji. Tako bi se preprečili primeri, ko so preiskave urada OLAF in v njih zbrani dokazi razvrednoteni.

36.

Čeprav je splošen sklic na Listino naveden v uvodni izjavi (51) Uredbe št. 883/2013, je treba v uredbo o uradu OLAF vključiti podrobnejše določbe, ki se nanašajo na najpomembnejše pravice in jamstva.

Listina je splošni vir temeljnih pravic in jamstev, zato ni razloga za omejitev ali bistveno razlikovanje pravic preiskovancev ali prič v notranjih ali zunanjih preiskavah ali ukrepih, ki se izvedejo na zahtevo Evropskega javnega tožilstva. Nadzorni odbor se zaveda, da mora urad OLAF pri izvajanju zunanjih preiskav spoštovati pravila posamezne države članice ter da se lahko pristojnosti urada OLAF v notranjih in zunanjih preiskavah zaradi različnih pravnih pogojev razlikujejo. Vendar bi moral biti standard temeljnih pravic in procesnih jamstev v notranjih in zunanjih preiskavah čim bolj podoben.

37.

Nadzorni odbor meni, da sprejetje visokega standarda procesnih jamstev, navedenega v členu 41 predloga o Evropskem javnem tožilstvu (47) in ustrezni zakonodaji (48), urada OLAF nikakor ne bi oviralo pri neodvisnem izvajanju naloge, ki mu je bila naložena, bi pa dodalo vrednost njegovim končnim poročilom in priloženim dokazom.

Višji standardi, na podlagi katerih bi se pridobili dokazi, bi zagotovo vplivali na njihovo dopustnost (in dopustnost končnih poročil urada OLAF) pri sojenjih na nacionalnih sodiščih. Sprejetje standarda procesnih jamstev Evropskega javnega tožilstva bi pripomoglo tudi k odpravi pomislekov glede dopustnosti ali vrednosti dokazov, ki izvirajo iz (upravnih) preiskav, izvedenih „na zahtevo“ Evropskega javnega tožilstva, kot je predvideno v členu 101 predloga o Evropskem javnem tožilstvu.

Nadzorni odbor meni, da bi se s poenotenjem teh standardov olajšal prenos dokazov iz upravnega v kazenski postopek in prenos dokazov med jurisdikcijami (49). Primeri, v katerih se dokazi pridobijo na podlagi zakonodaje ene države članice, vendar v nasprotju z zakonodajo druge države članice, v kateri poteka končni (ali v primeru urada OLAF poznejši) postopek in se zadeva reši, se s tem ne bi preprečili.

38.

Preiskovanci bi morali imeti možnost, da to pravico uveljavljajo pred prvim zaslišanjem v postopku, med njim in po njem. Dovoliti bi jim bilo treba tudi dostop do dokazov, ki jih je zbral urad OLAF, in sicer najpozneje takrat, ko se nacionalnim organom pošlje končno poročilo s priporočili. Ta možnost je zlasti pomembna, kadar končno poročilo vsebuje priporočila glede ukrepanja v kazenskem postopku. Da se zagotovita objektivnost in nepristranskost preiskave, bi morali imeti preiskovanci možnost, da podajo pripombe h končnemu poročilu, njihove pripombe pa bi bilo treba priložiti končnemu poročilu in priporočilom, poslanim nacionalnim organom.

39.

40.

41.

42.

Obseg, v katerem se spoštovanje temeljnih pravic prouči v sodnem nadzoru upravnega preiskovalnega organa, lahko služi kot merilo za merjenje njegove učinkovitosti.

Hkrati je lahko obseg vključevanja temeljnih pravic merilo obsega potrebnega sodnega nadzora nad delovanjem upravnega preiskovalnega organa (52).

Uredba ne zagotavlja učinkovitega nadzora nad zakonitostjo preiskav urada OLAF, razen v primeru notranjih preiskav in izključno takrat, ko se nanašajo na uradnike ali uslužbence. Uradniki in uslužbenci lahko vložijo pritožbo pri direktorju urada OLAF v skladu s postopkom iz člena 90 Kadrovskih predpisov, na podlagi katerega se lahko pritožbe z učinkom za nazaj vložijo pri Splošnem sodišču.

43.

Sodišče dosledno zavrača vse vloge za razglasitev ničnosti končnih poročil urada OLAF, posredovanih nacionalnim organom ali pristojni organizaciji EU. Glavni razlog za zavrnitve je bil, da izpodbijani akti niso bistveno spremenili pravnih položajev tožečih strank (53) in da se učinkovito pravno varstvo ne šteje za ločeno pravno sredstvo, temveč za pravni produkt številnih dopolnjujočih se pravnih sredstev v zaporednih pravnih redih (54).

44.

Možnosti za pravna sredstva zoper ukrepe urada OLAF (56), ki so zdaj na voljo, so tako omejene, da ne morejo samostojno veljati v prihodnjem spremenjenem institucionalnem in postopkovnem sistemu, v katerem: (i) se bo okrepila povezava med upravnimi in kazenskimi preiskavami ter (ii) je predvidena dopustnost dokazov, ki jih je zbral urad OLAF, v upravnih postopkih, začetih na zahtevo Evropskega javnega tožilstva.

45.

46.

Nadzorni odbor kljub tem značilnostim meni, da so s PDEU Sodišču dodeljene različne naloge, pri katerih ne gre za stalni nadzor nad določenimi ukrepi v upravni preiskavi. Meni, da so v okviru sedanjega mandata Sodišča prisotne ovire za stalni nadzor Sodišča nad uradom OLAF. Stališče Sodišča, da končna poročila urada OLAF, poslana nacionalnim sodnim organom, „niso akt, ki ima negativne posledice za uradnika, saj ne spremenijo pomembno pravnega položaja zadevne osebe“, bo veljalo še naprej, razen če bi na primer: (i) urad OLAF lahko ob koncu preiskave naložil sankcijo, ki bi povzročila tako spremembo, ali (ii) obstajala obveznost uvedbe nacionalnega postopka na podlagi končnega poročila ali na zahtevo urada OLAF.

47.

Hkrati nadzorni odbor priznava prednosti morebitne vključitve Sodišča v sodni nadzor nad uradom OLAF. Zlasti koristen bi bil osnovni nabor postopkovnih pravil, ki se uporablja pred Sodiščem in je torej enak za vse strani iz različnih držav članic. Če se bo razrešilo vprašanje pristojnosti Sodišča, nadzorni odbor poziva Evropski parlament, Svet, Komisijo in Sodišče, naj v zvezi s tem proučijo možnosti iz člena 257 PDEU.

48.

49.

50.

Če bi preiskave urada OLAF postale del nacionalnih postopkov, bi bile pod nadzorom nacionalnih sodišč. Zato bi lahko nacionalna sodišča v takih primerih pred izdajo sodbe Sodišče Evropske unije s predlogom za sprejetje predhodne odločbe zaprosila za razlago določb prava EU (61).

51.

Da bi se okrepila procesna jamstva oseb, ki jih preiskuje urad OLAF, je Komisija predlagala ustanovitev nadzornika za procesna jamstva (62) preiskovancev. Nadzornik bi: (i) obravnaval pritožbe glede kršitev procesnih jamstev in v zvezi s temi pritožbami generalnemu direktorju urada OLAF izdajal nezavezujoča priporočila; (ii) spremljal spoštovanje procesnih jamstev, ki se uporabljajo v preiskavah urada OLAF; (iii) zagotavljal hitro obravnavo preiskav, da bi se preprečile neupravičene zamude; (iv) izdajal dovoljenja za izvajanje inšpekcij in sprejetje nekaterih procesnih dejanj v prostorih institucij EU.

A tudi če bi nadzornika lahko sestavljali sodniki, ne bi imel potrebnega statusa neodvisnega sodišča, saj ne bi bilo potrebne delitve pristojnosti. Poleg tega naj bi nadzornik upravno spadal pod Komisijo, eno od institucij, ki bi sodelovale pri imenovanju tega organa. Nadzornik bi lahko tudi svetoval o preiskovalnih ukrepih zoper druge institucije, zato bi lahko njegov položaj med izvršilnimi institucijami in njegova upravna odvisnost od Komisije vplivala na medinstitucionalno ravnovesje.

52.

53.

54.

Odvisno od pristojnosti sodnega nadzornika, vrst ukrepov, ki bi jih ta sprejel v posameznih primerih, in tega, ali bi funkcija sodnega nadzornika spadala pod Komisijo ali bila z njo kako drugače povezana, bi se lahko pojavili resni pomisleki glede neodvisnosti urada OLAF. Glede na to, kje v upravni hierarhiji bi bil sodni nadzornik, bi lahko njegova pristojnost za svetovanje o preiskovalnih ukrepih zoper člane Komisije, pa tudi v zvezi z drugimi institucijami vplivala na medinstitucionalno ravnovesje.

Ker bi bil nadzornik v podobnem položaju kot nadzorni odbor in ločen od njega, bi se lahko pojavili tudi pomisleki o njegovi neodvisnosti in stroškovni učinkovitosti tega, da ima ločen sekretariat z enakim programom, kot ga ima sekretariat nadzornega odbora.

55.

Najustreznejša rešitev po mnenju nadzornega odbora je vzpostavitev neposrednega dostopa do neodvisnega sodišča, ki bi lahko pregledalo posamezne ukrepe urada OLAF in priznalo upravičena pričakovanja oseb, na katere vplivajo preiskave urada OLAF. Le sodni organ bi lahko ustrezno preveril, ali je bila preiskava izvedena v skladu z dolžnim pravnim postopanjem, in s tem zagotovil visok dokazni standard, ki se zahteva (zlasti) v poznejših kazenskih postopkih v državi članici.

56.

57.

Nadzorni odbor je edinstven neodvisni organ z zelo trdnim mandatom. Za izbor članov odbora je potrebno soglasje Sveta, Komisije in Parlamenta ter ad hoc organa, ki ga sestavljajo vse tri institucije.

Z Uredbo št. 883/2013 je bil obseg pooblastil nadzornega odbora razširjen. Razlog za to so bila zlasti vprašanja v zvezi s tem, kako odbor obvestiti o dokumentih, poslanih nacionalnim organom, in o pristojnosti nadzornega odbora, da obravnava zadeve, v katerih preiskava še poteka (67), pa tudi zaradi potrebe po okrepitvi procesnih pravic in jamstev.

58.

V Uredbi št. 883/2013 je bilo tudi pojasnjeno, da lahko mnenja, ki jih nadzorni odbor pošlje generalnemu direktorju urada OLAF, vključujejo priporočila. Prav tako je bilo podaljšano obdobje trajanja preiskave, po katerem je treba poročati nadzornemu odboru, tako da mu je treba poročati o primerih, ki trajajo več kot 12 mesecev, uvedena pa je bila tudi letna medinstitucionalna izmenjava mnenj z institucijami s sodelovanjem nadzornega odbora (73).

59.

60.

61.

62.

Če bo Komisija proučila odvzem imunitete generalnemu direktorju, nadzorni odbor meni, da mora spremljati proces odločanja in imeti dostop do ustreznih informacij.

Če bodo težave v zvezi z neodvisnostjo urada OLAF ali njegovega generalnega direktorja izvirale iz ukrepov generalnega direktorja, bi bilo treba proučiti možnost, da se nadzornemu odboru podeli pristojnost za začetek disciplinskega postopka pred Komisijo in da se mu omogoči sodelovanje v njem.

63.

64.

65.

66.

Z Uredbo bi bilo treba zagotoviti tudi mehanizem za reševanje primerov, v katerih se ne spoštujejo dolžnosti zagotavljanja informacij, da bi se pretok informacij ponovno vzpostavi.

67.

68.

69.

70.

Če nadzorni odbor zaprosi za dodatne informacije o preiskavah, vključno s poročili in priporočili o zaključenih preiskavah, bi morala biti v Uredbi določena rok, v katerem bi moral urad OLAF zagotoviti dostop do takih informacij in dokumentov v spisu zadeve, ter mehanizem za reševanje sporov, če se dostop ne zagotovi ali se zavrne. Enak postopek bi se moral uporabljati za informacije in podatke v zvezi s preiskavami, ki potekajo, vendar brez vmešavanja nadzornega odbora v izvajanje takih preiskav.

71.

72.

73.

74.

75.

76.

Nadzorni odbor je prepričan, da bistvena vprašanja v zvezi z naravo preiskav, vrsto postopkov, začetkom in zaključkom zadev ali celo dolžnostmi izmenjave informacij ne bi smela biti prepuščena razlagi ter ne bi smela biti odvisna od prihodnjih delovnih ureditev, dogovorjenih med Evropskim javnim tožilstvom, uradom OLAF in drugimi institucijami. Vse te osnovne elemente postopka bi bilo treba jasno opredeliti s predpisi v zvezi z uradom OLAF in Evropskim javnim tožilstvom, ki bi morali vsebovati tudi določbe o njunem odnosu.

77.

78.

79.

80.

81.

82.

Z revizijo Uredbe št. 883/2013 bi bilo treba določiti jasna pravila za urad OLAF, in sicer tako, da bi se mu naložila dolžnost ukrepanja na zahtevo Evropskega javnega tožilstva brez izjem, ali pa da bi se določile izjeme z izčrpnim seznamom razlogov za zavrnitev. Po mnenju nadzornega odbora ni primerno, da bi se urejanje tega vprašanja prepustilo delovnim ureditvam med uradom OLAF in Evropskim javnim tožilstvom, ker so mogoče različne razlage člena 101 predloga o Evropskem javnem tožilstvu, kar bi bilo v nasprotju s skrbjo EU za učinkovito in pravočasno zaščito njenih finančnih interesov.

Nadzorni odbor ima trden mandat vseh treh institucij, zato želi imeti pomembno vlogo tudi pri oblikovanju strukturnih in operativnih povezav ter povezav med pristojnostmi med uradom OLAF in njegovimi partnerji, tj. Evropskim javnim tožilstvom, Evropskim računskim sodiščem, Europolom, Eurojustom in drugimi partnerji v novem sistemu zaščite finančnih interesov EU. Ker bosta za novi institucionalni sistem za zaščito finančnih interesov EU potrebna določeno spremljanje in nadzor, nadzorni odbor ponuja svoje dolgoletne izkušnje za razprave o njuni vzpostavitvi in uporabi.

—

Direktivi 2010/64/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. oktobra 2010 o pravici do tolmačenja in prevajanja v kazenskih postopkih (UL L 280, 26.10.2010, str. 1);

—

Direktivi 2012/13/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. maja 2012 o pravici do obveščenosti v kazenskem postopku (UL L 142, 1.6.2012, str. 1);

—

Direktivi 2013/48/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. oktobra 2013 o pravici do dostopa do odvetnika v kazenskem postopku in v postopkih na podlagi evropskega naloga za prijetje ter pravici do obvestitve tretje osebe ob odvzemu prostosti in do komunikacije s tretjimi osebami in konzularnimi organi med odvzemom prostosti (UL L 294, 6.11.2013, str. 1);

—

Direktivi (EU) 2016/343 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o krepitvi nekaterih vidikov domneve nedolžnosti in krepitvi pravice biti navzoč na sojenju v kazenskem postopku (UL L 65, 11.3.2016, str. 1);

—

Direktivi (EU) 2016/1919 Evropskega parlamenta in Sveta o brezplačni pravni pomoči za osumljene in obdolžene osebe v kazenskem postopku ter za zahtevane osebe v postopku na podlagi evropskega naloga za prijetje (UL L 132, 21.5.2016, str. 1).